-------
| Библиотека iknigi.net
|-------
| Буйнта Борисовна Инжиева
|
| Участие государства в современном гражданском обороте
-------
Буйнта Борисовна Инжиева
Участие государства в современном гражданском обороте
Рецензенты:
Анисимов А.П., доктор юридических наук, профессор
Кокоева Л.Т., доктор юридических наук, профессор
Введение
В нынешних экономических условиях потребность участия государства в гражданском обороте является объективной необходимостью для решения стоящих перед ним социальных задач. При этом на данный момент государство наделяется все новыми функциями, приобретая свою новую социальную сущность.
Несмотря на возникшую в последние годы остроту проблем, связанных с участием государства в гражданском обороте, ни цивилистической наукой, ни законодательством не определен в полной мере правовой статус всех субъектов, представляющих интересы государства в гражданском обороте.
В вопросе гражданско-правового статуса государства и его органов и даже в том, какие лица к этим органам относятся, не было единства взглядов ни в мировой истории права (в том числе у историков римского права), ни на протяжении всего развития советского и российского гражданского права.
При анализе исторического аспекта темы в работе использованы труды таких дореволюционных ученых, как: И. Лазаревский, Д.И. Мейер, И.А. Покровский, Г.Ф. Шершеневич, труды советских ученых С.С. Алексеева, С.И. Аскназия, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.В. Венедиктова, П.П. Виткявичуса, Д.М. Генкина, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, О.А. Красавчикова, А.В. Мицкевича, С.Д. Могилевского, А.А. Пушкина, В.А. Тархова, Р.О. Халфиной, В. С. Якушева, а также современных российских цивилистов Ю.Н. Андреева, О.Г. Бартковой, В.А. Белова, А.А. Головизнина, В.Г. Голубцова, Е.П. Губина, М.А. Егоровой, И.А. Зенина, Е.Б. Крыловой, А.А. Кузина, А.Я. Курбатова, А.В. Лавренюка, В.Е Мариян, Д.В. Пяткова, Ю.В. Романца, О.В. Романовской, А.Я. Рыженкова, Е.Л. Симатовой, К.И. Скловского, М.В. Смородинова, Е.А. Суханова, М.В. Телюкиной, Ю.К. Толстого, О.Ю. Ускова, Л.А. Чеговадзе, В.Е. Чиркина.
Несмотря на достаточно обширный научный материал, представляющий несомненную теоретическую и практическую ценность, надо отметить, что до настоящего времени изучались имущественные, бюджетные, обязательственные отношения с участием органов государства, однако работ комплексного характера по исследованию гражданско-правового статуса всех субъектов, выражающих государственные интересы в современном гражданском обороте, на данный момент нет.
Новеллы гражданского законодательства, продиктованные экономической действительностью, не в полной мере адекватны сущности имущественных отношений в указанной сфере, в том числе в части определения единого понятия и признаков органов государства, формирования их полного перечня, установления собственного гражданско-правового статуса каждого из них. Так, традиционно государство считается особым субъектом гражданского права, участие которого в гражданском обороте имеет свои особенности, вытекающие из его природы. При этом нет однозначного ответа на вопрос обо всех видах органов, в лице которых государство вступает в отношения гражданского оборота. Такой «многоликий» участник создает проблемы юридической квалификации правоотношений, стороной которых является тот или иной орган государства.
Следует также отметить, что правовой статус самих органов государства существенно отличается, и каждый вид органов государства обладает уникальным, собственным правовым статусом, с учетом которого государство вступает в отношения гражданского оборота.
Властная сущность государства, которое вправе изменить свой собственный правовой статус, а также неурегулированность в науке и законодательстве вопросов, связанных с определением гражданско-правового статуса органов государства, могут вызывать непредсказуемые изменения как для участников гражданско-правовых связей, так и для гражданского оборота в целом.
Четко определенный гражданско-правовой статус каждого органа государства для иных субъектов права означает уверенность в знании целей совершения сделки таких контрагентов, ее финансового и иного обеспечения и ответственности, предсказуемость дальнейших действий, что способствует стабильности гражданского оборота. Одновременно надлежащее урегулирование гражданско-правового статуса всех органов государства, их четкая классификация путем отнесения к конкретной модели участия позволит государству, разрешая вопрос об определении оптимальных масштабов существования государственной собственности, оказывать такое влияние на гражданский оборот, которое обеспечивает эффективное развитие экономики и выполнение других публичных функций государства.
Целью монографии являлось определение тенденций в деятельности государства по участию в современном гражданском обороте, выявление необходимости использования в гражданском праве понятия «органы государства» с выделением их характерных признаков, и, соответственно, исчерпывающего перечня лиц, относящихся к органам государства, а также раскрытие особенностей правового статуса каждого субъекта, выражающего государственные интересы в гражданском обороте и формирование плана конкретных действий по повышению эффективности участия органов государства в гражданском обороте.
Работа представляет собой одно из первых монографических комплексных исследований участия государства в гражданском обороте в современных условиях.
Глава 1
Понятие и модели участия государства в гражданском обороте
§ 1. Особенности гражданско-правового статуса публично-правового образования – государства в современном гражданском обороте
Такие эпохальные события как прекращение существования СССР, принятие в 1994 году принципиально нового Гражданского кодекса Российской Федерации [1 - СЗРФ. – 1994. – № 32, – Ст. 3301.], а затем разработка продиктованного современными политическими, экономическими и социальными условиями проекта Гражданского кодекса 2012 года не могли не повлиять на учение о государстве как участнике гражданского оборота и способствовали его существенному пересмотру. Определение участию такого колоссально крупного субъекта как государство, которому принадлежит немалое количество предприятий, вкладов в хозяйственных обществах, земельных участков, природных ресурсов, многие крупные имущественные комплексы, и при этом обладающего властными полномочиями, распространяющимися на поле действия гражданского права, выступает одной из главных задач на современном этапе, правильное разрешение которой позволит, не менее, остаться суверенной страной и более того – наметить вектор ее верного экономического развития. В силу этого, как в законодательстве, так и в доктрине подчеркивается роль государства в экономике не только как законодателя, но и как непосредственного участника гражданских правоотношений.
Мера участия любого лица в правовых отношениях определяется таким его качеством или свойством, которое называется правосубъектностью. Правосубъектность – юридическая категория, под которой понимается возможность для физических лиц, организаций, государства или иных публично-правовых образований иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, то есть признаваться и являться субъектами права [2 - См: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. – М., 1950. – С. 6; Флейшиц Е.А. Соотношение правоспособности и субъективных прав // Вопросы общей теории советского права. Сб. статей. – М., 1960. – С. 255–283; Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. – Вильнюс: «Минтис», 1978. – С. 103; Венедиктов А. В. Изб. труды по гражданскому праву. В 2 т. Т. II. – М.: Статут, 2004. – С. 503; Красавчиков О.А. Категории науки гражданского права. Изб. труды. Т. II. – М., 2005. – С. 26–48; Белов В.А. Гражданское право. Общ. часть. Т. II. Лица, блага, факты: учебник. – М.: Изд-во Юрайт, 2011, —С. 22–27.].
Юридическое качество или свойство быть субъектом права не возникает само по себе. Оно не составляет, по справедливому утверждению Г.Ф. Шершеневича, «естественного свойства человека, а есть создание объективного права» [3 - См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. III. – Изд-во Бр. Башмаковых, 1912. – С. 577 //http://rutracker.org/forum/viewtopic.php?t=4195180 (дата обращения: 14.05.2013).]. В реальной жизни только государство определяет те особые юридические качества или свойства, которые позволяют лицу или организации стать субъектом права. При этом государство обязано всем гарантировать это качество – возможность быть участником правоотношений.
Между тем, и само государство, вступая в гражданские правоотношения, обладает правосубъектностью. Его гражданская правосубъектность определяется, в первую очередь, Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами, относящимися к актам гражданского законодательства.
В отличие от советской доктрины права, по которой государство рассматривалось как единый субъект гражданского права, а государственная собственность – как единый фонд, современное российское законодательство, определяя правосубъектность государства, признает множественность публичных субъектов гражданского права, что связано с федеративным устройством Российской Федерации и признанием местного самоуправления.
Так, в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» (утратил силу) [4 - Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. – 1990. – № 30. – Ст. 416.] государственная собственность РСФСР выступает в виде федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей. Данные субъекты – Российская Федерация и все субъекты Федерации – независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга. С целью наделения субъектов Российской Федерации имуществом для их полноценного участия в гражданских правоотношениях постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 [5 - Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1992. – № 3. – Ст. 89.] был установлен специальный публичный порядок передачи указанным внутригосударственным образованиям имущества, порождающий возникновение у них субъективных вещных прав на имущество. И 10 апреля 1992 г., согласно постановлению Съезда народных депутатов Российской Федерации № 2689-1 «О Федеративном договоре» [6 - Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 17. – Ст. 898.], территориальные единицы Российской Федерации признаны субъектами Российской Федерации, что означает возникновение с этого момента их гражданской правосубъектности, дающей возможность приобретения ими гражданских прав и обязанностей.
Вследствие этого собственниками своего имущества являются публично-правовые образования – Российская Федерация и субъекты Федерации, каждый из которых обладает таким свойством как гражданская правосубъектность.
Еще один уровень публичной власти – местное самоуправление – участвует в гражданских правоотношениях в лице множества муниципальных образований, которые также обладают гражданской правосубъектностью [7 - См.: Колмакова Н.Н. Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Волгоград, 2007. – С. 6–8.]. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований (ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8 - СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.]).
Сейчас в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа и муниципальные образования (ст. 2, 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). И в настоящее время в гражданском праве государство не представляет собой единый и неделимый субъект.
Но надо учесть, что согласно ст. 12, 131 Конституции Российской Федерации [9 - Российская газета. 1993. – 25 декабря.] муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления, а их органы не входят в систему органов государственной власти, в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями. Более того, данный уровень публичной власти при осуществлении своих функций независим от государства. Являясь самостоятельными публично-правовыми образованиями, муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях, преследуя публичные интересы и обладая при этом властными полномочиями, т. е. функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции РФ). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования объединены в категорию публично-правовых образований. Но непосредственно государство олицетворяют в гражданских правоотношениях публично-правовые образования двух уровней: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.
Российская Федерация как публично-правовое образование участвует в гражданских правоотношениях как самостоятельный субъект, преследуя не частные, а публичные интересы. Такое участие происходит в целях управления отдельными сферами отношений в рамках предметов ее ведения, четко очерченных ст. 71 Конституции РФ. К вопросам регулирования исключительно Российской Федерацией относятся, в том числе управление федеральной собственностью, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Отсюда следует, что стороной соответствующих сделок может выступать только Российская Федерация (например, государственных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) для нужд РФ, соглашений о разделе продукции, сделок приватизации федерального имущества). Кроме этого, исключительно Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне России.
Правосубъектность субъектов Российской Федерации как публично-правовых образований имеет общие черты: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Так, основы их деятельности (предметы ведения и полномочия по предметам ведения, определяющие их участие в гражданских правоотношениях) установлены едиными актами – Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [10 - СЗРФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.]. Этими основополагающими актами для всех субъектов Российской Федерации:
– определены предметы совместного ведения с Российской Федерацией с указанием о том, что данное положение в равной мере распространяется на все субъекты Российской Федерации;
– установлено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения данные субъекты обладают всей полнотой государственной власти, в том числе как участники гражданских правоотношений;
– в рамках предметов ведения установлены общие принципы определения их полномочий, утверждены единые перечни основных полномочий высших органов государственной власти субъектов РФ;
– регламентирована экономическая основа их деятельности, состоящая из имущества, имущественных прав и бюджетных и внебюджетных средств, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.
Применительно к субъектам Российской Федерации как к субъектам гражданских правоотношений [11 - См.: Бугаев И.Е. Право собственности субъектов Российской Федерации // Гражданское право. – 2012. – № 2. – С. 31–35.]:
– установлено, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта РФ, а также порядок учета его имущества должны быть регламентированы федеральным законом;
– федеральным законом утвержден перечень имущества, которое может находиться в собственности субъекта Российской Федерации;
– предоставлено право создания унитарных предприятий субъекта РФ, государственных учреждений субъекта РФ и других организаций;
– установлено, что они обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, в том числе исполнение бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации;
– определена компетенция органов государства, через которые государство участвует в гражданских правоотношениях: функции и полномочия учредителя в отношении созданных ими предприятий, учреждений и организаций осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, которые определяют предмет и цели их деятельности, утверждают уставы, заслушивают отчеты о деятельности, в установленном порядке назначают и увольняют руководителей;
– установлены основы управления и распоряжения имуществом субъекта Российской Федерации.
Так, субъекты РФ как собственники своего имущества:
– самостоятельно им управляют и распоряжаются в соответствии с Конституцией России, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента России и Правительства России, а также в соответствии с конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
– вправе его передавать во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также с принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации;
– руководствуются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, определяющими порядок и условия приватизации имущества субъекта Российской Федерации;
– получают доходы от использования и средства от приватизации имущества субъекта Российской Федерации.
Одновременно правосубъектность субъектов Российской Федерации имеет отличия, связанные с тем, что правовой статус каждого субъекта РФ определяется его собственной конституцией (уставом) или законом. Например, в Республике Калмыкия принято Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия [12 - Известия Калмыкии. 1994. – 7 апреля.], ст. 1 которого провозглашается, что Республика Калмыкия есть равноправный субъект Российской Федерации, действует Закон Республики Калмыкия от 24 сентября 2008 г. № 39-IV-3 «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Республики Калмыкия» [13 - ХальмгУнн. 2008. – 25 сентября.], которым устанавливаются особенности осуществления полномочий Республики Калмыкия как собственника.
Поэтому среди субъектов гражданских правоотношений государство занимает особое место, оно не зависит от других субъектов права и устанавливает статус всех иных участников гражданского оборота.
В этой связи также необходимо отметить, что гражданская правосубъектность государства как публично-правового образования отличается от правосубъектности создаваемых им органов, компетенция которых устанавливается конкретными правовыми актами об органе государства. Так, установленное Гражданским кодексом РФ право органа государственной власти быть субъектом гражданских правоотношений раскрывается в принятом на основании этой нормы положении, представляющим собой перечень конкретных полномочий органа, утвержденный соответствующим правовым актом.
В юридической литературе существуют научные дискуссии о соотношении понятия «правосубъектность» и понятия «правовой статус», которые можно свести к следующим трем основным концепциям:
1) правосубъектность является составной частью, элементом правового статуса [14 - См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. – М.: Юрид. лит., 1974. – С. 123–126; Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1М., 1984. – С. 141; Медведев Д.А. Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Л., 1990. – С. 8; Меркулов В.В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений. – Рязань, 1994. – С. 98.];
2) отождествление правосубъектности и правового статуса [15 - См.: Мицкевич А.В. Субъекты советского социалистического права: дис… канд. юрид. наук. – Л., 1954. – С. 30; Толстой Ю.К. Ктеории правоотношения. – Л: Изд-во Ленинградского ун-та, 1959. – С. 11;Тархов В.А. Гражданское правоотношение. – Уфа, 1993. – С. 59; Тархов В.А. Гражданское право. Общ. часть. Курс лекций. – Чебоксары: Чув. кн. изд-во, 1997.– С. 110.];
3) правовой статус является элементом, определяющим содержание правосубъектности [16 - См.: Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. – М., 1969.– С. 87.].
Поддерживая позицию, по которой гражданская правосубъектность является составной частью правового статуса, можно последний рассматривать как совокупность закрепленных прав и обязанностей [17 - См.: Михайлова И.А. Соотношение гражданской правосубъектности со смежными правовыми категориями // Гражданское право. – 2008. – № 1. – С. 23.]. Об этом пишет С.А. Комаров: «Взаимосвязь и взаимообусловленность гражданского состояния личности, ее правосубъектности и правового статуса заключается в том, что государство, определяя гражданское состояние личности, тем самым закрепляет ее правовой статус, фиксирует его возможный объем, а также наделяет личность правосубъектностью, которая зависит от объема правового статуса лица» [18 - См.: Комаров С.А. Личность в политической системе Российского общества: (политико-правовое исследование). – Саранск: Изд-во Мордовского Университета, 1995. – С. 24.].
В любом случае гражданская правосубъектность только устанавливает круг лиц, имеющих право на статус, количественно-качественную характеристику показывает гражданско-правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав и обязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса.
Латинское слово status означает состояние, положение. Соответственно, под правовым статусом субъекта [19 - См.: Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – М., 2007. – С. 818.] понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей, законодательно закрепляемых государством в нормативных правовых актах.
В юридической литературе [20 - См.: Лавренюк А.В. Особенности правосубъектности и правового статуса субъектов публичного права в российском праве // Государственное строительство и право: сб. науч. трудов / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. – М.: Изд-во Московского гуманитарного университета, 2007. – Вып. 19. – С. 87.] применительно к публично-правовым образованиям, к которым также относится государство, выделяют следующие характерные признаки правового статуса:
1) централизованное, императивное правовое регулирование, т. е. установленное в правовом порядке назначение субъекта права, его место и роль в правовой системе;
2) обязательная корреляция юридических прав и обязанностей, которые своим основным назначением имеют обеспечение публичного интереса и практическую реализацию гражданских прав и свобод;
3) юридическая ответственность субъекта права за надлежащее осуществление им своих полномочий.
Участие Российского государства в гражданских правоотношениях продиктовано природой происхождения этого субъекта права и осложнено в данный момент поиском его места и роли в обществе. Тем не менее, оно участвует в гражданских правоотношениях, основываясь на нормах Конституции РФ и федеральных законов (первый признак) и имея неизменным предназначением реализацию своих социальных функций (второй признак), что влечет возникновение у него соответствующих прав, обязанностей и ответственности (третий признак).
Одновременно ст. 124 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами [21 - О необходимости закона об иммунитете государства и его собственности в международном гражданском обороте см.: Звеков В.П. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. – 1998. – № 5.– С. 19.]. Отсюда следует, что государство действует в гражданском обороте в статусе равноправного участника правоотношений, имеющего одинаковый объем гражданских прав и обязанностей, что означает необходимость соблюдения государством в частноправовых отношениях установленных им же правил [22 - См.: Андреев Ю.Н. Собственность и право собственности: цивилистические аспекты: монография. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. – С. 233.]. В отличие от советского права, публично-правовые образования в гражданских правоотношениях лишены судебного иммунитета (возможности привлечения к суду только с их согласия). Поэтому за нарушение гражданских прав или неисполнение обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены обычные меры имущественной ответственности [23 - См.: Голубцов В.Г. Особенности имущественной ответственности публично-правовых образований в гражданском праве: общие положения // Вестник Пермского университета. – 2012. – № 2 (16). – С. 97–110.]. В отношениях, не регулируемых Гражданским кодексом РФ, участие государства в гражданском обороте осуществляется путем нормативного регулирования и контрольно-надзорных функций.
Именно с такими особенностями государство как участник гражданских правоотношений вступает в существующие в обществе экономические отношения по переходу материальных благ от одних лиц к другим, именуемые товарообменом, юридическую форму которого выражает гражданский оборот.
Надо отметить, что в цивилистике гражданский оборот раскрывается по-разному: 1) через движение вещей, требований и т. д. (Л.А. Чеговадзе [24 - См.: Чеговадзе Л.А Структура и состояние гражданского правоотношения. – М.: Статут, 2004. – С. 34.]); 2) другие ученые (например, Г.Ф. Шершеневич [25 - См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. III. – Изд-во Бр. Башмаковых, 1912. – С. 623.]) предлагали рассматривать гражданский оборот как совокупность юридических фактов. Причем, Г.Ф. Шершеневич включал в гражданский оборот такие безвозмездные действия, как завещание, дарение и т. п. [26 - См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права. – М., 1994. – С. 24.]; 3) долгое время в учебной литературе [27 - См.: Гражданское право. Учебник для ВУЗов, т. 1 /Подред. М.М. Агаркова, Д.М. Генкина. – М., 1944. – С. 79; Гражданское право: В 4 т. Т. I. Общ. часть: Учебник/Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. – М.: «Волтере Клувер», 2004. – С. 67.] гражданский оборот рассматривался как совокупность гражданско-правовых сделок по удовлетворению персональных потребностей.
Действительно, материальные и нематериальные блага, являющиеся товарами в экономическом смысле, включаются в гражданско-правовую категорию имущества. Содержанием гражданского оборота является переход имущества от одного лица к другому на основе заключаемых участниками гражданского оборота сделок или в силу иных юридических фактов. Поэтому гражданский оборот возможно обозначить как совокупность сделок, заключаемых субъектами гражданского права, и возникающих на этой основе обязательственных отношений. При этом данной категорией можно охватить все возмездные и безвозмездные сделки по отчуждению имущества или по временному его использованию, касающиеся любых материальных и нематериальных благ, являющихся товарами.
Однако п. 1 ст. 129 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Следовательно, нормативное определение понимает под гражданским оборотом не совокупность действий, в том числе сделок, приводящих к переходу объектов гражданских прав, а сам их переход как результат этих действий.
Так, В.А. Белов выводит из п.1 ст. 129 Гражданского кодекса РФ следующее определение: «гражданский оборот – это социальное явление, выражающееся в изменении состояния принадлежности – присвоенности одними лицами и отчужденности от других лиц – объектов гражданских прав (правоотношений)» [28 - См.: Белов В.А. Объект субъективного гражданского права, объект гражданского правоотношения и объект гражданского оборота: содержание и соотношение понятий // Объекты гражданского оборота: Сб. ст./ Отв. ред. М.А. Рожкова. – М.: Статут, 2007. – С. 69.]. Этим определением охватываются не только случаи совершения сделок, направленных на установление обязательств в отношении объектов гражданских прав, но и случаи совершения иных (распорядительных) сделок, не преследующих цель создания обязательственных отношений, а также случаи перехода объектов гражданских прав от одного субъекта к другому в силу юридических фактов, не являющихся сделками. При этом гражданский оборот включает в себя, помимо явления правопреемства, акты первоначального приобретения [29 - См.: Криволапова Л.В. Сущность гражданского оборота // Право и государство: теория и практика. – 2012. – № 9. – С. 39.].
Если состояние принадлежности объектов гражданских прав считать статикой гражданских правоотношений, то динамику гражданских правоотношений отражает гражданский оборот. Поэтому, по В.А.Белову, объект гражданских правоотношений предопределяет содержание этих правоотношений, а объект гражданского оборота – основания их динамики (фактические обстоятельства, служащие основаниями для изменения правоотношений). Это подтверждают п. 2 и 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ, подразделяющие объекты гражданских прав на свободные в обороте, ограниченные в обороте и изъятые из оборота.
Приходя к выводу о том, что гражданский оборот представляет собой «совокупность случаев смены носителей субъективных гражданских прав» [30 - См.: Белов В.А. Объект субъективного гражданского права, объект гражданского правоотношения и объект гражданского оборота: содержание и соотношение понятий. – С. 75.], необходимо констатировать, что объектами гражданского оборота выступают субъективные гражданские права, а не объекты гражданских правоотношений имущественного характера [31 - См.: Красавчиков О.А. Советский гражданский оборот (понятие и основные элементы) // Вопросы гражданского, трудового права и гражданского процесса. Ученые записки Свердловского юридического института. Т. 5. – М.: Госюриздат, 1957. – С. 26.]. Ведь гражданский оборот не приравнивается к имущественному, который шире и включает, кроме гражданских, иные правоотношения (бюджетные, налоговые и др.), а именуется гражданским, поскольку основан на частноправовых началах свободы и равенства его участников.
Границы гражданского оборота постоянно меняются, в первую очередь, за счет появления новых имущественных отношений: корпоративных отношений [32 - См.: п. 5 разд. I Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. – 2009. – № 11.]; отношений, связанных с нанотехнологиями и наноматериалами [33 - См.: Рыженков А.Я., Трофимов Я.В. Нанотехнологии и наноматериалы как объекты гражданских прав //Гражданское право. – 2012. – № 5. – С. 14–17.]; файлообменными сетями [34 - См.: Кондрашов М.С. Защита интеллектуальной собственности при использовании файлообменных сетей // II Внутривузовская научно-практическая конференция, посвященная Дню науки, Волгоград, 11 февраля 2011 г. Волгоградская акад. гос. службы. – Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2011. – С. 359–367.] и других.
В последние годы в гражданский оборот активно вовлекаются обязательственные требования: реституционные, кондикционные и виндикационные [35 - См.: Байбак В.В. Реституционные, кондикционные и виндикационные требования в гражданском обороте // Объекты гражданского оборота: Сб. ст. / Отв. ред. М.А. Рожкова. – М.: Статут, 2007. – С. 179–196.], а также права, возникающие на фондовом рынке – фьючерсы и опционы [36 - См.: Толстухин М.Е. Фьючерс и опцион как объекты фондового рынка // Объекты гражданского оборота: Сб. ст. / Отв. ред. М.А. Рожкова. – М.: Статут, 2007.– С. 231–250.].
Чтобы придать инновационный характер развитию гражданского оборота, требуется научное правовое обеспечение этого развития. В первую очередь, оно требуется в отношении такой его основной категории как недвижимое имущество. Так, оживленную дискуссию в науке вызывают используемые законодателем квалификационные критерии отнесения имущества к недвижимому, а предлагаемые многочисленные критерии вызовут затруднения у обычного правоприменителя в правильной квалификации принадлежащего ему имущества, неблагоприятные последствия которой отразятся в целом на состоянии гражданского оборота. Поэтому, учитывая неоднородность состава недвижимого имущества, необходим единый законодательный перечень объектов недвижимого имущества. В рассматриваемой модернизации правовых норм, регулирующих гражданский оборот, государство выступает в двух ипостасях: утверждает и проводит в жизнь правовые новеллы и выступает обычным субъектом прав и обязанностей в гражданском обороте [37 - О двойственности состояния государства в деле о банкротстве см.: Телюкина М.В. Конкурсное право: теория и практика несостоятельности (банкротства). – М.: Дело, 2002. // http://www.classs.ru/library/node/2006 (дата обращения: 14.05.2013).]. Для государства – участника гражданского оборота является актуальным нормативно определить такую категорию гражданского оборота как предприятие в качестве имущественного комплекса, трансформировав ее в технологический имущественный комплекс недвижимости, представляющий собой объединение движимого и недвижимого имущества с единым хозяйственным назначением, в составе которого имеется земельный участок или права на земельный участок, на котором расположены объекты недвижимости имущественного комплекса. При этом необходимо установить, что технологический имущественный комплекс подлежит государственной регистрации и в целях общественной и государственной безопасности является ограниченно оборотоспособным объектом недвижимого имущества. Законодательное определение правового режима объектов энергетики как технологических имущественных комплексов важно для государства (в лице его органов), осуществляющего деятельность в сфере энергетики, и в частности электроэнергетики, и управляющего энергетическими объектами.
В эру информационных технологий гражданский оборот не мыслим без использования спутниковой связи, необходимой для средств связи, телевидения, радиовещания, Интернета. Здесь, с одной стороны, очевидна контролирующая функция государства в отношении космических объектов (космическая промышленность преимущественно относится к государственному сектору экономики, ракетно-космические комплексы для запуска космических объектов являются ограниченно оборотоспособными объектами, сама космическая деятельность подлежит лицензированию), с другой стороны, прослеживается явная тенденция к расширению и разнообразию гражданско-правовых отношений, например, космического туризма, активным участником которых будет выступать государство. Действующее гражданское законодательство не содержит запрета на отчуждение и переход от одного лица к другому космических объектов (допускается свободный гражданский оборот). Негосударственные организации и частные лица могут быть, пройдя через процедуру лицензирования и разрушая монополию государства, собственниками космических объектов (летательные аппараты) и объектов космической инфраструктуры (космодромы, пусковые установки, центры и оборудование для подготовки космонавтов и др.). Поэтому занимая на сегодняшний день вынужденное монопольное положение в этой сфере, государство заинтересовано в выработке определения космического объекта, критериев их отнесения к недвижимому имуществу для активного вовлечения этих отношений в гражданский оборот. Космические объекты, относясь к недвижимости по закону (недвижимостью по природе они не могут быть в силу отсутствия связи с землей), подлежат государственной регистрации, и отсутствие законодательно определенного порядка регистрации прав на них препятствует расширению гражданского оборота в этой сфере [38 - См.: Вербицкая Ю.О. Космические объекты как объекты гражданского оборота // Объекты гражданского оборота: Сб. ст. / Отв. ред. М.А. Рожкова. – М.: Статут, 2007. – С. 465–480.]. При этом надо иметь в виду, что по международным актам и российскому гражданскому законодательству Луна и другие небесные тела не включаются в отношения гражданского оборота.
В гражданском обороте также вращаются субъективные гражданские права, принадлежащие только государству, например, вытекающие из сделок по распоряжению государственным имуществом в рамках приватизации, государственных контрактов для нужд государства, соглашений о разделе продукции, гарантии или поручительства государства. Также для государства, учитывая его публичные функции, могут быть установлены изъятия из общих правил гражданского оборота, например, при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, при этом сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права, считается ничтожной.
В этих имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношениях государство как участник гражданского оборота имеет существенные особенности в правовом статусе, которые, однако, не могут и не должны изменять природу гражданских правоотношений, принципы гражданского оборота. Ведь эти принципы вырабатывались исторически в соответствии с требованиями экономической и социальной жизни. Так, принципами гражданского оборота, например, И.А. Полуяхтов, считает иерархическую систему, состоящую из основных начал гражданского законодательства и общих начал гражданского оборота, к которым относятся: начало огласки, начало стабильности перехода прав, начало добросовестности приобретения прав и начало причинности [39 - См.: Полуяхтов И.А. Гражданский оборот имущественных прав: дис…. канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2002. – С. 29–57.]. Поэтому важно не нарушить историческую ценность принципов гражданского оборота – они нужны для утверждения ценностей и идеалов гражданского общества, соответствующего требованиям демократии, для материального и духовного благополучия каждого участника оборота.
Современное участие государства, все еще находящегося в состоянии поиска своего места и роли в обществе, на наш взгляд, характеризуется следующими тенденциями, налагающими отпечаток на статус государства как участника гражданского оборота. Первая тенденция в действиях государства – это усиление выполнения им социальных функций, в том числе имущественного характера, стремление к получению статуса социального государства [40 - См.: Величкина Е.А. Гражданско-правовое регулирование обязательств по оказанию публичных услуг: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Волгоград, 2010. – С. 3; КапмановаА.С. Цели экономической политики государства//Пробелы в российском законодательстве. – 2012. – № 2. – С. 19–21.]. Социальная направленность государственных функций наиболее явственно прослеживается в актах последних лет о полномочиях субъектов Российской Федерации. Так, из 98 законодательно установленных полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, 65 полномочий относятся к социальной сфере. Одновременно видны закономерные действия государства по совершенствованию осуществления государственных функций, что характеризуется созданием новых видов органов государства для непосредственного осуществления государственных функций (казенных учреждений, государственной компании) и уточнением статуса существующих непосредственных исполнителей государственных функций (органов государственной власти). Вторая тенденция – расширение спектра лиц, участвующих в гражданском обороте в государственных интересах, стремление увеличить множественность органов государства. При определении данного направления как приоритетного, вероятно, преследовалась цель – использовать наиболее разнообразные способы участия в гражданском обороте посредством введения возможности представления интересов государства различными структурами (государственными корпорациями, компаниями), которые, в свою очередь, обладая соответствующими правами и обязанностями, могут использовать дозволенные им специальные механизмы для всемерной реализации государственного интереса. Например, широко используется передача государственного имущества в полное частное управление в целях повышения эффективности его использования. Третья тенденция, как нам видится, – изменение традиционных прав и обязанностей в статусе органов, выступающих от имени государства в гражданском обороте. Надо полагать, что данное направление взято государством для усиления конкуренции на общем рынке услуг и между самими органами государства. Это осуществляется также путем финансово-экономической либерализации деятельности органов государства, выводя их на общий рынок услуг, на котором их деятельность будет осуществляться на конкурентной основе, что характеризуется расширением самостоятельности государственных учреждений. Думается, что конкуренция в ряде сфер экономики усилится еще и дозволенной государством возможностью создания гражданином или юридическим лицом частных учреждений.
Названные тенденции можно считать положительными закономерностями по их целям и существу [41 - См.: Димитриев Ю.В. Сравнительно-правовые аспекты участия государства в гражданско-правовых отношениях//Юриспруденция. – 2007. – № 10. – С. 208–217.]. Вместе с тем, ряд конкретных действий по их реализации представляется выходящим за пределы целей и поэтому неприемлемым. Так, стремление государства реализовать социальные функции путем модернизации статуса своих ранее существовавших непосредственных представителей требует лишь предлагаемого нами совершенствования статуса органов государственной власти, но намерение их реализации путем создания новых субъектов в лице государственной компании является неверным ввиду отсутствия уникальности правового статуса последней.
Поддерживая необходимость расширения форм участия государства в гражданском обороте как наблюдаемой нами тенденции, в том числе осуществляемого путем технической передачи ряда видов государственной деятельности таким опосредованным представителям государства как государственные корпорации, фонды, автономные некоммерческие организации, считаем, что в указанных случаях требуется установление специальных механизмов государственного контроля этих имущественных отношений. Также, относя к положительным явлениям передачу государственного имущества в частное управление и в целом аутсорсинг, категорически нельзя согласиться с выходом из государственного фонда имущества, непосредственно необходимого для осуществления видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.
В тенденции, выражающейся в изменении традиционных прав и обязанностей в статусе органов, выступающих от имени государства в гражданском обороте, вызывает сомнение правомерность норм, позволяющих бюджетным учреждениям, являющимся государственными академиями наук, осуществлять от имени Российской Федерации полномочия учредителей государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и собственников закрепленного за ними федерального имущества. По нашему мнению, подобное расширение прав смешивает статус бюджетных учреждений и органов государственной власти. Ведь осуществление государственных функций является исключительным полномочием последних. Также вызывает вопрос наделение социальных внебюджетных фондов государственной функцией по изданию нормативных правовых актов.
