Е. Е. Тонков
Государственно-правовая политика противодействия наркотизации российского общества

Предисловие

   Все то, что происходит в России сегодня, по своим масштабам несоизмеримо с наркотизацией и криминальной активностью населения еще десятилетие назад. В результате нестабильной экономической обстановки и паралича господствовавшей ценностной парадигмы государственные органы оказались не готовы к защите эталонов своего поведения и тех идеалов, которые подверглись бесцеремонному разрушению.
   Криминальная деятельность в сфере незаконного оборота наркотиков становится в глазах населения социально престижным занятием. Если ранее лица, сознательно преступившие закон, ассоциировались в массовом сознании с маргинальными слоями общества, то в настоящее время их можно считать самостоятельной социальной группой. Участие в противоправной деятельности, правовой нигилизм, принадлежность к тем или иным преступным кланам и группировкам нередко становится пределом желаний и социальных ожиданий. Часть населения, особенно молодежь, мечтает войти в состав криминальных структур.
   Возрастающее распространение таких воззрений и ориентаций позволяет предположить наличие больших перспектив у российской наркомафии, которая имеет значительные социальные ресурсы в виде несовершеннолетних правонарушителей. В целом рост наркопреступности является симптомом, предвестником нарастающих социальных катаклизмов в стране. На этом тревожном фоне приходится с сожалением констатировать неэффективность современной государственно-правовой политики противодействия наркотизации общества.
   В Концепции государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации, утвержденной постановлением Верховного Совета РФ от 22 июля 1993 года № 5494-1, отмечалось, что «государственная политика по контролю за наркотиками должна обеспечивать баланс мер, направленных на предупреждение и пресечение незаконного предложения наркотических средств и уменьшение спроса на них, и строиться по следующим главным направлениям: совершенствование порядка регулирования законного оборота наркотических средств; борьба с их незаконным оборотом; предупреждение незаконного потребления этих средств; лечение и социальная реабилитация больных наркоманией» [1 - Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации: Утверждена постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 года № 5494-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. – 1993. – № 32. – Ст. 1265.].
   В Концепции были определены первоочередные задачи по совершенствованию и правовому обеспечению деятельности по контролю за оборотом наркотиков, созданию межведомственной системы сбора и анализа информации об их распространении, широкому внедрению объективных методов идентификации наркотических средств, совершенствованию медицинских и юридических подходов к раннему выявлению их незаконных потребителей, а также выделению групп населения с повышенным риском незаконного потребления наркотиков и дифференцированному проведению в отношении них предупредительных мероприятий.
   Прошедшее с момента принятия Концепции время показало, что государство не справляется с возложенными на него функциями в рассматриваемой сфере, а его деятельность не отвечает философским основам осуществляемых реформ. Изложенный в Концепции неблагоприятный общий прогноз ситуации с наркотиками не только подтвердился, но и существенно усугубился прогрессирующими негативными процессами.
   Как справедливо подчеркивает Н. И. Матузов, «в результате допущенных в ходе реформ ошибок, поспешности и некомпетентности было потеряно много возможностей» [2 - Матузов Н. И. Право и политика в их взаимодействии. Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – М., 2003.].
   Распространению наркотизации способствовало и то, что в 90-х годах российское общество не осознавало всех масштабов опасности, которую несет расширение неконтролируемого использования психоактивных веществ. Общественное мнение в отношении значимости антинаркотической политики длительное время не формировалось, пока проблема не затронула интересы существенной части населения страны. Выступления политиков, руководителей органов законодательной и исполнительной властей, ученых, представителей творческой интеллигенции, в которых была представлена объективная картина развития наркоситуации в стране, обращалось внимание на необходимость принятия экстренных мер по противодействию наркотизации, в условиях отсутствия действенной государственной антинаркотической политики не могли консолидировать общество для реального решения проблем борьбы с наркобизнесом и наркоманией.
   Принципы государственной политики, перечисленные в ст. 4 Федерального закона от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», нуждаются в переосмыслении, дополнении и переоценке с учетом достигнутых результатов, анализа просчетов и промахов, определения новых подходов и актуализации задач. Формирование свободного гражданского общества, реальной демократии, создание правового государства подразумевают господство права, Конституции и закона. Сильное государство, соответствующее современному характеру и структуре общества, должно располагать не менее эффективной методологией и реальным инструментарием, позволяющими обеспечить надежное противостояние угрозе наркотизации.
   Тем самым актуализируется проблема развития научной составляющей государственно-правовой политики в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков, которая должна проводиться в неразрывной связи с деятельностью по защите прав и свобод человека и гражданина, установлению конституционного правопорядка, сохранению психического здоровья нации при соблюдении принципов сбалансированного применения воспитательных и принудительных мер, скоординированного решения задач правоохранительной и просветительской направленности.
   По мнению В. В. Лапаевой, «расширение сферы действия государственной научной политики обусловлено тем обстоятельством, что в настоящее время без науки невозможно обеспечить такое качество государственных решений, которое гарантировало бы населению современные стандарты жизни» [3 - Лапаева В. В. Политика Российской Федерации в области науки и технологий: проблемы правового обеспечения // Законодательство и экономика. – 2004. – № 2. – С. 25–36.].
   Методологическим инструментом реформирования системы противодействия наркотизации общества должна стать концепция управления рассматриваемым процессом, означающая не только изменение направленности государственно-правовой политики страны в данной сфере, но и придание самой категории «противодействие наркотизации общества» временного статуса одной из функций государства. Рассмотрение права в плоскости социальной технологии предполагает, что методология должна выстраиваться как с позиции ее системности, так и функциональности. Это дает веские основания оценивать в рамках правовой системы государства эффективность противодействия наркотизации, то есть качество деятельности государства и общества по решению поставленной задачи.
   Несмотря на относительную самостоятельность, право, как и другие виды социальных норм, осуществляет специфические регулятивные функции не изолированно, а в тесном взаимодействии с другими социальными регуляторами, в частности, моралью. При этом мы имеем в виду не только ориентированность на безусловное исполнение законов и совершенствование правоприменительной практики (хотя и то, и другое чрезвычайно важно), но и наполнение антинаркотической деятельности качественно иным содержанием, подразумевающим, в том числе, использование нравственного потенциала общества. В механизме противодействия наркотизации присутствует сложная духовная составляющая, что требует расширения методологических границ формально-юридического подхода до социологических и психолого-педагогических параметров.
   Правоохранительные органы, представляя собой один из наиболее значимых структурных компонентов государственного аппарата, всегда и при всех политических режимах испытывали многофакторное воздействие. В современной социально-политической обстановке сотрудникам правоохранительных органов приходится нередко действовать в особых условиях и, кроме того, наряду со всеми согражданами, переживать материальные и моральные последствия экономического кризиса, разрушения привычной системы духовно-нравственных идеалов.
   Размышляя о причинах противоправного поведения, М. Ю. Юсупов находит их в конфликте социальных норм, «когда различные социальные нормы в идентичной жизненной ситуации предписывают противоположные, взаимоисключающие варианты поведения, в результате чего соблюдение одной нормы всегда сопровождается нарушением другой нормы» [4 - Юсупов М. Ю. Конфликт социальных норм как криминогенный фактор: Дис… канд. юрид. наук. – М., 1982. – С. 14.].
   Мы полагаем, что поиск новых, перспективных идей по преодолению наркотизации общества следует проводить с позиции теории конфликта. Наркопреступность представляет собой лишь одну из сторон социального конфликта, в разрешении которого определяющую роль играет соответствующая государственная политика. При этом противодействие наркопреступности, в отличие от борьбы с ней, включает в себя не только деятельность правоохранительных органов по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений, но и целенаправленные мероприятия, осуществляемые различными ведомствами, общественными организациями, отдельными гражданами, т. е. всем обществом.
   Недостаточная эффективность противодействия наркотизации общества представляет собой результат развития конфликта, возникающего и развивающегося между правовыми ограничениями и правовыми возможностями, действующими в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ. С одной стороны, государство формирует вполне определенные ограничения возможностей граждан по поводу употребления и распространения наркотиков, а с другой – обязано (но не всегда делает это) не только охранять права граждан, но и поощрять их социально-правовую активность, направленную на противодействие наркотизации общества.
   Ограничения свободы поведения и выбора форм деятельности существовали на протяжении всей истории человечества. Как подчеркивает Д. Шумпетер, ни одно современное общество не обеспечивает абсолютной свободы и ни одно государство не сводит ее к нулю [5 - Schumpeter J. Capitalism, Socialism and Democracy. London: Georg Allen, 1976. – P. 271.].
   На самом деле проблема состоит не в наличии имеющихся правовых ограничений в сфере оборота наркотиков или дополнительном их установлении, а в отношении к ним общества. Допустимость и принципиальная необходимость правовых ограничений в рассматриваемой области правового регулирования не противоречат принципам правового государства, но и во многом предопределяются ими.
   Конфликт установленных государством правовых ограничений и гарантированных Конституцией правовых возможностей личности представляет собой не сугубо юридическое явление, а важнейшую социальную реалию, обладающую собственным местом в структуре общественной жизни, своеобразный проблемный эпицентр формирования государственной антинаркотической политики. Государство обязано не только обеспечить гарантии беспрепятственного и свободного осуществления гражданами правовых возможностей, но и создать эффективную систему ограничений, препятствующих злоупотреблению этим правом.
   Правовая действительность в российском обществе нередко усложняется искусственно, однако количество правовых проблем в социуме не уменьшается. Имеющийся массив научной информации, к сожалению, не дает достаточного понимания исследуемых процессов и явлений. Кроме того, актуальность исследования, придающая ему теоретико-прикладную направленность, усиливается тем, что наркотизация представляет собой такую проблемную ситуацию, участники которой больше всего заинтересованы не в объяснении или прогнозе дальнейшего развития событий, а в обосновании приемлемого выхода из создавшегося положения. Поэтому исследование в сфере противодействия наркотизации не может ограничиться объяснительной или даже прогностической функцией, а обязано довести познание до предложения реальных мер.
   Одновременно перед нами выдвигается требование, реализация которого может обеспечить успех развитию исследовательских и практических усилий. В условиях происходящей трансформации общественных отношений предстоит прежде всего смена парадигмы в самом подходе к существу взаимодействия правовых ограничений и правовых возможностей в сфере управления противодействием наркотизации общества.
   Как справедливо отмечают Д. Н. Бахрах и Л. А. Гущина, «оценивая ограничивающий характер правового регулирования и пытаясь найти оптимальную форму взаимоотношений между государством и личностью, сегодня мы формируем качественно новый характер правового регулирования общественных отношений, основанный на правовом стимулировании позитивными правовыми средствами социально полезного поведения» [6 - Бахрах Д. Н., Гущина Л. А. Стимулирование правового поведения личности: проблемы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 1. – С. 24.].