Представляется, что исключение подобных перекосов и устранение их негативных последствий требуется срочно, ведь эти тенденции вносят существенные изменения в сформированные и устойчиво функционировавшие модели участия государства в гражданском обороте. И полное воплощение этих тенденций сформирует новый облик государства.
В рамках определения статуса государства среди российских ученых продолжается дискуссия: можно ли государство приравнять к юридическим лицам или необходимо выделение его как особого субъекта?
По мнению Д.В. Пяткова [42 - См.: Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований //Журнал российского права. – 1999. – № 10. – С. 78–80.], субъектами права от имени Российской Федерации и субъектов РФ выступают одноименные хозяйственные публичные организации, являющиеся равноправными участниками гражданских правоотношений. Эта распространенная сейчас точка зрения [43 - См.: КостинА.В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – М., 2002. – С. 7;Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды //Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 111.] известна многим зарубежным странам и дореволюционной России как деление юридических лиц на частные и публичные, позволяющее государству выступать в гражданском обороте в качестве юридического лица публичного права [44 - О невозможности использования понятия «юридического лица публичного права» в отношении государства как публично-правового образования см.: Курбатов А. Я. О юридических лицах публичного права //Хозяйство и право. – 2009. – № 10. – С. 80.]. Например, в ныне действующем Гражданском кодексе Украины (ст. 167) [45 - Голос УкраТни вщ, 2003. – 12 марта.] указано, что государство может создавать юридические лица публичного права (государственные предприятия, учебные заведения и т. п.) и юридические лица частного права (предпринимательские общества и т. п.). Это деление осуществляется в зависимости от порядка их создания: юридическое лицо частного права создается на основании учредительных документов, а юридическое лицо публичного права создается распорядительным актом органа государственной власти или местного самоуправления. На юридических лиц публичного права в гражданских отношениях распространяются положения Гражданского кодекса, если иное не установлено законом.
Как утверждают Д.И. Мейер, С.Н. Братусь, О.Г. Барткова, М.В. Смородинов [46 - См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право (В 2 ч. Ч. 1). По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. Изд. 2-е, испр. – М.: Статут, 2000. – С. 154–157; Братусь С.Н. Курс советского гражданского права. – М.: Юрид. лит., 1963. – С. 81–196; Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Тверь, 2002. – С. 8; Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Волгоград, 2002. – С. 7–8.], необходимо ввести правосубъектность казны для того, чтобы государство могло выступать и отвечать во внутреннем экономическом обороте как самостоятельный субъект. По их мнению, этот механизм упростил бы участие данного субъекта в гражданском обороте и определил бы надлежащего ответчика по иску к государству Но им справедливо возражали Ю.Х. Калмыков и Н.А. Кирилова [47 - См.: Калмыков Ю.Х. Избранное. Труды. Статьи. Выступления / Сост. О.М. Козырь, О.Ю. Шилохвост. – М., 1998. – С. 213–215; Кирилова Н.А. Гражданско-правовая ответственность государства: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2003. – С. 19.], рассматривая казну как объект прав [48 - См.: Гражданское право: учебник. / И.А. Зенин. – М.: Изд-во Юрайт, 2011,– С. 195.] и мотивируя невозможностью участия государства в гражданских правоотношениях в форме юридического лица – казны в силу природы его происхождения и отсутствия специального органа – казначейства. По мнению О. Н. Алдошина [49 - См.: Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. – 2001. – № 1, —С. 23–25.], созданный в данный момент такой орган – казначейство обладает иной компетенцией, а сам вопрос о гражданско-правовом статусе казны в настоящее время не имеет практического значения. Ряд авторов [50 - См.: Грось Л.А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях – правовых и процессуальных//Журнал российского права. – 1999. – № 9.– С. 29–35.] считает более важным определение надлежащего лица, представляющего казну.
Необходимо согласиться с тем, что публично-правовые образования изначально наделены свойством, которое препятствует их приравниванию к юридическим лицам. Так, даже вступая в равноправные гражданские правоотношения, государство должно оставаться субъектом власти. Этот особый субъект гражданского права обязан беспрерывно и без исключений издавать обязательные для исполнения всеми субъектами права законы, принимать административные акты, из которых возникают гражданские правоотношения независимо от воли другой стороны, сохранять властные функции (осуществлять меры принуждения), пользоваться нормами, направленными на защиту прав неопределенного круга лиц или целостности государства. Более того, приравнивание к юридическим лицам нецелесообразно, если государство стало причинителем вреда из-за своей властной деятельности.
Юридическое лицо и государство похожи в том, что они являются искусственными образованиями (фикциями), необходимыми для определенных целей, и участвующими в гражданском обороте не из их природных свойств, а из требований законодательства.
Легально публично-правовые образования считаются самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), отличными от юридических и физических лиц. По общему правилу, к их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц. Но эти нормы могут быть изменены, если иное прямо вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ). К рассматриваемым субъектам однозначно невозможно применить правила о порядке создания и прекращения юридических лиц, о государственной регистрации юридических лиц (ст. 51 Гражданского кодекса РФ), о наименовании и месте нахождения юридического лица (ст. 54 Гражданского кодекса РФ), о представительствах и филиалах (ст. 55 Гражданского кодекса РФ) [51 - См.: Иоффе О.С. Изб. труды: В 4 т. Т. II. Советское гражданское право. – СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. – С. 171; Гражданское право России. Общ. часть: учебник/ А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под общ. ред. А.Я. Рыженкова. – М.: Изд-во Юрайт, 2011. – С. 167.]. Поэтому такую позицию действующего российского законодательства о государстве как особом субъекте права полагаем считать обоснованной.
Ряд авторов к элементам правового статуса совершенно обоснованно относит правоспособность [52 - Гражданское право России. Общ. часть: учебник/А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под общ. ред. А.Я. Рыженкова. – С. 106.]. При этом у государства как субъекта права нет разрыва между правоспособностью и дееспособностью, они возникают, осуществляются и прекращаются одновременно, хотя в литературе по этому вопросу существует и противоположное мнение [53 - См.: Крылова Е.Б. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М.,2011.-С.9.].
Можно утверждать, что ныне действующий Гражданский кодекс РФ, в частности ст. 2, которая провозглашает, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях, наряду с гражданами и юридическими лицами, могут участвовать также Российская Федерация и ее субъекты, признает государство субъектом права, имеющим гражданскую правоспособность.
Гражданская правоспособность государства, как и любого другого субъекта, означает способность иметь гражданские права и нести обязанности. Однако правоспособность государства ближе к правоспособности юридического лица, чем гражданина. И поскольку государство невозможно однозначно отнести ни к физическим, ни к юридическим лицам, гражданская правоспособность государства должна отражать его особенности как особого субъекта гражданского права.
Как известно, юридическое лицо может иметь только два вида правоспособности: общую правоспособность, дающую ему возможность участвовать в любых гражданских правоотношениях, или специальную, разрешающую его участие лишь в ограниченном круге этих правоотношений.
В доктрине гражданского права вопрос о виде правоспособности государства всегда был дискуссионным. Одни ученые, как М.И.Брагинский, В.В. Витрянский, С.О. Лозовская [54 - См.: Гражданское право России / Под ред. О.Н. Садикова. – М., 1996. – С. 112; Лозовская С.О. Правосубъектность в гражданском праве: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2001. – С. 8.], считают, что публично-правовые образования обладают общей правоспособностью, то есть вправе заключать любые гражданско-правовые договоры, кроме случаев, когда иное предусмотрено законом. Это продолжение взглядов советского права, исходящих из того, что государство как суверен может наделить себя любыми правами или ограничить себя в них, но правоспособность остается общей.
Другие авторы, как О.Н. Алдошин, О.Г. Барткова и Е.А. Суханов [55 - См.: Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте. – С. 15; Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – С. 8; Гражданское право: В 4 т. Т. I. Общ. часть: Учебник/Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. – С. 376–377.], определяют гражданскую правоспособность государства как специальную, в силу чего публично-правовые образования могут иметь
лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их деятельности и публичным интересам. Это обусловлено тем, что участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Поэтому они могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
Кроме этого, ряд авторов, например А.А. Головизнин, А.А. Иванов, М.В Смородинов и В. А. Белов [56 - См.: Головизнин А.А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. – 1999. – № 6. – С. 63; Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М., 2001. – Т. 1. – С. 194; Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – С. 8; Белов В.А. Гражданское право. Общ. часть. Т. II. Лица, блага, факты: учебник. – С. 204.], предлагают рассматривать правоспособность государства как «целевую»: гражданское общество, указывая на цели, достижению которых должно служить государство, удерживает его тем самым в определенных рамках, ограничивая возможность расширения его правоспособности. Такое обоснование совпадает с точкой зрения о специальной правоспособности, которая зависит от целей деятельности и функций субъекта.
В этом вопросе, на наш взгляд, следует акцентировать внимание на следующем. Как и любой участник гражданских правоотношений, государство обладает гражданскими правами. Ведь, как высказывался французский юрист Л. Мишу, никакое государство не может выполнить своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть и заключать договоры [57 - Цит. по: Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. – С. 56–57.]. Особенность государства выражается в том, что в гражданских правоотношениях оно, следуя своему предназначению, реализует социальные функции. Государство, в отличие от других участников гражданских правоотношений, не может иметь в них частного интереса. Его вступление в гражданские правоотношения продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса. В связи с этим, государство наделено лишь тем объемом гражданских прав, который необходим для достижения цели, ради которых оно существует, что и есть специальная правоспособность.
Данная позиция поддержана Конституционным Судом Российской Федерации [58 - См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. № 168-0 «По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности ч. 1 п. 1 и п. 2 ст. 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. – 1999. – № 1.], которым гражданская правоспособность государства определена как специальная, учитывая сущность государства как искусственного образования, подобного юридическому лицу, но наделенного при этом политической властью и использующего свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих социальных функций.
Таким образом, государство как публично-правовое образование в лице Российской Федерации и субъектов РФ, наделенное публичными правовыми актами свойством самостоятельной гражданской правосубъектности и обладающее специальной правоспособностью, для участия в гражданском обороте имеет особый гражданско-правовой статус, обусловленный природой его происхождения, его назначением и целями деятельности.
§ 2. Модели участия государства в гражданском обороте
С учетом указанных в параграфе 1 настоящей главы особенностей гражданско-правового статуса государства возможно теоретическое построение моделей его участия в гражданских правоотношениях.
Традиционно в юридической литературе [59 - См.: Головизнин А.А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления). – С. 64; Кирилова Н.А. Гражданско-правовая ответственность государства: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – С. 12–13.] допускается возможность существования трех моделей участия государства в гражданском обороте.
Первая модель предусматривает выступление государства в гражданском обороте посредством органов государственной власти. Данные органы в соответствии со ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации своими действиями приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус. Это ярко выраженный способ проявления государства в гражданских отношениях, потому что именно органы государственной власти осуществляют присущие государству функции и ассоциируются с ним в обыденной жизни. Юридически также действия органа государственной власти в этих правоотношениях отождествляются с действиями самого государства, и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на него.
Однако особенности правового положения казенных учреждений, установленные Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [60 - СЗРФ. – 2010. – № 19.– Ст. 2291.], дают основания утверждать, что существующая модель участия государства в лице органов государственной власти в рамках их компетенции подлежит дополнению гражданскими правоотношениями с участием казенных учреждений, выступающих от имени публично-правового образования.
Этим федеральным законом, по сути, установлен правовой статус нового юридического лица – казенного учреждения, которое в договорных отношениях вправе выступать от имени публично-правового образования. При этом положения, устанавливающие особенности его правового статуса, распространены на органы государственной власти.
Деятельность казенных учреждений, как и органов государственной власти, полностью финансируется государством на основании сметы (хотя для отдельных учреждений может быть предусмотрено государственное задание). Полное бюджетное финансирование казенных учреждений подтверждает факт осуществления последними таких видов деятельности, которые можно отнести к функциям, традиционно осуществляемым органами государственной власти (функции воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, военных комиссариатов, органов управления внутренними войсками, учреждений, исполняющих наказания и другие).
Аналогичные органам государственной власти принцип управления и осуществляемые функции предполагают, что казенные учреждения не вправе распоряжаться любым движимым или недвижимым имуществом, при этом доходы от возможной приносящей доход деятельности не поступают в их самостоятельное распоряжение, а должны направляться в бюджет.
Удовлетворение нужд публично-правового образования казенные учреждения и органы государственной власти осуществляют на основании Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [61 - СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105.].
Заключение казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени публично-правового образования.
Поэтому участие казенного учреждения в гражданском обороте от имени публично-правового образования, являющееся прямым представительством государства, надо отнести к рассматриваемой первой модели.
Особо необходимо обратить внимание на исключение, состоящее в том, что в гражданском обороте и орган государственной власти, и казенное учреждение вынуждены выступать не только для удовлетворения публичных целей, но и при осуществлении не основных видов деятельности (например, для собственного хозяйственного обеспечения).
Учитывая, что Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» государственные нужды разделены на потребности Российской Федерации или субъектов Федерации и потребности самих государственных заказчиков, к которым относятся органы государственной власти и казенные учреждения, при удовлетворении собственных нужд сделки и иное участие в общегражданском обороте указанные лица должны производить от собственного имени, в отсутствие субсидиарной ответственности государственных бюджетов, что позволяет отнести данные правоотношения ко второй теоретической модели.
По второй модели государство в гражданском обороте представляют государственные юридические лица (учреждения, унитарные предприятия и другие). Они могут быть коммерческими или некоммерческими. Их особенностью является то, что в гражданском обороте эти лица выступают от своего имени. Государство в таких правоотношениях участвует опосредованно и лишь в некоторых исключительных случаях может наступить его субсидиарная ответственность. Данная модель широко применяется при участии государства в договорных обязательствах.
Из выделенных вышеназванным Федеральным законом трех типов государственных учреждений, обладающих различным правовым статусом, существенными чертами второй модели обладают государственные бюджетные и автономные учреждения.
Так, бюджетные и автономные учреждения от государства-учредителя получают только субсидии на выполнение государственного задания, которые также могут предоставляться негосударственным юридическим лицам. Более того, в перспективе реализация закона предполагает заменить субсидии этим учреждениям на оплату услуг на общем конкурентном рынке услуг, на котором их деятельность будет осуществляться наравне с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. При этом в своем Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010–2012 годах [62 - Парламентская газета. 2009. – 29 мая.] Президент России отметил, что целесообразно рассмотреть возможность преобразования значительной части бюджетных учреждений страны в автономные учреждения.
Введенная в последние годы такая форма юридического лица, представляющего государство, как государственная компания, не имеющая существенных различий в гражданско-правовом статусе с более востребованной государственной корпорацией, не получила распространения. Ее отличительный элемент в виде наделения функцией по оказанию государственных услуг при наличии таких органов государства как казенные учреждения и органы государственной власти представляется нецелесообразным, что говорит об отсутствии необходимости в существовании государственной компании как организационно-правовой формы юридического лица, и, соответственно, как органа, опосредованно представляющего государство.
Согласно третьей модели, между государством и иными субъектами права возникают отношения представительства. В этом случае обязательства возникают у государства исходя не из административной природы отношений, как, например, с участием органов государственной власти, а в силу гражданско-правового представительства. Субъектный состав представителей государства широкий. Это могут быть должностные лица органов государственной власти, сами эти органы, любые юридические лица или граждане. Данная модель участия государства востребована и используется в разнообразных случаях необходимости государственного присутствия в гражданских отношениях, в том числе при осуществлении государством прав акционера или участника хозяйственного общества.
Принимая во внимание то, что органы государства в гражданском обороте многообразны и в зависимости от своего гражданско-правового статуса в разной степени представляют (обязывают) государство, необходимо рассмотреть вопрос о месте капитанов судов, руководителей дальних экспедиций и других лиц, осуществляющих деятельность в особых условиях.
В современных условиях, когда более 90 процентов мирового грузооборота приходится на морской транспорт, от решения правовых проблем торгового мореплавания существенно зависит состояние экономик стран. В России имущественные отношения, возникающие из торгового мореплавания и основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, отнесены к отношениям гражданского оборота [63 - См.: ст. 1 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации // СЗ РФ. – 1999. – № 18. – Ст. 2207.].
При этом деятельность торгового судна осуществляется в особых условиях, чаще всего в заграничном плавании или у причала в порту иностранного государства. В связи с этим одним из наиболее важных практических вопросов в повседневной деятельности торгового судна является правовой статус его капитана. Законодательством капитан судна наделен широкими полномочиями, и необходимо верно квалифицировать разнообразные правоотношения с его участием и, соответственно, точно определить регулирующее их законодательство с целью практического правоприменения.
В юридической литературе распространенной является точка зрения, согласно которой капитан судна признается представителем государственной власти [64 - См.: ГуцулякВ.Н. Международно-правовые проблемы современного торгового мореплавания: дис… д-ра юрид. наук. – М., 1999. – С. 71–75.]. Одновременно целесообразно рассмотреть вопрос о возможности отнесения его деятельности к одной из трех допускаемых действующим законодательством моделей участия государства в гражданском обороте.
Действительно, наделение капитана судна широкими государственно-властными полномочиями позволяет отнести его к органу государственной власти [65 - См.: КешиковаН.В. Порядок формирования государственных органов: к теории вопроса // История государства и права. – 2008. – № 11. – С. 4.]. В юридической литературе под органом государственной власти понимаются гражданин или организация, выступающие от имени государства, наделенные государственно-властными полномочиями, уполномоченные государством на осуществление его задач и функций в определенной сфере и действующие в рамках своей компетенции в соответствии с порядком, установленным государством [66 - См.: Теория государства и права: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М.: Юристъ, 2006. – С. 97–99; Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов //Журнал российского права. – 2006. – № 6. – С. 58; Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. – М.: Норма, 2008. – С. 188–189.].
Капитан – это физическое воплощение органа государственной власти на борту судна. Он реализует предоставленные полномочия от имени Российской Федерации, его участие в правоотношениях является непосредственным осуществлением государственных функций, что, безусловно, не дает возможность отнести такое представление государства к опосредованному его участию через государственные юридические лица с возможной субсидиарной ответственностью государства.
Следует отметить, что капитан судна действует на четкой правовой основе. Его компетенция закреплена в установленном законодательством порядке в конкретных нормативных правовых актах. Данное положение исключает рассмотрение его модели участия также и как модели, основанной на отношениях гражданского представительства.
Однако, до решения вопроса о применимой модели представления государства требуется определить природу конкретных правоотношений с участием данного субъекта права, разрешив задачу разграничения отраслей публичного и частного права.
В одной из первых российских монографий по гражданскому праву – в работе К.Д. Кавелина о предмете гражданского права – указано, что государство представляет собой единое целое, и это выражается в том, что оно имеет: 1) свое особое имущество; 2) юридическое начало или идею государства, которую представляет правительство [67 - См.: Кавелин К.Д. Что есть гражданское право и где его пределы? Один из современных юридических вопросов. – СПб., 1864. – С. 22.].
По его мнению, управление государственным имуществом, установление, взимание налогов и подобные «роды деятельности» есть дело правительства, они имеют публичный характер, и, следовательно, должны быть отнесены к государственному праву. А «в той мере, как публичное юридическое лицо для удовлетворения своих материальных потребностей становится в непосредственные отношения с частными лицами, оно само есть частное лицо и, следовательно, должно подчиняться всем правилам, обязательным для частных приватных отношений» [68 - Там же. – С. 29.].
Немецкий ученый Георг Еллинек также решал проблему отличия государства как субъекта публичной власти и как субъекта, ведущего свое хозяйство, путем разграничения частного и публичного права [69 - См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. – СПб.: Изд-е юрид. кн. магазина Н.К. Мартынова, 1908. – С. 279–280.].
Властные полномочия капитанов морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, позволяющие ему решать в пределах своих прав целый ряд существенных вопросов, условно можно разделить на три группы:
1) по удостоверению фактов рождения и смерти на борту судна, по осуществлению функций дознания, по удостоверению завещаний;
2) по управлению и распоряжению имуществом судна, по заявлению морских протестов;
3) по заключению гражданско-правовых сделок.
О каждом случае рождения или смерти на судне капитан обязан внести соответствующую запись в судовой журнал. При этом надо обратить внимание на то, что составленные капитаном акты о рождении или смерти являются лишь удостоверением факта рождения ребенка на судне или факта смерти лица, находившегося на судне. А для получения свидетельства о рождении ребенка его родители должны подать заявление в орган записи актов гражданского состояния по месту их жительства с просьбой зарегистрировать рождение.
Отсюда можно сделать вывод о том, что капитан судна не наделен даже полномочием по непосредственному установлению юридических фактов как обстоятельств, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение гражданских правоотношений. Это полномочие капитана предопределено специфическими условиями деятельности торгового судна, носит чрезвычайный характер (направлено на оперативную фиксацию фактов) и не заменяет юридически значимых действий органов государственной власти.
В случаях насильственной смерти или смерти при неясных обстоятельствах капитан возбуждает уголовное дело и должен произвести неотложные следственные действия (осмотр места смерти, обыск помещения, замеры расстояний от тела до стен каюты, освидетельствование, задержание и допрос подозреваемых и свидетелей). Возбуждение им уголовного дела публичного обвинения, несомненно, является функцией государства, но не имеет отношения к гражданскому обороту.
Капитан российского судна вправе удостоверить составленное находящимся на судне лицом завещание, которое приравнивается к нотариально удостоверенному. Здесь он действует как представитель государства в административных отношениях.
В соответствии с п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Анализ первой группы полномочий, делегированных государством капитану судна, показывает, что он выступает от имени государства, осуществляя публичные функции, свойственные только органам государственной власти, но возникающие в результате их реализации правоотношения лежат в плоскости административного права и не могут быть отнесены к отношениям гражданского оборота. Значит, в этих случаях рассматривать вопрос о приемлемой модели участия государства в гражданском обороте невозможно.
Другая группа полномочий капитана судна (управление и распоряжение имуществом судна и заявление морских протестов) не относится к государственным функциям и продиктована тем, что капитан является служащим судовладельца и непосредственно подчиняется его указаниям. По ст. 71 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, капитан судна в силу своего служебного положения признается представителем судовладельца и грузовладельца в отношении сделок, необходимых в связи с нуждами судна, груза или плавания, а также исков, касающихся вверенного капитану судна имущества, если на месте нет иных представителей судовладельца или грузовладельца.
Так, в случае возникновения во время рейса неотложной надобности в деньгах для продолжения плавания, в частности, для ремонта судна или содержания членов экипажа, капитан вправе, если нет возможности или времени для получения распоряжения судовладельца, продать часть вверенного ему имущества, не являющегося необходимым для продолжения плавания. Он обязан избрать тот способ приобретения средств, который наименее убыточен для судовладельца и грузовладельца.
Указанные отношения, относящиеся по своей природе к отношениям гражданско-правовым, все же определяют капитана судна как законного представителя судовладельца и грузовладельца в гражданском обороте.
Данное правовое положение капитана судна подтверждается также предоставлением ему законом права заявления морского протеста. Так, если во время плавания или стоянки судна имело место происшествие, которое может явиться основанием для предьявления к судовладельцу имущественных требований, то в течение суток капитан в целях обеспечения доказательств должен сделать заявление о морском протесте. В российском порту морской протест заявляется нотариусу, в иностранном – российскому консулу. Нотариус или консул России на основании заявления капитана судна составляет акт о морском протесте и заверяет его своей подписью и гербовой печатью.
В случае смерти, болезни или по иным причинам, препятствующим капитану судна выполнять свои служебные обязанности, они возлагаются до получения распоряжения судовладельца на старшего помощника капитана, что также подчеркивает отношения представительства между судовладельцем и капитаном судна.
На основании изложенного можно прийти к выводу о том, что осуществляя функции по дознанию, удостоверению фактов рождения и смерти, удостоверению завещаний капитан российского торгового судна действительно относится к органам государственной власти Российской Федерации, но в этом качестве осуществляет государственно-властные полномочия в административных правоотношениях. В гражданском обороте капитан судна обозначается в связи с заключением им сделок, необходимых для нужд судна, груза или плавания и предъявлением исков, касающихся вверенного имущества, но являясь лишь представителем судовладельца (грузовладельца).
С учетом ст. 61 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, по которой в обязанности капитана входит исключительно управление судном, гражданско-правовые сделки торгового мореплавания (третья группа полномочий) осуществляются от имени судовладельца, который и должен признаваться участником гражданского оборота.
По ст. 15 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации [70 - СЗРФ. – 2001, —№ 11, —Ст. 1001.], суда могут находиться в любой собственности, право собственности на судно возникает с момента регистрации такого права в Государственном судовом реестре, Российском международном реестре судов или реестре маломерных судов.
Если судно находится в государственной собственности (функции государства-собственника выполняет государственная организация), его торговую деятельность, предусмотренную уставом, полагаем, можно считать опосредованным участием государства в гражданском обороте. К ним на данный момент могут быть отнесены, кроме государственных судов, государственные администрации портов внутреннего водного транспорта, федеральные автономные учреждения «Российский морской регистр судоходства», «Российский речной регистр».
Непосредственное представление интересов государства осуществляется только в деятельности государственных торговых судов, заключающих государственные контракты для нужд Российской Федерации или субъектов РФ, т. е. имеющих организационно-правовую форму казенных учреждений. Представляется, что именно эти действия следует отнести к модели участия государства, согласно которой оно непосредственно участвует в гражданском обороте, когда такие действия отождествляются с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на него. При этом капитан судна также остается служащим, непосредственно не вступая в отношения гражданского оборота.
По вышеописанному принципу возможно определить место руководителей дальних экспедиций, геологоразведочных партий или зимовок, начальников антарктических станций или сезонных полевых баз, удаленных от мест расположения органов государственной власти, и других лиц при представлении ими в подобных условиях интересов государства.
С учетом изложенного, в настоящее время можно утверждать об изменении в связи с новыми социально-экономическими условиями моделей участия государства в гражданском обороте, сформированных со дня провозглашения России как государства.
Основываясь на данных в первом и втором параграфах настоящей главы положениях о государстве как публично-правовом образовании, необходимо отдельно рассмотреть участие конкретных органов государства в правовом поле гражданского оборота.
§ 3. Органы государства как универсальная форма участия государства в гражданском обороте
Являясь самостоятельными, полноценными субъектами права, публично-правовые образования, а именно: Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, все же реализуют свою деятельность через создаваемые ими органы государства, которые согласно вышеназванным моделям участия государства в гражданских правоотношениях можно разделить на органы государства, в лице которых государство непосредственно участвует в гражданском обороте, органы государства, олицетворяющие опосредованное участие государства как публично-правового образования и органы государства, представляющие его по специальному поручению.
Исходя изданной классификации, основанной на классических моделях участия государства в отношениях гражданского оборота, предлагается органы государства определять как лица, обладающие статусом юридического лица или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного публичными правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства.
При этом органы государства обладают собственной гражданской правосубъектностью, которая определяется как законодательно закрепленная абстрактная возможность признаваться и являться субъектом гражданского права. Такая возможность быть субъектом гражданских правоотношений для органов государственной власти предоставлена ч. 1 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой органы государственной власти могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, и закреплена в соответствующем положении о конкретном органе, утвержденном нормативным правовым актом. Часть 3 цитируемой статьи позволяет юридическим лицам и гражданам, имеющим специальное поручение от государства, выступать от его имени в гражданских правоотношениях, что регламентируется в специальных правовых актах, принятых во исполнение данного положения. Кроме того, согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ, обозначенные кодексом юридические лица, к которым относятся остальные органы государства, объявляются участниками регулируемых гражданским законодательством отношений, что в отношении органов государства раскрывается в специальных правовых актах.
Таким образом, правосубъектность органов государства, обладающих властными полномочиями (органы государственной власти и казенные учреждения) или не наделенных ими (остальные органы государства), определяется их компетенцией, устанавливаемой правовыми актами, в отличие от правосубъектности юридических лиц, не являющихся органами государства.
Но от правосубъектности нужно отличать правовой статус – совокупность всех прав и обязанностей, это наличные права и обязанности, в то время как правосубъектность есть своего рода «право на право», т. е. возможность в принципе их иметь.
Здесь надо согласиться с А.Ю. Якимовым [71 - См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта права (Теоретические вопросы) // Государство и право. – 2003. – № 4. – С. 9.], считающим, что правосубъектность и правовой статус, будучи теснейшим образом взаимосвязанными [72 - О соотношении понятий «правосубъектность» и «правовой статус» см.: Михайлова И.А. Соотношение гражданской правосубъектности со смежными правовыми категориями. – С. 19–23; Бутовецкий А.И. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан: соотношение правосубъектности, правового статуса и правового положения //Хозяйство и право. – 2010. – № 2. – С. 121–128; Долинская В.В. Правовой статус и правосубъектность // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. – 2012. – № 2. – С. 6–19.], все же имеют разное значение. Именно правовой статус определяет объем правосубъектности, верно отмечает Н.В. Витрук [73 - См.: Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе/ Витрук Н.В. Отв. ред.: Патюлин В.А. – М.: Наука, 1979. – С. 115.].
Исходя из толкования понятия, данного в юридических энциклопедиях [74 - См.: Юридическая энциклопедия/ Отв. ред. Б.Н.Топорнин. – М.: Юристъ, 2001. – С. 812–813; Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. – М.: Проспект, 2009. //ИПО ГАРАНТ; Большой юр. словарь. 3-еизд., доп. и перераб. / Подред. проф. А.Я. Сухарева. – М.: ИНФРА-М, 2010. – С. 717.], под правовым статусом субъекта понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей, законодательно закрепляемых государством в нормативных правовых актах.
Понятие «статус» Гражданский кодекс РФ использует применительно и к юридическим лицам – «статус организации в качестве юридического лица» (п. 2 ст. 1202), и к органам государственной власти (п. 1,2 ст. 125). Надо отметить, что понятие «положение» в ряде случаев используется как эквивалент статуса (п. 1 ст. 2 «правовое положение участников гражданского оборота», п. 2 ст. 82 «положение полных товарищей», п. 3 ст. 87 «правовое положение общества с ограниченной ответственностью», п. 3 ст. 96 «правовое положение акционерного общества», п. 4 ст. 107 «правовое положение производственных кооперативов», п. 6 ст. 113 «правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий», п. 6 ст. 116 «правовое положение потребительских кооперативов», п. 3 ст. 117 «правовое положение общественных и религиозных организаций», п. 3 ст. 120 ГК РФ «правовое положение отдельных видов государственных и иных учреждений»), в других случаях применяется не к субъектам права, а в контексте «материальное», «доминирующее» и т. д. положение (п. 1 ст. 10, п. 1 ст. 30, п. 1 ст. 202 ГК РФ).
Статус органа государства по содержанию складывается из нормативного статуса, формируемого нормами права, и фактического статуса, т. е. реального положения субъекта правоотношений в конкретных социально-экономических условиях. Таким образом, рассматриваемый нами правовой статус органов государства – это теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления и реальную практику исполнения правовых установлений [75 - См.: КареваЮ.В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист. – 2003. – № 5. – С. 20.].
К органам государства возможно применить ранее определенные для государства как публично-правового образования характерные признаки правового статуса:
1) централизованное, императивное правовое регулирование (метод субординации), т. е. установленное в правовом порядке назначение субъекта права, его место и роль в правовой системе;
2) обязательная корреляция юридических прав и юридических обязанностей, которые своим основным назначением имеют обеспечение публичного интереса и практическую реализацию гражданских прав и свобод;
3) юридическая ответственность субъекта права за надлежащее осуществление им своих полномочий.
Указанные признаки правового статуса субъектов права позволяют выявить его структуру, состоящую из блоков. Так, следует поддержать позицию А.В. Лавренюка [76 - См.: Лавренюк А.В Особенности правосубъектности и правового статуса субъектов публичного права в российском праве. – С. 88–90.], по которой из выделяемых Д.Н. Бахрахом [77 - См.: БахрахД.Н. Коллективные субъекты административного права// Правоведение. -1991. – № 3. – С. 70.] трех блоков, составляющих содержание статуса субъектов административного права – целевого (наличие определенной общественно полезной цели), структурно-организационного (нормативное регулирование порядка образования, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности) и компетенционного (наличие полномочий) – применительно к статусу органов государства:
– целевой блок – необходимо включить, так как именно специфика цели определяет особенности правового статуса органов государства;
– вместо не содержащего специфических черт для рассматриваемых субъектов структурно-организационного блока в содержание статуса органов государства подлежит включению гарантийный блок (гарантии максимальной реализации прав и законных интересов) – в данном случае гарантии прав существуют не для самих органов государства, а для общества, в интересах которого эти субъекты действуют, в отличие от субъекта частного права, гарантии которого направлены на максимальную реализацию его собственных прав и законных интересов;
– компетенционный блок – подлежит включению, и компетенция здесь выступает как способ осуществления всех публичных интересов общества.
С.С. Алексеев [78 - См.: Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. – М., 2001. – С. 9.] справедливо утверждает, что правосубъектность в области публичного права – это в основном вопросы юридической субординации и подчиненности, т. е. вопросы компетенции органов государственной власти и должностных лиц.
Профессором Ю.А. Тихомировым [79 - См.:Тихомиров Ю.А.Теория компетенции: монография/ Ю.А. Тихомиров. – М.: Юринформцентр, 2004. – С. 55–46.] предложено рассматривать компетенцию в общем виде не только как форму осуществления власти и управления, но и как законно возложенный на уполномоченный субъект объем публичных дел. При таком подходе компетенция присуща не только властным, но и остальным субъектам публичного права. Это позволяет отнести к компетенции функциональный объем всех органов власти, а не только органов государственной власти и казенных учреждений.
Исходя из этого, первичной составляющей статуса органа государства являются не субъективные права и обязанности, а компетенционные полномочия, в чем и состоит отличие органов государства от субъектов частного права.
Таким образом, каждый вид органов государства обладает уникальным, собственным правовым статусом, с учетом которого государство вступает в отношения гражданского оборота.
Развитие постсоветского правового статуса органов государства в гражданском обороте можно условно разделить на два периода.
Первый период (во время действия нового российского законодательства, признающего множественность публичных субъектов гражданского права, в отличие от советской доктрины права, рассматривавшей государство как единый субъект гражданского права, а государственную собственность – как единый фонд) можно начать с момента наделения субъектов Российской Федерации имуществом для их полноценного участия в гражданском обороте постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, которым установлен специальный публичный порядок передачи указанным внутригосударственным образованиям имущества, и, соответственно, образования в результате этого разграничения государственной собственности на имущество федеральной собственности и собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей. На этой основе образовались органы государства, непосредственно или опосредованно представляющие Российскую Федерацию или ее субъекты в гражданском обороте. В этот период они впервые создаются в условиях множественности публичных субъектов гражданского права и на основе принципа равенства участников гражданского оборота, но их участие в гражданском обороте не приспособлено к конкурентным, рыночным условиям.
Второй период – во время действия новейшего законодательства, начиная с момента вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», которым внесены существенные изменения в сформированные и устойчиво функционировавшие модели участия государства в гражданском обороте. Так, этим законом введено в гражданский оборот новое юридическое лицо – казенное учреждение, установлены существенные особенности гражданско-правового статуса таких органов государства как бюджетные и автономные учреждения. В этот же период создается единственный до настоящего времени орган государства в форме государственной компании – «Российские автомобильные дороги», вводятся особенности гражданско-правового статуса бюджетных научных и образовательных учреждений. Новейшим законодательством также регламентируется осуществление государственных услуг, имеющих ключевое значение в деятельности ряда органов государства, осуществляется правовое регулирование проводимых остальными органами государства, кроме органов государственной власти, казенных и бюджетных учреждений, закупок товаров, работ, услуг, представляющих собой участие этих органов в гражданском обороте.
Второй период, с одной стороны, связан со стремлением государства совершенствовать осуществление государственных функций и характеризуется созданием новых видов органов государства для непосредственного осуществления государственных функций (казенных учреждений, государственной компании), и уточнением статуса существующих непосредственных исполнителей государственных функций (органов государственной власти), а с другой стороны – осуществить финансово-экономическую либерализацию деятельности органов государства, выводя их на общий рынок услуг, на котором их деятельность будет осуществляться на конкурентной основе, что характеризуется расширением самостоятельности бюджетных и автономных учреждений.
Учитывая данное в настоящем параграфе определение органов государства, а также современный этап развития их гражданско-правового статуса, сейчас к видам органов государства можно отнести органы государственной власти и казенные учреждения, государственные бюджетные и автономные учреждения, государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации, учредителем которых выступило государство (некоммерческие организации), государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления (коммерческие организации), а также органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства.
Именно через указанные виды органов государство вступает в существующие в обществе экономические отношения товарообмена, что в юридическом смысле означает гражданский оборот.
Взятые за основу модели участия государства, рассмотренные во втором параграфе настоящей главы, позволяют четко проследить особенности правовых статусов различных органов государства, проявляющиеся при их участии в гражданском обороте. Представляется, что данные сконструированные модели не только жизнеспособны и адаптированы к реальным условиям, но и полностью вписываются в гражданско-правовые конструкции, проектируемые Концепцией развития гражданского законодательства. Так, ст. 65.1 проекта Гражданского кодекса РФ вводит новую классификацию юридических лиц на корпоративные и унитарные, которые, в свою очередь, подразделяются на коммерческие и некоммерческие. Существующие модели точно распределились согласно данному делению: в рамках проекта модель непосредственного участия государства в лице органов государственной власти и казенных учреждений и модель его опосредованного участия распространяется только на унитарные юридические лица, т. е. проектом собственно государственные организации предусмотрены только в виде унитарных. По общему правилу, права государства как участника гражданского оборота в отношении корпоративных юридических лиц предоставлены только по модели представления интересов по специальному поручению.
Одной из целей начатой модернизации гражданского законодательства является установление реально исчерпывающего перечня юридических лиц (п. 2 ст. 8 в новой редакции: юридическое лицо должно быть зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных настоящим Кодексом), а не провозглашение данного положения как принципа, имеющего исключения, что важно для стабильности моделей, которая дает возможность всестороннего и глубокого анализа гражданско-правовых статусов субъектов. Анализ моделей, по нашему мнению, позволяет не только выявить особенности прав, ответственности и других составляющих гражданско-правового статуса соответствующих субъектов, но дает возможность унификации и дифференциации, составления классификаций по различным критериям, составления прогноза развития конкретного правового явления и как итог – формулирования предложений по гармоничному функционированию моделей как системы внутри себя и во внешнем правовом пространстве, во взаимодействии с другими субъектами права, и совершенствованию связанных с этим процессом правоотношений. Доктринальное значение моделей состоит в углублении и структурировании знаний об особенностях участия конкретных органов государства в различных видах гражданских отношений.
Урегулированные гражданским законодательством имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве сторон, их независимости и имущественной самостоятельности, в целях осуществления ими своих гражданских прав, составляют основу гражданского оборота.
Сердцевина гражданских правоотношений и активная сфера участия органов государства в гражданском обороте – имущественные отношения (отношения, возникающие по поводу приобретения, использования и отчуждения имущества).
Для осуществления полномочий собственника имущества каждое публично-правовое образование строит свою систему управления. Так, общераспространенным является создание специального органа исполнительной власти по непосредственному управлению имуществом и наделение отраслевых органов исполнительной власти рядом полномочий в этой сфере, в том числе по осуществлению требуемых законодательством согласований и одобрений других субъектов права в отношении закрепленного за ними государственного имущества [80 - См.: постановление Правительства Республики Калмыкия от 22 октября 2004 г. № 318 «О полномочиях республиканских органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества республиканского государственного унитарного предприятия» //ХальмгУнн. 2004. – 4 ноября.].
Как правило, органом по управлению государственным имуществом осуществляется закрепление имущества за учреждениями и предприятиями и распоряжение имуществом казны [81 - См.: постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // СЗ РФ. – 2008. – № 23. – Ст. 2721; постановление Правительства Республики Калмыкия от 20 февраля 2013 г. № 65 «Об утверждении Положения о Министерстве по имущественным и земельным отношениям Республики Калмыкия» //ХальмгУнн. 2013. – 27февраля.], отраслевыми органами осуществляются полномочия по распоряжению недвижимым имуществом государственных учреждений и унитарных предприятий.
Сами органы государства приобретают либо право собственности на переданное при их учреждении имущество (фонды и автономные некоммерческие организации, государственные корпорации и государственные компании), либо наделяются имуществом собственником, который закрепляет его на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Отсюда следует объем имущественных прав: наличие полной триады полномочий собственника или необходимость согласования некоторых видов сделок либо полный запрет распоряжения имуществом.
Органы государства, наряду с иными участниками гражданского оборота, участвуют в личных неимущественных отношениях, связанных с имущественными, – отношениях по созданию и использованию результатов интеллектуальной деятельности, а также средств индивидуализации товаров и производителей.
В этих имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношениях органы государства как участники гражданского оборота имеют существенные особенности в правовом статусе, которые не должны изменять исторически сложившиеся принципы гражданского оборота, утверждающие требования гласности, стабильности перехода прав, добросовестности приобретения прав и причинности, направленные на утверждение ценностей и идеалов гражданского общества, соответствующего требованиям демократии, на материальное и духовное благополучие каждого участника оборота.
Одновременно государство обязано осуществлять права конкурентоспособного участника гражданского оборота и это требует четкого установления особенностей правового статуса разнообразных органов государства в различных видах гражданских правоотношений и учитывающих их правил.
Кхарактерным признакам, общим для всех органов государства, по нашему убеждению, можно отнести следующие:
1. Гражданско-правовой статус органов государства детерминирован целями деятельности государства (специфичный целевой блок гражданско-правового статуса органа государства) – реализация социальных функций для удовлетворения потребностей общества в целом. Этим обусловлено наличие специальной правоспособности всех органов государства [82 - См.: Генкин Д.М. Право собственности в СССР. – М.: Гос. изд-во юрид. лит-ры, 1961. – С. 99.], предопределяющей их поведение и цели в гражданских отношениях. При этом социальные функции государства должны реализовываться непосредственно, а не через консолидацию совпадающих интересов, как у ассоциаций (союзов) и некоммерческих партнерств. Распространенное ныне государственно-частное партнерство, когда юридическому лицу, не являющемуся государственным учреждением или унитарным предприятием, предоставляются бюджетные средства на реализацию инвестиционных проектов по строительству, техническому перевооружению объектов капитального строительства, все же представляет собой совокупность договорных отношений об участии Российской Федерации или субъекта РФ в собственности субъекта инвестиций.
2. Кроме знаний о специальном виде правоспособности, для каждого органа государства возможно определить конкретную сферу отношений, в которых он будет надлежащей стороной, то есть все органы государства обладают общеизвестным и специфическим объемом компетенции как одним из трех блоков, составляющих их гражданско-правовой статус.
Так, органы государственной власти и казенные учреждения уполномочены осуществлять государственные функции и государственные услуги, перечень которых строго очерчен законодательством. Бюджетные учреждения и автономные учреждения предоставляют лишь негосударственные услуги (при этом бюджетные учреждения действуют в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, а автономные учреждения – в тех же сферах, но только в случаях, установленных федеральными законами). Остальные некоммерческие организации осуществляют любые виды деятельности, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели (при этом фонды – для социальных, благотворительных, культурных, образовательных или иных общественно полезных целей, автономные некоммерческие организации – в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных сферах). Государственные унитарные предприятия действуют в строго определенных сферах, как правило, затрагивающих вопросы безопасности государства либо связанных с использованием имущества, изъятого из оборота или ограниченно оборотоспособного. К сожалению, недостаточная проработка единых правил, касающихся правового статуса всех ныне функционирующих государственных корпораций и государственных компаний не разрешает вопросов о возможных сферах их создания и деятельности. Органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства, могут осуществлять виды деятельности, указанные в специальном поручении.
3. Существенной чертой для органов государства является то, что у них при осуществлении вышеуказанной основной деятельности отсутствует в качестве главной цели получение прибыли. Надо отметить, что новейшим законодательством окончательно легализовано право органов государства, кроме гражданско-правовых представителей, дополнительно заниматься деятельностью, приносящей доход, что приравнивает их к основной массе участников гражданского оборота, в основе которого лежат экономические отношения. Особое место занимает модель участия государства в виде представления интересов государства в сугубо коммерческих организациях – хозяйственных товариществах и обществах, которое, тем не менее, носит социальный, продиктованный общественными интересами характер.
4. Общеизвестным для всех участников гражданского оборота является то, что от имени государства могут заключать сделки или иным образом непосредственно его представлять лишь органы государственной власти и казенные учреждения, что означает наличие ответственности государства в таких обязательствах. При этом надо иметь в виду, что при собственном хозяйственном обеспечении и в целом при осуществлении иных не основных видов деятельности указанные субъекты права действуют от своего имени. Представительство в гражданском обороте лиц, действующих по специальному поручению государства, регулируется общегражданским законодательством и не вызывает сомнений при правоприменении.
Несмотря на ведение деятельности в интересах всего общества в отношениях гражданского оборота все остальные органы государства, в том числе бюджетные учреждения, фонды, казенные предприятия, выступают от своего имени, а не от имени Российской Федерации или субъекта Федерации, и по возникшим обязательствам несут самостоятельную ответственность.
5. Для государства все заключаемые его органами договоры, в том числе заем, аренда, хранение, перевозка, являются важными [83 - См.: Кузин А.А. Участие Российской Федерации в гражданско-правовых договорных отношениях: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2008. – С. 8.]. В любом случае договоры о закупке товаров, выполнении работ, оказании услуг с участием органов государства являются отличительными по правовому регулированию [84 - См.: Мухина М.В. Принцип открытости и прозрачности контрактных отношений при проведении закупок в Российской Федерации // Актуальные проблемы частного права в России: межвуз. сб. науч. ст., посвящ. 75-летию З.И. Цыбуленко. – Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Сар. гос. юрид. академия», 2012. – С. 139–142.]. Они подпадают под понятие «государственные контракты для нужд государства», «договоры для нужд бюджетного учреждения» или сделки юридических лиц, регулируемые Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [85 - СЗ РФ. – 2011. – № 30 (ч. 1). – Ст. 4571.]. Их заключение органами государственной власти и казенными учреждениями, по общему правилу, производится от имени публично-правового образования, бюджетными учреждениями – от своего имени. При этом нарушение вышеуказанными лицами этого требования при заключении договоров является основанием для признания их судом недействительными. Контрагентам по таким договорам, в случае уменьшения государственных средств, приводящего к невозможности исполнения обязательств, законом предоставлено право требовать возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного контракта. Остальные юридические лица – органы государства ограничены рамками специального Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением фондов, которые свободны в принятии подобных решений.
Особенности рассматриваемых субъектов предполагают определенные ограничения в гражданском обороте. Органы государства не могут быть участниками некоторых сделок, неразрывно связанных с личностью человека, или быть их стороной (страховщиком, банком и пр.).
В свою очередь, инициируемые ими имущественные отношения, непосредственно основанные на административном или ином властном подчинении (финансовые, административные и др.), в гражданский оборот не входят.
Данные, присущие только органам государства особенности, для иных субъектов права означают уверенность в знании целей совершения сделки таких контрагентов, ее финансового и иного обеспечения и ответственности, предсказуемость их дальнейших действий, что способствует стабильности гражданского оборота.
Но, презюмируя равноправность таких субъектов, надо учитывать, что публично-правовое образование, имея при этом властную сущность, вправе изменить свой собственный гражданско-правовой статус. Представляется, что широкое применение современных достижений по обеспечению открытости, гласности и добросовестной конкуренции сгладит непредсказуемость и кардинальность указанных изменений для участников гражданского оборота [86 - См.: Тресков А. П. Анализ комплекса региональных законодательных актов, регламентирующих создание и функционирование институтов гражданского общества // Право и государство. – 2011. – № 8. – С. 69–74.].
Актуальным в нашей стране до настоящего времени является вопрос о выработке гражданским обществом доктрины, регулирующей пределы вмешательства публичного начала, следующего из правовой природы государства, в гражданский оборот [87 - См.: Ярыш В.Д. Публичные начала в отечественном гражданском праве: постановка историко-правовой проблемы // Порядок общества и актуальные проблемы правоведения: материалы межвузовской научно-теоретической конференции / подред. д-ра философ, наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. – М.: Вузовская книга, 2012. – С. 509–513.], что требует со стороны государства реализации комплексных мер по повышению эффективности деятельности органов государства, в том числе проведения оптимизации масштабов государственного имущества [88 - О пределах вмешательства государства в частную собственность см.: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. 5-е изд., перераб. – М.: Статут, 2010. – С. 224–238; о пределах вмешательства государства в сферу свободной торговли см.: Егорова М.А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. № 381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (постатейный) // http:// thelib.ru/books/m_a_egorova/kommentariy_k_federalnomu_zakonu_ot_28_ dekabrya_2009_g_381_fz_ob_osnovah_gosudarstvennogo_regulirovaniya_torgovoy_ deyatelnosti_v_rossiyskoy_federacii_postateynyy-read.html (дата обращения: 14.05.2013).].
В связи с этим также важно соблюдение запрета на совмещение функций органов государственной власти с функциями хозяйствующих субъектов и наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, что в первую очередь касается осуществления публичных функций государственными корпорациями.
Основополагающим является вопрос о выработке государством концепции, необходимой для повышения эффективности деятельности органов государства, позволяющей оказывать такое влияние государства на гражданский оборот, которое обеспечивает функционирование рыночной экономики и выполнение других публичных функций государства. На наш взгляд, указанная концепция заключается в последовательном совершении следующих действий:
1. Требуется завершение разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Только в условиях четкой фиксации сфер ведения государства можно определить необходимость и степень государственного участия, включающую выбор вида органа государства, в тех или иных гражданских правоотношениях.
2. Необходимо, определяя степень государственного участия, составление расчетов количества органов государства и объема имущества, требуемого для осуществления ими своей основной деятельности, а также установление пределов осуществления ими деятельности, приносящей доход.
3. На основе полученных результатов надо произвести последующее внесение соответствующих изменений в реестры государственного имущества [89 - О правилах ведения реестра федерального имущества см.: постановление Правительства РФ от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» // СЗ РФ. – 2007. – № 34. – Ст. 4237.], составленные на основе его инвентаризации. Они должны содержать также сведения об имуществе, относящемся к определенным федеральным законом видам имущества, которое может находиться только в государственной собственности. Указанные реестры государственного имущества подлежат ведению каждым публично-правовым образованием как собственником государственного имущества, а также мониторингу и опубликованию для всеобщего сведения в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством.
Особое внимание необходимо обратить на то, что среди видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности [90 - О составе государственного имущества см.: Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – С. 9; Короткова О.И. Структура, классификация и правовой режим государственного имущества // Адвокат. – 2010. – № 3. – С. 41–46; Бандурина Н.В. Правовое регулирование системы администрирования государственной собственности // Право и политика. – 2011. – № 12. – С. 1988–1992.], специальный государственный учет требуется в отношении имущества, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства. Однако Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» [91 - СЗ РФ. – 2005. – № 30 (ч. II). – Ст. 3126.], употребляя понятие объекта концессионного соглашения (имущества), имеющего стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, не раскрывает его содержание. Действующим законодательством используются лишь формулировки «стратегические предприятия и стратегические акционерные общества» (их перечень утвержден Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009 [92 - СЗ РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3313.], изданным на основании поди. 1 п. 1 ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [93 - СЗ РФ. – 2002. – № 4. – Ст. 251.]), «стратегические предприятия и организации» (их новый перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 1226-р [94 - СЗ РФ. – 2009. – № 35. – Ст. 4288.], подписанным на основании п. 1 ст. 190 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» [95 - СЗ РФ. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.]), «хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (их перечень определен ст. 6 Федерального закона от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» [96 - СЗ РФ. – 2008. – № 18. – Ст. 1940.]). Учитывая изложенное, представляется верным определить имущество, имеющее стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, как имущество, непосредственно необходимое для осуществления видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, указанных в ст. 6 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства». В итоге к такому имуществу можно будет отнести, в том числе, имущество, непосредственно необходимое для размещения, сооружения, эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, для использования ядерных материалов, для деятельности по обеспечению авиационной безопасности, для разработки, производства, ремонта и испытания авиационной техники, для осуществления телевизионного вещания или радиовещания на территории, в пределах которой проживает население, составляющее половину или более половины численности населения субъекта РФ, для геологического изучения недр.
По нашему мнению, имущество, необходимое для стратегических видов деятельности, требуется закрепить на праве собственности Российской Федерации, передав его эксплуатирующим организациям в безвозмездное пользование. Однако, в связи с тем, что государственные корпорации являются собственниками переданного им имущества, считаем, что такую корпорацию как «Росатом» следует ликвидировать, а также исключить некоторые виды деятельности «Ростехнологий», подпадающие под категорию стратегических.
4. В отношении таких субъектов гражданского оборота как органы государства предлагается установить следующие механизмы государственного контроля имущественных отношений с их участием:
а) в настоящее время государственные корпорации, фонды, автономные некоммерческие организации как частные юридические лица наделены полномочиями публичного характера, но при этом государство-учредитель фактически теряет переданное им в собственность имущество. Для устранения этого противоречия, на наш взгляд, требуется установить следующие ограничения при передаче имущества и прав распоряжения данным имуществом, фактически выбывающим из государственного фонда:
– не передавать имущество, включенное федеральным законом в перечень видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности, в том числе имущества, имеющего стратегическое значение;
– осуществлять предварительное согласование совершения ими крупных сделок (а в отношении государственных корпораций – установленное в качестве общеобязательного правила, а не в случае указания об этом в конкретном акте о создании);
– при распоряжении ими имуществом определить открытые торги в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок, предварительно распространив на закупочную деятельность фондов и автономных некоммерческих организаций действие Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;
б) учитывая, что государственные корпорации изначально создаются в целях обеспечения особых условий для качественного развития определенных отраслей экономики (для укрепления доверия к банковской системе страны; для реализации проектов, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, на поддержку малого и среднего предпринимательства; для реформирования жилищно-коммунального хозяйства и внедрения ресурсосберегающих технологий; для строительства олимпийских объектов; для содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, в том числе в оборонно-промышленном комплексе; для развития атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов) надо их как заказчиков обязать обеспечить повышение доли закупок инновационной продукции, в том числе осуществлять разработку перспективных планов ее закупки. Для этого предлагается поручить Правительству России ежегодно, одновременно с принятием закона о федеральном бюджете, устанавливать долю закупок каждой государственной корпорацией инновационной продукции и согласовывать разработанные государственными корпорациями перспективные планы ее закупки на период от пяти до семи лет. О необходимости продолжения поощрения увеличения расходов корпораций на инновации в целях стимулирования инновационного развития страны сказано в Бюджетном послании Президента России Федеральному Собранию РФ от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012–2014 годах» [97 - Парламентская газета. 2011, – 1–7 июля.];
в) является оправданной позиция, по которой доля государственного участия в коммерческих корпоративных организациях должна быть не менее контрольного пакета, что обеспечивает полную реализацию решений государства и повышает ответственность за принятые решения [98 - О методах формирования контрольных пакетов акций в акционерных обществах см.: Могилевский С.Д., Самойлов И.А. Корпорации в России: правовой статус и основы деятельности: учеб, пособие. 2-е изд. – «Дело», 2007,– С. 322–333.];
г) учитывая некоммерческий характер деятельности фонда и одновременное обладание им имуществом на праве собственности, требуется повысить значимость и ответственность в вопросах распоряжения указанным имуществом. В связи с этим, представляется целесообразным отнести право принятия решений о создании хозяйственных обществ и (или) об участии в них, а также одобрение совершаемых фондом, выступающим органом государства, крупных сделок и сделок с заинтересованностью к исключительной компетенции высшего органа управления фондом – попечительского совета.
Эти мероприятия для повышения эффективности деятельности органов государства в гражданском обороте государство, считаем, обязано предпринять для содействия гражданскому обществу в определении им пределов вмешательства публичного начала в гражданский оборот.
Но при этом надо учесть, что само учение о государстве как участнике гражданского оборота со времен советской доктрины права подверглось существенному пересмотру.
1. Как показано в настоящей главе, государство как публично-правовое образование признается самостоятельным участником гражданского оборота. Современная доктрина и российское законодательство, определяя правосубъектность государства, признают множественность публичных субъектов гражданского права.
Государство олицетворяют публично-правовые образования двух уровней: Российская Федерация и субъекты Федерации, каждый из которых обладает таким свойством как гражданская правосубъектность, под которой понимается возможность иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности. При этом надо учитывать, что гражданская правосубъектность только устанавливает круг лиц, имеющих право на статус, количественно-качественную характеристику показывает гражданско-правовой статус, который и определяет объем прав и обязанностей, являющихся содержанием статуса.
2. Российская Федерация и субъекты Федерации участвуют в гражданских правоотношениях, преследуя не частные, а публичные интересы. При этом их участие происходит в рамках предметов ведения, четко очерченных Конституцией. Их гражданская правосубъектность определяется, в первую очередь, Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами, относящимися к актам гражданского законодательства.
Правосубъектность субъектов РФ имеет общие черты: они равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, основы их деятельности установлены едиными актами, которыми регламентирована экономическая основа их деятельности. Но одновременно правовой статус каждого субъекта Федерации определяется его собственной конституцией (уставом) или законом.
Отсюда можно сделать вывод о том, что государство, реализуя публичные интересы, устанавливает статус всех иных участников гражданского оборота.
3. Гражданская правосубъектность государства как публично-правового образования отличается от правосубъектности создаваемых им органов, компетенция которых устанавливается конкретными правовыми актами об органе государства.
4. Государство, относясь к публично-правовым образованиям, выступает в гражданском обороте в статусе равноправного участника правоотношений, имеющего одинаковый объем гражданских прав и обязанностей, и должно соблюдать установленные им же правила, за нарушение которых к нему в общеустановленном порядке должны быть применены меры имущественной ответственности.
5. В дискуссии среди ученых о том, можно ли государство как равноправный субъект гражданских правоотношений приравнять к юридическим лицам, или необходимо выделение его как особого субъекта; полагаем обоснованной считать позицию о государстве как особом субъекте права, отличном от юридических и физических лиц, в связи с тем, что к нему невозможно в силу его природы применить нормы о юридических лицах.
6. Рассматривая правоспособность как элемент правового статуса, можно утверждать, что Российская Федерация и ее субъекты являются субъектами права, имеющими гражданскую правоспособность. Учитывая, что государство в гражданских правоотношениях реализует свои социальные функции и наделено соответствующим объемом гражданских прав, его гражданскую правоспособность необходимо определить как специальную.
7. Представляется целесообразным рассмотрение особенностей участия государства в гражданском обороте через существующие три модели: по первой модели действия органа государства отождествляются с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на него; по второй модели орган государства выступает от своего имени, государство участвует опосредованно и лишь в некоторых исключительных случаях может наступить его субсидиарная ответственность; по третьей модели орган государства выступает в гражданском обороте в силу гражданско-правового представительства.
Например, казенное учреждение, которое в договорных отношениях выступает от имени публично-правового образования, полностью им финансируется, осуществляет государственные функции, направляет доходы в бюджет, можно считать прямым представительством государства.
Исключение составляет осуществление им не основных видов деятельности, которые производятся от собственного имени, в отсутствие субсидиарной ответственности государства, что позволяет отнести данные правоотношения к модели опосредованного участия государства.
8. Универсальной формой участия государства в гражданском обороте являются органы государства, которые можно определить как лица, обладающие статусом юридического лица или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного публичными правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства. Их перечень должен быть исчерпывающим.
При этом органы государства обладают собственной гражданской правосубъектностью, объем которой определяет правовой статус. Выступая элементом гражданско-правового статуса, их правоспособность является специальной: органы государства используют свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих социальных функций, для этого они наделены лишь тем объемом минимальных гражданских прав и обязанностей, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
9. В работе также разработана концепция по повышению эффективности деятельности органов государства, в числе мероприятий которой установление ограничений для государственных корпораций, фондов, автономных некоммерческих организаций в виде запрета передачи им имущества, включенного федеральным законом в перечень видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности, в том числе имущества, имеющего стратегическое значение; предварительного согласования совершения ими крупных сделок; определения открытых торгов в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок; отнесения права принятия решений о создании хозяйственных обществ и (или) об участии в них и одобрения, совершаемых фондом, выступающим органом государства, крупных сделок и сделок с заинтересованностью к исключительной компетенции высшего органа управления фондом – попечительского совета.
В связи с этим, специальному государственному учету необходимо подвергнуть имущество, имеющее стратегическое значение, которое следует определить как имущество, непосредственно необходимое для осуществления видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, указанных в ст. 6 Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Как следует из рассмотренных моделей участия государства в гражданском обороте, органы государства разнообразны и в зависимости от своего гражданско-правового статуса в разной степени представляют (обязывают) государство. Но в любом случае само государство как публично-правовое образование в лице Российской Федерации и субъектов Федерации, наделенное публичными правовыми актами свойством самостоятельной гражданской правосубъектности и обладающее специальной правоспособностью, для участия в гражданском обороте имеет свой собственный особый гражданско-правовой статус, обусловленный природой его происхождения, его назначением и целями деятельности.
На современном этапе органы государства участвуют в гражданском обороте на равных с иными участниками основаниях, за исключением названных общих для всех видов органов государства особенностей. Для полного анализа вопроса об их гражданско-правовом статусе также необходимо подробно рассмотреть существенные элементы гражданско-правовых статусов каждого вида органов государства.
Глава 2
Гражданско-правовой статус субъектов, выражающих государственные интересы в гражданском обороте
§ 1. Органы государственной власти
Наиболее концентрированно сущность государства выражена в статусе органов государственной власти. В их организации и деятельности отражается структурное и функциональное своеобразие государства, которое без них не может существовать как единый организованный союз [99 - См.: Еплинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве // Конституционное право. Общ. часть: Учеб, пособие. Ч. 2. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль XIX– начала XX века / Сост. Н.А. Богданова. – М., 1996.– С. 245.]. Традиционно основным лицом, непосредственно представляющим государство в гражданско-правовых и иных отношениях, безусловно, является орган государственной власти, что и предусмотрено п. 1 ст. 125 Гражданского кодекса РФ.
Отечественная юридическая литература и законодательство, начиная с советских времен, употребляют понятия «государственный орган» и «орган государственной власти». Однако до настоящего времени отсутствует их легальное или единое доктринальное толкование. Даже судебная практика, признаваемая многими правоведами в последнее время источником права, не имеет точного ответа на данный вопрос [100 - См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 55-0 «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»»// СЗ РФ. – 1997. – № 22. – Ст. 2664.]. Вместе с тем, очевидна важность четкого научного определения правовых понятий [101 - См.: Нигматдинов Р.М. Правовые понятия в гражданском процессуальном праве: Монография. – Саратов, 2008. – С. 8–35.], ведь, как замечала Р.О. Халфина, «результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности» [102 - См.: Халфина Р.О. Критерий истинности в правовой науке // Советское государство и право. – 1974. – № 9. – С. 27.].
Ярким примером является Федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [103 - СЗ РФ. – 2011. – № 27. – Ст. 3880.], который в одном абзаце (п. 6 ст. 74), состоящем из одного предложения, употребляет понятие «органы государственной власти» и понятие «государственные органы», очевидно вкладывая в них различный смысл.
Такая же неопределенность имеется в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации [104 - СЗ РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4532.], в котором ст. 46 предусматривает право обращения в суд органов государственной власти, а ст. 47 – право участия в деле для дачи заключения государственных органов. При этом ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации [105 - СЗРФ. – 2002. – № 30, – Ст. 3012.] предусматривает право на обращение в суд именно государственных органов.
Конституция Российской Федерации как акт высшей юридической силы также использует то термин «органы государственной власти» (ст. 77), то термин «государственные органы» (ст. 33, 120).
Но системное толкование ее глав 4–7 позволяет установить механизм государственной власти: федеральная государственная власть в лице Президента России, Федерального Собрания, Правительства России, судов РФ и самостоятельная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом ст. 10 Конституции провозглашено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется «на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную».
Определение понятия «государственные органы» содержится в новом законодательстве – Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [106 - СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 776.], по которому государственные органы – это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов. П. 2 ст. 764 Гражданского кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ [107 - См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2007. – № 31, —Ст. 4015.]), п. 1 ст. 4 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» также употребляют формулировку «государственные органы (в том числе органы государственной власти)».
Отсюда следует, что к государственным органам относятся органы государственной власти, т. е. органы трех ветвей власти, а также – в нарушение принципа разделения властей – иные государственные органы, не входящие в триаду разделения власти в России [108 - См.: Романовская О.В. Понятие исполнительной власти // Новая правовая мысль. – 2012. – № 3 (52). – С. 21.].
Таким образом, понятие «государственный орган» шире, чем понятие «орган государственной власти». Данное понимание также подтверждает позиция Верховного Суда РФ, изложенная в постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [109 - Бюллетень Верховного суда РФ. – 2009. – № 4.], в котором указывается о возможности оспаривания по правилам главы 25 ГПК РФ решений, действий (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.
Анализируя юридическую литературу по указанному вопросу, можно прийти к выводу о том, что принципиальных различий в определении понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» не находится [110 - См.: Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальны хорганов. – С. 58–60; Черкасов К.В. «Государственный орган»: некоторые проблемы правовой неопределенности категории // Российская юстиция. – 2009. – № 12. – С. 71.].
Так, среди признаков, характеризующих государственный орган, выделяют:
– наличие государственно-властных полномочий;
– наличие правомочий и возможность выступать в пределах своей компетенции от имени государства;
– функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;
– непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства [111 - См.: Государственное управление: основы теории и организации. Учебник/Под ред. В.А. Козбаненко. – М.: Статус, 2000. – С. 47.].
В то же время признаками органа государственной власти ученые определяют то, что каждый орган:
– создается в соответствии с установленным порядком;
– обладает властными полномочиями, образующими его компетенцию;
– осуществляет деятельность в формах и методами, установленными правовыми актами [112 - См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. – М.: Норма-Инфра-М, 2002. – С. 347–348.].
Принимая во внимание существующие точки зрения на определения рассматриваемых понятий и нормы действующего законодательства, можно согласиться с существующим в юридической литературе мнением (И.Ю. Маньковский [113 - См.: Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Тюмень, 2005. – С. 13.]) о том, что сейчас «понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти».
Рассмотрение таких органов, как прокуратура Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк России и других в качестве органов государственной власти с особым статусом, не входящих ни в одну из ветвей власти, не укладывается в концепцию разделения властей и, соответственно, противоречит Конституции России [114 - См.: ЗамотаеваТ.Б. Правовой статус Центрального банка России // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. – 2012. – № 2. – С. 40–45.]. Поэтому нами предлагается либо отнести их к одной из ветвей власти, либо определить их иную организационно-правовую форму.