   При этом стимулирующая роль позитивных правовых средств заключается в формировании мотивационных механизмов правомерного поведения граждан, развитии побудительных мотивов, соответствующих наиболее ценным психическим качествам личности. Правопорядок в обществе является не только показателем внятной государственной политики и стабильности социального пространства, но и выражает уровень лояльности граждан по отношению к государству.
   В реализации государственной антинаркотической политики значительную роль играют механизмы и средства ее осуществления. Безусловно, что основная направленность уголовно-правовой борьбы в сфере противодействия наркотизации должна быть сосредоточена на выявлении и привлечении к ответственности лиц, являющихся активными участниками наркобизнеса (организаторы, изготовители, распространители, перевозчики наркотиков и т. д.). Что же касается категории граждан, находящихся в наркотической зависимости, то в отношении них, в первую очередь, следует избирать медицинские, педагогические, социальные, психологические и другие аналогичные ресурсы, так как эти лица являются не носителями проблемы, а ее жертвами.
   Главный акцент государственно-правовой политики в указанной сфере, по нашему мнению, должен быть сделан на обеспечении гарантированной защиты населения от наркотической угрозы с помощью юридических, социальных и воспитательных средств, выработанных на научной основе и реализуемых в процессе управления.
   Наша позиция, основанная на долговременном изучении антинаркотической деятельности государственных правовых структур, получила теоретическое воплощение в предлагаемом исследовании, проведение которого протекало в достаточно сложных условиях, связанных не только с закрытостью правоохранительных ведомств, но и с поразительным упорством отдельных руководителей, не желающих выносить «сор из избы».
   Правоохранительным органам проявления асоциальной направленности присущи не меньше, чем другим государственным структурам. Это происходит в силу подавляющего воздействия субординации, фактически исключающей свободный обмен мнениями, пресечением со стороны руководства попыток всяких дискуссий и обсуждений. Слабое знание форм и методов управления, сопряженное с незыблемой уверенностью в собственной правоте, входит в комплекс причин, провоцирующих высокую текучесть кадров, постепенное размывание профессионального ядра, факты криминализации, нарушений законности, грубое и невнимательное отношение к гражданам.
   Упомянутые явления находятся в безусловной причинной связи с энергией воздействия правоохранительных органов на состояние и непосредственную организацию борьбы с незаконным оборотом наркотиков в государстве. Стабильная правоохранительная система – одно из определяющих условий правового государства, в котором интересы граждан признаются истинными ценностями. Вот почему разработка теоретических основ и функционального содержания государственно-правовой политики противодействия наркотизации не только представляется достаточно актуальной, но и имеет статус серьезной общественно значимой проблемы.

Глава 1. Теоретические основы государственно-правовой политики противодействия наркотизации общества

1.1. Государственно-правовая политика Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков

   Российское общество переживает в своем развитии сложный переходный период на пути становления правового государства и обретения статуса полноценного участника процессов, происходящих в современном цивилизованном мире. Нестабильность функционирования формирующейся государственной системы стимулирует рост социальной напряженности и обострение криминогенной ситуации.
   Существует безусловная взаимосвязь наркотизма, наркомании и преступности, причем в ее наиболее опасной форме – организованной. Как отмечает А. Н. Сергеев, длительное время возглавлявший в МВД службу по борьбе с незаконным оборотом наркотиков, «ключевые моменты, характеризующие общественную опасность наркотизма в современных условиях, – это, во-первых, причинение вреда здоровью, влекущее снижение социальной активности граждан, ухудшение благополучия семей… и, во-вторых, обогащение наркопреступных группировок в масштабах, позволяющих им реально влиять на политику, юридическую систему, средства массовой информации, другие структуры и сферы государства и общества» [7 - Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Сергеева. – М., 2000. – С. 3–4.].
   Наркомания – это не личное дело каждого. Потенциально наркоман всегда опасен. В результате приема наркотиков у него возникают серьезные проблемы со здоровьем, он часто страдает тяжелыми инфекционными заболеваниями (гепатиты, ВИЧ-инфекция и СПИД, венерические болезни) и становится их активным распространителем. Потребители наркотиков практически во всех случаях становятся участниками криминальной деятельности.
   Наркоманы представляют серьезную опасность для здоровья и жизни окружающих, разрушают и деструктурируют семьи, не могут выполнять свой долг перед обществом и защищать интересы государства. Поэтому они должны знать, что им придется смириться с установленными государством правовыми ограничениями, так как закон, мораль, общечеловеческие ценности имеют приоритет и должны господствовать в демократическом обществе. Реализация права на свободу предполагает особые обязанности по отношению к государству и обществу и именно поэтому может быть ограничена в тех пределах, в которых этого требуют интересы обеспечения защиты общественной нравственности, здоровья, прав других граждан.
   Российская Федерация предпринимает определенные меры в целях выхода из критического положения, сложившегося в связи с расширением масштабов незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, угрожающих национальной безопасности и здоровью населения. В государственно-правовой политике, рассматриваемой в качестве формы деятельности, присутствуют как минимум две стороны. В первую очередь, речь идет о концептуальной составляющей, которая содержит базисные, теоретические представления о деятельности государства в исследуемой сфере (цель, назначение, содержание, средства и т. д.). Кроме того, нельзя обойтись без практического компонента, представляющего собой совокупность конкретных действий по реализации намеченной цели.
   Можно с уверенностью говорить о том, что в России сегодня формируются основы государственно-правовой политики в сфере противодействия наркотизации общества. Имеющаяся юридическая база содержит существенный объем систематизированных положений, определяющих задачи, принципы, приоритеты, субъекты ее реализации, однако стратегия успеха видится во взаимодействии всех органов и общественных организаций, противостоящих распространению наркомании, совершенствовании системы профилактики, строгом регулировании легального оборота наркотических средств, соблюдении правовых, административных, контрольно-технологических требований, регламентирующих производство, хранение, транспортировку и медицинское использование лекарственных препаратов, содержащих наркотические вещества.
   Проблема противодействия наркотизации общества является специальной в ряду с другими. Это вызов времени, с которым приходиться считаться, принимать его, осуществлять поиск адекватных средств государственно-правового реагирования. Рассматриваемая проблема поставлена перед современным обществом как целостным образованием.
   Общество – саморегулирующаяся система, которая в случае возникновения угроз для его безопасности (терроризм, наркотизация и др.) задействует весь арсенал средств противодействия неблагоприятным тенденциям, прежде всего, политических возможностей государства, правовых средств, социальных институтов и др. Это относится и к научным исследованиям, поскольку политика, система управления, правовое регулирование нуждаются в научном обеспечении (с точки зрения установления оптимального набора средств противостояния неблагоприятным тенденциям). Особую значимость данная проблема приобретает в связи с тем, что находится в сфере, с одной стороны, прав и свобод человека, а с другой – вынужденных юридических ограничений и даже применения юрисдикционных средств.
   Как уже отмечалось, проблема противодействия наркотизации общества хотя и имеет специальный характер, но ее разрешение, тем более в условиях современной глобализации, требует выхода на общеметодологический уровень научного ее освоения для выработки концепции, политической программы, системы государственного управления и правовых компонентов. Без решения этих «общих» вопросов мы будем постоянно испытывать затруднения. Отсюда оправданность внимания к общеметодологическому срезу, к установлению логики структурирования политики и правовых средств в области противодействия наркотизации.
   Целесообразным представляется использование потенциала политического направления в юридических исследованиях, что в ряду других исследовательских направлений философско-правового, социологического (в правоведении), формально-догматического направлений имеет свои особенности. Безусловно, получение достоверного знания при освоении данной проблемы связано с использованием потенциала всех названных направлений юридических исследований и в их рамках применения общенаучных, специальных и частных методов и методик. Однако исследование и разрешение проблемы противодействия наркотизации общества в методологическом ключе нуждается в применении способов и средств прежде всего политического направления юридических исследований.
   Государственно-правовая политика как социальный феномен характеризуется особым статусом в силу известных особенностей ее субъекта и тех свойств, которые выделяют государство из других политических организаций. Используя авторитет публичной власти и административный ресурс аппарата, политика выполняет роль мощного активатора общественной жизни и обеспечивает эффективное идеологическое сопровождение процесса реализации управления.
   Современная политика рассматривается нами как сфера фактических взаимоотношений и взаимодействий личности, социальных общностей, политических институтов, формирующая структуры, нормы, отношения, политическую среду, в пределах которых определяются стратегия и тактика развития общества и государства.
   Структурно-функциональный анализ позволяет рассматривать политику в следующих аспектах:
   Поведенческая сторона политики, которая вырастает из системы фактически складывающихся отношений и взаимодействий, обусловловленных потребностями развития общества – экономическими, социальными, а также традициями и обыкновениями. Не случайной является оценка политики как концентрированного выражения экономики, ее обобщения и завершения. В равной мере политика ощущает влияние других сторон жизни общества.
   Политика «материализуется» в структурно-нормативном компоненте в системе государственных институтов и форм, но и, разумеется, в политических, экономических, социальных и других структурах. При этом мы не склонны преувеличивать возможности политики. Она в любом случае формируется и осуществляется в рамках и под влиянием абсолютных общечеловеческих ценностей (свободы, равенства, справедливости), т. е. в пределах и границах правового контекста этих ценностей, а также соответствующих им других институтов и форм, положительно зарекомендовавших себя на практике. С определенной долей осторожности мы воспринимаем тезис о том, что «политика не может не иметь первенства над экономикой», поскольку избыточная политизация различных сторон жизни деструктурирует, дестабилизирует общество. Для государства и права это особенно опасно. Опыт показывает, что сравнительно легкое разворачивание государственности в угоду политическим амбициям и узкоэгоистическим интересам в конечном счете неизменно ведет к болезненному и длительному возвращению к общецивилизованным началам, стабильности и равновесию в жизни общества и государства. Для политики поэтому исходными являются фактор преемственности и юридические пределы, основанные на общецивилизационных принципах.
   Политика располагает функционально-инструментальным блоком, определяющим систему управления и деятельностный компонент – функции и правовые формы их реализации: учредительная деятельность, правотворчество, правоприменение, контроль, надзор. Любая, самая взвешенная политика окажется нежизнеспособной без оснащения средствами ее осуществления – определение направлений реализации (функций), нахождение оптимальных средств претворения в жизнь политических концепций, программ, целей, задач.
   Идеологический, интеллектуальный, в том числе научно-исследовательский блок политики подразумевает формирование политического сознания, ценностей политической культуры, ориентированных на поиск компромиссов, согласия и равновесия (не случайна идентификация политики как искусства компромиссов и т. п.).
   Организация деятельности, направленной на достижение общезначимых целей, сохранение фундаментальных ценностей, развитие и совершенствование общественных отношений, основывается на принципах и правилах, закрепленных в нормативно-правовых актах государства с помощью юридического инструментария.