Представляется, что отнесение к законодательной или исполнительной власти следует производить, исходя из компетенции указанных органов. К примеру, Администрация Президента Российской Федерации согласно Указу Президента России от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» [115 - СЗ РФ. – 2004. – № 15. – Ст. 1395.] является государственным органом. Имея исполнительно-властную природу полномочий, Администрация Президента России фактически выступает в качестве субъекта исполнительной власти. Такой же характер полномочий и у Аппарата Правительства России, определенного п. 1 Положения [116 - См.: постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2004. – № 23. – Ст. 2313.] как государственный орган. Поэтому логично закрепить статус Администрации Президента России и Аппарата Правительства России в качестве федерального органа исполнительной власти, включив в структуру федеральных органов исполнительной власти при непосредственном подчинении главе государства или высшему исполнительному органу, как это определено, например, в отношении Администрации Главы Республики Калмыкия и Аппарата Правительства Республики Калмыкия [117 - См.: Указ Главы Республики Калмыкия от 3 ноября 2010 г. № 335 «О структуре органов исполнительной власти Республики Калмыкия» //ХальмгУнн. 2010. – 9 ноября.].
Для гражданского процессуального права также актуально разрешение вопроса о месте и роли Президента России в свете принципа разделения властей (его право на обращение в суд предусмотрено ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Исторически данный институт тяготеет к исполнительной ветви власти. Однако в юридической литературе высказывается мнение о необходимости отказа от классической теории разделения властей как воспринятой в эпоху Просвещения 17–18 веков и не соответствующей реалиям современной политической жизни [118 - См.: Мухаев Р.Т. Теория государствам права: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. – С. 222–226.]. Тем не менее, поддерживаемая им система сдержек и противовесов еще имеет реальное значение в современных условиях.
Отнесение так называемых «иных государственных органов» к законодательной или исполнительной власти важно для определения правил их участия в гражданском обороте. Поэтому нужно четко распределить указанные органы на основе детального анализа компетенции каждого органа, принимая за основу цели реализации принципа разделения властей [119 - См.: Романенко В.Б. Разделение властей: уровни и сценарии функционирования в современной России // Порядок общества и актуальные проблемы правоведения: материалы межвузовской научно-теоретической конференции / под ред. д-ра философ, наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С. Працко. – М.: Вузовская книга, 2012. – С. 212–226.].
Однако в отношении прокуратуры ее место в системе государственного устройства требует пересмотра. Учитывая, что ст. 129 Конституции о прокуратуре РФ расположена в главе о судебной власти, можно было бы отнести этот государственный орган к судебной власти. Однако проведенный нами анализ прав и полномочий органов прокуратуры дает основание исключить данный орган из Конституции и определить как федеральное казенное учреждение, осуществляющее исполнение государственных функций.
В этой связи являются некорректными и подлежат уточнению заимствованные из международного права формулировки «государственный орган» в отношении некоторых юридических лиц (например, корпорация «Росатом» определяется как наделенный полномочиями от имени Российской Федерации в соответствии с Конвенцией о физической защите ядерного материала государственный компетентный орган по ядерной и радиационной безопасности при перевозках ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий из них, центральный государственный орган и пункт связи, и национальный компетентный орган по выполнению обязательств России в области обеспечения физической защиты ядерного материала в Международном агентстве по атомной энергии и других международных организациях).
Кроме того, по формулировке ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в суд могут обратиться органы государственной власти, т. е. в том числе судебной, что недопустимо в силу конституционных гарантий независимости суда.
Поэтому делаем вывод о том, что неточность терминов нарушает цели создания и принципы деятельности указанных органов. Научно обоснованные критерии отнесения к органам государственной власти и последовательность законодателя в этом вопросе исключат многие проблемы, возникающие при непосредственной реализации ими своих полномочий, в том числе при участии данных субъектов в гражданском обороте.
Многоаспектность понятия «орган государственной власти» («государственный орган») порождает различные его определения в юридической литературе [120 - См.: Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. – М.: Юрид. лит., 1982. – С. 30; Баглай М.Б., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.: Инфра-М, 1996. – С. 301; Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. – М.: Инфограф, 1999. – С. 265; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб, пособие для вузов / Под ред. В. Г. Стрекозова. – М., 2003. – С. 139;. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – С. 207.]. Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин исходят из понимания органа государственной власти в качестве «гражданина или коллектива граждан, которые наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций и действуют в установленном государством порядке» [121 - См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2003. – С. 351.]. Б.М. Лазарев обращает внимание на то, что орган государственной власти – это «прежде всего определенная государственная институция (установление)», которая «образуется в установленном им порядке… выступает по уполномочию его вовне» [122 - См.: Топорнин Б.Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. – М., 1982. – С. 39.].
По определению Р.О. Халфиной, органами государственной власти являются представительные органы и органы управления: организации, структурные подразделения и должностные лица, каждый из которых наделен надлежащей компетенцией. Данные органы – звенья иерархической системы и это определяет характер правоотношений и их положение в этих отношениях [123 - См.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. – С. 171–176.].
Юридическая природа органов государственной власти, представляющих публичное образование в имущественных отношениях, принципиально отличается от статуса органов юридического лица. Орган государственной власти, как выше указывалось, в первую очередь является частью государственного механизма, в пределах своей компетенции от имени государства выполняющий его задачи и функции, что свидетельствует об административно-правовой природе данного субъекта. Независимо от наличия или отсутствия статуса юридического лица орган государственной власти осуществляет в силу нормативных предписаний функции государства.
Можно утверждать, что статус органа государственной власти, вступающего от имени государства в гражданские правоотношения, обладает двойственностью: имеет как административный, так и гражданско-правовой характер. Например, полномочия органа по управлению имуществом на выступление от имени государства должны быть определены не доверенностью, а положением и другими нормативными актами.
Органы юридического лица в любом случае представляют собой часть юридического лица, не имеющую самостоятельной правосубъектности. Органы государственной власти обладают такой самостоятельностью, будучи наделенными правовыми актами статусом юридического лица, и не имея такого статуса, несмотря на свой высокий государственно-правовой статус (например, не являются юридическими лицами Федеральное Собрание Российской Федерации или Правительство Российской Федерации).
Однако судебная практика при решении вопроса о надлежащем ответчике при предъявлении иска к органу государственной власти, не являющемуся юридическим лицом, может, как признать его ненадлежащим и не обладающим процессуальной правоспособностью, так и допустить к процессу как участника, совершившего юридически значимые действия (постановление Президиума Верховного Суда РФ от 26 февраля 2003 г. № 246пв02 [124 - СПС «КонсультантПлюс».] и постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 8463/95 [125 - Вестник ВАС РФ. – 1996. – № 5.], от 12 мая 1998 г. № 413/98 [126 - Вестник ВАС РФ. – 1998. – № 7.] соответственно).
Юридическая литература тоже содержит два противоположных взгляда по вопросу о наличии у органа государственной власти статуса юридического лица: а) является юридическим лицом [127 - См.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: учеб, пособие. – М., 2003. – С. 282; Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007. – С. 243.]; б) не является юридическим лицом [128 - См.: Усков О.Ю. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора //Хозяйство и право. – 2003. – № 9. – С. 106; Бевзенко Р.С. О соотношении понятий «упразднение государственного органа» и «ликвидация юридического лица» // Корпоративный юрист. – 2008. – № 10. – С. 47–48; Болдырев В.А. О «юридическихлицах» публичного права//Журнал российского права. – 2008. – № 11, —С. 127–134.].
Анализ современного российского законодательства на любом уровне также выявляет две правовые позиции по данному вопросу: нормативный правовой акт, определяющий статус органа государственной власти, не содержит указания о наличии или отсутствии статуса юридического лица или прямо устанавливает, что орган государственной власти является юридическим лицом. Так, на федеральном уровне п. 15 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1313 [129 - СЗ РФ. – 2004. – № 42. – Ст. 4108.], установлено, что «Минюст России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации». Такое же указание содержит п. 12 Положения о Минэкономразвития России, утвержденного постановлением Правительства России от 5 июня 2008 г. № 437 [130 - 180 СЗ РФ. – 2008. – № 24. – Ст. 2867.]. Более того, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти также наделяются статусом юридического лица [131 - См.: приказ Министерства финансов РФ от 9 августа 2005 г. № 101 н «Об утверждении положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2005. – № 38; приказ Министерства культуры РФ от 14 ноября 2011 г. № 1059 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – № 2.].
Субъекты Российской Федерации также закрепляют прямое указание на то, что орган государственной власти является юридическим лицом [132 - См.: п. 17 Положения о Министерстве финансов Республики Калмыкия, утвержденного постановлением Правительства Республики Калмыкия от 29 декабря 2005 г. № 418 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Калмыкия» //ХальмгУнн. 2006. – 14 февраля.] или употребляют компромиссные формулировки. Так, в Законе Республики Калмыкия от 2 ноября 1998 г. № 1-П-З «О Правительстве Республики Калмыкия» [133 - Известия Калмыкии. 1998. – 5 ноября.] к высшему исполнительному органу государственной власти Республики Калмыкия применена формулировка «обладает правами юридического лица» [134 - О целесообразности использования данной формулировки см.: Бердашкевич А.П. Органы государственной власти как юридические лица// Законность. – 2000. – № 11 (793). – С. 32; Зинченко С.А., Галов В. В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления (вопросы соотношения) //Хозяйство и право. – 2006. – № 11. – С. 110–117.]. Такая же фраза появилась в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии со ст. 4 и 20 которого законодательный и исполнительный органы власти субъекта Российской Федерации обладают правами юридического лица.
В последние годы в российской правотворческой практике довлеет позиция [135 - О подтверждении данного факта см.: Крылова Е.Б. Органы публично-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях//Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. – № 5. – С. 9; Романовская О.В. К вопросу о юридических лицах публичного права // Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования: материалы Международного научно-практического семинара памяти Е.А. Флейшиц. – Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2011. – С. 246.], по которой, в частности, федеральные органы исполнительной власти признаются юридическими лицами, поддержание которой, разумеется, означает распространение данного правила и на федеральные органы законодательной и судебной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Такое мнение выражено Министерством экономического развития Российской Федерации как уполномоченным органом в официальном разъяснении [136 - См.: письмо Минэкономразвития России от21 июня 2011 г. № 12702-Ал/ Д08 «О распространении норм постановления Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» на органы государственной власти (их территориальные органы)» // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4236.], в котором указывается, что федеральные органы исполнительной власти можно считать юридическими лицами, организационно-правовая форма которых подпадает под определение казенного учреждения, на имущественные отношения с их участием распространяются нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, касающиеся казенных учреждений, и постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» [137 - СЗРФ. – 2010, – № 31, – Ст. 4236.].
Вероятно, такое утверждение Минэкономразвития России адресует федеральным министерствам, одному из трех видов федеральных органов исполнительной власти, классифицированных в рамках проводимой в стране административной реформы. Но даже по отношению к министерствам невозможно установить все признаки юридического лица, указанные в ст. 48 Гражданского кодекса: организационное единство, имущественная обособленность, самостоятельная имущественная ответственность и право выступать от своего имени в гражданском обороте и в суде [138 - См.: Кокурин А.В., Кокурина И.В. Некоторые особенности юридических лиц публичного права // Пробелы в российском законодательстве. – 2012. – № 2, —С. 47–51.]. Выступление министерства, как и всех органов государственной власти, в гражданском обороте не является самоцелью их создания. Обладая организационным единством и имущественной обособленностью, они не несут ответственности переданным им имуществом.
Федеральные министерства как органы государственной власти не входят в закрытый перечень организационно-правовых форм, к ним не применимы требования Кодекса о государственной регистрации создания, к учредительным документам, об органах управления (исполнительные органы могут быть и волеобразующими), о представительствах и филиалах юридических лиц, о порядке реорганизации, о ликвидации.
Поэтому нами делается вывод о том, что орган государственной власти при осуществлении им деятельности в рамках компетенции не может являться юридическим лицом.
Но для всемерного рассмотрения данной проблемы необходимо ответить на вопрос: в какой степени органы государственной власти представляют государство? В этой имевшей место продолжительной дискуссии можно выделить следующие мнения:
1) Р.О. Халфина: органы государственной власти выступают от своего имени, кроме суда, прокуратуры, органов Министерства финансов, которые осуществляют свою деятельность от имени государства [139 - См.:ХалфинаР. О. Общее учение о правоотношении. – С. 163–171. См.: Топорнин Б.Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. – С. 38–39.];
2) Б.М. Лазарев: органы государственной власти выступают от своего имени, действуя по поручению государства [140 - См.: Топорнин Б. Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. – С. 38–39.];
3) А.А. Пушкин: органы государственной власти в административно-хозяйственных правоотношениях осуществляют права государства и действуют от его имени, при этом оставаясь самостоятельными субъектами этих отношений [141 - См.: Советское гражданское право. Ч. 1. / Под общ. ред. В.Ф. Маслова, А.А. Пушкина. – Киев, 1983. – С. 167.];
4) П.П. Виткявичюс: государство и его органы власти соотносятся как часть и целое, т. е. государство существует и действует посредством своих органов, органы также существуют лишь как органы государства, они совершают конкретные действия в пределах своей компетенции от своего имени, но в результате этих действий выполняют функции государства и порождают правовые последствия непосредственно для государства [142 - См.: Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. – С. 79–80.];
5) М.И. Брагинский: именно лицо, осуществляющее действия от имени конкретного государственного образования или административно-территориальной единицы, должно признаваться носителем соответствующих прав и обязанностей» [143 - См.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. – М.: Юрид. лит., 1981. – С. 143.].
На сегодняшний день предмет этой дискуссии в определенной степени устоялся, и правила участия органа государственной власти в гражданском обороте концептуально состоят в следующем.
Орган государственной власти в гражданском обороте может осуществлять полномочия в рамках компетенции. Участие государства в данном случае является непосредственным и отношений представительства не возникает. В результате действий этих органов участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не их органы исполнительной или законодательной власти.
Орган государственной власти может вступать в отношения с третьими лицами по реализации собственных полномочий, возложенных на него соответствующим актом (например, выступать в качестве государственного заказчика в государственной целевой программе). В данном случае по соответствующим договорам, направленным на удовлетворение общегосударственных нужд, обязанной стороной (например, покупателем товаров и, соответственно, субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности по оплате товара) также выступает публично-правовое образование в целом, а не орган государственной власти. Это отличает его от других органов государства, например, от автономных учреждений, которые совершают гражданско-правовые сделки исключительно от собственного имени юридического лица, не привлекая к ответственности непосредственно породившее его публичное образование.
Однако при хозяйственном обеспечении этой основной деятельности (заключение договоров об оказании коммунальных услуг, о приобретении канцелярских товаров, о ремонте оборудования), которое также составляет отношения гражданского оборота, орган государственной власти действует от своего имени в рамках правовой конструкции казенного учреждения с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ним имущество, по сделкам которого у государства не возникает ответственности [144 - О критериях разграничения случаев выступления органов государственной власти от имени государства и от своего имени (критерии компетенции и критерии интереса) см.: Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности РФ и субъектов РФ: автореф. дис… канд. юрид. наук. – С. 15.]. Поэтому считаем, что дозволяемая ему государством деятельность, не относящаяся к основным видам деятельности, в гражданском обороте подпадает под модель опосредованного участия государства.
Но в юридической периодике существует мнение, согласно которому данное лицо независимо от того, заключает ли оно государственный контракт или иной гражданско-правовой договор, в любом случае согласно ч. 1 ст. 9 этого Федерального закона оно заключает их от имени государства [145 - См.: Кичанов С.В., редактор-эксперт ТН «Государственные закупки» // Госзаказ в вопросах и ответах. – 2012. – № 2. – С. 54–55.].
Этот спор вызван тем, что рассматриваемые отношения, продиктованные объективной потребностью, не учтены Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», непременно в рамках которого должен действовать орган государственной власти.
Вывод о выступлении органа государственной власти в данных отношениях от своего собственного имени нами сделан, исходя из комплексного анализа норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который на сегодняшний день, в условиях отсутствия правового регулирования статуса органа государственной власти Гражданским кодексом РФ, является единственным правовым актом в сфере его договорных отношений.
Так, этим федеральным законом орган государственной власти отнесен к государственным заказчикам, осуществляющим удовлетворение государственных нужд, под которыми понимаются обеспечиваемые за счет средств государственных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации и субъектов РФ, а также потребности государственных заказчиков в товарах, работах, услугах.
Учитывая введенное законом разделение государственных нужд на потребности государства (Российской Федерации или субъектов Федерации) и потребности самих государственных заказчиков, а также норму ст. 161 Бюджетного кодекса [146 - СЗРФ. – 1998, – № 31, – Ст. 3823.] о том, что заключение и оплата казенным учреждением и органом государственной власти государственных контрактов и иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации или субъекта РФ и по ним возникает субсидиарная ответственность государства, представляется, что в случае обеспечения им собственных нужд (что и является целью реализации не основных видов деятельности) сделки и иное участие в общегражданском обороте указанное лицо должно производить от собственного имени, в отсутствие субсидиарной ответственности государства.
Такое исключение обосновывается тем, что в данном случае орган государственной власти не удовлетворяет публичные потребности государства.
Концепцией развития гражданского законодательства также признано, что в большинстве случаев гражданско-правовой статус юридического лица (учреждения) необходим органу государственной власти только для совершения сделок, направленных на обеспечение его внутрихозяйственной деятельности, «в остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия самого соответствующего публично-правового образования».
Анализируя названные в настоящем параграфе проблемы, возникающие при участии органов государственной власти в гражданском обороте, представляется, что в данный момент назрела настоятельная потребность внесения существенных изменений в действующее гражданское законодательство.
На основании научных работ в этой области советского и российского периода, учитывая современные тенденции законодательства, предлагается следующий проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием гражданско-правового статуса органов государства» (см. приложение), разрешающий поставленные в настоящем параграфе проблемные вопросы.
Поскольку орган государственной власти является полноправным участником гражданских правоотношений, основы его выступления в гражданском обороте должны быть предусмотрены в части первой Гражданского кодекса РФ путем дополнения главы 5 «Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством» новой ст. 125.1.
Учитывая специальный характер его правоспособности необходимо, по нашему мнению, прямое указание о том, что орган государственной власти выступает в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, в целях реализации социальных функций государства.
По итогам длительной дискуссии, принимая во внимание существующую противоречивую правоприменительную практику, в кодексе требуется однозначно установить, что орган государственной власти не является юридическим лицом. Но он может иметь гражданские права, соответствующие видам деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Публичный характер деятельности органов государственной власти в открытом обществе будет предполагать все большую общеизвестность и прозрачность исполняемых государственных полномочий и оказываемых ими государственных услуг. Например, сейчас в рамках защиты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального контроля (надзора) подлежат утверждению правовым актом (что означает опубликование для всеобщего сведения) не только организационная структура и порядок деятельности уполномоченных органов государственной власти, но даже перечень должностных лиц, их осуществляющих [147 - См.: п. 1 ст. 5 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей приосуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6249.]. Такая вполне демократическая тенденция требует законодательного уточнения видов деятельности органа государственной власти. Так, под основными видами деятельности надо понимать деятельность, непосредственно направленную на достижение конкретных целей, ради которых он создан.
Иные виды деятельности он вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых он создан, и при условии, что они указаны в его учредительных документах. При этом в учредительных документах должен указываться закрытый, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые орган государственной власти может осуществлять в соответствии с целями его создания. Это требует указания именно в акте гражданского законодательства [148 - См.: Предпринимательское право Российской Федерации: учебник./Под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. – М.: Юристъ. 2005. // http://www.alleng.ru/cl/jur/ jur689.htm (дата обращения: 14.05.2013).]. Актуален законодательный запрет на совмещение функций органа государственной власти и функций хозяйствующего субъекта, а также на наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами органа государственной власти.
Также надо прямо закрепить, что орган государственной власти может действовать на основании положения, утвержденного уполномоченным органом государственной власти, либо общего положения о соответствующих органах государственной власти в качестве учредительного документа.
В зависимости от установленной дифференциации видов деятельности надо определять права, обязанности и ответственность, законодательно установив, что при осуществлении органом государственной власти основной деятельности права, обязанности и ответственность возникают у соответствующего публично-правового образования, а по обязательствам, возникшим в результате осуществления видов деятельности, не относящихся к основным, оно ответственности не несет.
С учетом необходимости оставления полного сметного финансирования органов государственной власти, необходимо не ограничиваться отсылочными нормами бюджетного законодательства, а ввести специальную норму гражданского законодательства о том, что доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, поступают в соответствующий государственный бюджет.
Положения, касающиеся порядка заключения и исполнения «особых» видов сделок с участием органов государственной власти, также подлежат урегулированию нормами Гражданского кодекса РФ. Так, требуется указание о том, что заключение и оплата органом государственной власти государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации. Нарушение этого требования является основанием для признания судом таких сделок недействительными по иску органа государственной власти, уполномоченного на принятие решений о его создании, реорганизации и упразднении. В случае уменьшения органу государственной власти финансирования, приводящего к невозможности исполнения им финансовых обязательств, вытекающих из заключенных государственных контрактов, иных договоров, стороны должны обеспечить согласование новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных контрактов, иных договоров. При этом противоположная сторона государственного контракта, иного договора вправе потребовать от него возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного контракта, иного договора.
Одновременно надо предусмотреть случаи участия органа государственной власти в гражданском обороте в целях обеспечения им собственной хозяйственной деятельности, исключая здесь ответственность государства.
Также требуется законодательное установление отсутствовавших в отечественном гражданском законодательстве положений о том, что правоспособность органа государственной власти возникает с момента принятия решения о его создании органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений о его создании, реорганизации и упразднении, и прекращается с момента принятия решения о его упразднении указанным уполномоченным органом. Государственная регистрация создания, реорганизации или упразднения органа государственной власти не требуется.
Поскольку полномочия органа государственной власти, составляющие компетенционный блок его гражданско-правового статуса, основаны на законе и его исполнение не может быть прекращено иначе, чем путем его отмены, процедура ликвидации органа государственной власти, не допускающая правопреемства, представляется невозможной. Поэтому считаем, что надо ввести понятие «упразднение органа государственной власти», под которым понимать прекращение его административно-правового статуса, не допускающего даже временное прекращение осуществления государственных функций, пока существует само публично-правовое образование [149 - О необходимости введения данного понятия см.: Бевзенко Р.С. О соотношении понятий «упразднение государственного органа» и «ликвидация юридического лица». – С. 48–49.]. Данное положение нужно не только для гарантий контрагентов по сделкам органа государственной власти, но и для защиты всего гражданского общества.
Требуют легального установления длительное время существующие в практике правоотношения с участием органа государственной власти:
– его возглавляет единоличный орган управления – руководитель;
– им могут быть созданы территориальные органы – обособленные подразделения, расположенные вне места его нахождения и осуществляющие все его функции или их часть;
– земельный участок, необходимый для осуществления видов деятельности, предусмотренных в его учредительных документах, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования;
– имущество закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Такой режим имущества предполагает, что собственником имущества является соответственно Российская Федерация или субъект РФ. Сам орган государственной власти, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества.
По аналогии с имуществом учреждения, обладающего таким же ограниченным вещным правом, собственник имущества вправе изъять у него излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. На отношения, регулирующие приобретение и прекращение права оперативного управления органа государственной власти, следует распространить действие ст. 299 ГК РФ о приобретении и прекращении указанного права.
Кроме того, пределы его участия в гражданском обороте надо определить гражданско-правовыми нормами. Так, орган государственной власти в установленном законодательством порядке может осуществлять функции учредителя (участника) юридических лиц – публично-правового образования, но не выступать им от своего имени. Он не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы (дивиденды, проценты) по ним.
Полагаем, что нормы данного законопроекта должны поставить точку в научных дискуссиях, касающихся ряда аспектов гражданско-правового статуса органа государственной власти, возникших еще в период действия советского законодательства и советской доктрины права, имевших отличное представление о природе, функциях и роли государства как такового и его органов в частности.
§ 2. Казенные учреждения
Названные в предыдущем параграфе концептуальные положения утверждаются в отношении традиционной модели участия государства в лице органов государственной власти. Однако Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внесены существенные коррективы в данную концепцию.
Так, установлены новые нормы, по которым природа и основные правила участия в гражданском обороте казенных учреждений от имени публично-правовых образований и органов государственной власти, на наш взгляд, оказались схожи. Этим Федеральным законом выделено три типа государственных учреждений: казенные, бюджетные и автономные, обладающих различным правовым статусом.
Государственное казенное учреждение может исполнять и государственные услуги, и государственные функции, что ранее всегда являлось прерогативой органов государственной власти.
Так, например, ст. 31 указанного Федерального закона к федеральным казенным учреждениям отнесены управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения МВД, ГУСПа, ФМС, ФТС, ФСБ, СВР, ФСО, аварийно-спасательные формирования.
Учитывая указанные виды деятельности, казенное учреждение не вправе привлекать заемные средства, у него отсутствует налогооблагаемая база по налогу на прибыль и им не уплачивается государственная пошлина за наименование «Россия».
Замена сметного финансирования на субсидии, дополняющая и расширяющая экономические свободы бюджетных учреждений, не произведенная в отношении казенных учреждений, подчеркивает цель деятельности казенного учреждения – осуществление социально значимых функций.
Именно наличие этих целей обусловливает то, что деятельность казенного учреждения, как и органа государственной власти, полностью финансируется государством на основании сметы. Финансирование бюджетных и автономных учреждений, напротив, ограничивается выделением субсидий на выполнение государственного задания. В связи с этим для казенного учреждения применяется преимущественно предварительный финансовый контроль по всем расходам – проверка казначейством наличия денежного обязательства.
Данные положения подчеркивают то, что участие казенного учреждения (как и органа государственной власти) отождествляется с действиями самого государства и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на публично-правовое образование.
У казенного учреждения и органа государственной власти одинаковые органы управления – единоличный руководитель, и могут быть совещательные органы (право федеральных органов исполнительной власти иметь совещательные органы закреплено в п. 75 Регламента Правительства РФ), но не предусмотрена, как для автономных учреждений, обязательность создания наблюдательного совета – коллегиального органа с широкими контрольными функциями, например, утверждение годовой бухгалтерской отчетности. К слову, казенное учреждение ведет бюджетный учет, а не бухгалтерский, как автономные или бюджетные учреждения.
Имея одинаковые с органом государственной власти принцип управления и осуществляемые функции, в сфере управления имуществом права казенного учреждения также весьма ограничены: оно не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества, не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц.
Несмотря на то, что казенное учреждение обладает всеми признаками юридического лица, оно лишено права предоставлять и получать кредиты (займы), субсидии, приобретать ценные бумаги. А доход от возможной приносящей доход деятельности должен быть направлен в государственный бюджет, а не предоставлен в самостоятельное распоряжение.
Удовлетворение нужд публично-правового образования казенное учреждение и орган государственной власти осуществляют на основании Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Заключение казенным учреждением государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится от имени публично-правового образования (бюджетные и автономные учреждения могут заключать договоры только от своего имени). При этом нарушение казенным учреждением этого требования при заключении договоров является основанием для признания их судом недействительными.
В случае уменьшения средств, приводящего к невозможности исполнения обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное
учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд новых условий по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных контрактов, иных договоров. При этом сторона государственного контракта, иного договора может потребовать от него возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий договора.
При ликвидации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков.
В отношении казенного учреждения существует такая же правовая неурегулированность, как и у органа государственной власти, в отношениях по собственному хозяйственному обеспечению (заключение договоров об оказании коммунальных услуг, о приобретении канцелярских товаров, о ремонте оборудования). По нашему мнению, исходя из того, что законодательство разделяет государственные нужды на потребности государства и потребности заказчиков и в данном случае казенное учреждение не удовлетворяет социальные потребности государства, совершение им сделок и иное участие в общегражданском обороте должно производиться от собственного имени, что не может повлечь ответственность государства.
В дополнение, в данном Федеральном законе прямо закреплено, что положения, устанавливающие особенности правового положения казенных учреждений, распространяются на органы государственной власти.
Приведенный сравнительный анализ правовых статусов позволяет приравнять деятельность казенных учреждений от имени публично-правовых образований к участию государства в гражданском обороте в лице органов государственной власти [150 - См.: Бердашкевич А.П., Елкибаева З.П. О правовом статусе аппаратов региональных органов государственной и муниципальной власти //Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 8. – С. 12–14.].
Более того, если речь идет об участии в гражданских отношениях от имени государства казенного учреждения, то можно утверждать, что в данном случае государство действует в форме юридического лица, что является на сегодняшний день неурегулированным в отношении органа государственной власти.
Как было отмечено в первой главе, правоспособность государства – публично-правового образования, понимаемая как обусловленная правом способность лица иметь субъективные юридические права и обязанности, является специальной. Правоспособность органов государства, через которые действует государство, также можно считать специальной.
Под представляющими государство субъектами принято понимать органы государственной власти, в отношении которых законодатель прямо определил, что они могут от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Поэтому специальный характер их правоспособности не вызывает сомнений.
Вместе с тем, поддерживаемую нами позицию, в соответствии с которой правоспособность государства и его органов может быть только специальной, подтверждает также и вступление в гражданские правоотношения казенных учреждений, цели создания и предмет деятельности которых схожи с целями деятельности и полномочиями органов государственной власти.
Органы государства используют свое участие в гражданском обороте в целях реализации своих социальных функций, и в отличие от других участников гражданских правоотношений, не могут иметь в них частного интереса.
Вступление казенного учреждения в гражданские отношения также продиктовано общественными потребностями и направлено на удовлетворение публичного интереса. Так, законом предусмотрен автоматический перевод в федеральные казенные учреждения:
а) управлений объединений, управлений соединений и воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, военных комиссариатов, органов управления внутренними войсками, органов управления войсками гражданской обороны, соединений и воинских частей внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;
б) учреждений, исполняющих наказания, следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, учреждений, специально созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющих специальные функции и функции управления;
в) специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
г) учреждений Министерства внутренних дел Российской Федерации, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, специальных, воинских, территориальных, объектовых подразделений федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательных формирований федеральных органов исполнительной власти;
д) психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозориев и противочумных учреждений.
Наделение казенного учреждения указанными функциями подтверждает то, что государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению, которое заключается в эффективном отправлении публичных функций и которое продиктовано общественными потребностями и направлено удовлетворение общественного интереса. Предпринятое в 2011 году реформирование государственного сектора, одним из важнейших задач которого было вступление казенного учреждения в новом статусе в гражданские правоотношения, ознаменовало начало следующего периода развития гражданско-правового статуса органов государства.
Однако в юридической литературе существует мнение о том, что выбор соответствующего правового статуса (автономного, бюджетного или казенного учреждения) должен осуществляться с учетом возможности функционирования учреждения на основе рыночных
принципов [151 - См.: Балыхин Г.А. (ответственный редактор) и др. О правовом статусе образовательных учреждений //Аналитический вестник. – 2010. – Вып. 12. – С. 4.]. Действительно, разграничение правовых форм имеет целью создание условий и стимулов для привлечения учреждениями внебюджетных средств, расширения их самостоятельности. Но требование о наличии законодательно установленного списка казенных учреждений с указанием исполняемых ими государственных функций свидетельствует о намерении сохранения социальной ответственности государства, в том числе в тех секторах, где действие рыночных механизмов нецелесообразно. Поэтому курс на продолжение финансово-экономической либерализации деятельности государственных учреждений в ряде видов экономической деятельности приемлем для бюджетных и автономных учреждений, в чем и состоит, на наш взгляд, выделение особого правового статуса казенных учреждений.
Участие, как органа государственной власти, так и казенного учреждения в гражданских правоотношениях носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Поэтому они имеют лишь те минимальные гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам, что характерно для специальной правоспособности. Оправданность данного утверждения в отношении казенного учреждения подтверждается тем, что доходы казенного учреждения от приносящей доход деятельности подлежат перечислению полностью в бюджет, а не поступают в самостоятельное распоряжение. А порядок свободного обращения с внебюджетными поступлениями введен для бюджетных учреждений, для которых он ранее носил разрешительный характер, а ныне переведен в уведомительный.
Отказ государства от замены их полного сметного финансирования на субсидии, дополняющей и расширяющей экономические свободы бюджетных учреждений, также подчеркивает цель деятельности казенного учреждения – решение социально значимых государственных задач.
К сожалению, в правоприменительной практике отсутствует единая терминология и нормативно закрепленная типология государственных полномочий, функций и услуг, что создает методологические проблемы при разграничении видов деятельности органов государства. Кстати, подобные ограничения также не позволяют в полной мере использовать международные индексы при планировании порядка исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий.
Отметим, что в юридической литературе существует дискуссия по вопросу о содержании самого понятия «услуга». Так, услуга рассматривается как отношения по поводу труда как деятельности [152 - См.: Грушевая Е.П. Обязательства по предоставлению услуг в хозяйственных отношениях // Правоведение. – 1982. – № 1. – С. 82.]. Но в данном случае исключается результат труда – его полезный эффект, который и подлежит оценке. Поэтому представляется верным понятие услуги, определенное Н.А. Бариновым, как «экономическое отношение, возникающее по поводу результатов труда, создающего потребительные стоимости, проявляющиеся в форме полезного действия товара (вещи) или самой деятельности для удовлетворения конкретных, разумных потребностей человека» [153 - См.: Баринов Н.А. Услуги. Изд. 2-е, дополненное. – Саратов: Изд-во «Надежда», 2003. – С. 18.].
Отечественное законодательство связывает понятие услуга тоже лишь с процессом, не включая результат, полезный эффект. Так, ст. 779 Гражданского кодекса РФ под оказанием услуг понимает совершение определенных действий или осуществление определенной деятельности.
Ныне существующий понятийный аппарат в области государственных услуг сформирован Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [154 - СЗ РФ. – 2010, —№ 31, —Ст. 4179.] и не является полным [155 - См.: ШелленбергО.П. Оюридической природе государственных (муниципальных) услуг // Законодательство. – 2011. – № 1. – С. 52–59; Шапкина Е.А. Государственные услуги как форма реализации государственно-частного партнерства // Законодательство. – 2011. – № 6. – С. 52–57.]. Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, государственная услуга – это деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Таким образом, государственные услуги по своему существу рассматриваются как процесс реализации государственных функций, исполнение которых инициируется заявителем. Эти функции составляют разрешительные и учетные полномочия, реализация которых включает принятие органом государственной власти решения, его учет, выдачу разрешительного документа и предоставление информации о принятых решениях неограниченному кругу лиц.
Применительно к деятельности казенного учреждения к его ведению отнесено оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти. Тогда как государственным бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией или ее субъектом для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. В отношении последних закон [156 - В составе законодательства требуют приведения в соответствие с актами, устанавливающими правовой статус бюджетных и автономных учреждений, и законодательством, регламентирующим организацию предоставления государственных услуг, нормы Бюджетного кодекса РФ.] оперирует понятием «услуги, предоставляемые государственными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ)», не именуя их государственными.
По определению, данному в абз. 39 ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, казенное учреждение, в отличие от иных государственных учреждений, может исполнять и государственные услуги, и государственные функции, на что уполномочены только органы государственной власти. В этом видится важный элемент правового статуса, позволяющий провести аналогию участия казенного учреждения от имени государства и органа государственной власти, относя их обоих к способу непосредственного представления государства в гражданском обороте.
Надо отметить, что действующим законодательством государственные компании (и некоторые государственные корпорации) наряду с функциями, связанными с использованием государственного имущества на основе доверительного управления, наделены функцией оказания государственных услуг и даже нормотворческой государственной функцией. Вместе с тем, анализ видов деятельности этих юридических лиц, выступающих собственниками принадлежащего им имущества, по обязательствам которых, по общему правилу, государство ответственности не несет, приводит к выводу о том, что подобные организации надо ликвидировать или изменить виды их деятельности, которые может осуществлять федеральный орган исполнительной власти или федеральное казенное учреждение.
В связи с этим, гражданские правоотношения с участием государственных корпораций и компаний не могут быть отнесены к модели непосредственного участия государства в гражданском обороте.
Похожий вопрос возникает при наделении социальных внебюджетных фондов государственными функциями, в том числе по изданию нормативных правовых актов. Так, Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации в соответствии с положениями, определяющими порядок их деятельности, издаются акты, имеющие нормативный характер, т. е. общеобязательные нормы поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц.
Представляется, что из полномочий государственных внебюджетных фондов эту государственную функцию по изданию нормативных правовых актов следует исключить, передав ее федеральному органу исполнительной власти, а не ограничившись проведением органом государственной власти государственной регистрации актов, издаваемых данными фондами.
Осуществление данной государственной регистрации актов возложено на орган государственной власти – Министерство юстиции
Российской Федерации. Она проводится в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, и акты, прошедшие государственную регистрацию, подлежат обязательному официальному опубликованию [157 - См.: Указ Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2001. – № 13. —Ст. 1216.].
Также этот уполномоченный орган государственной власти:
– осуществляет контроль за правильностью отбора актов, подлежащих государственной регистрации, и за своевременностью их опубликования, имея в виду, что Минюст России при необходимости вправе запрашивать от Пенсионного фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования РФ акты для их государственной регистрации;
– проводит правовую экспертизу актов на предмет их соответствия Конституции России, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента России и постановлениям Правительства России, а также их антикоррупционную экспертизу.
Представляется, что нормотворческая функция должна осуществляться органами государственной власти без исключений из этого правила. На наш взгляд, в рассматриваемых случаях нормативно-правовое обеспечение деятельности этих фондов должно осуществляться уполномоченным органом исполнительной власти не путем проведения государственной регистрации актов, а их непосредственного издания.
По ст. 125 Гражданского кодекса РФ, органы государственной власти приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Исходя из положений Указа Президента России от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [158 - СЗ РФ. – 2004. – № 11. – Ст. 945.], компетенцию органов исполнительной власти можно
считать состоящей из следующих видов функций: нормотворческих, контрольно-надзорных (в том числе по регистрации актов, документов, прав, объектов), управленческих (по управлению государственным имуществом) и по оказанию государственных услуг населению и бизнесу. Отсюда следует, что понятие государственных функций шире и включает в себя государственные услуги.
С учетом изложенного, анализ законодательства и доктринальных положений приводит к выводу о том, что законодательно включенные в круг органов государства новые субъекты права – казенные учреждения, действующие в гражданских правоотношениях от имени публично-правового образования, обладая специальной правоспособностью, наделены особым гражданско-правовым статусом и наряду с органами государственной власти непосредственно представляют государство в гражданском обороте.
Считаем, что в настоящее время требуется не только не останавливаться лишь на законодательном устранении юридико-технических несоответствий в части определения функционального статуса рассматриваемых субъектов права – органов государственной власти и казенных учреждений, но и активно применять научный подход при исследовании правоотношений с их участием в современных экономических условиях, в том числе при выявлении целей деятельности и узкого круга функций, отличающего их правоспособность от общей правоспособности негосударственных коммерческих юридических лиц.
Не поддерживая высказываемые в литературе мнения о систематизации норм о субъектах права, участвующих в гражданском обороте, путем их отражения в межотраслевом комплексном нормативном акте в виде Предпринимательского кодекса [159 - См.: Корх С.Э. Теоретико-правовые вопросы межотраслевого статуса субъекта предпринимательства в современном российском праве: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Ростов н/Д, 1998. – С. 12.], в части необходимости существенного пересмотра законодательства предлагается во избежание коллизии законов, имеющей место в Украине, где одновременно действуют Гражданский кодекс (Цивiльний кодекс) и Хозяйственный кодекс (Господарський кодекс [160 - ГолосУкраТни вщ. 2003. – 14марта.]), а также в рамках требований Концепции развития гражданского законодательства о двухуровневой системе законов положения об устранении рассмотренных в настоящем параграфе правовых проблем изложить в соответствующих статьях действующего Гражданского кодекса РФ.
§ 3. Государственные бюджетные и автономные учреждения
Кроме непосредственных представителей государства (органов государственной власти и казенных учреждений) и его гражданско-правовых представителей существует «многоликая» группа органов государства, осуществляющая опосредованное участие государства в гражданском обороте. К ним относятся: бюджетные учреждения, государственные автономные учреждения, государственные корпорации, государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации государственной формы собственности и государственные унитарные предприятия.
Единым правилом для тех из них, которые обладают ограниченным вещным правом, является то, что плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление в порядке, установленном законом для приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Имея специальную правоспособность, все указанные организации участвуют в гражданском обороте в пределах, установленных законом, собственником и в соответствии с целями своей деятельности.
С 1 января 2012 г. для них (кроме бюджетных учреждений, фондов и автономных некоммерческих организаций) действуют единые правила закупок товаров, работ, услуг, регламентированные Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», определяющим, что закупки данными юридическими лицами осуществляются путем проведения открытых торгов в форме конкурса или аукциона, в том числе открытого аукциона в электронной форме, и иными способами, установленными ими в положениях о закупке.
Их важным общим признаком является то, что они, представляя государство, выступают в гражданских правоотношениях от своего имени. В гражданском обороте права и обязанности возникают непосредственно у этих юридических лиц и публично-правовые образования, по общему правилу, ответственности по их обязательствам не несут.
Среди указанных организаций, не имеющих извлечение прибыли в качестве основной цели и не распределяющих ее между участниками (некоммерческих организаций), есть бюджетные и автономные учреждения, которые до последнего времени имели одинаковый правовой статус. До настоящего времени указанные типы учреждений объединяют следующие общие черты.
Во-первых, как государственным бюджетным, таки автономным учреждением законодательство [161 - См.: п. 1 ст. 9.2. Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» //СЗ РФ. – 1996. – № 3. – С. 145 и п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4626.] признает некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Во-вторых, участие в гражданском обороте, осуществляемое путем оказания услуг, такие типы учреждений реализуют за счет субсидий из государственного бюджета на выполнение государственного задания. Поэтому в отношении них применяется преимущественно последующий контроль – контроль выполнения государственного задания, а не характерный для казенных учреждений предварительный финансовый контроль по всем расходам – проверка казначейством наличия денежного обязательства, который для бюджетного учреждения представляет собой лишь санкционирование по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям.
На современном этапе отсутствует конкурсность [162 - См.: Козлова С.А. Автономные учреждения в системе оказания государственных (муниципальных) услуг//Хозяйство и право. – 2012. – № 4. – С. 75–83.] при предоставлении субсидий на выполнение государственного задания, имеющего публично-правовую природу и не являющегося гражданско-правовым договором между учредителем и учреждением [163 - См. Терещенко Е.А. Полномочия и ответственность учредителя федерального автономного образовательного учреждения //Правовая политикан модернизация государственности: материалы международной научно-практической конференции. – Пятигорск, 2012. – С. 323.]. Однако надо отметить, что органом, ответственным за реализацию данных норм, в перспективе планируется заменить субсидии бюджетным и автономным учреждениям на оплату услуг, выводя их, таким образом, на общий рынок услуг, на котором их деятельность будет осуществляться на конкурентной основе, наравне с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями – участниками гражданского оборота. Эта черта характеризует тенденцию в деятельности государства.
В-третьих, лишение полного сметного государственного финансирования, применявшегося ранее, до деления учреждений на типы, не дает, согласно легальному определению, включать в виды разрешенной деятельности функции государства, а уполномочивает на выполнение работ и оказание услуг в определенных сферах деятельности. К слову, автономные и бюджетные учреждения ведут бухгалтерский учет, а не бюджетный, как казенные учреждения.
Соответственно, в-четвертых, бюджетным и автономным учреждениям предоставлены права распоряжения государственным имуществом, которыми не наделены казенные учреждения, что тоже можно охарактеризовать как современную тенденцию в деятельности государства: имея право самостоятельно распоряжаться имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ними собственником или приобретенных ими за счет выделенных собственником средств, действия в отношении которых требуют согласия собственника, они могут передавать свое имущество некоммерческим организациям в качестве их учредителя, им гарантируется свободное распоряжение полученными доходами из внебюджетных источников.
Но имущество, в том числе особо ценное, закрепляется за ними собственником на праве оперативного управления, земельные участки, необходимые для выполнения уставных задач – на праве постоянного (бессрочного) пользования. При этом, в-пятых, понятия такого особо ценного имущества для обоих типов учреждений совпадают – движимое имущество, без которого осуществление учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено, а в отношении третьего типа государственных учреждений – казенных – такая категория имущества и его особый правовой режим не применяются.
В-шестых, бюджетные и автономные учреждения связаны обязанностью предварительного получения соответственно согласия учредителя или одобрения наблюдательного совета для совершения ими крупных сделок. Содержание понятия данного вида сделок раскрывается для них одинаково (крупной сделкой признается сделка, связанная с распоряжением денежными средствами (или привлечением заемных денежных средств), отчуждением имущества (которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает десять процентов балансовой стоимости активов учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если его уставом не предусмотрен меньший размер крупной сделки), как и устанавливаются одни и те же правовые последствия несоблюдения вышеназванного порядка заключения этой гражданско-правовой сделки – признание ее недействительной по иску учреждения или учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала, или должна была знать, об отсутствии предварительного согласия (одобрения). Игнорирование требования о согласовании влечет и для руководителя бюджетного учреждения, и для руководителя автономного учреждения, ответственность в размере причиненных убытков независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.
В-седьмых, похожие условия установлены и при заключении ими сделок, в совершении которых имеется заинтересованность. Отсутствие обязательного решения учредителя или наблюдательного совета об одобрении таких сделок влечет признание ее недействительной по иску учреждения или учредителя, если другая сторона сделки не докажет, что она не знала и не могла знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки или об отсутствии ее одобрения. Ответственность перед учреждением в размере причиненных убытков, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной, несет само заинтересованное лицо, если не докажет, что оно не знало и не могло знать о предполагаемой сделке или о своей заинтересованности в ее совершении, и руководитель учреждения, не являющийся заинтересованным лицом, если не докажет, что он не знал и не мог знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки. Если убытки причинены несколькими заинтересованными лицами, их ответственность перед некоммерческой организацией является солидарной.
При этом собственники имущества бюджетных и автономных учреждений не несут ответственности по обязательствам созданных ими учреждений. Это – в-восьмых. Данное принципиальное положение введено новейшим законодательством (Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»), но справедливо не поддержано Концепцией развития гражданского законодательства и соответствующим проектом нового Гражданского кодекса РФ в части исключения субсидиарной ответственности государства по возмещению вреда, причиненного гражданам бюджетными и автономными учреждениями, при недостаточности их имущества.
Устанавливая, что эти учреждения самостоятельно отвечают находящимся у них на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества (или некоторых его видов) и особо ценного движимого имущества, действующие нормы допускают, что в отношении них может быть применена процедура банкротства. В данном случае учреждения фактически выступают как частные собственники, т. е. наряду с ограниченным вещным правом возникает право частной собственности, что в юридической литературе называют «парадоксальной ситуацией», которая не выдержит проверку временем [164 - См.: Андреев В.К. Об автономных учреждениях//Российская юстиция. – 2007. – № 2. – С. 11.].
В-девятых, имущество как бюджетных, так автономных учреждений, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с федеральными законами не может быть обращено взыскание по обязательствам таких учреждений, передается ликвидационной комиссией собственнику имущества (учредителю), в качестве которых выступают Российская Федерация или субъект Российской Федерации.
И, наконец, имея широкие экономические свободы, эти учреждения признаются плательщиками налога на прибыль и государственной пошлины за наименование «Россия».
Вместе с тем, гражданско-правовые статусы бюджетных и автономных учреждений, основываясь на вышеуказанных общих положениях, по проведенному нами анализу, между собой существенно различаются.
Во-первых, несмотря на то, что в действующем законодательстве перечислены одинаковые сферы деятельности для обоих типов учреждений, в отношении бюджетных учреждений предусмотрена возможность осуществления ими по решению собственника своей деятельности в любых иных сферах, а дополнительно возможные, кроме перечисленных, сферы деятельности автономных учреждений должны быть определены федеральными законами. Этот более строгий в отношении автономных учреждений подход обоснован, по нашему мнению, предоставлением данному типу учреждений большей независимости от собственника.
Второе различие: порядок определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы) бюджетных учреждений, оказываемые ими сверх установленного государственного задания, устанавливается органами исполнительной власти, а для автономных учреждений указанный порядок должен быть определен только в федеральном законе. Ужесточение в отношении автономных учреждений в этой части также связано с экономической свободой и соответствующей степенью ответственности.
Учитывая, что оба типа учреждений вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ними собственником или приобретенных ими за счет выделенных собственником средств, требующего согласия собственника [165 - См.: Мариян В.Г. Некоторые проблемы правосубъектности публично-правовых образований в гражданском праве: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – М., 2006. – С. 7; Клещев С.Е. Правовой режим имущества бюджетных учреждений // Гражданское право. – 2011. – № 4. – С. 13–15.], их третье различие состоит в том, что автономные учреждения также свободны в принятии решений о распоряжении собственным недвижимым имуществом, которое получено им не от государства (не закреплено) [166 - См.: Зайков Д.Е. Актуальные проблемы правового статуса автономного учреждения // Законодательство. – 2012. – № 4. – С. 20–26.].
Такой режим имущества в юридической литературе рассматривают как необоснованное и незаконное расширение правосубъектности учреждений, которые обладают специальной правосубъектностью в силу закона и особенностей организационно-правовой формы. С.О. Лозовская утверждает, что «юридическое лицо, созданное в форме учреждения, не может владеть имуществом на праве собственности, даже в том случае, если оно приобрело имущество за счет собственных доходов. Такое имущество поступает в его оперативное управление, но никак не в собственность» [167 - См.: Лозовская С.О. Правосубъектность в гражданском праве: автореф. дис… канд. юрид. наук. – С. 8.].
Оба типа учреждений вправе вносить имущество в уставный (складочный) капитал юридических лиц. Но отличаются (четвертое различие) они тем, что по общему правилу, автономные учреждения могут передавать имущество в качестве вклада любым юридическим лицам, а бюджетные учреждения – только некоммерческим организациям (и только с согласия собственника). Исключительные случаи внесения бюджетными учреждениями своего имущества в уставный капитал хозяйственных обществ или иной передачи имущества в качестве учредителя (участника) должны быть указаны в федеральном законе. В настоящее время указанное исключение составляют бюджетные научные и образовательные учреждения, которые в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности вправе создавать хозяйственные общества [168 - См.: Федеральный закон от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» // СЗ РФ. – 2009. – № 31. – С. 3923.].
Осуществляя указанное право (внесение имущества в качестве учредителя (участника)), бюджетные учреждения не могут в принципе передавать особо ценное движимое имущество, закрепленное за ними собственником или приобретенное им за счет выделенных собственником денежных средств, а также недвижимое имущество. И пятое различие состоит в том, что автономным учреждениям в данном случае предоставлено право с согласия учредителя распоряжаться закрепленным особо ценным движимым и недвижимым имуществом, а остальное имущество они могут внести как вклад по собственному решению, за исключением объектов культурного наследия народов России, предметов и документов, входящих в состав Музейного фонда России, Архивного фонда России, национального библиотечного фонда.
Вызывает сомнение правомерность норм, позволяющих государственным бюджетным учреждениям, являющимся государственными академиями наук, осуществлять от имени Российской Федерации полномочия учредителей государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и собственников закрепленного за ними федерального имущества. Подобное расширение прав смешивает статус бюджетных учреждений и органов государственной власти. Ведь осуществление государственных функций является исключительным полномочием последних.
Несмотря на равный правовой режим при заключении ими крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, бюджетные учреждения обращаются за предварительным согласием к органу государственной власти, осуществляющему полномочия учредителя, а автономные учреждения – к наблюдательному совету [169 - См.: ЗайковД.Е. Наблюдательный совет в автономном учреждении //Хозяйство и право. – 2011. – № 11. – С. 12–18.] (шестое различие).
Для бюджетных учреждений, выступающих стороной договора финансовой аренды (договора лизинга), ст. 665 Гражданского кодекса [170 - СЗРФ. – 1996, —№ 5, —Ст. 410.] установлено исключение. Так, по общему правилу, арендодатель по такому договору обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение или пользование. При этом сторонами может быть предусмотрено, что выбор продавца и приобретаемого имущества осуществляется арендодателем. Но если арендаторами имущества являются бюджетные учреждения, выбор продавца имущества не зависит от воли сторон и должен осуществляться только арендодателем. Исходя из этой императивной нормы, арендодатель отвечает перед бюджетным учреждением – арендатором за выполнение продавцом требований, вытекающих из договора купли-продажи, а арендатор вправе по своему выбору предъявлять требования, вытекающие из договора купли-продажи, как непосредственно продавцу имущества, так и арендодателю, которые несут солидарную ответственность (п. 2 ст. 670 Гражданского кодекса РФ). Автономные учреждения в этих договорных отношениях выступают наравне с иными участниками гражданского оборота, без специальных правил. Это составляет седьмое различие в гражданско-правовых статусах этих двух типов учреждений.
По восьмому различию, бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства в кредитных организациях и совершать сделки с ценными бумагами, тогда как автономные учреждения в таких правах не ограничены.
Таким образом, рассматриваемые учреждения подвергаются контролю со стороны учредителя в виде [171 - См.: ЗайковД.Е. Особенности компетенции федеральных органов исполнительной власти в отношении подведомственных им автономных учреждений // Хозяйство и право. – 2012. – № 2. – С. 48–56.]:
– определения перечня особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, и согласования распоряжения данным имуществом;
– установления порядка определения платы для физических и юридических лиц за услуги (работы), относящиеся к основным видам деятельности бюджетных учреждений, оказываемые ими сверх установленного государственного задания и проверки за соблюдением автономными учреждениями аналогичного порядка, установленного законом;
– предварительного согласования (одобрения) совершения учреждением крупных сделок;
– принятия решения об одобрении сделок, в совершении которых имеется заинтересованность;
– согласования распоряжения закрепленным недвижимым имуществом, в том числе передачи его в аренду;
– согласования внесения учреждением закрепленного недвижимого и особо ценного движимого имущества в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или передачи им такого имущества иным образом в качестве их учредителя или участника.
С учетом этих жестких условий осуществления своих гражданских прав, бюджетные учреждения как юридические лица наиболее тесно связанные обязательствами с создавшим его государством (в отличие от автономных учреждений и других государственных организаций) дополнительно подвергаются следующим ограничениям [172 - См.: постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения»; постановление Правительства Республики Калмыкия от 3 марта 2011 г. № 44 «О Положениях об осуществлении органами исполнительной власти Республики Калмыкия функций и полномочий учредителя государственных учреждений Республики Калмыкия» //ХальмгУнн. 2011. – 16 марта.]:
– запрет на передачу некоммерческим организациям в качестве их учредителя (участника) недвижимого и закрепленного особо ценного движимого имущества;
– запрет на внесение в уставный капитал хозяйственных обществ или иную передачу им в качестве их учредителя (участника) недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
– возможность передачи имущества (за исключением недвижимого и закрепленного особо ценного движимого имущества) только некоммерческим организациям в качестве их учредителя или участника и согласование такой передачи;
– возможность внесения имущества (за исключением недвижимого и закрепленного особо ценного движимого имущества) в уставный капитал хозяйственных обществ или иной передачи им имущества в качестве их учредителя (участника) только в случае и порядке, предусмотренных федеральными законами;
– запрет размещения денежных средств в кредитных организациях;
– запрет совершения любых сделок с ценными бумагами.
Можно утверждать, что правовое положение нынешнего бюджетного учреждения в большей мере соответствует статусу ранее действовавшего государственного учреждения.
Согласно девятому различию, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» обязателен лишь в деятельности бюджетных учреждений, а на автономные учреждения распространяется более свободный режим принятия решений в этой сфере, установленный Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Однако этот свободный режим с 1 января 2014 г. в рамках новой федеральной контрактной системы [173 - См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (не вступил в силу) // СЗ РФ. – 2013. – № 14. – Ст. 1652.] вправе будут применять и бюджетные учреждения, но только в случаях использования ими безвозмездных грантов или средств от приносящей доход деятельности, а также в случае привлечения в ходе исполнения контракта иных лиц по договору. Автономные учреждения получат право выбора системы размещения заказа при распоряжении ими средствами на капитальные вложения в государственные объекты.
Необходимо обратить внимание на то, что действующим законодательством специально введено понятие «нужды государственных бюджетных учреждений», отграничивая тем самым от нужд Российской Федерации и ее субъектов, реализуемых органами государственной власти и казенными учреждениями. Под нуждами государственных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые государственными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах этих учреждений. Значит, бюджетные учреждения определяются как иные заказчики и не могут, в отличие от казенных учреждений, выступать в роли государственных заказчиков.
По общему правилу, в результате размещения заказов заключаются либо государственные контракты (от имени Российской Федерации или субъекта Федерации) для обеспечения государственных нужд, либо гражданско-правовые договоры, совершаемые от имени бюджетных учреждений.
Гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений действуют не более трех лет (кроме связанных с производственным циклом договоров о выполнении строительных работ в отношении объектов капитального строительства, о выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и об оказании образовательных услуг). Конкретные сроки этих договоров, а также иные виды гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, для которых допускается более длительный срок, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.
В рамках определения статуса рассматриваемых юридических лиц как органов государства в отношениях гражданского оборота важным является то, что заключение и бюджетными, и автономными учреждениями государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится от своего имени. По их обязательствам отсутствует субсидиарная ответственность государства. Данный принцип сохранен и в новом законодательстве о контрактной системе заказа (с 2014 года).
Отсюда следует, что в отношениях гражданского оборота, стороной которых выступают бюджетные или автономные учреждения, права, обязанности и ответственность у публично-правового образования не возникнут. Поэтому бюджетные и автономные учреждения должны рассматриваться по модели государственных юридических лиц (например, государственные унитарные предприятия), выступающих в гражданских правоотношениях от своего имени и несущих самостоятельную ответственность в отношениях гражданского оборота.
В широко обсуждаемом в научном сообществе и иной общественностью проекте федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [174 - http://www.rg.ru/2012/02/07/gk-site-dok.html (дата обращения: 14.05.2013).] (далее – проект нового Гражданского кодекса РФ), субъектом права законодательной инициативы, по которому выступает Президент России, в целом статус государственных учреждений и их типы не изменились. Это важно, учитывая тот факт, что данным проектом существенно изменен перечень юридических лиц. Новшествами законопроекта в части регламентации правового статуса учреждений всех форм собственности, полностью нами поддерживаемыми, явились следующие положения:
– запрет соучредительства (сейчас в отношении определенных сфер деятельности законом допускается совместное учредительство, например, ст. 22 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [175 - СЗ РФ. – 2012. – № 53 (ч. 1). – Ст. 7598.] предусматривает совместное учредительство частных образовательных учреждений) – данный запрет усилит ответственность государства как учредителя, не размывая ее между несколькими лицами;
– прямо установленное право публично-правовых образований быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере – в подобных нормах подтверждается признание государства полноправным участником гражданских правоотношений;
– установление субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетных и автономных учреждений, связанным с причинением ими вреда гражданам, при недостаточности имущества – это положение верно подчеркивает социальный характер деятельности государства.
Сохранение в данном законопроекте сущности государственных учреждений, выраженных в их гражданско-правовом статусе, можно объяснить тем, что правовые нормы, формирующую данную позицию, относятся к новейшим поддержанным законодателем инициативам.
§ 4. Государственные корпорации и государственные компании, фонды и автономные некоммерческие организации, государственные унитарные предприятия
В отличие от нового законодательства о названных в предыдущем параграфе субъектах гражданского права, нормы о государственных корпорациях и государственных компаниях в проектируемом гражданско-правовом пространстве не нашли прямого отражения [176 - См.: Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. – 2011. – № 3. – С. 367–374.]. Нарушая принцип исчерпывающего характера перечня юридических лиц, проект нового Гражданского кодекса РФ, не упоминая их в соответствующей главе и не определяя их правовой статус, распространяет действие своих норм о юридических лицах на существующие государственные корпорации и иные юридические лица, создаваемые Российской Федерацией на основании специальных федеральных законов, постольку, поскольку иное не предусмотрено этими специальными законами о соответствующем юридическом лице.
В юридической литературе, что подтверждается и Концепцией развития гражданского законодательства, гражданско-правовой статус государственных корпораций как некоммерческих организаций, которым государство безвозмездно передает свое имущество, в том числе имеющее стратегическое значение, вызывает много вопросов [177 - См.: Кузьминов А.А. Государственная корпорация: проблемы единства организационно-правовой формы //Г ражданское право. – 2009. – № 2. – С. 26–28; АнисимовА.П., ГончаровА.И., РыженковА.Я., ЧерноморецА.Е. Неопознанный субъект права собственности // Современное право. – 2009. – № 10. – С. 3–8; ГуковаА.В. Финансовый механизм развития нанотехнологий в России. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2010. – С. 7–12.]. Как частные юридические лица они наделены полномочиями публичного характера. При этом государство-учредитель, даруя свое имущество, не приобретает каких-либо благ. И в целом, уникальность их правового положения требует установления единых для всех государственных корпораций правил, которые предопределяют содержание любой организационно-правовой формы.
Первая в России государственная корпорация именно в отдельной организационно-правовой форме была создана в 1999 году для функционирования позже ликвидированного Агентства по реструктуризации кредитных организаций. С 2003 года она в виде Агентства по страхованию вкладов на протяжении 4 лет была единственной в стране, с 2007 года появились ныне существующие Банк развития, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, Ростехнологии, Росатом [178 - См.: федеральные законы от 8 июля 1999 г. № 137-ФЗ «О внесении изменения в ст. 8 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР»» // СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3470; от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»» // СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3473; от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» (утратил силу) // СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3477; от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (ч. I). – Ст. 5029; от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» //СЗ РФ. – 2007. – № 22. – Ст. 2562; от21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3799; от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. – 2007. – № 45. – Ст. 5415; от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии»» // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (2 ч.). – Ст. 5814; от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»»// СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078.]. Созданная одновременно с ними Российская корпорация нанотехнологий, спустя три года, была реорганизована в открытое акционерное общество [179 - См.: федеральные законы от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – С. 3753; от 27 июля 2010 г. № 211 – ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. – 2010, —№ 31, —Ст. 4180.].
Действующим законодательством государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»),
Как прямо следует из определения, учредителем государственной корпорации может быть только Российская Федерация. Это отличает данный вид от других органов государства, учредителями которых может быть государство в лице субъектов Российской Федерации, характеризующихся множественностью. Поэтому представляется, что данные корпорации надлежит именовать федеральными, а не государственными.
Так же, как и у рассмотренных в предыдущих параграфах настоящей главы органов государства, у государственных корпораций отсутствует в качестве основной цель получения прибыли. Следствием осуществления ими деятельности в интересах всего общества является целевой характер основной деятельности и использования имущества, присущий всем органам государства. Публичный характер деятельности подчеркивает то, что решением об их создании считается федеральный закон, выполняющий функции учредительных документов.
В сравнении с государственными унитарными предприятиями, в отношении которых законом определены конкретные случаи, при которых они могут быть созданы, возникновение государственных корпораций непредсказуемо в том плане, что необходимость создания и основные виды их деятельности определяются актом о создании этих юридических лиц, несмотря на более самостоятельный режим деятельности, чем у создающихся по такому принципу государственных учреждений.
По сути, они создаются в целях обеспечения особых условий для качественного развития определенных отраслей экономики: для укрепления доверия к банковской системе страны и стимулирования привлечения сбережений населения в банковскую систему России; для реализации проектов в России и за рубежом с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, на поддержку малого и среднего предпринимательства; для реформирования жилищно-коммунального хозяйства и внедрения ресурсосберегающих технологий; для строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта; для содействия разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции, в том числе в оборонно-промышленном комплексе; для развития атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов.
Их отличием от государственных учреждений является отсутствие государственного задания.
Наряду с этим, осуществление ими публичных функций не должно включать применение ими мер государственного правового принуждения, которые должны реализовываться только органами государственной власти, несмотря на отсутствие такого запрета в специальных федеральных законах о создании государственных корпораций и Федеральном законе «О некоммерческих организациях». Иначе возникает противоречие основополагающему правилу о том, что совмещение функций органов государственной власти с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, запрещено [180 - См.: ч. Зет. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. – 2006. – № 1 (1 ч.). – Ст. 3434.]. В связи с этим не может быть поддержано исключение из этого правила для государственных корпораций по городу-курорту Сочи и «Росатом».
Считаем, что в целях обеспечения исполнения государственных функций органами государственной власти (казенными учреждениями), а также в связи с тем, что имущество, имеющее стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, должно находиться исключительно в государственной собственности, «Росатом», являющийся частным собственником своего имущества, в основные виды деятельности которого входит осуществление от имени Российской Федерации полномочий по государственному управлению использованием атомной энергии, по государственному управлению при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, а также по нормативно-правовому регулированию в области использования атомной энергии, подлежит ликвидации, по этим же основаниям необходимо исключить некоторые виды деятельности «Ростехнологии», которые федеральным законом отнесены к стратегическим.
Поэтому, несмотря на ведение деятельности в интересах всего общества, деятельность государственных корпораций должна осуществляться от своего имени, а допускаемую некоторыми специальными федеральными законами о корпорациях возможность при осуществлении некоторых видов деятельности выступать от имени Российской Федерации, реализуя государственные функции, требуется, по нашему убеждению, исключить.
Кроме этого, в юридической литературе подвергаются критике неточности в формулировании целей их деятельности и использования имущества, в том числе неурегулированность такой цели как обеспечение деятельности самих государственных корпораций (заработная плата сотрудникам, командировки, представительские расходы, приобретение имущества, необходимого для их деятельности, и т. д.), что «порождает соблазн больше заниматься собственным обеспечением, чем осуществлением деятельности в интересах всего общества» [181 - См.: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридическихлиц// СПС «КонсультантПлюс».]. В связи с этим упомянутыми авторами предлагается ввести прямые запреты для государственных корпораций на их участие в создании коммерческих организаций и безвозмездное отчуждение или передачу во временное пользование имущества, а также ввести количественные ограничения на использование получаемых доходов для обеспечения их деятельности. Эти требования частично удовлетворены внесенными в Федеральный закон изменениями [182 - См.: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 437-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»» // СЗ РФ. – 2011. – № 1. – Ст. 49.] в части установления права Правительства России утверждать порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственных корпораций [183 - 188 См.: постановление Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. № 1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании» // СЗ РФ. – 2012. – № 1. – Ст. 125.]. Однако, определение компетенции по формуле «вправе» выступает, на наш взгляд, как коррупциогенный фактор – диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти действий в отношении граждан и организаций [184 - См.: подп. «б» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // СЗ РФ. – 2010, – № 10. – Ст. 1084.]. Ведь Правительству РФ предоставлены необоснованно широкие пределы усмотрения в вопросе о необходимости утверждения данного порядка, без установления оснований для отказа.
Является особенно важным то, что имущество государственных корпораций, переданное Российской Федерацией, является частной собственностью. Это означает то, что переданное государственное имущество выбывает из государственного фонда и даже при ликвидации государственной корпорации оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество может не возвратиться учредителю, а направиться на цели, предусмотренные законом о ликвидации государственной корпорации. Российская Федерация обладает в отношении государственных корпораций лишь правами на участие в управлении, в том числе контрольного характера, осуществляемыми уполномоченными органами государства, чью деятельность можно отнести к модели участия государства через институт представительства.