   Правовое регулирование деятельности в сфере легального наркооборота осуществляется в пределах своей компетенции федеральными органами государственной власти. Государство является основным субъектом управления процессом противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ. Деятельность каждой из властных структур представляет собой получение информации ее структурными единицами из внешней среды или от высшей инстанции, анализ и преобразование информации, трансляцию полученного результата за пределы системы и подчиненным звеньям.
   Органы законодательной власти определяют пределы правовых ограничений, основные направления и приоритеты процесса противодействия наркомании, меры ответственности за уголовные преступления и административные деликты в сфере наркобизнеса, формируют диапазон и пространство правового регулирования легального оборота наркотических средств и психотропных веществ, устанавливают порядок создания, развития и функционирования правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с незаконным оборотом наркотиков, осуществляют контроль их деятельности.
   В решении этих задач приоритетную роль играют правовые акты, посредством которых обеспечивается реализация правовой политики страны и функций государственных органов. Ю. А. Тихомиров и И. В. Котелевская называют правовые акты важнейшим системообразующим элементом всех правовых явлений [8 - Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. – М., 1999. – С. 12.].
   Справедливо замечая, что правовой акт может быть выражен не только в виде документа, но также в устной и невербальной форме, А. В. Малько рассматривает правовой акт-документ как «выражающее волю субъекта права и оформленное в установленном порядке решение, содержащее правовые средства (предписания), призванное достигать соответствующих целей (регулировать общественные отношения) и ведущее к определенным результатам (юридическим последствиям)» [9 - Малько А. В. Правовые акты как основное средство реализации правовой политики / Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – М., 2003. – С. 134.].
   Отсутствие в России в течение длительного времени базового федерального закона в сфере правового регулирования оборота наркотических средств, психотропных и других сильнодействующих веществ оказало отрицательное воздействие на формирование эффективной государственно-правовой политики, направленной на противодействие наркотизации общества.
   Проблема поиска действенных мер борьбы с наркотизацией общества возникла не сегодня. Еще 31 июля 1918 года было издано предписание Совета народных комиссаров № 7206–7212 «О борьбе со спекуляцией кокаином». Декретом ВЦИК от 20 июня 1919 года «Об изъятии из общей подсудности в местностях, объявленных на военном положении» губернские подразделения Чрезвычайной комиссии наделялись правом уничтожения (расстрела) торговцев кокаином во внесудебном порядке [10 - Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Сергеева. – М., 2000.].
   Через несколько лет принимается постановление СНК от 6 ноября 1924 года «О мерах регулирования торговли наркотическими веществами», которым запрещалось свободное обращение всех сильнодействующих средств, разрушающих народное здоровье (кокаин и его соли, опий и его производные: морфий, героин и др.). Доставляемые из-за границы наркотики, как и поступающие с внутреннего рынка, должны были распределяться Наркоматом здравоохранения.
   Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 октября 1934 года «О запрещении посевов опийного мака и индийской конопли» определялись пределы культивирования указанных растений (только для медицинских и научных потребностей).
   В последующие годы был принят ряд важных документов в сфере контроля за оборотом наркотических средств: постановление Президиума Верховного Совета СССР от 27 января 1965 года «Об усилении борьбы с незаконным изготовлением и распространением наркотических веществ», указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 года «Об усилении борьбы с наркоманией». Именно последний документ впервые в отечественной юриспруденции установил административную ответственность за употребление наркотиков без назначения врача, а кроме того, определил квалифицирующие признаки при уголовной ответственности: крупные размеры наркотических средств; действия, совершенные повторно или по предварительному сговору группой лиц, особо опасным рецидивистом.
   Были введены институты уголовной ответственности за хищение наркотиков, склонение к их потреблению, организацию или содержание притонов для потребления наркотических средств, незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозку или сбыт сильнодействующих и ядовитых веществ.
   В развитие указа принимается постановление Совета министров РСФСР от 14 мая 1974 года № 278-20 «О мерах по дальнейшему усилению борьбы с распространением наркомании в РСФСР». Понимание масштабности данной проблемы инициирует подготовку руководством страны постановления Центрального комитета КПСС от 19 октября 1982 года «О серьезных недостатках в организации борьбы с наркоманией», а затем постановления Совета министров РСФСР от 28 декабря 1982 года № 649-40 «О серьезных недостатках в организации борьбы с наркоманией в РСФСР».
   К сожалению, выполнение на местах указанных руководящих документов нередко носило формальный характер и не отличалось предполагавшейся эффективностью. Следствием этого стало принятие постановления ЦК КПСС от 30 января 1986 года «О ходе выполнения постановления ЦК КПСС “О серьезных недостатках в организации борьбы с наркоманией от 19 октября 1982 года”», а также постановления Совета министров РСФСР от 30 апреля 1986 года № 179-12 «О ходе выполнения постановления Совета министров РСФСР от 28 декабря 1982 года № 649-40 “О серьезных недостатках в организации борьбы с наркоманией в РСФСР”». 12 июня 1987 года принято постановление ЦК КПСС «О ходе выполнения постановлений ЦК КПСС об усилении борьбы с наркоманией», в котором были высказаны критические замечания в адрес ведомств, проявивших бюрократизм и недальновидность в борьбе с незаконным оборотом наркотиков.
   Таким образом, нет оснований говорить о том, что государство в период правления Коммунистической партии не уделяло внимания проблеме противодействия распространению наркомании. Одновременно это является и свидетельством того, что наркотизация общества не стала порождением социально-политических и экономических реформ в России, а имела место и ранее.
   Другое дело, что в настоящее время масштабы распространения наркомании стали принимать угрожающие размеры, близкие по своим параметрам к эпидемическому порогу. Кроме того, как уже отмечалось, сама концепция противодействия наркомании и наркобизнесу имеет ряд системных недостатков, существенно снижающих ее эффективность.
   Речь идет о недостаточно верном восприятии и не всегда адекватной оценке факторов, провоцирующих осложнение наркоситуации, а также их масштабности. В определенный момент произошла переоценка способности силовых ведомств в борьбе с этими явлениями. В результате в стране до сих пор не сформированы реальные механизмы по координации усилий государственных и общественных организаций.
   В связи с этим имеет смысл обратиться к опыту других стран, хотя ни одно государство не может однозначно заявить о создании оптимальной системы противодействия наркотизации. Известны несколько относительно эффективных и самостоятельных моделей, которые условно классифицируют на три группы.
   К первой группе «жесткой политики» относятся те страны, в которых борьба с наркоманией ведется самыми суровыми репрессивными средствами, вплоть до смертной казни, а законодательство в отношении распространителей наркотиков максимально ужесточено (Малайзия, Иран, Пакистан, Китай).
   Вторая группа «жесткого контроля» представлена государствами, которые осуществляют строгий контроль за всеми видами наркотиков, активно противостоят наркомафии, но не предпринимают крайние меры (США, Великобритания, Германия, Франция).
   В большинстве штатов США существует наказание не только за хранение и употребление, но и даже за попытку приобретения наркотиков. В Англии и Франции наркоманов в судебном порядке отправляют на принудительное лечение, причем в последние годы в этих странах отмечается рост настроений в сторону еще большего ужесточения наркополитики.
   В Германии борьба с наркотиками на законодательном уровне сочетается с мощнейшей информационно-пропагандистской кампанией, направленной на наиболее уязвимые категории населения: безработных, школьников и студентов.
   В 2000 году во время прохождения стажировки в Управлении полиции г. Дрездена по программе «Профилактика наркомании» нам пришлось принимать непосредственное участие в подобных мероприятиях и убедиться в их распространенности, состоятельности и эффективности. Такая стратегия связана с осознанием колоссальных потерь для общества, обусловленных прогрессирующей наркотизацией населения.
   «Либеральную» группу представляют Голландия и Швейцария, руководствующиеся принципом «уменьшения вреда» наркотиков посредством вывода некоторых (так называемых «легких») видов наркотиков из нелегального оборота. Из-за своей неоднозначности и спорности эта модель пока не получила широкого распространения в мире, тем более, что ее положительные результаты не подтверждены.
   Обобщая опыт зарубежных стран в противодействии наркотизации, можно констатировать, что российской антинаркотической стратегии не следует ограничиваться законодательными мерами и деятельностью правоохранительных органов. Она должна включать в себя широкий диапазон государственных и общественных мер. В этом плане показателен пример Швеции, где максимально используются ресурсы гражданского общества и государственных институтов, которые направляются, в том числе, на пресечение коррупционных действий в силовых органах. Кроме того, здесь функционирует гибкая система управления антинаркотической деятельностью и осуществляется постоянный контроль за ее исполнением.
   Вещества и средства, в отношении которых установлен контроль, классифицируются в 10 таблицах трех международных конвенций.
   Так, наркотики классифицируются в 4 таблицах Единой конвенции о наркотических средствах (1961 год), психотропные вещества – в 4 таблицах Конвенции о психотропных веществах (1971 год), прекурсоры – в 2 таблицах Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988 год). Все государства – участники Конвенций устанавливают контроль над веществами, включенными в таблицы, прилагаемые к Конвенциям.
   При создании Конвенции 1961 года ее участники преследовали цели:
   – объединение всех действующих многосторонних договоров в данной сфере;
   – упрощение механизма контроля за счет передачи международному Комитету по контролю над наркотиками (INCB) функций отдела корпуса наблюдения за наркотиками и постоянно действующего центрального совета;
   – решение задачи контроля за выращиванием растений, являющихся сырьем для производства наркотиков.
   Общими целями контроля остались обеспечение достаточного количества наркотиков для медицины и научных целей и принятие мер по пресечению попадания таких наркотиков в сферу незаконного оборота. В настоящее время участниками Конвенции являются 158 государств, в том числе и Российская Федерация. Конвенцией контролируются 116 наркотиков, которые подразделяются на 4 группы для установления степени контроля над различными веществами и их компонентами. Опиум для курения и пищевой, жевательные листы коки, курение гашиша и его употребление не для медицинских целей были запрещены.
   На основании ст. 36 Конвенции запрещается под угрозой наказания совершение таких деяний, как незаконное культивирование, производство, изготовление, извлечение, приготовление, хранение, предложение, распределение, отправка, ввоз и вывоз наркотических средств и т. д.
   По мнению Э. Г. Гасанова, Единая конвенция 1961 года «представляет собой первый международно-правовой акт, содержащий стройную систему сконцентрированных воедино норм, являющихся в совокупности правовым фундаментом борьбы с наркотизмом в мировом масштабе» [11 - Гасанов Э. Г. Борьба с наркотической преступностью: Международный и сравнительно-правовой аспекты. – М., 2000. – С. 60.].
   Протокол о поправках к Конвенции, принятый в 1972 году, направлен на активизацию усилий, нацеленных на борьбу с подпольным производством, ввозом и употреблением наркотиков; акцентирует внимание на организации службы лечения и реабилитации наркоманов, подчеркивая, что лечение и уход за больными, их реабилитация и социальная интеграция предпочтительнее, чем превентивные меры при рассмотрении дел, связанных с употреблением наркотиков.
   Единая Конвенция подчеркивает необходимость интенсификации усилий, направленных на предотвращение незаконного производства, торговли, использования наркотических средств. Она уделяет внимание предупреждению злоупотребления наркотиками, вопросам информации и просвещения в области лекарственных средств, а также необходимости пресечения незаконного выращивания растений, содержащих наркотические вещества.
   Принятие Конвенции о психотропных веществах (1971 год) стало закономерным следствием возрастающей озабоченности мирового сообщества расширением незаконного рынка сбыта психотропных веществ (амфетамин, успокоительно-гипнотические и галлюциногены). Конвенция, объединившая 146 стран, подразделяет эти вещества на 4 категории с учетом их свойств оказывать влияние на организм и ценности терапевтических качеств. Отдельные положения Конвенции касаются профилактики злоупотребления наркотиков и направлены на раннее выявление предрасположенности к ним, лечение, разъяснение, наблюдение и реабилитацию с последующей социальной интеграцией.
   Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ (1988 год), которую подписали 137 государств, содержит пожелания, специально направленные на повышение эффективности контроля международной торговли наркотиками. Данная Конвенция определяет проблемы отмывания денег и незаконной торговли химическими веществами, используемыми в процессе производства наркотиков. Она призывает стран-участниц внести в свои законодательства юридические нормы, налагающие запрет на незаконную наркоторговлю.
   Цель этой Конвенции – активизация международного сотрудничества правоохранительных органов. Она предназначена для укрепления механизма выдачи международных наркоторговцев, оказания взаимопомощи при расследованиях и выдаче преступниковнаркоторговцев, создает юридические условия для выявления наличия, замораживания или конфискации незаконно полученных прибылей, связанных с наркобизнесом, а также ведения учета финансовой и коммерческой деятельности в данной сфере. Конвенция требует от правоохранительных органов стран-участниц создания и поддержки в работе информационных каналов связи относительно определения местопребывания разыскиваемых преступников-наркоторговцев, рекомендует комплекс мероприятий для пресечения деятельности наркоторговцев во всех сферах с использованием спецтехники отслеживания движения партий наркотиков.
   Таким образом, признавая, что отсутствие эффективных ограничивающих мер по контролю распространения наркотиков способствует превращению их в широкомасштабную угрозу человечеству, Организация Объединенных Наций приняла три международные конвенции, участницей которых является и Российская Федерация.
   Рассмотренные конвенции не содержат исчерпывающего ответа на вопрос о способах эффективного противодействия наркомании, однако дают основания полагать, что одна из задач национальной политики заключается в обеспечении наличия в достаточных количествах высококачественных и безопасных лекарств, а также в ограничении их применения исключительно медицинскими и научными целями, предотвращении их немедицинского и незаконного использования. Конвенции предлагают для государств-участников систему обязательных или рекомендуемых правил контроля оборота наркотических средств и психотропных веществ. Одновременно Российская Федерация, как и другие страны – участницы конвенций, обязаны иметь соответствующее законодательство и систему контроля.
   В декабре 1985 года на Генеральной Ассамблее ООН было принято решение о созыве международной конференции по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств. Конференция состоялась спустя два года в Вене и приняла комплексный всесторонний план, представляющий разработку структуры международной стратегии по наркотикам и предназначенный служить для правительств стран мира руководством по формированию комплексной национальной, региональной и международной стратегий борьбы с незаконным оборотом наркотиков и злоупотреблением ими.
   План содержит набор рекомендаций для государств и состоит из следующих разделов:
   – предупреждение и сокращение незаконного спроса на наркотические средства и психотропные вещества;
   – контроль над предложением (поставками) наркотических средств и психотропных веществ;
   – борьба с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
   – лечение и реабилитация наркоманов.
   Каждый раздел определяет цели для достижения основной задачи, указывает, какие меры должны быть приняты на национальном уровне (правительствами, профсоюзными органами, университетами, неправительственными организациями, местными властями, родителями), региональном уровне (межправительственными и неправительственными региональными организациями и агентствами) и международном уровне (международными организациями, особенно ООН и ее советами, ассоциациями).
   В 1990 году Генеральной Ассамблеей были приняты Политическая декларация и Всемирная программа действий, призывающие систему ООН уделить первостепенное внимание выделению, созданию необходимых финансовых, персональных и других ресурсов для международного сотрудничества по контролю над наркотиками. В частности, декларация призывает государства – члены ООН к совместному и единовременному осуществлению максимально полного перечня мер и действий по борьбе с наркотиками, отдавая ООН роль информационного центра. Такой подход считается необходимым потому, что многие государства в одиночку не могут справиться с проблемой наркотиков из-за неадекватности их механизмов контроля. Ассамблея объявила период с 1991 по 2000 год декадой ООН по борьбе с наркоманией.
   В целях оказания содействия странам в выполнении конвенций ООН по наркотикам программа по контролю над наркотическими веществами предлагает помощь в обзоре и оценке законодательства и построении структур контроля над злоупотреблением наркотиками, дает советы по законодательным и административным делам, по выполнению конвенций или по повышению эффективности выполнения, предоставляет консультации экспертов в подготовке любой необходимой законодательной документации, инструкций, в составлении проектов законов, организует курсы по претворению в жизнь новых законов для судей, прокуроров, следователей и других работников.
   В 1991 году в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 21 декабря 1990 года № 45/179 была учреждена Международная программа ООН по контролю над наркотическими веществами, которая объединила структуру и функции трех подразделений ООН, занимавшихся вопросами борьбы с наркобизнесом: Отдела по наркотическим веществам, Фонда ООН по контролю над незаконным оборотом наркотиков и Секретариата Международного совета по контролю над наркотиками. Программа обладает исключительным правом координации всей деятельности ООН по борьбе с наркобизнесом и призвана обеспечить эффективное руководство этой деятельностью.
   Программа контроля финансируется из постоянного бюджета (общих вкладов) ООН, а также из источников экстренного бюджета фонда самой программы. Постоянный бюджет программы контроля рассчитан на покрытие расходов на нормативную деятельность по выполнению запланированных мероприятий, а также для финансирования консультативной службы ООН. Постоянный бюджет ежегодно принимается Генеральной Ассамблеей. Фондовый бюджет финансируется на основе добровольных пожертвований правительств стран и других источников, таких как NGO (национальное географическое общество). Фонд оказывает помощь развивающимся странам для выполнения ими принятых на себя обязательств в соответствии с положениями международных соглашений по контролю над наркотиками. Помощь направляется через штаб-квартиру программы, находящуюся в Вене, а также через многочисленные филиалы и проекты.
   Как нами уже отмечалось, в зависимости от правовых ограничений различают несколько стратегических линий, по которым страны направляют усилия в борьбе с наркотиками. Среди них можно выделить как наиболее распространенные – либеральную, ограничительную и репрессивную. Поэтому представляется важным определить, какое направление должно превалировать в формировании государственной наркополитики современной России, и соответствующим образом детерминировать как общесоциальное, так и специальное противодействие незаконному обороту наркотиков на основе действующих правовых ограничений.
   В нашей стране государством, его различными органами в последнее время осуществлен комплекс мер, направленных на борьбу со злоупотреблениями наркотиков и их незаконным оборотом. В 1997 году был подписан Президентом страны и в 1998 году вступил в действие Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», попытки принятия которого предпринимались фактически с момента образования России как независимого государства.
   Закон установил правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности. Одновременно им определены направления государственной политики в рассматриваемой сфере, выполняющие роль приоритетных правовых ограничений:
   – государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
   – лицензирование всех видов деятельности, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ;
   – порядок культивирования наркотикосодержащих растений;
   – порядок экспорта и импорта наркотических средств и психотропных веществ под контролем государства;
   – порядок использования наркотических средств и психотропных веществ в медицинских целях [12 - Федеральный закон от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. – 1998. – № 2. – Ст. 219.].
   С принятием данного закона впервые в нашей стране был установлен порядок составления списков наркотических средств и психотропных веществ, подлежащих контролю в Российской Федерации. Закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» позиционировал Россию в качестве субъекта, активно формирующего и реализующего государственно-правовую политику противодействия наркотизации страны. Закон разработан в духе рекомендаций Программы ООН по наркотикам (ЮНДКП) и получил ее одобрение. Принятием закона Россия продемонстрировала, что ее официальная политика направлена на жесткое государственное противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ.
   Следует отметить, что разработка проекта указанного закона была начата еще в 1992 году в Верховном Совете Российской Федерации. По воспоминаниям его разработчиков, «первоначально предполагалось в одном законе урегулировать порядок законного оборота наркотиков, используемых в медицинских и научных целях, пересмотреть действующее административное и уголовное законодательство об ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками, усовершенствовать некоторые процессуальные нормы» [13 - Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Сергеева. – М., 2000. – С. 92.].
   Закон также должен был не только установить порядок легального оборота наркотиков, но и определить меры противодействия их незаконному обороту, ответственность за нарушения запретительных норм, условия лечения и реабилитации наркоманов. Однако впоследствии концепция комплексного закона была пересмотрена, так как, по мнению многочисленных критиков, не соответствовала сложившейся в отечественном законодательстве отраслевой структуре построения.
   Тем не менее, в истории нашего государства такой комплексный закон принят впервые. Данный закон дает определение основным терминам, характеризующим наркотизм, как-то: наркотические средства; прекурсоры наркотических средств; аналоги наркотических средств; оборот наркотических средств; незаконный оборот наркотических средств; производство наркотических средств; их изготовление, переработка, распределение, ввоз (вывоз); наркомания; больной наркоманией; незаконное потребление наркотических средств и другие.
   Закон регламентирует порядок отнесения веществ к категории наркотических средств и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации. Их перечень утверждается Правительством Российской Федерации. Характерно, что до принятия данного закона он утверждался Министерством здравоохранения.
   Указанный закон определил, что «государственная политика в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту направлена на установление строгого контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ, на постепенное сокращение числа больных наркоманией, а также на сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ».
   Кроме того, законодатель установил государственную монополию на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ: культивирование растений; разработку, переработку, распределение, ввоз (вывоз), уничтожение наркотических средств и психотропных веществ.
   Исполнение законодательства в соответствии со ст. 7 упомянутого Закона возложено на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления, а также органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту.
   В понятие оборота наркотических средств и психотропных веществ входят культивирование наркотикосодержащих растений, разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз на таможенную территорию, вывоз с таможенной территории Российской Федерации, а также уничтожение наркотических средств и психотропных веществ, разрешенные и контролируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
   Наркотическими средствами и психотропными веществами являются вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, растения, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации. Данный перечень обозначен в ст. 2 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». В зависимости от опасности и применяемых государством мер контроля наркотические средства и психотропные вещества классифицируются следующим образом:
   – наркотические средства и психотропные вещества, оборот которых полностью запрещен на территории РФ;
   – наркотические средства и психотропные вещества, оборот которых ограничен и в отношении которых устанавливаются специальные меры контроля;
   – психотропные вещества, оборот которых ограничен и в отношении которых допускается исключение некоторых мер контроля.