В отношении данного имущества государственные корпорации как собственники в своих правах не ограничены и, в соответствии с целями своей деятельности, вправе приобретать и продавать ценные бумаги, вносить вклады в кредитные организации, сдавать имущество в аренду, временное пользование и доверительное управление и отчуждать его, вправе участвовать в хозяйственных обществах и в товариществах на вере в качестве вкладчика, создавать некоммерческие организации, а также вступать в ассоциации и союзы. Этим данные организации отличаются от иных органов государства (кроме фондов и автономных некоммерческих организаций), которые либо ограничены необходимостью получения согласия собственника либо вообще лишены права распоряжаться имуществом.
Такие решения принимаются наблюдательными советами государственных корпораций или, в некоторых случаях, Правительством России (основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные
ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в Меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, утверждаемом Правительством РФ). Кроме того, на государственные корпорации, как и на автономные и бюджетные учреждения, распространяется действие ст. 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях» о порядке совершения сделок с заинтересованностью.
Однако, указанную свободу собственника неоднократно предлагалось ограничить. Так, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации М.Л. Шаккумом, В.Г. Драгановым, В.В. Пановым был разработан проект федерального закона № 520154-5 «О закупках товаров, работ, услуг государственными корпорациями (компаниями), субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса» [185 - http://www.asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(printzp)?OpenAgent&RN=520154-5&123(дата обращения: 14.05.2013).], в котором предложено деятельность ряда государственных организаций, в первую очередь государственных корпораций и государственных компаний, по закупке строго регламентировать, установив государственный контроль. Так, законопроектом определены принципы осуществления закупок, в числе которых: обеспечение информационной открытости закупок, равноправия, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок, обеспечение целевого и экономически эффективного расходования средств на приобретение товаров, работ, услуг, а также отсутствие ограничения допуска к участию в закупках путем установления неопределенных требований к участникам закупок. В качестве преимущественных способов закупок предложено применять открытые торги в форме конкурса или аукциона, в том числе открытого аукциона в электронной форме, извещения о которых размещаются на официальном сайте не менее чем за двадцать дней до срока окончания подачи заявок. При осуществлении закупок заказчик должен обеспечить повышение доли закупок инновационной продукции, в том числе осуществлять разработку перспективных планов ее закупки.
Однако в принятом 18 июля 2011 г. на основании данного законопроекта Федеральном законе № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» не нашли отражения, на наш взгляд, прогрессивные и приемлемые для государственных корпораций положения разработчиков об определении открытых торгов в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок и об обязанности заказчика обеспечить повышение доли закупок инновационной продукции. На сегодняшний день можно поддержать лишь провозглашенный для органов государственной власти, казенных и бюджетных учреждений в новом законе о федеральной контрактной системе принцип стимулирования инноваций.
Обладание государственными корпорациями как юридическими лицами обособленным имуществом требует их самостоятельной ответственности по своим обязательствам. И они отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом, за исключением фонда обязательного страхования вкладов Агентства по страхованию вкладов и имущества государственной корпорации «Росатом» по перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации.
По общему правилу, государственные корпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не должна отвечать по их обязательствам, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. В большинстве случаев взаимная ответственность полностью исключается (Агентство по страхованию вкладов, Агентство по реструктуризации кредитных организаций, Внешэкономбанк, Ростехнологии). Но специальными нормами федеральных законов о создании государственных корпораций установлено два случая: Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта, если не примет на себя субсидиарную ответственность по ее обязательствам и не отвечает по обязательствам государственной корпорации «Росатом», а «Росатом» – по обязательствам государства, если они не примут на себя соответствующие обязательства.
По своему правовому статусу к государственным корпорациям очень близки фонды. Но фонды учреждаются не только государством, но и гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов. Поэтому для создания фонда, кроме волеизъявления Российской Федерации, потребуются решения иных субъектов.
Государственную корпорацию как отдельную организационно-правовую форму следует отличать от организаций, обычно являющихся акционерными обществами, но использующих в своих наименованиях слово «корпорация» (например, открытые акционерные общества «Объединенная судостроительная корпорация», «Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод», «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром» [186 - См.:указы Президента РФот21 марта2007 г. № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация»» // СЗ РФ. – 2007. – № 13. – Ст. 1532; от 27 августа 2007 г. № 1102 «Об открытом акционерном обществе «Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод»» // СЗ РФ. – 2007. – № 36. – Ст. 4364; от 16 апреля 2008 г. № 497 «О дальнейшем развитии открытого акционерного общества «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром»» // СЗ РФ. – 2008. – № 16. – Ст. 1674.]).
Вместе с тем, в статусе государственных корпораций именно как юридических лиц Концепцией развития гражданского законодательства выявлены недостатки, часть которых, впрочем, последующими изменениями была устранена, и сделан вывод о том, что «госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности», в связи с этим представляется целесообразным исключение уже сейчас законодательной возможности создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций.
Поэтому, исходя из Концепции развития гражданского законодательства, выделившей корпоративные отношения (отношения, связанные с «правом участия» в корпорации и соответствующие обязательственные отношения между учредителями (участниками) и корпорацией) в особую группу имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права, и взглядов ученых, изучающих сложную проблему современной дифференциации предмета гражданского права [187 - См.: Баринов Н.А. Проблемы дифференциации предмета гражданского права // Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования: материалы Международного научно-практического семинара памяти Е.А. Флейшиц. – Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2011. – С. 32–37.], можно сделать вывод о том, что государственные корпорации как юридические лица, не имеющие членства, строго понятию «корпорация» не отвечают [188 - См.: Романовская О.В. Понятие корпорации в российском праве: трудности перевода// Новая правовая мысль. – 2012. – № 2 (51). – С. 33–37.]. В проектируемой классификации унитарных юридических лиц их особый статус также не нашел отражения.
В своем Послании Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. [189 - Парламентская газета. 2009. – 13–19 ноября.] Президент России также отметил, что считает эту форму в современных условиях бесперспективной: «Корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где нам это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам».
Такая же участь ожидает государственные компании, которые сейчас функционируют как отдельные юридические лица, созданные Российской Федерацией для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления.
«Российские автомобильные дороги» являются конкретным и единственным юридическим лицом, воплощенным в форме государственной компании, оказывающим государственные услуги и выполняющим иные полномочия в сфере дорожного хозяйства с использованием федерального имущества на основе доверительного управления [190 - См.: п. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 29, —Ст. 3582.].
Компания уполномочена действовать от имени Российской Федерации (например, при осуществлении полномочий концедента, в том числе полномочий концедента, связанных с проведением конкурсов, обеспечением заключения и исполнения концессионных соглашений, в отношении некоторых автомобильных дорог федерального значения и дорожных сооружений, а также при заключении соглашений в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости для федеральных нужд).
Считаем, что наличие таких органов государства как казенные учреждения и органы государственной власти делает нецелесообразным наделение функцией оказания государственных услуг юридических лиц в форме государственных компаний, являющихся собственниками имущества.
В остальном же положения об их гражданско-правовом статусе совпадают с положениями, касающимися государственных корпораций: исключительное право Российской Федерации на их создание; предопределенные цели деятельности и цели использования имущества; право собственности на имущество с соответствующими полномочиями собственника; самостоятельная ответственность по обязательствам и право Правительства РФ установить порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственной компании.
Придерживаясь точки зрения о нецелесообразности при наличии соответствующих органов государства наделения государственных компаний функцией оказания государственных услуг, а также учитывая отсутствие других существенных различий в элементах правовых статусов государственных корпораций и государственных компаний, предлагается исключить последних из гражданского оборота, ликвидировав эту организационно-правовую форму. Данную позицию подтверждает то, что до настоящего времени в форме государственной компании была создана лишь одна организация, виды деятельности которой может осуществлять федеральное казенное учреждение.
В существующей правовой практике нет единого взгляда на признание за государством права на создание фондов как особой формы некоммерческих организаций. Такое положение порождено неточностями законодателя в юридической технике. Так, ст. 7 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в качестве учредителей фондов называет граждан и (или) юридических лиц, не упоминая в этой и последующих нормах о соответствующем праве государства.
Существо данного юридического лица, как указывает Федеральный закон, – не имеющая членства некоммерческая организация, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели – согласуется с целями деятельности любого публично-правового образования. Поэтому на федеральном и региональном уровнях создавались и действуют государственные фонды. Например, Федеральный общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров; Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом [191 - См.: указы Президента РФ от 18 ноября 1995 г. № 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров» // СЗ РФ. – 1995. – № 47. – Ст. 4501; от 25 мая 2011 г. № 678 «О создании Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. – 2011. – № 22. – Ст. 3156.]. Такие же фонды по защите прав вкладчиков и акционеров созданы на уровне субъектов Российской Федерации [192 - См.: например, постановление Администрации Красноярского края от 15 июня 2001 г. № 422-П «О создании некоммерческой организации «Красноярский фонд защиты прав вкладчиков и акционеров»» // СПС «КонсультантПлюс».]. В форме фондов Санкт-Петербургом, Республикой Башкортостан, Новосибирской областью созданы некоммерческие организации, содействующие развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере [193 - См.: постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 ноября 2006 г. № 1490//ВестникАдминистрации Санкт-Петербурга. 2006. – 20 декабря; постановление Правительства Республики Башкортостан от 1 декабря 2006 г. № 338 // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2007. – 24 января; постановление Администрации Новосибирской области от 17 ноября 2008 г. № 324-па // Сборник нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области. – 2008. – № 4(04), часть III. – Ст. 857.].
Кроме этого, субъекты Российской Федерации выступили учредителями [194 - См.: распоряжение Мэра Москвы от 21 ноября 1997 г. № 911-РМ // СПС «КонсультантПлюс»; постановление Главы Администрации Смоленской области от 18 ноября 1998 г. № 657// СПС «КонсультантПлюс»; постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 июля 2004 г. № 1318 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. – 27 августа; постановление Правительства Мурманской области от 5 декабря 2008 г. № 598-ПП // Мурманский Вестник. – 2008. – № 242. – С. 5; постановление Администрации Алтайского края от 13 марта 2009 г. № 91 // Алтайская правда. 2009. – 24 марта; постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15 ноября 2010 г. № 1520//Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2010. – 29 декабря; постановление Правительства Республики Хакасия от 24 октября 2011 г. № 689 // СПС «КонсультантПлюс».]: Московского фонда поддержки и развития межрегиональных связей; Фонда развития внешних инвестиций Смоленской области; Фонда развития Санкт-Петербурга; Мурманского международного экономического форума; Алтайского фонда микрозаймов; Фонда предпосевных инвестиций; Республиканского фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
В Республике Татарстан сейчас функционирует шесть фондов [195 - См.: постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 марта 1998 г. № 100//СПС «КонсультантПлюс»; от 17 ноября 2004 г. № 498 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2004. – № 45. – Ст. 0857; от 29 сентября 2005 г. № 473 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2005. – № 37–38. – Ст. 0845; от 18 февраля 2008 г. № 95 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2008. – № 10. – Ст. 0371; Указ Президента Республики Татарстан от 17 февраля 2010 г. №УП-71 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2010,– № 9. – Ст. 284; постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 октября 2011 г. № 896 // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2011. – № 47. – Ст. 2496.]: Республиканский общественно-государственный фонд по защите прав вкладчиков и акционеров; Инвестиционно-венчурный фонд Республики Татарстан; Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Республики Татарстан; Стабилизационный залогово-страховой фонд Республики Татарстан; Республиканский Фонд возрождения памятников истории и культуры Республики Татарстан; Гарантийный фонд Республики Татарстан.
Более того, Правительство Российской Федерации при предоставлении субсидий обязывает субъекты Российской Федерации создавать юридические лица – фонды как наиболее эффективную форму реализации ряда государственных задач, в частности, обеспечения доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к кредитным и иным финансовым ресурсам, развития системы гарантий и поручительств по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства [196 - См.: постановление Правительства РФ от 27 февраля 2009 г. № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» // СЗ РФ. – 2009. – № 10. – Ст. 1226; приказ Министерства экономического развития РФ от 20 мая 2011 г. № 227 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2011 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».]. Во исполнение данного требования субъектами Российской Федерации созданы Гарантийные фонды [197 - См.: постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2009 г. № 40-ПП // Официальная Кабардино-Балкария. 2009. – 6 марта; постановление Администрации Ростовской области от 19 мая 2009 г. № 233 // СПС «КонсультантПлюс»; распоряжение Правительства Хабаровского края от 22 ноября 2011 г. № 706-рп // СПС «КонсультантПлюс».].
Отсутствие в законе прямого указания на соответствующее право государства вызывает противоречивую судебную практику, касающуюся регионов, хотя предметом рассмотрения является вышеуказанная правовая норма, распространяющаяся на все публично-правовые образования в равной степени. Так, определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2007 г. [198 - СПС «КонсультантПлюс».] по делу № 42-Впр06-22 по заявлению Прокурора Республики Калмыкия к Правительству Республики Калмыкия о признании незаконным постановления Правительства Республики Калмыкия от 2 апреля 2004 г. № 125 «О Фонде поддержки аграрных реформ Республики Калмыкия» поддержан иск Прокурора: отменены определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия от 11 августа 2005 г. и постановление Президиума Верховного Суда Республики Калмыкия от 15 марта 2006 г., и оставлено в силе решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 8 июня 2005 г. о признании данного постановления незаконным и недействующим со дня принятия. Это судебное решение мотивировано отсутствием указания в рассматриваемом Федеральном законе «О некоммерческих организациях» на право субъекта Российской Федерации выступать учредителем таких юридических лиц и ссылкой на ст. 31 данного Федерального закона, предусматривающую право органов государственной власти лишь на создание государственных учреждений и закрепление за ними имущества на праве оперативного управления, что, по мнению суда, не дает им права «создавать некоммерческие организации, которые становятся собственниками переданного им учредителями государственного имущества», а лишь наделяет правом оказывать им экономическую поддержку.
Однако по аналогичному заявлению Прокурора Республики Татарстан Верховным Судом РФ [199 - См.: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 февраля 2006 г. по делу № 11-Г05-25 // СПС «КонсультантПлюс».] заявителю было отказано со ссылкой на ту же единственную статью Федерального закона. При рассмотрении этого гражданского дела суд истолковал рассматриваемое законодательство таким образом: нельзя согласиться с доводами прокурора о том, что законодательство запрещает создавать некоммерческие организации, которые становятся собственниками переданного им учредителями имущества, так как федеральными законами, в частности, п. 3 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривается возможность создания некоммерческих организаций, в том числе в виде фондов, и «данный подход полностью согласуется с положениями п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона». Ссылка прокурора на ст. 31 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в обоснование права на создание лишь учреждений, закрепления за ними государственного имущества и их финансирования, признана судом несостоятельной в связи с тем, что данная статья регулирует вопросы экономической поддержки и не решает вопросы о порядке создания и составе учредителей некоммерческих организаций.
Данная проблема полностью разрешалась в первоначальной редакции проекта нового Гражданского кодекса РФ, опубликованного 7 февраля 2012 г. в «Российской газете», которая относила фонды к некоммерческим унитарным организациям и прямо указывала, что в случаях, установленных законом, учредителем фонда может являться Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и (или) муниципальные образования. Но в официально внесенном в Госдуму законопроекте норма о праве публично-правовых образований отсутствует, что требует его доработки в указанной части.
Подобно государственным корпорациям и государственным компаниям, фонды являются собственниками переданного им учредителями имущества. Обладая, как и все органы государства, специальной правоспособностью, они могут использовать имущество только для целей, определенных в уставе.
Ради достижения этих целей фонды вправе заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Представляется необходимым в целях повышения ответственности ввести в действующее законодательство норму проекта Гражданского кодекса РФ об отнесении права принятия решений о создании хозяйственных обществ и (или) об участии в них, а также одобрения совершаемых фондом крупных сделок и сделок с заинтересованностью к исключительной компетенции высшего органа управления фондом – попечительского совета.
Такая широта прав из органов государства предоставлена только государственным корпорациям и компаниям. Как и государственные корпорации, государственные компании, таки фонды обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.
Однако наделение социальных внебюджетных фондов государственными функциями, в том числе по изданию нормативных правовых актов, вызывает вопрос. Так, Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации в соответствии с положениями, определяющими порядок их деятельности [200 - См.: Мирошник С.В. Финансово-правовой режим социальных внебюджетных фондов // Пробелы в российском законодательстве. – 2012. – № 2. – С. 273–276.], издаются акты, имеющие нормативный характер, т. е. общеобязательные нормы поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц.
Вероятно, предполагая спорность наделения этих некоммерческих организаций исключительно государственной функцией издания нормативных правовых актов, Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2001 г. № 318 введена государственная регистрация имеющих нормативный характер актов, издаваемых государственными внебюджетными фондами, затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер.
Представляется, что государственную функцию по изданию нормативных правовых актов следует исключить из полномочий этих некоммерческих организаций, передав ее федеральному органу исполнительной власти.
Важными для участников гражданского оборота являются нормы об ответственности контрагентов по сделкам. Учредители фондов, в том числе публично-правовые образования, не имеют имущественных прав в отношении созданных ими фондов и не отвечают по их обязательствам, а фонды не должны отвечать по обязательствам своих учредителей.
В действующем законодательстве более удачный прием юридической техники использован при установлении статуса автономных некоммерческих организаций. Хотя, определяя понятие данной формы, государство также прямо не указывается в качестве учредителя (определены лишь граждане и (или) юридические лица), в закон введены нормы об особенностях управления государством-учредителем автономными некоммерческими организациями.
В данный момент автономные некоммерческие организации с государственным участием создаются как Российский Федерацией и субъектами РФ в качестве единственного учредителя, так и ими в соучредительстве с другими лицами. В целях обеспечения участия России в деятельности Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма Российской Федерацией в качестве единственного учредителя создан Международный учебно-методический центр финансового мониторинга [201 - См.: распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2005 г. № 1989-р // СЗ РФ. – 2005. – № 48. – Ст. 5085.]. В качестве соучредителя [202 - См.: распоряжение Правительства РФ от 21 ноября 2007 г. № 1657-р // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6185; распоряжение Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 75-р // СЗ РФ. – 2009. – № 5. – Ст. 675; распоряжение Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 957-р // СЗ РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3724; распоряжение Правительства Москвы от 8 декабря 2011 г. № 956-рп «О создании автономной некоммерческой организации «Ассоциация работодателей в области политических профессий»» // СПС «КонсультантПлюс».] государство выступило, например, в автономных некоммерческих организациях «Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» (учрежден Российской Федерацией, Общероссийским союзом общественных объединений «Олимпийский комитет России» и администрацией г. Сочи), «Транспортная дирекция Олимпийских игр» (учреждена Российской Федерацией, администрацией Краснодарского края, АНО «Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи» и государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта), «Единый информационный центр» (учрежден Российской Федерацией, администрацией Краснодарского края, АНО «Транспортная дирекция Олимпийских игр» и государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта), «Ассоциация работодателей в области политических профессий» (учреждена субъектом РФ – городом Москва и Институтом социально-политических исследований РАН).
Однако, в перспективе развития гражданского законодательства, автономные некоммерческие организации отнесены к разновидности фондов со ссылкой на идентичность с их статусом, что считаем оправданным.
Учитывая, что государственные корпорации, фонды и автономные некоммерческие организации получают от государства-учредителя его имущество в собственность, полагаем необходимым в качестве механизма государственного контроля имущественных отношений с участием этих органов государства установить ограничения в виде:
– запрета на передачу им имущества, включенного законом в перечень видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности, в том числе имущества, имеющего стратегическое значение;
– распространения на них применяемого для государственных бюджетных и автономных учреждений порядка совершения крупных сделок – их предварительное согласование с органом управления некоммерческой организации или органом надзора за ее деятельностью (а в отношении государственных корпораций – установленное в качестве общеобязательного правила, а не в случае указания об этом в конкретном акте о создании);
– определения открытых торгов в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок при распоряжении ими имуществом.
Вводя требование об открытых торгах для фондов и автономных некоммерческих организаций, представляется целесообразным распространить на них действие Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в целях обеспечения единства экономического пространства, эффективного использования денежных средств, расширения возможностей участия юридических и физических лиц в осуществляемой ими закупке товаров, работ, услуг и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности закупки, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.
Несмотря на то, что государство использует корпорации, фонды и автономные некоммерческие организации для реализации своих социальных функций, по гражданско-правовым сделкам, совершаемым ими от своего имени, государство ответственности не несет. Это дает основание отнести данное выражение участия органов государства в гражданском обороте к модели его опосредованного участия через самостоятельные государственные организации. В данном случае участие государства проявляется также в форме представительства органов государственной власти, физических или юридических лиц, в органах управления некоммерческой организации.
К модели опосредованного участия государства также относятся правоотношения, участниками которых выступают органы государства, являющиеся по закону коммерческими юридическими лицами. Это государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и государственные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).
Применительно к ним понятие «предприятие» обозначает не объект гражданских прав, предусмотренный ст. 132 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве имущественного комплекса, а субъект – юридическое лицо. Сохранение в современном российском гражданском праве понимания предприятия в качестве субъекта права обусловлено тем, что в соответствии со ст. 24 Гражданского кодекса РСФСР от 11 июня 1964 г. (утратил силу) [203 - Ведомости ВС РСФСР. – 1964. – № 24. – Ст. 407.]все юридические лица, осуществлявшие хозяйственную деятельность в советской стране, являлись государственными предприятиями, имевшими закрепленные за ними основные и оборотные средства и самостоятельный баланс. Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (утратил силу) [204 - Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1990. – № 30. – Ст. 418.] определял предприятие как самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли, единым собственником которого является государство.
Сейчас наукой гражданского права унитарные предприятия характеризуются в качестве «переходной формы», существование которой ограничено рамками перехода к рыночной экономике, и некоторыми авторами [205 - См.: Басангов Д.А., Шайдуров С.А. Комментарий к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (постатейный). – М.: Деловой двор, 2009. – С. 6–7.] предлагается относить данные предприятия к числу субъектов, занимающих промежуточное (переходное) положение между коммерческими и некоммерческими юридическими лицами в связи с тем, что их главной целью является не извлечение прибыли, и их правовой статус как коммерческих организаций не согласуется с легальным понятием предпринимательской деятельности как деятельности, осуществляемой на свой риск (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ), так как эти предприятия в любом случае рискуют не своим имуществом.
В литературе [206 - См.: Крашенинников П.В., Майфат А.В., Миронов И.Б. Унитарные предприятия, учреждения. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления: Постатейный комментарий кст. 113–115, 120 и главе 19 Гражданского кодекса РФ/Подред. П.В. Крашенинникова. – М.: Статут, 2010. – С. 3–4.] выделяют следующие признаки унитарных предприятий:
– неделимость имущества, которое не может быть распределено по вкладам, долям, паям, что характеризует термин «унитарные»;
– основная цель деятельности – получение прибыли, что требует их отнесения к коммерческим организациям;
– переданное собственником или полученное в результате хозяйственной деятельности имущество принадлежит им на ограниченном вещном праве: на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления;
– собственником имущества является публично-правовое образование;
– учредительным документом является устав, содержащий предусмотренные законом сведения [207 - См.: приказ Министерства экономического развития и торговли Республики Калмыкия от 25 августа 2005 г. № 205 «Об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения» // Российская газета. 2005. – 7 октября.];
– обладают специальной правоспособностью, то есть могут иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе;
– унитарными предприятиями могут быть только государственные и муниципальные предприятия;
– собственник имущества определяет цели, предмет, виды деятельности, назначает руководителей;
– несут ответственность по своим обязательствам всем имуществом и не отвечают по обязательствам собственника, субсидиарная ответственность наступает лишь по обязательствам казенного предприятия. Кроме этого, на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по обязательствам предприятия-банкрота, если банкротство вызвано действиями (бездействием) самого собственника.
Основные различия в гражданско-правовых статусах двух видов унитарных предприятий состоят в необходимости формирования уставного фонда для предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и отсутствие такой необходимости для казенных предприятий, в распоряжении имуществом, в ответственности собственника по обязательствам, в целях создания, в распределении доходов. При этом они отличаются правовым режимом имущества, принадлежащего им или на праве хозяйственного ведения, или на праве оперативного управления.
Некоторыми авторами [208 - См.: Малинина Л.Ю. Государственные унитарные предприятия: правовые проблемы создания и деятельности: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Краснодар, 2007. – С. 8.] предлагается исключить второе наименование унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления, – «казенные предприятия», так как закрепленное за такими предприятиями имущество не составляет казну России или субъекта РФ. Но, представляется, что данное наименование отражает связь этих предприятий с ответственностью государственной казны, вошло в деловой оборот и не требует отмены
Надо отметить, что авторами законопроекта о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ предлагается усовершенствовать правовое регулирование права оперативного управления [209 - О правовой природе права оперативного управления и теоретических дискуссиях о ней см.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. – С. 75–100.], субъектом которого должны быть государственные или муниципальные юридические лица, но не частные учреждения, для которых более удобной признана модель права собственности.
А в отношении права хозяйственного ведения Концепцией развития гражданского законодательства и проектом нового Гражданского кодекса РФ предлагается его как ограниченное вещное право изъять. Мотивируется данное предложение тем, что сделки унитарного предприятия, являющегося единственным видом коммерческой организации – несобственника, обладающей специальной правоспособностью, и не имеющей права совершать большинство сделок по распоряжению имуществом без предварительного согласия собственника-учредителя, могут быть объявлены ничтожными, если они выходят за «пределы, лишающие его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены его уставом» (п. 3 ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [210 - СЗ РФ. – 2002. – № 48. – Ст. 4746.]). Данное положение не способствует стабильности гражданского оборота, так как контрагенты таких юридических лиц находятся под постоянной угрозой оспаривания действий унитарных предприятий со стороны их собственников, а последние в большинстве случаев не несут никакой имущественной ответственности за принятые решения.
Видимо, двигаясь в направлении избавления от таких предприятий, законодатель ввел новый способ приватизации – путем преобразования унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью [211 - 2" См. Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 201 – ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»»//СЗ РФ. – 2011. – № 29. – Ст. 4292.].
Такая же оценка содержится и в юридической периодике: данный вид унитарных предприятий снижает инвестиционную привлекательность, имеет существенные ограничения при обороте средств производства, а само право хозяйственного ведения на значительные производственные комплексы не создает для организаций других организационно-правовых форм равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления ими [212 - См.: Иншакова А.О. Правовой режим имущества унитарного предприятия: Лекция. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003. – С. 3–4.].
Как указывается в Концепции развития гражданского законодательства, такое положение «свидетельствует о бесперспективности данной организационно-правовой формы юридического лица и желательности ее постепенной замены другими видами коммерческих организаций, в том числе хозяйственными обществами с 100 %-ным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе».
Как следствие, к ранее созданным государственным и муниципальным унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения, предлагается применять правила о праве оперативного управления, и со дня введения в действие кодекса имущество, закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения, считать принадлежащим им на праве оперативного управления.
Однако их одномоментный перевод на право оперативного управления не повысит автоматически их эффективность. В существующих экономических отношениях на данном этапе представляется разумным проведение оптимизации количества унитарных предприятий на федеральном и региональном уровнях для выявления наиболее экономически эффективных и соответствующих целям и полномочиям государства.
Так, в Республике Калмыкия в результате действия республиканской Концепции управления государственным имуществом и приватизации [213 - См.: постановление Правительства Республики Калмыкия от 14 декабря 1999 г. № 251 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Республике Калмыкия» // СПС «КонсультантПлюс».], определившей в качестве целей и задач управления унитарными предприятиями повышение эффективности их деятельности и эффективности использования закрепленного за ними имущества, создание системы экономического мониторинга и ужесточение контроля за их деятельностью, количество республиканских государственных унитарных предприятий с 1 января 2001 г. уменьшилось с 82 до 51 (по состоянию на 1 октября 2012 г. [214 - См.: Отчет о деятельности Министерства государственного имущества Республики Калмыкия за 2000 год // Архив Министерства государственного имущества Республики Калмыкия за 2001 год и Перечень республиканских государственных предприятий, опубликованный на официальном сайте Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия по состоянию на 01.10.2012 // http://mziork.kalmregion.ru/index. php?option=com_content&view=article&id=558:-01102012&catid=61:2011-10-29-15-59-38<emid=48 (датаобращения: 14.05.2013).]).
Само по себе установление федеральным законодательством исчерпывающего перечня случаев их создания ведет к оптимизации количества [215 - См.: Оболонкова Е.В. Перспективы сохранения унитарных предприятий в действующем российском законодательстве // Журнал российского права. – 2010, —№ 6, —С. 13–19.]. Здесь важно проверить соответствие целей деятельности предприятий указанным в законе случаям. При этом количество остающихся предприятий должно зависеть исключительно от экономических показателей.
С учетом этого, считаем целесообразным ликвидацию предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, сделать постепенной: установить запрет на создание новых подобных предприятий и законодательно ввести переходный период для действующих предприятий не менее трех лет (ориентируясь на трехгодичный срок планирования государственных бюджетов) для их дальнейшего планируемого Концепцией развития гражданского законодательства преобразования в хозяйственные общества, доля участия в уставных капиталах которых принадлежит государству в размере менее 25 %.
Временное сохранение права хозяйственного ведения и их титульных владельцев необходимо для обеспечения стабильности существующих в стране хозяйственных связей, интересов их контрагентов по совершенным длящимся сделкам, учитывая, что государство продолжает оставаться крупнейшим собственником имущества, находящегося в современном гражданском обороте.
А последующая общепринятая конструкция хозяйственного общества оправдана тем, что способна взаимодействовать с иностранным правом и не допускает проникновения частного капитала в ряд сфер экономики [216 - См.: Болдырев В.А. Современная история и перспективы развития конструкции унитарного предприятия // Росс. юрид. журнал. – 2010. – № 3. – С. 111.].
В настоящее время Российское государство стоит перед необходимостью решения новых проблем экономического развития страны. Это означает поиск внутренних резервов и, в первую очередь, повышение эффективности работы организаций государственного сектора, занимающих прочное место в экономической структуре государства. Органы государства – юридические лица, опосредованно представляющие государство, являющиеся активными участниками гражданских правоотношений, отражают как частные интересы, так и публичные интересы государства. И сейчас это происходит в условиях утверждения новых гражданско-правовых институтов, реформирования институтов собственности, что свидетельствует о развитии демократической основы России. Поэтому определение адекватного экономическим условиям, демократическим тенденциям и четкого их гражданско-правового статуса как фактора экономической стабилизации в России, представляется актуальной задачей.
§ 5. Органы государственной власти, юридические лица и граждане, осуществляющие гражданско-правовое представительство государства
П. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена особая модель участия государства в гражданском обороте, разрешающая для осуществления задач государства использовать институт гражданского представительства: в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента России и постановлениями Правительства России, нормативными актами субъектов Российской Федерации, по их специальному поручению от их имени могут выступать органы государственной власти, а также юридические лица и граждане.
Отличие такой модели участия государства от иного представительства заключается в том, что в данном случае полномочия представителя вытекают не из доверенности или иной сделки, а из правового акта государства (федерального закона, указа Президента России, постановления Правительства России или нормативного акта субъекта Федерации). Например, объем полномочий представителя Правительства России в судах и порядок их осуществления были определены изначально постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 950 «О порядке назначения представителей интересов Правительства РФ в судах» (утратило силу) [217 - СЗ РФ. – 1994. – № 17. – Ст. 2003.], затем усовершенствованы постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2004 г. № 152 «О представлении интересов Правительства РФ в судах общей юрисдикции и арбитражных судах» (утратило силу) [218 - СЗ РФ. – 2004. – № 15. – Ст. 1444.] и в настоящее время регулируются разделом VIII «Порядок взаимоотношений Правительства с органами судебной власти» Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.
Специальное поручение, составляющее существо представительства, как правило, содержится в правовом акте, устанавливающим порядок представления интересов или регулирующим статус соответствующего органа государства, но может требовать отдельного письменного оформления в виде доверенности или заключения гражданско-правового договора, о чем также указывается в этих правовых актах. Например, согласно утвержденному Правительством России порядку, представление его интересов в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах осуществляется:
– руководителями федеральных органов исполнительной власти, полномочным представителем Правительства – без дополнительного поручения;
– сотрудниками Аппарата Правительства, физическими лицами из числа лиц, состоящих в штате этих и подведомственных им органов, адвокатами – исключительно по доверенности.
В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации порядком, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом с профессиональным поверенным заключается безвозмездный договор о представлении интересов Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации.
Субъектный состав представителей государства широкий. Частыми случаями являются назначения должностных лиц органов государственной власти. [219 - О неэффективности деятельности таких представителей государства см.: Симатова Е.Л. Участие публичных образований в коммерческих организациях: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Краснодар, 2008. – С. 11–12.] Так, представителями государства в высших органах управления государственных корпораций могут быть назначены лица, замещающие государственные должности РФ и должности гражданской службы.
Существует обширная практика участия от имени государства физических лиц. Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых закреплена в государственной собственности, могут быть представлены физическими лицами, с которыми заключается договор поручения (контракт на представление интересов государства в соответствующих органах управления обществ).
Согласно утвержденному порядку, кроме должностных лиц федеральных органов государственной власти, представителями Российской Федерации в органах управления автономных некоммерческих организаций могут быть иные лица, действующие в соответствии с договором о представлении интересов Российской Федерации в органах управления указанных организаций и соответствующим актом Правительства РФ (профессиональные поверенные).
Участие государства по специальному поручению может выражаться также через орган государственной власти. Отдельные органы государственной власти на основании закона могут выступать от имени учредителя (Российской Федерации или субъекта РФ). Например, при осуществлении имущественного взноса, формировании органов управления в государственных корпорациях, которые сами по себе являются органами государства. В любом случае реализация органами государственной власти и казенными учреждениями полномочий, вытекающих из специального поручения, осуществляется в пределах установленной численности работников и бюджетных ассигнований, предусмотренных на руководство и управление в установленной сфере.