   Исполнительная власть в лице Правительства РФ утверждает Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 года № 681).
   В части 4 ст. 10 Закона определяется особый порядок лицензирования. Так, при выдаче лицензии на вид деятельности, связанный с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учитывается заключение органов внутренних дел об отсутствии у работников, которые в силу своих служебных обязанностей получат доступ непосредственно к наркотическим средствам и психотропным веществам, непогашенной или неснятой судимости за преступления средней тяжести, тяжкое преступление или особо тяжкое преступление, либо за преступление, связанное с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
   Законодательно определены органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту. В этих целях Президент или Правительство Российской Федерации уполномочивают специально образованные федеральные органы или иные федеральные органы исполнительной власти на решение задач в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту.
   Субъекты Российской Федерации могут создавать соответствующие органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств. Правовое регулирование деятельности в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту осуществляют в пределах своей компетенции органы государственной власти. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также органы, специально уполномоченные на решение задач в сфере оборота наркотических средств и в области противодействия их незаконному обороту, в пределах своей компетенции организуют исполнение законодательства Российской Федерации о наркотических средствах и об их прекурсорах.
   Негосударственные организации и объединения не вправе осуществлять регулирование деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту. Рассматриваемый закон жестко регламентирует условия осуществления отдельных видов деятельности, связанных с оборотом наркотических средств. Так, оборот наркотических средств, внесенных в Список I, допускается только в научных и учебных целях, в экспертной и оперативно-розыскной деятельности.
   Оборот наркотических средств, внесенных в Списки II и III, помимо указанных выше целей, допускается по назначению врача в медицинских целях. Оборот аналогов наркотических средств вообще запрещается. Нормы закона устанавливают порядок разработки, производства и изготовления наркотических средств. Разработка новых наркотических средств допускается только в целях, предусмотренных указанным Федеральным законом, осуществляется только в соответствии с государственным заказом и поручается государственным научно-исследовательским учреждениям при наличии лицензии на указанный вид деятельности. Если разработанное новое наркотическое средство или психотропное вещество предполагается использовать в медицинских целях, то его клинические испытания осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о лекарственных средствах.
   Производство наркотических средств, внесенных в Список II, в целях, установленных настоящим Федеральным законом, осуществляется в пределах государственных квот, государственными унитарными предприятиями, находящимися в федеральной собственности, при наличии у них лицензии на производство конкретных наркотических средств и психотропных веществ.
   Приватизация и иные формы разгосударствления указанных предприятий и учреждений запрещаются.
   Изготовление наркотических средств, внесенных в Список II, в целях, установленных настоящим Федеральным законом, осуществляется государственными или муниципальными унитарными предприятиями и государственными учреждениями при наличии у них лицензий на изготовление конкретных наркотических средств и психотропных веществ.
   При этом предприятия, осуществляющие разработку, производство, изготовление, приобретение, использование, уничтожение инструментов или оборудования, не подлежат приватизации, а также другим формам разгосударствления. Предприятия и учреждения, осуществляющие производство, изготовление, хранение наркотических средств подлежат государственной регистрации.
   Запрещаются любые формы пересылки наркотических средств, регламентируется отпуск, реализация и распределение наркотических средств, их приобретение. Закон определяет несколько направлений, целей использования наркотических средств: медицинские, научные, учебные, экспертная и оперативно-розыскная деятельность. При этом для использования их, например, в медицинских целях, следует руководствоваться законодательством Российской Федерации о лекарственных средствах. Не допускается использование наркотических средств, внесенных в Списки II и III, в медицинской деятельности частнопрактикующих врачей. Запрещается лечение наркомании наркотическими средствами, внесенными в Список II.
   Одной из мер борьбы с наркотизацией является урегулирование вопроса потребления наркотических средств. В связи с этим закон запрещает потребление наркотических средств без назначения врача, также какую-либо пропаганду, рекламу в сфере оборота наркотических средств и их прекурсоров.
   На наш взгляд, данные положения закона не противоречат статье 29 Всеобщей декларации прав человека, которая вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Кроме того, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусматривает ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
   Из этих оснований три непосредственно затрагивают интересы личности: защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Анализируя перечисленные основания ограничения прав и свобод граждан, следует отметить, что они не вызывают сомнений, так как речь идет о защите прав и интересов большинства людей, не приемлющих незаконное потребление наркотических средств и психотропных веществ, а также их распространение и пропаганду.
   На законодательном уровне получила закрепление система оказания наркологической помощи больным наркоманией.
   Наркологическая помощь больным наркоманией оказывается по их просьбе или с их согласия, а несовершеннолетним в возрасте до 15 лет – по просьбе или с согласия их родителей или законных представителей, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
   Больным наркоманией, находящимся под медицинским наблюдением и продолжающим потреблять наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо уклоняющимися от лечения, а также лицам, осужденным за совершение преступлении и нуждающимся в лечении от наркомании, по решению суда назначаются принудительные меры медицинского характера, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
   Таким образом, хотя данный закон и не может рассматриваться как абсолютно надежная гарантия бесколлизионного процесса обеспечения оборота наркотиков, но детально регламентирует организацию противодействия незаконному обороту наркотических средств, определяет ее систему, субъекты этой деятельности: Генеральная прокуратура, органы внутренних дел, таможенная и пограничная службы, служба безопасности, органы внешней разведки, органы здравоохранения и др.
   Кроме того, Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» к органам и учреждениям системы профилактики отнесены органы управления образованием, которые разрабатывают и внедряют в практику образовательных учреждений программы и методики, направленные на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних, и образовательные учреждения, обеспечивающие выявление несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении (в том числе употребляющих наркотики), и в пределах своей компетенции осуществляющих индивидуальную профилактическую работу.
   Вместе с тем, до настоящего времени отсутствуют объективные количественные и качественные критерии, которые бы позволяли определить, насколько правовые ограничения, содержащиеся в конвенциях ООН и действующем российском законодательстве, способствуют снижению масштабов наркотизации как на международном, так и на национальных уровнях. Это, безусловно, оказывает влияние на эффективность практического противодействия незаконному обороту наркотиков и выбор стратегической линии государственно-правовой политики в экономической, политической, социальной, культурной сферах.
   До принятия Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» регулирование наркооборота осуществлялось на основе постановления Правительства РФ от 16 марта 1996 года «О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, сильнодействующих и ядовитых веществ», которым были утверждены соответствующее Положение, а также «Номенклатура и квоты наркотических средств, сильнодействующих и ядовитых веществ», в том числе веществ, включенных в таблицы I и II Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года.
   В 1999 году в развитие Концепции государственной политики по контролю за наркотиками и в соответствии с федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» Советом Безопасности Российской Федерации приняты и Президентом Российской Федерации утверждены «Руководящие принципы и основные направления деятельности в Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и злоупотреблению ими на период до 2008 года». В этом стратегическом документе нашли отражение рекомендации XX специальной сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций.
   Стратегия противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту воплощалась в жизнь федеральными органами исполнительной власти с помощью совместно разработанных и утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации федеральных целевых программ на 1995–1997 и 1999–2001 годы. Несмотря на недостаточное ресурсное обеспечение (реальное финансирование начато только в конце 2000 года), реализация положений программ позволила добиться определенных результатов в противодействии злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту.
   В январе 2002 года Правительством Российской Федерации принята федеральная целевая программа на 2002–2004 годы, средства на ее реализацию в текущем году учтены в федеральном бюджете на 2002 год.
   Однако принятые меры по стабилизации и оздоровлению наркотической ситуации в нашей стране оказались неадекватными сложившейся наркоситуации. Гражданам России со стороны государства не обеспечена защита от наркоманов, наркобизнеса и порожденной ими наркоугрозы.
   Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья, что гарантируется государством в соответствии с федеральным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Конституционные права и свободы обладают приоритетом по отношению к любой норме права, закрепленной в федеральных законах либо подзаконных нормативно-правовых актах органов государственной власти.
   В ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан под охраной здоровья людей понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья [14 - Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 33. – Ст. 1318.].
   Уголовно-правовая охрана здоровья населения обеспечивается в данном случае путем запрета свободного оборота наркотических средств и психотропных веществ, который содержит угрозу причинения вреда здоровью неограниченного круга лиц. В число уголовно-правовых мер по обеспечению здоровья населения входит также установление запрета на свободный оборот ядовитых и сильнодействующих веществ, склонение к потреблению наркотических средств, незаконную выдачу либо подделку рецептов или иных документов, дающих право на получение наркотических средств или психотропных веществ, организацию либо содержание притонов для потребления наркотических средств и психотропных веществ, незаконное занятие частной фармацевтической деятельностью, нарушение санитарно-эпидемиологических правил и т. д.
   Государственная Дума в 2004 году внесла изменения в ряд статей Уголовного кодекса РФ, и теперь уголовная ответственность за незаконный оборот наркотиков наступает только в случаях, когда речь идет о наркотических средствах и психотропных веществах в крупном размере (кратном десяти и более средним разовым дозам потребления). Тем самым законодатель ориентирует правоохранительные органы не на борьбу с потребителями наркотиков, а на выявление сбытчиков, прежде всего, организованных в нелегальные преступные формирования. В этом отчетливо просматриваются контуры новой антинаркотической политики государства, рассматривающей именно наркобизнес в качестве основного источника опасности.
   Дело в том, что в 2002–2003 годах удельный вес незаконных действий с наркотиками, совершенных с целью сбыта, составлял не более трети всех регистрируемых наркопреступлений, хотя в действительности доля наркобизнеса гораздо внушительнее. От ответственности, как правило, уходят лица, склоняющие молодых людей к потреблению наркотических средств. Так, в Белгородской области традиционно выявляется всего 2–3 аналогичных преступления в год.
   Общественное мнение в регионах остается практически равнодушным к предпринимаемым со стороны государства попыткам повысить эффективность противодействия наркотизации. Помимо низкого уровня ресурсного обеспечения в государственно-правовой политике особую значимость приобрела специфическая чувствительность населения не только к содержанию правительственных мер, но и к стилю действий властных структур. Патернализм, унаследованная от коммунистических времен заорганизованность и навязанный сверху характер противодействия наркотизации обесценивают даже достаточно сильные меры.
   Наиболее приемлемая форма осуществления антинаркотической политики – предложение партнерства государства и общества – не получила заметного развития и распространения. Эта слабость современной государственно-правовой политики противодействия наркотизации делает ее результаты минимальными как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровнях, что может иметь фатальное стратегическое значение для всего развития России.
   Признавая исключительную важность оптимального решения данной проблемы, государство пошло по пути создания специального правоохранительного органа – Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в ходе административной реформы 2004 года переименованного в Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков (ФСНК). Сегодня она представляет собой федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия их незаконному обороту, а также координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области.
   Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков и ее территориальные органы составляют систему органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (органы наркоконтроля), которая в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также соответствующим Положением.
   В комплекс задач, которые поставлены государством перед новым ведомством, входит участие в разработке и реализации государственной политики в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту; обеспечение в пределах определенной компетенции контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту; выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений в сфере наркобизнеса; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и др.
   В числе функций ФСНК не только обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах, но и подготовка и внесение Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации предложений по совершенствованию государственной политики в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также по противодействию их незаконному обороту, участие в разработке и реализации соответствующих федеральных целевых программ, участие в обобщении практики применения законодательства Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах и в подготовке проектов нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции органов наркоконтроля.
   Правоохранительная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ является видом государственной службы граждан Российской Федерации.
   Вместе с тем, создание Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков не является определяющим фактором преодоления наркоугрозы. Остановить распространение наркомании невозможно только уголовно-правовыми и оперативно-розыскными методами. Противодействие наркотизму должно основываться на общесоциальных мерах профилактики, включающих медицинское, правовое и поведенческое просвещение, поддержку профессионального образования, развитие сети общедоступных массовых спортивных учреждений, программ государственной поддержки занятости молодежи. Меры уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, должны быть дифференцированы в зависимости от тяжести содеянного, способствовать эффективной борьбе с наркобизнесом, сокращению наркотизации общества, возвращению к нормальной жизни граждан, вовлеченных в потребление наркотиков, защите молодых поколений.

1.2. Противодействие наркотизации общества как временная функция государства

   Принимая во внимание безусловную взаимосвязь сущности государства и его функций, мы полагаем возможным сделать вывод о том, что те изменения, которые произошли в России в последние годы, не могли не повлиять на содержание и природу целого ряда функций. Символический излом веков стал поворотным событием для сознания и мировосприятия наших сограждан. Многие факты истории и окружающей действительности мы оцениваем теперь совершенно по иному, чем еще десятилетие назад.
   Несмотря на это, новые задачи, обусловленные происшедшими переменами, государство по-прежнему пытается решать старыми методами. Не создаются механизмы оптимального управления государственными делами – такие, которые анализировали бы не только структуру или содержательное наполнение работы какого-либо органа государства, а целостный процесс государственной деятельности как триаду цели, ресурса и результата. Такой подход требует качественно иных видов анализа, выявления и прогнозирования тенденций развития системы управления в социально-правовом пространстве, по сути дела, новой методологии, способной в определенной степени упорядочить научное знание.
   При этом методологию следует воспринимать как область знания, которая дает теоретическое объяснение принципов познания изучаемого явления и предлагает способы и приемы исследования. В процессе разработки теоретических основ деятельности государства в определенной области социальных связей, например, по противодействию наркотизации общества или международному терроризму, мы пытаемся выявить определенный способ понимания, трактования исследуемого феномена, руководящей идеи и ведущего замысла, то есть создать концептуальные основы государственной деятельности в определенной области.
   В то же время необходимо учитывать субъективный характер любой концепции в области социальных и гуманитарных наук, соглашаясь с В. Н. Кудрявцевым в том, что «познание общественных явлений в значительной мере изменяется под воздействием взглядов и поступков самого исследователя» [15 - Кудрявцев В. Н. Об особенностях методологии социальных и гуманитарных наук // Новая и новейшая история. – 1995. – № 3. – С. 4.].
   Как отмечает Л. Д. Воеводин, «в широком плане концепция представляет собой последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, которые подкреплены теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, и конечная цель которых – объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные их решения» [16 - Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. – М., 1997. – С. 18.].
   Мы поддерживаем мнение В. М. Баранова, что «концепция как форма познания «лежит» где-то между гипотезой и теорией» [17 - Баранов В. М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст.: В 2 т. / Под ред. В. М. Баранова. – Н. Новгород, 2001. – Т. 1. – С. 89.].
   Целесообразность концептуального, системного осмысления положения дел в частной области государственного управления обусловливает необходимость привлечения фундаментального, универсального знания, которое не только объединяет накопленные сведения о фактах, задачах и способах их решения, но и помогает увязать общие цели, задачи, функции, принципы, привести к согласованию и обобщенные, и конкретные проблемы.
   Одновременно, как справедливо подчеркивает Г. Ю. Лесников, «существующие концепции, основанные на общих принципах права, в большинстве своем описательны, содержат общеизвестные истины с малореальными, практически заранее невыполнимыми рекомендациями» [18 - Лесников Г. Ю. Синергетика и теория современной уголовной политики // Современное право. – 2004. – № 3. – С. 27.].
   Поэтому при изучении и анализе состояния развития государственно-правовой политики противодействия наркотизации общества мы, прежде всего, имеем в виду не только цель описания обстановки вокруг данной проблемы в научном мире, но и выявление и критическую оценку тех потенциальных возможностей, реализация которых придаст качественно новый импульс управлению процессом повышения эффективности работы в этой области деятельности государства.
   Таким образом, понятие государственно-правовой политики в рассматриваемой сфере представляется более конкретным по направленности и соответственно менее широким по содержанию, чем общая категория «правовая политика».
   Характеризуя правовую политику, С. С. Алексеев отмечает, что она представляет собой сведенную воедино сумму политикосоциологических знаний, данных современной теории права и обобщенных положений о реальной, практической деятельности в области права [19 - Алексеев С. С. Теория права. – М., 1995. – С. 5.].
   Тем самым роль правовой политики определяется в виде стратегии и тактики правового развития страны, особой формы выражения государственной политики.
   По мнению А. В. Малько, «правовая политика – это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственнных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры в жизни общества и личности» [20 - Малько А. В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь // Правовая политика и правовая жизнь. – 2000. – Нояб. – С. 15.].
   По утверждению К. В. Шундикова, само понятие правовой политики «представляет собой своеобразную идею, своего рода “свернутое знание”, абстракцию, за которой лежит не просто понимание сути конкретного исторического феномена, а многоаспектный комплекс информации» [21 - Шундиков К. В. О некоторых методологических проблемах формирования научного понятия правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. – 2003. – № 1. – С.14.].
   Немаловажными факторами успешного развития идеи правовой политики он называет истинность и реальность, практическую применимость, возможность нормативно-правового закрепления идеальных теоретических представлений и их реализации в условиях сложившейся социально-политической среды.
   Это свидетельствует о том, что имеющиеся разработки проблемы правовой политики рассматривают в качестве приоритетного правотворческий процесс, подразумевая возможность перевода теоретических идей в практическую плоскость путем соответствующего совершенствования законодательства.
   Под государственно-правовой политикой противодействия наркотизации общества мы подразумеваем реализацию в рамках законодательно установленных правовых ограничений комплекса мер нормативно-правового, организационно-управленческого, психолого-педагогического, медицинского и социально-экономического характера, направленных на решение проблем, обусловленных незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
   Государственно-правовую политику противодействия наркотизации целесообразно в связи с этим осуществлять на основе организации общественно ценной деятельности, в ходе которой гражданами усваиваются нормы и правила конструктивного, законопослушного и социально полезного поведения. Формирование соответствующих нравственных качеств носит при этом двусторонний характер, обусловленный внешними воспитательными воздействиями и социально-правовой активностью населения, у которого возникает потребность в индивидуализации социального интереса, обращения к идеям свободы личности.
   В соответствии с этим эффективная антинаркотическая политика должна исходить не только из правовых ограничений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и базироваться на идее партнерства органов государственной власти и личности на основе гармонизации государственных и личных интересов, создания условий для развития всех групп населения. Партнерство государства и личности, как известно, является целью социального государства. Конституция РФ определила в качестве одного из атрибутов российской государственности социальную защиту, социальную поддержку, социальную помощь своим гражданам.
   В процессе реализации государственно-правовой политики находят свое непосредственное выражение функции государства, которые определяются его целью и назначением. Понятие «функция» происходит от латинского functio (исполнение, осуществление) и означает деятельность, обязанность, работу; внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений, а также роль, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому.
   Функцию принято определять так же как назначение, роль, стандартизированное, социальное действие, регулируемое определенными нормами и контролируемое социальными институтами. Определению понятия функций государства посвятили свои труды А. И. Денисов, Л. И. Загайнов, Л. И. Каск, С. А. Комаров, М. И. Пискотин, И. С. Самощенко, В. О. Тененбаум, Н. В. Черноголовкин и другие авторы.
   На наш взгляд, следует четко осознавать, что научная трактовка понятия «функция» в любом случае должна основываться на философском понимании значения рассматриваемой категории. Наиболее распространенным в юридической литературе стало понимание функции государства как основного направления его деятельности, в котором выражается сущность и социальное назначение государства.
   Так, Н. В. Черноголовкин полагает, что хотя отдельные определения функций государства имеют особенности и различия в частностях, но «совпадают в главном – в понимании функций государства как основных направлений в содержании его деятельности, определяемых задачами государства» [22 - Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970. – С. 7–8.]. Он справедливо подчеркивает, что «функции государства представляют собой выражение его сущности», характеризуют его деятельность, причем «эта характеристика раскрывает как политическую природу, так и предметное содержание его деятельности».
   С. А. Комаровым под функциями государства подразумеваются «основные направления (стороны, виды) деятельности, государства; его практическая деятельность, имеющая предметно-политический и социальный характер» [23 - Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. 4-е изд. – М., 1998. – С. 23.].
   По мнению В. О. Тененбаума, деятельность государства «расчленяется на определенные стороны, направления, каналы, по которым «растекается» политика государства» [24 - Тененбаум В. О. Государство: система категорий. – Саратов, 1971. – С. 137.].
   Функции государства при этом в определенном их «наборе» формируют в зависимости от типа государства, этапа его развития. Традиционно функции государства классифицируют на внутренние (направления деятельности внутри государства) и внешние. Внутренние функции в неразвитых (классовых) государствах классифицируют на внутренние основные, внутренние неосновные (вытекающие из природы общих дел), функции государственных органов.
   Например, М. И. Байтин считает, что основные функции практически охватывают «множество неосновных функций, представляющих направления деятельности государства по осуществлению задач в какой-то определенной области или сфере общественной жизни…» [25 - Байтин М. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). – Саратов, 2001. – С. 10.]
   В современных демократических государствах смысл в делении функций на основные, выражающие классовую сущность, и неосновные, вытекающие из необходимости осуществления общих дел, утрачивается. Внутренние функции как стратегические, кардинальные направления деятельности все являются основными и одновременно все они вытекают из природы общих дел, ориентированы на снятие противоречий, разрешение конфликтов, поиск равновесия и благополучия общества. Остаются, конечно, функции государственных органов.
   Конкретизируя «набор» внутренних функций, их субординационный ряд можно выстроить следующим образом:
   – функция всемерного обеспечения реализации основных прав и свобод человека и гражданина;
   – социальная функция;
   – функция экономического регулирования;
   – функция упрочения режима законности и укрепления правопорядка;
   – экологическая функция;
   – демографическая функция.