Наиболее ярко, на наш взгляд, субъектный состав виден при представлении интересов в суде от имени Правительства России, который в основном одинаков с субъектным составом представителей на уровне субъектов РФ:
– для представления позиции Правительства России в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ могут назначаться: Председатель Правительства, полномочный представитель в суде, физические лица из числа лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности, а также физические лица из числа адвокатов;
– для представления интересов Правительства России в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах могут быть назначены руководители федеральных органов исполнительной власти, определяемые ими должностные лица из числа лиц, состоящих в штате этих и подведомственных им органов, сотрудники Аппарата Правительства или адвокаты.
При определении субъектного состава рассматриваемой третьей модели участие государства в хозяйственных товариществах и обществах рассматривается через деятельность его представителей, управляющих акциями (долями) государства в уставном (складочном) капитале этих коммерческих организаций, а не самих юридических лиц, в отличие от фондов и автономных некоммерческих организаций, рассматриваемых по модели опосредованного участия государства в гражданском обороте в качестве юридических лиц. Такой подход основан на том, что фонды и автономные некоммерческие организации (как впрочем, и иные органы государства) создаются в целях, направленных на достижение общественных благ, и имеют строго определенные виды деятельности, учитываемые при принятии решения об участии в них государства. А хозяйственные товарищества и общества, являясь коммерческими организациями, обладают общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды деятельности. В связи с этим, участие, государства в последнем случае можно будет выявить только по анализу деятельности представителя государства в органах управления таких юридических лиц. Изложенное также не позволяет отнести их к юридическим лицам государственного сектора.
Участие государства в хозяйственных товариществах и обществах возникает при получении им в собственность доли в уставном (складочном) капитале указанных юридических лиц. Доля акций открытых акционерных обществ или доля в уставном капитале обществ с ограниченной ответственностью могут быть приобретены государством посредством приватизации: при преобразовании государственного унитарного предприятия в открытое акционерное общество, 100 процентов акций которых принадлежит государству, или в общество с ограниченной ответственностью, а также при внесении государственного имущества в качества вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.
Также право государственной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов юридических лиц (например, товариществ на вере, закрытых акционерных обществ, обществ с дополнительной ответственностью) может возникнуть при предоставлении им бюджетных инвестиций, которое оформляется участием Российской Федерации или субъекта РФ в таких юридических лицах в соответствии с гражданским законодательством. При этом из хозяйственных товариществ государство может выступить только вкладчиком в товариществах на вере (коммандитных товариществах), но не участником полного товарищества или полным товарищем в товариществах на вере, которыми могут быть только индивидуальные предприниматели и (или) коммерческие организации.
Во всех случаях государство назначает своего представителя для управления принадлежащей ему долей, деятельность которого и должна рассматриваться как модель участия государства в гражданском обороте.
Как правило, в специальном федеральном законе содержится положение о том, что высший орган исполнительной власти должен установить порядок или правила, согласно которым должны действовать такие представители государства [220 - Об актуальных изменениях в правила, касающиеся акционерных обществ, см.: Симатова Е.Л. Участие публичных образований в коммерческих организациях: автореф. дис… канд. юрид. наук. – С. 11.]. Например, по п. 5 ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в случае, если учредителем автономной некоммерческой организации является Российская Федерация или субъект Федерации, порядок участия их представителей в органах управления автономной некоммерческой организации устанавливается соответственно Правительством России или органом государственной власти субъекта РФ.
Постановлением Правительства РФ от 27 января 2012 г. № 33 «Об участии представителей Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации» [221 - СЗ РФ. – 2012. – № 6. – Ст. 678.] установлено, что данные представители Российской Федерации назначаются по представлению Министерства экономического развития РФ, подготовленному Федеральным агентством по управлению государственным имуществом по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, а также определены объем и порядок исполнения поручения о представительстве.
В случае, если учредителем автономной некоммерческой организации является Российская Федерация, актом Правительства России могут предусматриваться иной порядок формирования ее органов управления, и даже новые органы управления, иное разграничение компетенции между ними, чем предусмотрено законодательством о некоммерческих организациях.
Содержание поручения государства может быть широким [222 - О поручительстве государства в деле о банкротстве градообразующих предприятий см.: Телюкина М.В. Конкурсное право: теория и практика несостоятельности (банкротства). – М.: Дело, 2002. // http://www.classs.ru/library/ node/2006 (дата обращения: 14.05.2013).]. Вышеуказанные представители Российской Федерации обязаны:
– осуществлять права и исполнять обязанности добросовестно и разумно;
– голосовать по вопросам, выносимым на рассмотрение органа управления автономной некоммерческой организации, руководствуясь в т. ч. поручениями и указаниями Президента РФ, поручениями Правительства РФ;
– представлять ежегодно, не позднее 1 мая, отчет (в электронной форме) о своей деятельности путем его размещения в сети Интернет.
Полномочный представитель Правительства России и руководители федеральных органов власти, выступая судебными представителями, вправе совершать от имени Правительства все процессуальные действия, в том числе имеют право на подписание иска и отзыва на него; заявления об обеспечении иска, на отказ от исковых требований и его признание; изменение оснований или предмета иска; заключение мирового соглашения, а также право на подписание заявления о пересмотре судебных актов, обжалование судебного акта, получение присужденных денежных средств и иного имущества.
Представляет особый интерес механизм наделения федеральными законами и законами субъектов РФ государственными полномочиями соответственно органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Представление интересов осуществляется в силу закона, с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов. Такое представительство может возникнуть как из отношений между публично-правовыми образованиями (наделение полномочиями), так и между их органами государственной власти (передача друг другу по соглашениям осуществления части полномочий) и этими органами и государственными учреждениями (передача на основании договоров полномочий по закупке).
Цель деятельности любого представителя государства – полная и точная реализация его решений, являющихся путями осуществления социальных функций государства. Поэтому позицию о необходимости достижения решающей степени участия государства (например, обладание контрольным пакетом акций) в деятельности юридических лиц считаем обоснованной [223 - См.: Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. – М.: Юристъ. 2001. – С. 165–188.]. Вместе с тем, само построение концепции хозяйственного общества с одним участником, пусть даже государством, противоречит принципу коллективности выражения воли, в том числе при формировании уставного капитала, совместном управлении, распределении прибыли [224 - См.: Иншакова А.О. Унификация корпоративного регулирования в Европейском союзе и Содружестве независимых государств: автореф. дис… докт. юрид. наук. – М., 2008. – С. 38.].
В настоящее время этот правовой механизм представительства востребован при участии государства в гражданском обороте.
Как видно из настоящей главы, органы государства участвуют в гражданском обороте в разнообразных гражданско-правовых статусах, детальный анализ которых показывает их единство и различие в отношениях гражданского оборота.
Несмотря на то, что орган государственной власти является изначально существовавшим, традиционным органом государства, до настоящего времени существуют неразрешенные проблемы, связанные с его гражданско-правовым статусом. Так, необходимо четко распределить так называемые государственные органы по трем ветвям власти на основе анализа компетенции каждого органа, принимая за основу цели реализации принципа разделения властей, а также определить, что орган государственной власти, при осуществлении им деятельности в рамках компетенции, не может являться юридическим лицом, так как в отношении него невозможно определить все признаки юридического лица, указанные в ст. 48 Гражданского кодекса, и требования к нему.
Тем не менее, признавая органы государственной власти полноправными участниками гражданского оборота, следует произвести полное правовое регулирование их гражданско-правового статуса путем дополнения Гражданского кодекса РФ специальной статьей о них. В частности, надо прямо указать, что правоспособность органа государственной власти возникает с момента принятия уполномоченным органом решения о его создании и прекращается с момента принятия соответствующего решения, государственная регистрация при этом не требуется.
Положение о том, что органы государственной власти выступают в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, в целях реализации социальных функций государства, а также о том, что полученные ими доходы поступают в государственный бюджет, должны быть тоже предусмотрены в гражданском законодательстве.
При этом надо указать, что под основными видами деятельности понимается деятельность, непосредственно направленная на достижение конкретных целей, ради которых они созданы, иные виды деятельности они вправе осуществлять лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых созданы, и при условии, что они указаны в учредительных документах. В учредительных документах подлежит указанию исчерпывающий перечень видов деятельности, которые органы государственной власти могут осуществлять в соответствии с целями их создания.
Требуют отражения в кодексе длительное время существующие в практике правоотношения с участием органов государственной власти: о руководителе, о территориальных органах, об имуществе и земельных участках; а также пределы участия органов государственной власти в гражданском обороте: они могут осуществлять функции учредителя (участника) юридических лиц – публично-правового образования, но не выступать им от своего имени, не имеют права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы по ним.
Проведенный в настоящей главе анализ природы и основных правил участия в гражданском обороте органов государственной власти и казенных учреждений показал, что они аналогичны. В случае обеспечения ими собственных нужд сделки и иное участие в общегражданском обороте указанные лица должны производить от собственного имени, в отсутствие ответственности государства, так как в данном случае они не удовлетворяют публичные потребности государства.
Представляется, что выделение особого правового статуса казенных учреждений путем отказа от финансово-экономической либерализации их деятельности, приемлемой для бюджетных и автономных учреждений, свидетельствует о намерении сохранения социальной ответственности государства в нерыночных секторах.
Конструкции двух других типов государственных учреждений, обладавших до последнего времени одинаковым правовым статусом – бюджетных и автономных учреждений, приспособлены для участия в гражданском обороте на рыночных принципах, в котором их деятельность осуществляется на конкурентной основе, наравне с иными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями – участниками гражданского оборота, хотя автономным учреждениям все же в большей степени созданы условия и стимулы для привлечения внебюджетных средств.
Изучение их обновленного гражданско-правового статуса позволяет выявить их общие и отличительные элементы. Различным является правовое регулирование по следующим вопросам: сферы деятельности, порядок определения платы, принятие решений о распоряжении имуществом, в том числе о внесении имущества в качестве вклада, заключение крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, заключение договоров лизинга; закупки товаров, работ, услуг.
В связи с этим, вызывает сомнение правомерность норм, позволяющих бюджетным учреждениям, являющимся государственными академиями наук, осуществлять от имени России полномочия учредителей государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и собственников закрепленного за ними федерального имущества. На наш взгляд, подобное расширение прав смешивает статус бюджетных учреждений и органов государственной власти, ведь осуществление государственных функций является исключительным полномочием последних.
Более непредсказуемым, чем создание учреждений, является возникновение государственных корпораций – решением об их создании является принятие специального федерального закона, выполняющего функции учредительных документов и при этом не имеется ни установленного перечня оснований их создания, ни перечня возможных сфер деятельности, несмотря на более самостоятельный режим деятельности корпораций.
Думается, что связанную с этим режимом деятельности свободу распоряжения имуществом, полученным ими от государства безвозмездно в собственность, следует ограничить и обязать государственные корпорации применять в качестве преимущественных способов закупок открытые торги в форме конкурса или аукциона.
Учитывая, что государственные корпорации изначально создаются в целях обеспечения особых условий для качественного развития определенных отраслей экономики, также предлагается поручить Правительству РФ ежегодно устанавливать долю закупок каждой корпорацией инновационной продукции и согласовывать перспективные планы ее закупки на период от пяти до семи лет.
Несмотря на ведение деятельности в интересах всего общества, представляется, что деятельность государственных корпораций должна осуществляться от своего имени, а допускаемую некоторыми федеральными законами о корпорациях возможность выступать от имени Российской Федерации, реализуя государственные функции, требуется исключить.
Учитывая отсутствие существенных различий в элементах правовых статусов государственных корпораций и государственных компаний, а также придерживаясь точки зрения о нецелесообразности при наличии соответствующих органов государства наделения государственных компаний функцией оказания государственных услуг, необходимо исключить последних из гражданского оборота, ликвидировав эту организационно-правовую форму.
Вместе с тем, признавая эффективность выражения интересов государства в форме фондов, надо устранить неточность законодателя в юридической технике, прямо указав государство как учредителя фонда.
Но в отношении унитарных предприятий представляется разумным проведение оптимизации их количества для выявления наиболее экономически эффективных и соответствующих целям и полномочиям государства.
В целях повышения эффективности государственного участия в гражданском обороте, представляется, что многочисленные случаи осуществления государством прав акционера или участника хозяйственного общества необходимо относить к представительству по специальному поручению, а не рассматривать само юридическое лицо как опосредованного представителя государства, так как оно имеет общую правоспособность, не позволяющую проследить цели государственного участия.
Заключение
Участие государства в гражданском обороте всегда вызывало споры. В разные исторические периоды развития нашей страны возникали различные ракурсы рассмотрения проблем, связанных с определением гражданско-правового статуса государства и его органов. Анализ в данной работе проводился на основе новейшего законодательства, с учетом изменившихся общественных отношений и приемов гражданско-правового регулирования.
В современном российском обществе, пережившем смену представлений о взаимоотношениях личности и государства, продиктованную новыми экономическими условиями и развитием демократии, в последние годы все настойчивее возникают потребности в изменении многих положений, определяющих статус государства в гражданских правоотношениях: от первоначальной идеи определения места государства как участника гражданского оборота, выступающего на равных началах с гражданами и юридическими лицами, до кропотливого сложения мозаики элементов гражданско-правового статуса каждого представляющего его органа, осмысления его роли и предназначения для государства и общества в новых условиях.
Сейчас объективно превалируют тенденции партнерства государства, бизнеса и институтов гражданского общества. В данный момент российской истории государство еще только ищет адекватные способы выражения своих интересов в гражданском обороте, совершенствуя статус своих органов, деятельность которых в любом случае не должна изменять природу гражданских отношений.
Пусть не так быстро, но и сами участники гражданского оборота, и российское общество в целом, его институты все чаще выражают заинтересованность, сопричастность к этому процессу становления органов государства, все более отчетливо осознавая свои обще-групповые, личные интересы, учась их представлять и соотносить с обновленными интересами государства в гражданском обороте.
Исходя из признания государства особым субъектом гражданского права, обладающим возможностью иметь гражданские права и обязанности, определяемые его социальными функциями, необходимо четкое определение гражданско-правового статуса органов, реализующих эту возможность, но с учетом специфики в отдельных отношениях, обусловленной его положением как инструмента реализации публичного интереса.
Рассмотрение особенностей участия государства в гражданском обороте осуществлялось через существующие три модели: по первой модели действия органа государства отождествляются с действиями самого государства, и гражданско-правовая ответственность возлагается непосредственно на него; по второй модели орган государства выступает от своего имени, государство участвует опосредованно и лишь в некоторых случаях может наступить его субсидиарная ответственность; по третьей модели орган государства выступает в гражданском обороте в силу гражданско-правового представительства.
Сами органы государства предлагается определить как лица, обладающие статусом юридического лица или без такового, а также физические лица, которые в рамках установленного публичными правовыми актами правового статуса осуществляют реализацию гражданской правосубъектности государства. Проведенный анализ гражданско-правовых статусов органов государства выявил их общие черты и особенности.
К их общим чертам можно отнести: определяющее влияние специальной правоспособности; возможность и необходимость точного определения сферы деятельности, в рамках которой они управомочены представлять государство; отсутствие цели извлечения прибыли и (или) особая регламентация занятия ими деятельностью, приносящей доход; дифференциация ответственности; особенности правового регулирования некоторых видов договоров.
Детальный анализ гражданско-правового статуса каждого органа государства привел к выводу о том, что поддерживая необходимость сохранения уникального правового статуса многих их видов в отношениях гражданского оборота, необходимо оперативное внесение существенных корректив.
Так, учитывая, что разделение государственных учреждений на типы преследовало целью возможность их функционирования на рыночных принципах, требуется уточнить правила участия непосредственных представителей государства – органов государственной власти и казенных учреждений – при осуществлении ими предпринимательской деятельности, а в отношении более независимых от собственника автономных учреждений необходимо исключить возможность свободного распоряжения ими собственным недвижимым имуществом, а также исключить случаи смешения деятельности бюджетных учреждений с государственными функциями, являющихся прерогативой органов государственной власти (расширенные права государственных академий наук). При этом необходимо учитывать существенные отличия в их правовом статусе, в части, установленных законодательством прав, обязанностей и порядка принятия решений о распоряжении имуществом, обусловленных различным правовым режимом принадлежащего им имущества. Как положительное можно отметить стремление в проекте нового Гражданского кодекса РФ установить субсидиарную ответственность собственника по обязательствам бюджетных и автономных учреждений, связанным с причинением ими вреда гражданам, при недостаточности имущества.
В целом, действующим законодательством проигнорирована необходимость определения гражданско-правового статуса органов государственной власти, в деятельности которых наиболее концентрированно выражена сущность государства. Поэтому отстаивается позиция, согласно которой требуется законодательное закрепление положений о цели их участия, видах деятельности, основном документе в деятельности, специальной правоспособности, создании и упразднении, руководителе, территориальных органах, ответственности, правах учредителя (участника) юридических лиц, правах предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать и получать доходы, на имущество и земельный участок.
Кроме органов государственной власти, традиционно являющихся основным лицом, напрямую представляющим государство в гражданско-правовых и иных отношениях, к его непосредственным представителям можно относить введенные новейшим законодательством казенные учреждения.
Также неурегулированным остается статус государственных корпораций, на которые проект нового Гражданского кодекса РФ, нарушая принцип исчерпывающего характера перечня юридических лиц, все же распространил действие своих норм. Так, не определены конкретные случаи, при которых они могут быть созданы, основные виды их деятельности определяются индивидуальным актом о создании, несмотря на более самостоятельный режим деятельности, чем у государственных учреждений. Поэтому возникающие случаи их создания с передачей в собственность имущества, имеющего стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, или наделением государственными функциями являются недопустимыми (к примеру, «Росатом», «Ростехнологии»), Неточности в формулировании целей их деятельности и использования имущества усугубляются неограниченной свободой при принятии Правительством РФ решения о необходимости утверждения порядка и условий инвестирования временно свободных средств государственных корпораций.
Сравнительный анализ также показал отсутствие необходимости участия государства в гражданском обороте посредством государственной компании из-за идентичности ее гражданско-правового статуса со статусом государственной корпорации и невозможностью наделения функцией по оказанию государственных услуг, вследствие чего предложено виды ее деятельности осуществлять федеральному казенному учреждению.
Эффективность представления государственных интересов унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, вызывает сомнение, что требует на данный момент, по меньшей мере, оптимизации их количества, для дальнейшей их ликвидации как организационно-правовой формы юридических лиц.
Участие публично-правовых образований в гражданском обороте через создаваемые им фонды представляется специфическим и эффективным способом представления их интересов и требует прямого указания на данное право в законодательстве во избежание противоречивой судебной практики. В отношении государственных внебюджетных фондов следует исключить из компетенционного блока гражданско-правового статуса государственную функцию по изданию нормативных правовых актов, передав ее органу государственной власти.
Для повышения эффективности участия органов государства в гражданском обороте необходимо установить предлагаемые механизмы государственного контроля имущественных, товарно-денежных отношений с участием органов государства, в том числе путем ограничения передачи имущества государственным корпорациям, фондам, автономным некоммерческим организациям и прав распоряжения данным имуществом, фактически выбывающим из государственного фонда (например, ограничения в виде запрета на передачу им имущества, включенного законом в перечень видов имущества, которое может находиться только в государственной собственности, в том числе имущества, имеющего стратегическое значение, в виде предварительного согласования совершения крупных сделок, в виде определения открытых торгов в форме конкурса или аукциона в качестве преимущественных способов закупок при распоряжении ими имуществом).
Представляется, что реализация выраженных в настоящей диссертации предложений выступит шагом вперед для сбалансированности экономических интересов общества и государства на основе демократических принципов, с четкими представлениями об участии органов государства в гражданском обороте и, в конечном счете, для формирования правового государства.
Список литературы
I. Национальные нормативные правовые акты
1) Конституция Российской Федерации (с учетом поправок от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. 1993. – 25 декабря.
2) Гражданский кодекс РСФСР (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. – 1964. —№ 24. – Ст. 407.
3) Гражданский кодекс Российской Федерации (Ч. 1) (с изм. от
11.02.2013 № 8-ФЗ) // СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
4) Гражданский кодекс Российской Федерации (Ч. 2) (с изм. от 14.06.2012 № 78-ФЗ) // СЗ РФ. – 1996. – № 5. – Ст. 410.
5) Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изм. от 25.12.2012 № 268-ФЗ) // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
6) Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (с изм. от 28.07.2012 № 132-ФЗ) // СЗ РФ. – 1999. – № 18. – Ст. 2207.
7) Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации (с изм. от 28.07.2012 № 131-ФЗ) // СЗ РФ. – 2001. – № 11. -Ст. 1001.
8) Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (с изм. от 26.04.2013 № 66-ФЗ) // СЗ РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4532.
9) Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (с изм. от 22.04.2013 № 61-ФЗ)//СЗ РФ. -2002. – № 30. – Ст. 3012.
10) Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443-1 «О собственности в РСФСР» (утратил силу) // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. – 1990. – № 30. – Ст. 416.
11) Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1990. – № 30. – Ст. 418.
12) Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (с изм. от 10.09.1993 № 15-П) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. -1992. – № 3. – Ст. 89.
13) Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 апреля 1992 г. № 2689-1 «О Федеративном договоре» // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 17. – Ст. 898.
14) Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с изм. от 11.02.2013 № 8-ФЗ) // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.
15) Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 137-ФЗ «О внесении изменения в ст. 8 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» // СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3470.
16) Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»» // СЗ РФ. – 1999. – № 28. – С. 3473.
17) Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» (утратил силу) // СЗ РФ. – 1999. – № 28. – Ст. 3477.
18) Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. от 05.04.2013 № 55-ФЗ) // СЗРФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
19) Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с изм. от 07.12.2011 № 417-ФЗ) // СЗ РФ. – 2002. – № 4. – Ст. 251.
20) Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (с изм. от 30.12.2012 № 294-ФЗ) // СЗ РФ. – 2002. – № 43. – Ст. 4190.
21) Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (с изм. от 03.12.2012 № 240-ФЗ) // СЗ РФ. – 2002. – № 48. – Ст. 4746.
22) Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 05.04.2013 № 55-ФЗ) // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
23) Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (с изм. от 11.07.2011 № 171-ФЗ) // СЗ РФ. – 2003. – № 52 (Ч. I). – Ст. 5029.
24) Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с изм. от 30.12.2012 № 318-ФЗ) // СЗ РФ. – 2005. – № 30 (Ч. 1). – Ст. 3105.
25) Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с изм. от 25.04.2012 № 38-ФЗ) // СЗ РФ. – 2005. – № 30 (Ч. II). – Ст. 3126.
26) Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (с изм. от 30.12.2012 № 318-ФЗ) // СЗ РФ. – 2006. – № 31(4. 1).-Ст. 3434.
27) Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изм. от 03.12.2012 № 240-ФЗ) // СЗ РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4626.
28) Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» (с изм. от 25.06.2012 № 85-ФЗ) // СЗ РФ. – 2007. – № 22. -Ст. 2562.
29) Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» (с изм. от 31.05.2010 № 107-ФЗ) // СЗ РФ. – 2007. – № 30. – Ст. 3753.
30) Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (с изм. от 05.04.2013 № 38-ФЗ) // СЗ РФ. – 2007. – № 30. -Ст. 3799.
31) Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. от 08.05.2010 № 83-ФЗ) // СЗ РФ. – 2007. -№ 31,-Ст. 4015.
32) Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» (с изм. от 29.12.2010 № 437-ФЗ) // СЗ РФ. – 2007. – № 45. -Ст. 5415.
33) Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии» (с изм. от 04.03.2013 № 19-ФЗ) // СЗ РФ. – 2007. – № 48 (Ч. 2). – Ст. 5814.
34) Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (с изм. от 25.06.2012 № 93-ФЗ) // СЗ РФ. – 2007. – № 49. -Ст. 6078.
35) Федеральный закон от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (с изм. от 16.11.2011 № 322-Ф3)//С3 РФ. – 2008. – № 18. – Ст. 1940.
36) Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. от 12.11.2012 № 191-ФЗ) // СЗ РФ. – 2008. – № 52 (Ч. 1). – Ст. 6249.
37) Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (с изм. от 11.07.2011 № 200-ФЗ) // СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 776.
38) Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. от 05.04.2013 № 44-ФЗ) // СЗ РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3582.
39) Федеральный закон от 2 августа 2009 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности» // СЗ РФ. – 2009. – № 31. – Ст. 3923.
40) Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (с изм. от 06.12.2011 № 402-ФЗ) // СЗ РФ. – 2010. – № 19. – Ст. 2291.
41) Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (с изм. от 05.04.2013 № 43-ФЗ) // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4179.
42) Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 211-ФЗ «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий» (с изм. от 21.11.2011 № 327-ФЗ) // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4180.
43) Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 437-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. от 05.04.2013 № 41-ФЗ) // СЗ РФ. – 2011. – № 1. -Ст. 49.
44) Федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 169-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изм. от 06.12.2011 № 401-ФЗ) // СЗ РФ. – 2011. – № 27. -Ст. 3880.
45) Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 201 – ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. – 2011. – № 29. – Ст. 4292.
46) Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (с изм. от 30.12.2012 № 324-ФЗ) // СЗ РФ. – 2011. – № 30 (Ч. 1). – Ст. 4571.
47) Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2012. – № 53 (Ч. 1). – Ст. 7598.
48) Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (не вступил в силу) // СЗ РФ. – 2013. – № 14. – Ст. 1652.
49) Указ Президента Российской Федерации от 18 ноября 1995 г. № 1157 «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров» (с изм. от 18.07.2008 № 1106) // СЗ РФ. – 1995. – № 47. -Ст. 4501.
50) Указ Президента Российской Федерации от 20 марта 2001 г. № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации» (с изм. от 18.01.2010 № 80) // СЗ РФ. – 2001. – № 13. – Ст. 1216.
51) Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. от 22.06.2010 № 773) // СЗРФ. – 2004. – № 11. – Ст. 945.
52) Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (с изм. от 11.02.2013 № 128) // СЗ РФ. – 2004. – № 15. – Ст. 1395.
53) Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» (с изм. от 29.03.2013 № 295) // СЗ РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3313.
54) Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (с изм. от 29.12.2012 № 1716) // СЗ РФ. – 2004. – № 42. -Ст. 4108.
55) Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация» (с изм. от 09.06.2010 № 696) // СЗ РФ. – 2007. – № 13. – Ст. 1532.
56) Указ Президента Российской Федерации от 27 августа 2007 г. № 1102 «Об открытом акционерном обществе «Научно-производственная корпорация «Уралвагонзавод»» // СЗ РФ. – 2007. – № 36. – Ст. 4364.
57) Указ Президента Российской Федерации от 16 апреля 2008 г. № 497 «О дальнейшем развитии открытого акционерного общества «Объединенная промышленная корпорация «Оборонпром»» // СЗ РФ. – 2008. – № 16. – Ст. 1674.
58) Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 2011 г. № 678 «О создании Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. – 2011. – № 22. – Ст. 3156.
59) Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 950 «О порядке назначения представителей интересов Правительства Российской Федерации в судах» (утратило силу) // СЗ РФ. – 1994. – № 17. – Ст. 2003.
60) Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2004 г. № 152 «О представлении интересов Правительства Российской Федерации в судах общей юрисдикции и арбитражных судах» (утратило силу) // СЗ РФ. – 2004. – № 15. – Ст. 1444.
61) Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (с изм. от 17.12.2012 № 1318) // СЗ РФ. – 2004. – № 23. -Ст. 2313.
62) Постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 г. № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества» (с изм. от 30.01.2013 № 67) // СЗ РФ. – 2007. – № 34. – Ст. 4237.
63) Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» (с изм. от 18.09.2012 № 939) // СЗ РФ. – 2008. – № 23. – Ст. 2721.
64) Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» (с изм. от 03.04.2013 № 289) // СЗ РФ. – 2008. – № 24. – Ст. 2867.
65) Постановление Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2009 г. № 178 «О распределении и предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» (с изм. от 28.06.2012 № 654) // СЗ РФ. – 2009. – № 10. – Ст. 1226.
66) Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (с изм. от 27.03.2013 № 274) // СЗ РФ. – 2010. – № 10. -Ст. 1084.
67) Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» (с изм. от 26.12.2011 № 1131) // СЗ РФ. – 2010. – № 31. – Ст. 4236.
68) Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2011 г. № 1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании» (с изм. от 18.04.2012 № 341) // СЗ РФ. – 2012. – № 1. – Ст. 125.
69) Постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2012 г. № 33 «Об участии представителей Российской Федерации в органах управления автономной некоммерческой организации» // СЗ РФ. – 2012. – № 6. – Ст. 678.
70) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2005 г. № 1989-р // СЗ РФ – 2005. – № 48. – Ст. 5085.
71) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2007 г. № 1657-р // СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6185.
72) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 75-р // СЗ РФ. – 2009. – № 5. – Ст. 675.
73) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. № 957-р (с изм. от 21.11.2011 № 2094-р) // СЗ РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3724.
74) Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20августа2009 г. № 1226-р(сизм. от26.02.2013№ 246-р)//СЗРФ. – 2009. – № 35. – Ст. 4288.
75) Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 9 августа 2005 г. № 101н «Об утверждении положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» (с изм. от 05.04.2012 № 43н) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2005. – № 38.
76) Приказ Министерства экономического развития и торговли Республики Калмыкия от 25 августа 2005 г. № 205 «Об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения» // Российская газета. 2005. – 7 октября.
77) Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 227 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2011 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс».
78) Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 14 ноября 2011 г. № 1059 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства культуры Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2012. – № 2.
79) Письмо Минэкономразвития России от 21 июня 2011 г. № 12702-Ал/Д08 «О распространении норм постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения» на органы государственной власти (их территориальные органы)» // СПС «КонсультантПлюс».
80) Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия (с изм. от 29.06.2012 № 358-IY-3) // Известия Калмыкии. 1994. – 7 апреля.
81) Закон Республики Калмыкия от 2 ноября 1998 г. № 1-П-З «О Правительстве Республики Калмыкия» (с изм. от 09.04.2010 № 174-IV-3) // Известия Калмыкии. 1998. – 5 ноября.
82) Закон Республики Калмыкия от 24 сентября 2008 г. № 39-IV-3 «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Республики Калмыкия» (с изм. от 29.11.2010 № 225-IY-3) // ХальмгУнн. 2008. – 25 сентября.
83) Указ Президента Республики Татарстан от 17 февраля 2010 г. № УП-71 «О создании Республиканского Фонда возрождения памятников истории и культуры Республики Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2010. – № 9. – Ст. 284.
84) Указ Главы Республики Калмыкия от 3 ноября 2010 г. № 335 «О структуре органов исполнительной власти Республики Калмыкия» (с изм. от 21.12.2012 № 218) //ХальмгУнн. 2010. – 9 ноября.
85) Распоряжение Мэра Москвы от 21 ноября 1997 г. № 911-РМ «Об учреждении некоммерческой организации «Московский фонд поддержки и развития межрегиональных связей» (МФ «Сотрудничество»)» // СПС «КонсультантПлюс».
86) Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 марта 1998 г. № 100 «О создании Республиканского общественно-государственного фонда по защите прав вкладчиков и акционеров» // Основные законы и положения по приватизации в Республике Татарстан. – 1998. – Вып. 19.
87) Постановление Главы Администрации Смоленской области от 18 ноября 1998 г. № 657 «О создании Фонда развития внешних инвестиций Смоленской области» (с изм. от 13.03.2002 № 68) // СПС «КонсультантП люс».
88) Постановление Правительства Республики Калмыкия от 14 декабря 1999 г. № 251 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Республике Калмыкия» // СПС «КонсультантПлюс».
89) Постановление Администрации Красноярского края от 15 июня 2001 г. № 422-П «О создании некоммерческой организации «Красноярский фонд защиты прав вкладчиков и акционеров»» // СПС «КонсультантПлюс».
90) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 июля 2004 г. № 1318 «О создании некоммерческой организации «Фонд развития Санкт-Петербурга»» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. – 27 августа.
91) Постановление Правительства Республики Калмыкия от 22 октября 2004 г. № 318 «О полномочиях республиканских органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества республиканского государственного унитарного предприятия» // Хальмг Унн. 2004. – 4 ноября.
92) Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 ноября 2004 г. № 498 «О государственной некоммерческой организации «Инвестиционно-венчурный фонд Республики Татарстан»» (с изм. от 25.03.2011 № 230) // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2004. – № 45. – Ст. 0857.
93) Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 29 сентября 2005 г. № 473 «О создании некоммерческой организации «Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Республики Татарстан»» (с изм. от 04.11.2011 № 916) // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2005. – № 37–38. – Ст. 0845.
94) Постановление Правительства Республики Калмыкия от 29 декабря 2005 г. № 418 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Калмыкия» (с изм. от 09.01.2013 № 1) // Хальмг Унн. 2006. – 14 февраля.
95) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 ноября 2006 г. № 1490 «О создании некоммерческой организации «Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Санкт-Петербурга»» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2006. – 20 декабря.
96) Постановление Правительства Республики Башкортостан от 1 декабря 2006 г. № 338 «О создании некоммерческой организации «Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Республики Башкортостан»» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2007. – 24 января.
97) Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 февраля 2008 г. № 95 «Вопросы государственной некоммерческой организации «Стабилизационный залогово-страховой фонд Республики Татарстан»» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2008. – № 10. – Ст. 0371.
98) Постановление Администрации Новосибирской области от 17 ноября 2008 г. № 324-па «О создании некоммерческой организации «Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Новосибирской области»» // Сборник нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области. – 2008. – № 4(04), Ч. 3. – Ст. 857.