   Безусловно, возможны и другие функции, поскольку сущность современного общества и государства сегодня находится в бифуркационном состоянии активного развитии. Мы прогнозируем появление новых, стратегических направлений деятельности государства, ориентированных на потребности формирующегося гражданского общества и вызовы времени, что и реально, и гипотетически обусловливает совершенствование и расширение направлений государственной деятельности как адекватной реакции современного государства на наиболее значимые конфликтогенные проявления (терроризм, коррупция, наркотизация общества и др.).
   Новые направления формируются с содержательной стороны как функции государства. Это происходит в силу следующих обстоятельств. Во-первых, указанные направления деятельности приобретают общегосударственное значение, о чем, например, свидетельствует выработка государственно-правовой политики противодействия наркотизации общества, постановка целей, задач, сосредоточение ресурсов (управленческих, административных, материальных, финансовых). Во-вторых, решение поставленных задач должно обеспечить получение результата, удовлетворяющего интересы и потребности всего общества.
   В связи с этим функция противодействия наркотизации общества имеет комплексный характер, поскольку обнаруживается взаимосвязь и взаимодействие этой функции с другими названными функциями современного государства и не только внутренними, но и имеющими международный контекст. Так, функция противодействия наркотизации общества согласуется с функцией укрепления международного правопорядка.
   Не полемизируя по поводу различных типологий и классификаций функций государства, мы присоединяемся к мнению Н. В. Черноголовкина о том, что функции государства следует различать в зависимости от этапа развития, переживаемого государством, в связи с чем можно говорить о постоянных и временных функциях. Он называет постоянными такие направления деятельности государства, которые осуществляются на всем протяжении его существования, полагая, что «временные функции – такие направления деятельности государства, которые осуществляются только на определенном этапе или этапах его развития» [26 - Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970. – С. 125.].
   В соответствии с господствовавшей ранее в нашей стране идеологической доктриной Н. В. Черноголовкин утверждал, что «в системе внутренних функций только одна может быть названа временной, т. е. действующей на определенных, ограниченных во времени этапах». Такой функцией он называл функцию «подавления сопротивления эксплуататорских классов» [27 - Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970. – С. 125.].
   В то время проблема наркотизации общества носила локальный характер и ни в коей мере не претендовала на статус общегосударственной. Учитывая кардинально изменившиеся обстоятельства и особую значимость проблемы противодействия наркотизации, прогрессирующие размеры наркомании, ставящие под сомнение возможность полноценного сохранения генофонда страны, мы полагаем возможным говорить о том, что сегодня противодействие наркотизации общества – это временная функция государства. Она развивается в зависимости от успешности реализации государственно-правовой политики в этой области – целей и задач, выдвинутых в концепции. В случае преодоления трудностей, возникающих в связи с незаконным оборотом наркотических и психотропных средств, соответствующее направление деятельности перестанет быть необходимым.
   Исследование функции противодействия наркотизации с позиции изучения функций государства вообще позволяет не только определить объем и содержание деятельности, но и сформировать структуру и организацию деятельности. Мы вполне осознаем дискуссионный характер выдвинутого нами предположения о возможности признания противодействия наркотизации общества одной из функций государства. Однако мы разделяем высказанное много лет назад мнение М. И. Пискотина, который отмечал наличие некоторой условности определения наименований и числа функций, предостерегая исследователей от опасности становиться на догматический путь и абсолютизировать тот или иной перечень функций.
   Аналогичной точки зрения придерживается и Н. В. Черноголовкин, подчеркивая, что классификация функций государства «как категория объективная познается в развитии; она подвижна, как подвижны и научные взгляды, выражающие ее» [28 - Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970. – С. 103.].
   Таким образом, отсутствуют какие-либо достаточные аргументы и основания для отказа от дальнейшей разработки проблем количества и классификации функций государства.
   Мы рассматриваем функцию противодействия наркотизации общества как комплексную, сложную функцию государства, состоящую из ряда структурных компонентов, состав которых нам предстоит определить. Как отмечает В. И. Кнорринг, «каждая управленческая функция наполнена характерным для нее объемом и содержанием работ и имеет специфическую структуру, в рамках которой она реализуется» [29 - Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления: Учебник для вузов. – М., 2001. – С.45.].
   В социологической, философской, юридической литературе отсутствует единая точка зрения по количественному и качественному составу функций в управленческом цикле. В то же время, большинство авторов считает обязательным включение в состав управленческого цикла таких функций, как планирование, организация, контроль и регулировочно-координационная.
   Так, авторы учебника «Административное право» к числу функций управления относят: «прогнозирование (планирование); организацию (формирование системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности); координацию (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в управляемой сфере); регулирование (установление режима взаимодействия субъекта и объекта управления); распорядительство (властное решение конкретных вопросов, возникающих в управляемой сфере); контроль (наблюдение за функционированием управляемой сферы)» [30 - Административное право: Учебник / Под. ред. Л. Л. Попова. – М., 2002. – С. 18.].
   Ю. А. Тихомиров выделяет следующие функции управления: прогнозирование, планирование, сбор и анализ информации, подготовку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование и координацию, контроль и оценку результатов управленческих действий. Он отмечает, что для функций управления «важны прежде всего строгая зависимость и взаимовлияние, выражающиеся не только в тесной связи функций между собой и определенной последовательности в осуществлении», но и в допустимости возникновения «каждой из функций на любой последующей стадии управленческого процесса» [31 - Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. – М.: Наука, 1972. – С. 19.].
   Признавая взаимозависимость разных функций управления, в качестве основной функции Ю. А. Тихомиров рассматривает решение, которое «содержит главную формулу всей управленческой деятельности», подчеркивая, что «все остальные функции управления служат как подготовке к принятию оптимальных решений, так и созданию условий для их последующей реализации» [32 - Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. – М.: Наука, 1972. – С. 20.].
   Не возражая в целом против подобной позиции, мы предполагаем специфичность функции противодействия наркотизации общества как относительно самостоятельного направления деятельности государства, которую нельзя подменять общими функциями руководства правоохранительной деятельностью. Это не только процесс обособления рассматриваемой управленческой деятельности, но и формирование строго определенного среза отношений государственного управления и выделение его функций.
   По выражению Г. X. Попова, именно «функции управления создают базу для понимания и функций органов, и функций работников и потому должны быть рассмотрены самостоятельно» [33 - Попов Г. X. Как управлять экономикой. – М., 1989. – С. 75.]. В зависимости от того, какие задачи выполняет коллектив в ходе своей деятельности, на что направлены интегральные усилия сотрудников, определяется характер взаимодействия участников управления.
   Противодействие наркотизации как функция государства носит управленческий характер, основываясь при этом не на внушаемости и подавлении воли граждан, а на их сознательном участии в общественно ценной антинаркотической деятельности на основе собственной социально-правовой активности, побуждаемой правовыми стимулами и развиваемой в рамках правовых ограничений. Более того, без участия в этой деятельности невозможен сам процесс интериоризации нравственно-правовых норм, процесс «перевода» внешнего управления в самоуправление личности.
   По мнению У. Мастенбрука, задача субъекта управления «состоит в том, чтобы помогать регулировать отношения между людьми, уменьшая вероятность деструктивных конфликтов и напрасных затрат энергии» [34 - Мастенбрук У. Управление конфликтными ситуациями и развитие организации / Пер. с англ. – М.: ИНФРА-М, 1996. – С. 221.].
   Вместе с тем, определенный уровень напряжения может оказаться выгодным и благотворным, ввиду того, что определенный баланс между соперничеством и сотрудничеством внутри организаций и между ними помогает сохранять их конкурентоспособность.
   Не менее важной задачей управления является стабилизация условий осуществления общественно ценной деятельности личности, с учетом того, чтобы сам ее процесс, получаемые рубежные и окончательные результаты не изменяли мотивационное и целевое содержание деятельности, а способствовали их упрочению.
   Как отмечал Ю. А. Конаржевский, «функция управления – это ограниченный своеобразным содержанием, специфической целенаправленностью, индивидуальной структурой и функциональной интегративностью вид управленческой деятельности, представляющий собой одну из конкретных форм проявления сущности и содержания процесса управления» [35 - Конаржевский Ю. А. Концепция внутришкольного управления. – Алма-Ата, 1991. – С. 64.].
   Типология функций, предложенная им, основана на стадиях (элементах) управленческого процесса (постановка цели, планирование, организация, контроль и др.). Вид деятельности можно только в том случае считать функцией в системе управления, если она, во-первых, с объективной необходимостью охватывает (в силу требований достижения общей цели управления) предмет своего воздействия как систему, и, во-вторых, если архитектоника деятельности приобретает системный характер.
   Функции управления осуществляются любым субъектом управления при управлении любыми объектами и связаны со стадиями управления. Как известно, процесс управления обладает цикличностью, в связи с чем каждый единичный цикл, а следовательно, и процесс управления в целом проходят ряд стадий, представленных в табл. 1.

   Таблица 1
   Цикл процесса управления

   На всех стадиях управленческого цикла осуществляется получение, обработка и передача информации. Понятно, что в реальном процессе управления стадии цикла не выражены так явно и границы между ними достаточно условны. На стадии оперативного управления необходимо корректировать цели, вносить соответствующие изменения в планирование, осуществлять прогноз обстановки. Контроль и анализ также присутствуют на всех стадиях цикла.
   Теория управления предлагает различные виды классификации управленческих функций. Например, В. Г. Афанасьев к основным функциям управления относит: выработку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование и корригирование, учет и контроль, сбор и преобразование информации. Отвечая на вопрос о том, сколько же всего функций управления и каковы они, B. Г. Афанасьев указывает, что на этот вопрос нет и не может быть однозначного ответа, так как «количество и содержание функций зависит от того, на какой основе они классифицируются» [36 - Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание, управление. – М., 1981. – C. 72.].
   Он подчеркивал, что функции управления в значительной степени совпадают с этапами, стадиями управленческого цикла: этап предварительного управления весьма близок функции подготовки и принятия управленческого решения; оперативное управление объединяет функции организации и регулирования, а контроль, являющийся заключительным звеном цикла, соответствует функции учета и контроля.
   А. И. Китов выделяет диагностическую, творческую и организаторскую функции. Он связывает диагностическую функцию с формированием информационной модели объекта управления, которая выступает в качестве информационной основы для второй, творческой, функции управления. Она представляет собой этап принятия решения и формирования программы действий. Организаторская функция связана с исполнением принятого решения и реализацией выработанной программы на практике [37 - Китов А. И. Психология управления. – М., 1979. – С. 172.].
   По мнению Т. М. Давыденко, «данная схема не может быть принята безоговорочно, так как возможности более полного раскрытия качественной специфики управленческого процесса при трехмерном его описании крайне ограниченны» [38 - Давыденко Т. М. Рефлексивное управление школой: теория и практика. – Москва-Белгород, 1995. – С. 22.].