99) Постановление Правительства Мурманской области от 5 декабря 2008 г. № 598-ПП «Об учреждении некоммерческой организации «Фонд «Мурманский международный экономический форум»» (с изм. от 15.08.2011 № 403-ПП) // Мурманский Вестник. – 2008. – № 242. – С. 5.
100) Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2009 г. № 40-ПП «О создании некоммерческой организации «Гарантийный фонд Кабардино-Балкарской Республики»» (с изм. от 26.04.2012 № 110-ПП) // Официальная Кабардино-Балкария. 2009. – 6 марта.
101) Постановление Администрации Алтайского края от 13 марта 2009 г. № 91 «Об Алтайском фонде микрозаймов» // Алтайская правда. 2009. – 24 марта.
102) Постановление Администрации Ростовской области от 19 мая 2009 г. № 233 «О Гарантийном фонде Ростовской области» (с изм. от 16.02.2012 № 112) // СПС «КонсультантПлюс».
103) Постановление Правительства Республики Калмыкия от 20 февраля 2013 г. № 65 «Об утверждении Положения о Министерстве по имущественным и земельным отношениям Республики Калмыкия» //ХальмгУнн. 2013. – 27 февраля.
104) Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15 ноября 2010 г. № 1520 «О создании некоммерческой организации «Фонд предпосевных инвестиций»» (с изм. от 23.07.2012 № 739) //Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2010. – 29 декабря.
105) Постановление Правительства Республики Калмыкия от 3 марта 2011 г. № 44 «О Положениях об осуществлении органами исполнительной власти Республики Калмыкия функций и полномочий учредителя государственных учреждений Республики Калмыкия» //ХальмгУнн. 2011. – 16 марта.
106) Постановление Правительства Республики Хакасия от 24 октября 2011 г. № 689 «О некоммерческой организации «Республиканский фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации»» // СПС «КонсультантПлюс».
107) Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 октября 2011 г. № 896 «О создании некоммерческой организации «Гарантийный фонд Республики Татарстан»» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. – 2011. – № 47. – Ст. 2496.
108) Распоряжение Правительства Хабаровского края от 22 ноября 2011 г. № 706-рп «Об учреждении некоммерческой организации «Гарантийный фонд Хабаровского края»» // СПС «КонсультантПлюс».
109) Распоряжение Правительства Москвы от 8 декабря 2011 г. № 956-рп «О создании автономной некоммерческой организации «Ассоциация работодателей в области политических профессий»» // СПС «КонсультантПлюс».
II. Иные национальные официальные документы
110) Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010–2012 годах» // Парламентская газета. 2009. – 29 мая.
111) Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012–2014 годах» // Парламентская газета. 2011. – 1–7 июля.
112) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г. //Парламентская газета. 2009. – 13–19 ноября.
113) Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренная решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ.-2009.-№ 11.
114) Отчет о деятельности Министерства государственного имущества Республики Калмыкия за 2000 год // Архив Министерства государственного имущества Республики Калмыкия за 2001 год.
115) Перечень республиканских государственных предприятий, опубликованный на официальном сайте Министерства по земельным и имущественным отношениям Республики Калмыкия по состоянию на 01.10.2012. // http://mziork.kalmregion.ru/index.php?option=com_ content&view=article&id=558:-01102012&catid=61:2011-10-29-15-59-38&Itemid=48 (дата обращения: 14.05.2013).
116) Проект федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //http://www.rg.ru/2012/02/07/gk-site-dok.html (дата обращения: 14.05.2013).
117) Проект федерального закона № 520154-5 «О закупках товаров, работ, услуг государственными корпорациями (компаниями), субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса» // http://www.asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(printzp)?OpenAgent&RN=520154-&123 (дата обращения: 14.05.2013).
III. Нормативные правовые акты иностранного государства
118) Цивiльний кодекс України (iз змінами № 5495-VI (5495-17) від 20.11.2012) // Голос України від. 2003. – 12 марта.
119) Господарський кодекс України (iз змінами № 5480-VI (5480-17) від 06.11.2012) // Голос України від. 2003. – 14 марта.
IV. Материалы судебной практики
120) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 1997 г. № 55-0 «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. № 1412 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»» // СЗ РФ. – 1997. – № 22. – Ст. 2664.
121) Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 октября 1998 г. № 168-0 «По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности ч. 1 п. 1 и п. 2 ст. 1015 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник КС РФ. – 1999. – № 1.
122) Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2003 г. № 246пв02 «Об исключении из мотивировочной части судебного акта по делу о взыскании недоплаты денежных средств на питание, обувь, одежду, мягкий инвентарь на детей, оставшихся без попечения родителей, вывода о том, что надлежащим ответчиком по делу является управление образования мэрии города; Минфин РФ, его территориальный орган, финансовый орган субъекта РФ не являются надлежащими ответчиками по делу, вывода о праве мэрии города требовать возмещения средств из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ» // СПС «КонсультантПлюс».
123) Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» // Бюллетень Верховного суда РФ. – 2009. – № 4.
124) Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 11-Г05-25 // СПС «КонсультантПлюс».
125) Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2007 г. по делу № 42-Впр06-22// СПС «КонсультантПлюс».
126) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. № 8463/95 // Вестник ВАС РФ. – 1996. – № 5.
127) Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 мая 1998 г. № 413/98 // Вестник ВАС РФ. – 1998. – № 7.
V. Монографии, учебники, учебные пособия, комментарии
128) Автономов А.С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. – М.: Инфограф, 1999.
129) Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. – М., 1984. – Т. 1.
130) Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. – М., 2001.
131) Андреев Ю.Н. Собственность и право собственности: цивилистические аспекты: монография. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2013.
132) Баглай М.Б., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. – М.: Инфра-М, 1996.
133) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. – М.: Норма-Инфра-М, 2002.
134) Баринов Н.А. Услуги. Изд. 2-е, дополненное. – Саратов: Изд-во «Надежда», 2003.
135) Басангов Д.А., Шайдуров С.А. Комментарий к Федеральному закону «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (постатейный). – М.: Деловой двор, 2009.
136) Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. – М.: Норма, 2008.
137) Белов В.А. Гражданское право. Общая часть. Т. II. Лица, блага, факты: учебник. – М.: Изд-во Юрайт, 2011.
138) Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. – М.: Проспект, 2009. // ИПО ГАРАНТ.
139) Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. – М.: ИНФРА-М, 2010.
140) Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. – М.: Юрид. лит., 1981.
141) Братусь С.Н. Курс советского гражданского права. – М.: Юрид. лит., 1963.
142) Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. – М., 1950.
143) Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву. В 2 т. Т. II. – М.: Статут, 2004.
144) Виткявичюс П.П. Гражданская правосубъектность Советского государства. – Вильнюс: «Минтис», 1978.
145) Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства. – М.: Юрид. лит., 1982.
146) Генкин Д.М. Право собственности в СССР. – М.: Гос. изд-во юрид. лит-ры, 1961.
147) Государственное управление: основы теории и организации. Учебник/ Под ред. В.А. Козбаненко. – М.: Статус, 2000.
148) Гражданское право России. Общая часть: учебник / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под общ. ред. А.Я. Рыженкова. – М.: Изд-во Юрайт, 2011.
149) Гражданское право: учебник. / И.А. Зенин. – М.: Изд-во Юрайт. 2011.
150) Гражданское право России / Под ред. О.Н. Садикова. – М., 1996.
151) Гражданское право: В 4 т. Том I. Общая часть: Учебник / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. – М.: Волтере Клувер, 2004.
152) Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. – М„2001,-Т. 1.
153) Гражданское право. Учебник для ВУЗов, т. 1 / Под ред. М.М. Агаркова, Д.М. Генкина. – М., 1944.
154) Гукова А.В. Финансовый механизм развития нанотехнологий в России. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2010.
155) Егорова М.А. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. № 3 81 – ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (постатейный) // http://thelib.m/books/m_a_egorova/kommentariy_k_federalnomu_ zakonu_ot_28_dekabiya_2009_g_38 l_fz_ob_osnovah_gosuclarstvennogo_ regulirovaniya_torgovoy_deyatelnosti_v_rossiyskoy_federacii_postateynyy-read.html (дата обращения: 14.05.2013).
156) Еллинек Е Общее учение о государстве. – СПб.: Изд-е юрид. кн. магазина Н.К. Мартынова, 1908.
157) Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве // Конституционное право. Общая часть: Учеб, пособие. 4.2. Хрестоматия. Конституционно-правовая мысль XIX – начала XX века / Сост. Н.А. Богданова. – М., 1996.
158) Иншакова А.О. Правовой режим имущества унитарного предприятия: Лекция. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003.
159) Иоффе О.С. Изб. труды: В 4 т. Т. II. Советское гражданское право. – СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004.
160) Кавелин К.Д. Что есть гражданское право и где его пределы? Один из современных юридических вопросов. – Спб., 1864.
161) Калмыков Ю.Х. Избранное. Труды. Статьи. Выступления / Сост. О.М. Козырь, О.Ю. Шилохвост. – М., 1998.
162) Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: учеб, пособие. – М., 2003.
163) Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристь, 2003.
164) Комаров С.А. Личность в политической системе Российского общества: (политико-правовое исследование). – Саранск: Изд-во Мордовского Университета, 1995.
165) Красавчиков О.А. Категории науки гражданского права. Изб. труды. Т. II. – М., 2005.
166) Крашенинников П.В., Майфат А.В., Миронов И.Б. Унитарные предприятия, учреждения. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления: Постатейный комментарий к ст. 113–115, 120 и главе 19 Гражданского кодекса Российской Федерации / Подред. П.В. Крашенинникова. – М.: Статут, 2010.
167) Мальцев ЕВ. Социалистическое право и свобода личности. – М„1969.
168) Мейер Д.И. Русское гражданское право (в2-хч.). Часть 1. По исправленному и дополненному 8-му изд., 1902. Изд. 2-е, испр. – М.: Статут, 2000.
169) Меркулов В.В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений. – Рязань, 1994.
170) Могилевский С.Д., Самойлов И.А. Корпорации в России: правовой статус и основы деятельности: учеб, пособие. 2-е изд. – «Дело», 2007.
171) Мухаев Р.Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005.
172) Нигматдинов Р.М. Правовые понятия в гражданском процессуальном праве: Монография. – Саратов, 2008.
173) Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе / Витрук Н.В. Отв. ред.: Патюлин В.А. – М.: Наука, 1979.
174) Предпринимательское право Российской Федерации: учебник. /Под ред. Е.П. Губина, П.Г. Лахно. – М.: Юристъ. 2005. //http:// www.alleng.m/d/jur/jur689.htm (дата обращения: 14.05.2013).
175) Романец Ю.В. Система договоров в гражданском праве России. – М.: Юристъ. 2001.
176) Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. 5-е изд., перераб. – М.: Статут, 2010.
177) Советское гражданское право. Часть 1. / Под общ. ред. В.Ф. Маслова, А.А. Пушкина. – Киев, 1983.
178) Тархов В.А. Гражданское правоотношение. – Уфа, 1993.
179) Тархов В.А. Гражданское право. Общая часть. Курс лекций. – Чебоксары: Чув. кн. изд-во, 1997.
180) Телюкина М.В. Конкурсное право: теория и практика несостоятельности (банкротства). М.: Дело, 2002. // http://www.classs. m/library/node/2006 (дата обращения: 14.05.2013).
181) Теория государства и права: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. – М.: Юристъ, 2006.
182) Тихомиров Ю.А. Теория компетенции: монография / Ю.А. Тихомиров. – М.: Юринформцентр, 2004.
183) Толстой Ю.К. К теории правоотношения. – Л.: Изд-во Ленинградского ун-та, 1959.
184) Топорнин Б.Н., Лазарев Б.М., Шафир М.А. Органы Советского общенародного государства. – М., 1982.
185) Флейшиц Е.А. Соотношение правоспособности и субъективных прав // Вопросы общей теории советского права. Сб. статей. – М., 1960.
186) Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. – М.: Юрид. лит., 1974.
187) Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб, пособие для вузов / Под ред. В.Г. Стрекозова. – М., 2003.
188) Чеговадзе Л.А Структура и состояние гражданского правоотношения. – М.: Статут, 2004.
189) Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М., 2007.
190) ШершеневичГ.Ф. Общая теория права. Вып. 3. Изд. Бр. Башмаковых, 1912.// http: // rutracker. org/forum/viewtopic,php?t=4195180 (дата обращения: 14.05.2013).
191) Шершеневич Г.Ф. Учебник торгового права. – М., 1994.
192) Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. – М., 2007.
193) Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. – М.: Юристъ, 2001.
VI. Научные статьи
194) Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. – 2001. – № 1. – С. 15–25.
195) Андреев В.К. Об автономных учреждениях // Российская юстиция. – 2007. – № 2. – С. 10–11.
196) Анисимов А.П., Гончаров А.И., Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Неопознанный субъект права собственности // Современное право. – 2009. – № 10. – С. 3–8.
197) Байбак В.В. Реституционные, кондикционные и виндикационные требования в гражданском обороте // Объекты гражданского оборота: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. – М.: Статут, 2007. – С. 179–196.
198) Балыхин ЕА. (ответственный редактор) и др. О правовом статусе образовательных учреждений // Аналитический вестник. —
2010. – Вып. 12.
199) Бандурина Н.В. Правовое регулирование системы администрирования государственной собственности //Право и политика. —
2011. – № 12. – С. 1988–1992.
200) Баринов Н.А. Проблемы дифференциации предмета гражданского права //Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования: материалы Международного научно-практического семинара памяти Е.А. Флейшиц. – Волгоград: Изд-во ВолЕУ, 2011. – С. 32–37.
201) Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права // Правоведение. – 1991. – № 3. – С. 66–73.
202) Бевзенко Р.С. О соотношении понятий «упразднение государственного органа» и «ликвидация юридического лица» // Корпоративный юрист. – 2008. – № 10. – С. 47–49.
203) Белов В.А. Объект субъективного гражданского права, объект гражданского правоотношения и объект гражданского оборота: содержание и соотношение понятий // Объекты гражданского оборота: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. – М.: Статут, 2007. – С. 6–77.
204) Бердашкевич А.П. Органы государственной власти как юридические лица // Законность. – 2000. – № 11 (793). – С. 30–32.
205) Бердашкевич А. П., Елкибаева З.П. О правовом статусе аппаратов региональных органов государственной и муниципальной власти //Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. – № 8. – С. 12–14.
206) Болдырев В.А. О «юридических лицах» публичного права // Журнал российского права. – 2008. – № 11. – С. 127–134.
207) Болдырев В.А. Современная история и перспективы развития конструкции унитарного предприятия //Российский юридический журнал. – 2010. – № 3. – С. 100–111.
208) Бугаев И.Е. Право собственности субъектов Российской Федерации // Гражданское право. – 2012. – № 2. – С. 31–35.
209) Бутовецкий А.И. Садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан: соотношение правосубъектности, правового статуса и правового положения //Хозяйство и право. – 2010. – № 2. – С. 121–128.
210) Вербицкая Ю.О. Космические объекты как объекты гражданского оборота // Объекты гражданского оборота: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. – М.: Статут, 2007. – С. 465–480.
211) Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства //Право и политика. – 2011. – № 3. – С. 367–374.
212) Головизнин А. А. Некоторые вопросы участия в гражданском обороте органов государственной власти (местного самоуправления) // Хозяйство и право. – 1999. – № 6. – С. 62–70.
213) Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов //Журнал российского права. – 2006. – № 6. – С. 58–68.
214) Голубцов В.Г. Особенности имущественной ответственности публично-правовых образований в гражданском праве: общие положения //Вестник Пермского университета. – 2012. – № 2 (16). – С. 97–110.
215) Грось Л.А. Участие публичных образований в гражданских правоотношениях – правовых и процессуальных // Журнал российского права. – 1999. – № 9. – С. 29–35.
216) Грушевая Е.П. Обязательства по предоставлению услуг в хозяйственных отношениях // Правоведение. – 1982. – № 1. – С. 82–87.
217) Димитриев Ю.В. Сравнительно-правовые аспекты участия государства в гражданско-правовых отношениях // Юриспруденция. – 2007. – № 10. – С. 208–217.
218) Долинская В.В. Правовой статус и правосубъектность // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. – 2012. – № 2. – С. 6—19.
219) Зайков Д.Е. Наблюдательный совет в автономном учреждении // Хозяйство и право. – 2011. – № 11. – С. 12–18.
220) Зайков Д.Е. Особенности компетенции федеральных органов исполнительной власти в отношении подведомственных им автономных учреждений // Хозяйство и право. – 2012. – № 2. – С. 48–56.
221) Зайков Д.Е. Актуальные проблемы правового статуса автономного учреждения // Законодательство. – 2012. – № 4. – С. 20–26.
222) Замотаева Т.Б. Правовой статус Центрального банка России // Законы России. Опыт. Анализ. Практика. – 2012. – № 2. – С. 40–45.
223) Звеков В.П. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством //Хозяйство и право. – 1998. – № 5. – С. 13–19.
224) Зинченко С.А, Еалов В.В. Юридическое лицо и правовой статус органов государственного и муниципального управления (вопросы соотношения) // Хозяйство и право. – 2006. – № 11. – С. 110–117.
225) Калманова А.С. Цели экономической политики государства// Пробелы в российском законодательстве. – 2012. – № 2. – С. 19–21.
226) Карева Ю.В. Гражданско-правовой статус публичных образований // Юрист. – 2003. – № 5. – С. 20–29.
227) Кешикова Н.В. Порядок формирования государственных органов: к теории вопроса // История государства и права. – 2008. – № 11.-С. 4–5.
228) Кичанов С.В., редактор-эксперт ТН «Государственные закупки» // Госзаказ в вопросах и ответах. – 2012. – № 2. – С. 54–55.
229) Клещев С.Е. Правовой режим имущества бюджетных учреждений // Гражданское право. – 2011. – № 4. – С. 13–15.
230) Козлова С.А. Автономные учреждения в системе оказания государственных (муниципальных) услуг // Хозяйство и право. – 2012. – № 4. – С. 75–83.
231) Кокурин А.В., КокуринаИ.В. Некоторые особенности юридических лиц публичного права // Пробелы в российском законодательстве. – 2012. – № 2. – С. 47–51.
232) Кондрашов М.С. Защита интеллектуальной собственности при использовании файлообменных сетей //II Внутривузовская научно-практическая конференция, посвященная Дню науки, Волгоград, 11 февраля 2011 г. Волгоградская академия государственной службы. – Изд-во ФГОУ ВПО ВАГС, 2011. – С. 359–367.
233) Короткова О.И. Структура, классификация и правовой режим государственного имущества // Адвокат. – 2010. – № 3. – С. 41–46.
234) Красавчиков О.А. Советский гражданский оборот (понятие и основные элементы) //Вопросы гражданского, трудового права и гражданского процесса. Ученые записки Свердловского юридического института. Т. 5. – М.: Госюриздат, 1957. – С. 3–27.
235) Криволапова Л.В. Сущность гражданского оборота // Право и государство: теория и практика. – 2012. – № 9. – С. 36–39.
236) Крылова Е.Б. Органы публично-правовых образований: проблемы юридической персонификации в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. – 2010. – № 5. – С. 8–12.
237) Кузьминов А.А. Государственная корпорация: проблемы единства организационно-правовой формы // Гражданское право. – 2009. – № 2. – С. 26–28.
238) Курбатов А.Я. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. – 2009. – № 10. – С. 77–85.
239) Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц // СПС «КонсультантПлюс».
240) Лавренюк А.В. Особенности правосубъектности и правового статуса субъектов публичного права в российском праве // Государственное строительство и право: сб. науч. трудов / под общ. ред. Г.В. Мальцева. – М.: Изд-во Моек, гуманитарного университета, 2007. – Вып. 19. – С. 80–90.
241) Мирошник С.В. Финансово-правовой режим социальных внебюджетных фондов // Пробелы в российском законодательстве. – 2012. – № 2. – С. 273–276.
242) Михайлова И.А. Соотношение гражданской правосубъектности со смежными правовыми категориями // Гражданское право. —
2008. – № 1. – С. 19–23.
243) Мухина М.В. Принцип открытости и прозрачности контрактных отношений при проведении закупок в Российской Федерации // Актуальные проблемы частного права в России: межвуз. сб. науч. ст., посвящ. 75-летию З.И. Цыбуленко. – Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская гос. юрид. академия», 2012. – С. 139–142.
244) Оболонкова Е.В. Перспективы сохранения унитарных предприятий в действующем российском законодательстве // Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 13–19.
245) Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований //Журнал российского права. – 1999. – № 10. – С. 74–83.
246) Романенко В.Б. Разделение властей: уровни и сценарии функционирования в современной России // Порядок общества и актуальные проблемы правоведения: материалы межвузовской научно-теоретической конференции / под ред. д-ра философ, наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С.Працко. – М.: Вузовская книга, 2012. – С. 212–226.
247) Романовская О.В. К вопросу о юридических лицах публичного права //Модернизация гражданского права в современных условиях мирового хозяйствования: материалы Международного научно-практического семинара памяти Е.А.Флейшиц. – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2011. – С. 242–251.
248) Романовская О.В. Понятие корпорации в российском праве: трудности перевода // Новая правовая мысль. – 2012. – № 2 (51).-С. 33–37.
249) Романовская О.В. Понятие исполнительной власти // Новая правовая мысль. – 2012. – № 3(52). – С. 16–23.
250) Рыженков А.Я., Трофимов Я.В. Нанотехнологии и наноматериалы как объекты гражданских прав // Гражданское право. – 2012.-№ 5.-С.14–17.
251) Терещенко Е.А. Полномочия и ответственность учредителя федерального автономного образовательного учреждения //Правовая политика и модернизация государственности: материалы международной научно-практической конференции. – Пятигорск. 2012. – С. 322–326.
252) Толстухин М.Е. Фьючерс и опцион как объекты фондового рынка // Объекты гражданского оборота: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. – М.: Статут, 2007. – С. 231–250.
253) Тресков А.П. Анализ комплекса региональных законодательных актов, регламентирующих создание и функционирование институтов гражданского общества // Право и государство. – 2011. – № 8. – С. 69–74.
254) Ус ков О.Ю. Самостоятельная правосубъектность государственных органов и ответственность государства по обязательствам из договора // Хозяйство и право. – 2003. – № 9. – С. 105–112.
255) Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды //Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 101–111.
256) Халфина РО. Критерий истинности в правовой науке // Советское государство и право. – 1974. – № 9. – С. 20–28.
257) Черкасов К.В. «Государственный орган»: некоторые проблемы правовой неопределенности категории //Российская юстиция. – 009. – № 12. – С. 68–71.
258) Шапкина Е.А. Государственные услуги как форма реализации государственно-частного партнерства // Законодательство. – 2011,-№ 6.-С. 52–57.
259) Шелленберг О.П. О юридической природе государственных (муниципальных) услуг//Законодательство. – 2011. – № 1. – С. 52–59.
260) Якимов А.Ю. Статус субъекта права (Теоретические вопросы) // Государство и право. – 2003. – № 4. – С. 5—10.
261) Ярыш В.Д. Публичные начала в отечественном гражданском праве: постановка историко-правовой проблемы // Порядок общества и актуальные проблемы правоведения: материалы межвузовской научно-теоретической конференции / под ред. д-ра философ, наук, д-ра юрид. наук, проф. Г.С.Працко. – М.: Вузовская книга, 2012.-С. 509–513.
VII. Диссертации и авторефераты диссертаций
262) Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Тверь, 2002.
263) Величкина Е.А. Гражданско-правовое регулирование обязательств по оказанию публичных услуг: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Волгоград, 2010.
264) Гуцуляк В.Н. Международно-правовые проблемы современного торгового мореплавания: дис…. д-ра юрид. наук. – М., 1999.
265) Иншакова А.О. Унификация корпоративного регулирования в Европейском союзе и Содружестве независимых государств: автореф. дис…. д-ра. юрид. наук. – М., 2008.
266) Кирилова Н.А. Гражданско-правовая ответственность государства: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – М., 2003.
267) Колмакова Н.Н. Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Волгоград, 2007.
268) Корх С.Э. Теоретико-правовые вопросы межотраслевого статуса субъекта предпринимательства в современном российском праве: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1998.
269) Костин А.В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – М., 2002.
270) Крылова Е.Б. Гражданская правосубъектность публичноправовых образований в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2011.
271) Кузин А.А. Участие Российской Федерации в гражданско-правовых договорных отношениях: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2008.
272) Лозовская С.О. Правосубъектность в гражданском праве: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – М., 2001.
273) Малинина Л. Ю. Государственные унитарные предприятия: правовые проблемы создания и деятельности: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Краснодар, 2007.
274) Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. – Тюмень, 2005.
275) Мариян В.Г. Некоторые проблемы правосубъектности публично-правовых образований в гражданском праве: автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 2006.
276) Медведев Д.А. Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Л., 1990.
277) Мицкевич А.В. Субъекты советского социалистического права: дис…. канд. юрид. наук. – Л., 1954.
278) Полуяхтов И.А. Гражданский оборот имущественных прав: дис…. канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2002.
279) Симатова Е.Л. Участие публичных образований в коммерческих организациях: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Краснодар, 2008.
280) Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Волгоград, 2002.
Приложение
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием гражданско-правового статуса органов государства»
Статья 1
Внести в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301) следующие изменения:
1) в статье 118:
а) пункт 1 дополнить абзацем вторым следующего содержания:
«В случаях, установленных законом, учредителем фонда может
являться Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и (или) муниципальные образования.»;
б) абзац второй считать абзацем третьим;
в) пункт 3 изложить в следующей редакции:
«3. Высшим органом управления фондом является попечительский совет фонда.
К исключительной компетенции попечительского совета фонда относится:
– определение приоритетных направлений деятельности фонда, принципов формирования и использования его имущества;
– образование других органов фонда и досрочное прекращение их полномочий;
– утверждение годовых отчетов и бухгалтерских балансов фонда;
– принятие решений о создании фондом хозяйственных обществ и (или) об участии в них фонда;
– принятие решений о создании филиалов и (или) открытии представительств фонда;
– изменение устава фонда, если эта возможность предусмотрена уставом;
– одобрение совершаемых фондом крупных сделок и сделок с заинтересованностью.
Законом или уставом фонда к исключительной компетенции попечительского совета фонда может быть отнесено решение иных вопросов.».
2) главу 5 после статьи 125 дополнить статьей 125.1 следующего содержания:
«Статья 125.1. Орган государственной власти
1. Орган государственной власти выступает в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, в целях реализации социальных функций государства.
В указанных целях под основной деятельностью органа государственной власти понимается деятельность, непосредственно направленная на достижение конкретных целей, ради которых он создан.
Орган государственной власти вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых он создан, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.
Доходы органа государственной власти, полученные от приносящей доходы деятельность, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
Перечень видов деятельности, которые орган государственной власти может осуществлять в соответствии с целями его создания, определяется учредительными документами органа государственной власти.
2. Запрещается совмещение функций органа государственной власти и функций хозяйствующего субъекта, а также наделение хозяйствующего субъекта функциями и правами органа государственной власти.
3. Орган государственной власти не является юридическим лицом.
4. Орган государственной власти может иметь гражданские права, соответствующие целям его создания и видам деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Права, обязанности и ответственность при осуществлении органом государственной власти основной деятельности возникают у соответствующего публично-правового образования.
Публично-правовое образование не несет ответственность по обязательствам, возникшим в результате осуществления органом государственной власти видов деятельности, не являющихся основными видами деятельности.
5. Заключение и оплата органом государственной власти государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации в пределах доведенных органу государственной власти бюджетных средств. Нарушение органом государственной власти требований настоящего пункта при заключении государственных контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти, уполномоченного на принятие решений о его создании, реорганизации и упразднении.
При уменьшении органу государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования обязательств, вытекающих из заключенных им государственных контрактов, иных договоров, стороны должны согласовать новые условия по цене и (или) количеству (объемам) товаров (работ, услуг) государственных контрактов, иных договоров. Сторона государственного контракта, иного договора вправе потребовать от органа государственной власти возмещения фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного контракта, иного договора.
6. Правоспособность органа государственной власти возникает с момента принятия решения о его создании органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений о его создании, реорганизации и упразднении, и прекращается с момента принятия решения о его упразднении указанным уполномоченным органом.
Государственная регистрация создания, реорганизации или упразднения органа государственной власти не требуется.
7. Орган государственной власти может действовать на основании положения, утвержденного уполномоченным органом государственной власти, либо общего положения о соответствующих органах государственной власти в качестве учредительного документа.
8. Орган государственной власти возглавляет единоличный орган управления – руководитель.
Органом государственной власти могут быть созданы территориальные органы – обособленные подразделения, расположенные вне места его нахождения и осуществляющие все его функции или их часть.
9. Имущество органа государственной власти закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества органа государственной власти является соответственно Российская Федерация или субъект Российской Федерации.
Орган государственной власти, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества.
Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за органом государственной власти либо приобретенное органом государственной власти за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у органа государственной власти, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.
Приобретение и прекращение права оперативного управления осуществляются в соответствии со статьей 299 настоящего Кодекса.
10. Земельный участок, необходимый для осуществления органом государственной власти видов деятельности, предусмотренных в его учредительных документах, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.
11. Орган государственной власти в установленном законодательством порядке может осуществлять функции учредителя (участника) юридических лиц – публично-правового образования.
Орган государственной власти не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать акции, облигации, иные ценные бумаги и получать доходы (дивиденды, проценты) по ним.
12. Под упразднением органа государственной власти понимается прекращение его административно-правового статуса.
13. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением административно-правового статуса органа государственной власти, настоящим Кодекс ом не регулируются.»;
3) статью 214 дополнить новым пунктом 6 следующего содержания:
«6. Российская Федерация и субъекты Российской Федерации ведут реестр имущества, принадлежащего на праве собственности Российской Федерации, и реестры имущества, принадлежащего на праве собственности субъектам Российской Федерации, подлежащие опубликованию для всеобщего сведения в порядке, предусмотренном федеральным законом.».
Статья 2
Внести в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 5. – Ст. 410) следующее изменение:
в пункте 2 статьи 764 слова «государственные органы (в том числе органы государственной власти)» заменить словами «органы государственной власти».
Статья 3
Внести в Федеральный закон от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 45. – Ст. 4626) следующее изменение:
пункт 2 статьи 3 изложить в новой редакции:
«2. Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным находящимся на праве оперативного управления имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не предусмотрено частью 6 настоящей статьи.».
Статья 4
Внести в статью 4 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 30 (ч. 1). – Ст. 3105.) следующие изменения:
1) в предложении первом пункта 1 слова «государственные органы (в том числе органы государственной власти)» заменить словами «органы государственной власти»;
2) предложение второе пункта 1 дополнить словами «а также органы государственной власти и казенные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления ими видов деятельности, не относящихся к основным, за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования».
Статья 5
Внести в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (Собрание законодательства РФ. – 1996. —№ 3. – Ст. 145) следующие изменения:
1) по тексту слова «государственная корпорация» в соответствующем падеже заменить словами «федеральная корпорация» в соответствующем падеже;
2) в пункте 6 статьи 1 слова «государственные компании,» исключить;
3) подпункте 2.1 пункта 2 статьи 2 слова «государственных компаний,» исключить;
4) статью 7.2 признать утратившей силу;
5) пункт 13 статьи 9.2 признать утратившим силу;
6) абзац третий пункта 4 статьи 24 признать утратившим силу;
7) статью 24 дополнить новым пунктом 5 следующего содержания:
«5. Крупная сделка может быть совершена некоммерческой организацией только с предварительного согласия с органа управления некоммерческой организацией или органа надзора за ее деятельностью (в бюджетном учреждении – соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя).
Для целей настоящего Федерального закона крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанная с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым в соответствии с федеральным законом некоммерческая организация вправе распоряжаться самостоятельно), а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества превышает 10 процентов балансовой стоимости активов некоммерческой организации, определяемой по данным ее бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом некоммерческой организации не предусмотрен меньший размер крупной сделки.
Крупная сделка, совершенная с нарушением требований абзаца первого настоящего пункта, может быть признана судом недействительной, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия.
Руководитель некоммерческой организации несет перед некоммерческой организацией ответственность в размере убытков, причиненных некоммерческой организации в результате совершения крупной сделки с нарушением требований абзаца первого настоящего пункта, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной.».
Статья 6
Внести в Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 30 (ч. 1). – Ст. 4571) следующие изменения:
1) по тексту слова «государственная компания» в соответствующем падеже исключить;
2) подпункт 1 пункта 2 статьи 1 дополнить словами «, фондами и автономными некоммерческими организациями, учредителем или одним из учредителей которых выступает Российская Федерация или субъект Российской Федерации»;
3) в статье 3:
а) пункт 2 дополнить первым – третьим предложениями в следующей редакции:
«2. Открытые торги в форме конкурса, аукциона, в том числе открытого аукциона в электронной форме, являются преимущественными способами закупок для государственных корпораций, фондов и автономных некоммерческих организаций (за исключением закупок в области военно-технического сотрудничества с иностранными государствами). Правительством Российской Федерации могут устанавливаться перечни товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения открытого аукциона в электронной форме. В случае если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, закупка таких товаров, работ, услуг путем проведения конкурса не допускается.»;
б) пункт 2 дополнить шестым предложением в следующей редакции: «Другие способы закупок могут применяться в случаях, определенных в Положении о закупках.»;
в) пункт 2 дополнить абзацем вторым в следующей редакции:
«Государственная корпорация – заказчик при осуществлении закупок должна обеспечить повышение доли закупок инновационной продукции, в том числе осуществлять разработку перспективных планов ее закупки.».
Статья 7
Признать утратившими силу:
1) Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 29. – Ст. 3582);
2) Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (Собрание законодательства РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6078).
Президент
Российской Федерации
В. Путин
Москва, Кремль
«_____» ___________ 2013 года
№ ________