   Достаточно жесткая алгоритмизация процесса управления предложена Н. В. Кузьминой, которая в качестве основы управления системами определяет совокупность пяти функций: гностической, проектировочной, конструктивной, организаторской, коммуникативной.
   Гностическая функция, по ее мнению, является системообразующей и ее назначение состоит в получении информации о различных сторонах функционирования систем. Проектировочная функция служит для формулирования целей и задач, изменения разнообразных планов и программ. Конструктивная функция предполагает моделирование разнообразных ситуаций. В организаторской функции реализуется распорядительная деятельность руководителя. Роль коммуникативной функции заключается в построении необходимых взаимоотношений и связей между субъектами и объектами управления [39 - Кузьмина Н. В. Профессионализм личности преподавателя и мастера производственного обучения. – М.: Высшая школа, 1990. – С. 21.].
   А. М. Цирульников выделяет функцию, которую называет «совершенствование управления». Он полагает, что, чем сложнее система функций управления, чем она дифференцированнее, тем «острее перед руководством встает проблема совершенствования управления как внутри каждой функции, так и особенно в междуфункциональном аспекте» [40 - Цирульников А. М. Анализ функций управления общеобразовательной школой // Сов. педагогика. – 1977. – № 4. – С. 83.]. Теоретически функция совершенствования не только отражает факт объективной изменчивости всякой классификации функций организационно-управленческого труда, но и ориентирует на научный прогноз перспектив развития системы управления.
   Исследование классификаций функций управления показывает, что в них выражены различные принципы разделения управленческого труда. На наш взгляд, любая классификация может считаться правомерной, если она отражает реальную практику деятельности, основывается на едином фундаменте и исключает дублирование.
   При этом мы полагаем возможным поддержать мнение В. И. Кнорринга о том, что «содержание любой управленческой функции состоит из двух компонентов:
   1) анализа состояния системы, контроля ее основных параметров, количественного определения тех факторов, которые выводят систему из состояния равновесия, и причин их появления;
   2) определения состава мероприятий, направленных на оптимизацию процесса управления» [41 - Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления: Учебник для вузов. – М., 2001. – С. 46.].
   Функция противодействия наркотизации общества, представляя собой сложное структурное образование, может состоять, на наш взгляд, из ряда компонентов, среди которых на основе вышеприведенного анализа, мы выделяем диагностико-профилактический, прогностический, информационно-аналитический, организационно-ограничительный, локализующий, стабилизирующий, стимулирующий и контрольный (рис. 1).
   Диагностико-профилактический компонент обусловлен необходимостью своевременного выявления признаков наркотической ситуации. Чем раньше субъекту управления становится известно об этом, тем больше времени и возможностей остается для организации процесса противодействия. Диагностика включает в себя сбор и анализ информации о наркотической ситуации в стране и ее регионах, о характере проявления ее причин, оценку проанализированных данных, выводы о возможных перспективах противодействия и мерах по организации управления.

   Рис. 1. Процесс реализации функции противодействия наркотизации общества

   Диагностичность является общим требованием к разработке целей и задач государственного управления и означает определенное описание целей и способов их выполнения, измерения и оценки. Если требование диагностичности не выполнено (диагностический компонент не реализован), то дальнейшие действия субъекта управления заранее обречены на неудачу.
   Диагностика включена в практическую деятельность по управлению процессом противодействия наркотизации и подчинена целям изменения деструктивной направленности наркозависимых граждан в процессе сотрудничества. Межличностные отношения в ходе осуществления управления приобретают свойства воспитательных отношений и реализуются в совершенствовании деятельности коллектива, в системе средств и методов взаимодействия. К сожалению, в повседневной практике нередко обнаруживается именно диагностическая несостоятельность сотрудников государственных органов. Часто лишь случай позволяет вовремя обнаружить признаки развивающейся наркоситуации, так как у сотрудников социальных служб, здравоохранения, правоохранительных органов отсутствует не столько профессионализм, сколько психологическая установка на подобную диагностику.
   Важное значение диагностика имеет при организации профилактического воздействия, так как специфической особенностью наркомании является ее неизлечимость (возможен лишь период временной ремиссии). Поэтому своевременное выявление начальных признаков наркотизации и эффективная первичная профилактика наркомании фактически представляют собой наиболее реальные меры противодействия.
   Существенный вклад в разработку теоретических основ формирования государственной антинаркотической политики внесла Концепция профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде, одобренная решением Правительственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту (ПКПН) и рекомендованная для использования в работе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [42 - Концепция профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде: Утверждена приказом Минобразования России от 28 февраля 2000 года № 619.].
   Главной целью Концепции стало объединение образовательных, социальных и медицинских мер в рамках первичной, вторичной и третичной профилактики, обеспечивающих достижение общего результата:
   – снижение спроса и, следовательно, распространенности наркотиков среди детей и молодежи и вовлечения их в наркогенную ситуацию и субкультуру;
   – снижение заболеваемости наркоманией, токсикоманией и алкоголизмом;
   – снижение медико-социальных последствий злоупотребления психоактивными веществами (ПАВ) – инфекционных гепатитов, ВИЧ-инфекций, венерических заболеваний, психических расстройств, суицидов, прекращение образования, разрушение семей, криминализация детей и молодежи.
   Приоритетными задачами Концепции явились создание организационных структур профилактики, подготовка кадров, разработка программ для всех уровней профилактической деятельности, создание нормативно-правовой базы, осуществление мониторинга, оценка эффективности профилактических мероприятий.
   Концепцией определены основные факторы, на которые должны опираться активные профилактические мероприятия:
   – методология формирования у детей и молодежи представлений об общечеловеческих ценностях, здоровом образе жизни, препятствующих вовлечению в наркогенную ситуацию;
   – формирование у детей и молодежи, а также у лиц, вступивших на путь первых проб ПАВ, умений и навыков активной психологической защиты от вовлечения в наркотизацию и антисоциальную деятельность;
   – раннее выявление и диагностика наркозависимости.
   Важное значение имела приведенная в Концепции характеристика наркоситуации в стране и прогноз ее развития. Как в ней отмечается, в России 8 % молодежи периодически употребляют наркотики. Среди студенчества наркоманией охвачено в той или иной мере 30–40 %, а по отдельным регионам эта цифра значительно выше. По существующим прогнозам рост показателей, связанных с употреблением психоактивных веществ, может продолжаться вплоть до 2005–2010 годов. Кроме роста числа лиц, злоупотребляющих наркотическими веществами и больных наркоманией, отмечается увеличение объема негативных медико-социальных последствий наркомании. Это возросшая в 7-11 раз смертность, увеличение в десятки раз числа суицидальных попыток, а также сопутствующих наркомании болезней: в первую очередь СПИДа (в России среди больных СПИДом более 50 % наркоманов, в Европе – 70 %), инфекционных гепатитов (в России более 90 % наркоманов болеют гепатитами), венерических болезней, туберкулеза и других заболеваний. ВИЧ-инфекции зарегистрированы не только у подростков и детей в возрасте 11–14 лет, но и у младенцев, заразившихся от ВИЧ-инфицированных матерей, больных наркоманией.
   По данным международной статистики, весь круг заболеваний, связанных с наркоманией, дает около 10 % всех смертей и 20 % всех госпитализаций. Причем в настоящее время около 40 % госпитализаций в психиатрические клиники составляют подростки с делинквентными формами поведения в сочетании с наркотизацией и токсикоманией. Таким образом, исходя из возрастных особенностей большинства наркозависимых (13–24 года), под угрозой фактически оказалось будущее страны.
   Среди основных причин, влияющих на распространенность наркомании и токсикомании, Концепция называет легкую доступность психоактивных веществ, так как около 60 % опрошенных, употребляющих наркотики и токсические средства, отмечают относительную несложность их приобретения. Наркотики приобретаются в школах, на дискотеках, в кафе, в хорошо известных местах на улицах, в парках, а также на квартирах распространителей и торговцев наркотиками.
   По мнению авторов Концепции, наркодельцы давно определили для себя образовательные учреждения как мини-рынки сбыта наркотиков в детско-подростковой среде, в результате чего общество столкнулось с реальной незащищенностью от экспансии наркотических средств. Поэтому без жестких мер противодействия незаконному обороту наркотиков и силового противостояния наркогруппировкам добиться реального повышения эффективности антинаркотической профилактической работы только за счет усилий воспитателей, учителей, врачей, психологов, социальных работников не представляется возможным.
   Концепция прямо определяет наркотическую ситуацию в стране как эпидемию наркомании, которая обусловлена не только совокупностью многих патогенных личностных, социальных, геополитических и других факторов, но и их сложным взаимодействием и взаимопроникновением. Такое понимание этого сложного биопсихосоциального явления диктует выбор определенных стратегий и предпочтительных подходов в поисках путей решения проблемы наркомании с использованием потенциала заинтересованных государственных институтов и общественности [43 - Концепция профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде: Утверждена приказом Минобразования России от 28 февраля 2000 года № 619.].
   В настоящее время профилактическая работа проводится в рамках образовательных программ, спецкурсов, факультативов, направленных на повышение общей культуры субъектов образовательного пространства (детей, родителей, педагогических работников), формирование здорового образа жизни, подготовку будущих родителей к успешному выполнению своих обязанностей по воспитанию детей, осуществляется обучение детей безопасному, законопослушному поведению.
   Особое внимание уделяется обеспечению координации деятельности на всех уровнях образования по повышению статуса воспитания в образовательных учреждениях; привлечению к проблеме воспитания широкой педагогической, научной и родительской общественности; взаимодействию с органами здравоохранения, культуры, спортивными, общественными организациями и другими социальными институтами.
   В этих целях приказом Минобразования России от 25 января 2002 года № 193 утверждены Основные направления и план действий по реализации Программы воспитания в системе образования России на 2002–2004 годы, а также Межведомственная программа развития системы дополнительного образования детей на 2002–2005 годы.
   В деятельности по профилактике наркомании в образовательной среде используются ресурсы службы практической психологии для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (ППМС-центров). В образовательных учреждениях практикуется создание кабинетов профилактики наркомании, наркопостов, формируются службы доверия для детей, подростков и молодежи. Создается сеть региональных реабилитационных центров для несовершеннолетних, злоупотребляющих наркотиками.
   В целях обеспечения единого подхода к формированию принципов и основных механизмов антинаркотической работы в системе образования России создан Федеральный экспертный совет при Министерстве образования и науки России, в состав которого включены представители Минздрава России и МВД России, а также общественных организаций.
   С 2001 года организовано проведение обучающих курсов «Разработка региональной системы профилактики злоупотребления психоактивными веществами детьми и молодежью». С 1 ноября 2002 года в каждом федеральном округе функционируют Центры повышения квалификации работников образовательных учреждений по вопросам профилактики злоупотребления психоактивными веществами.
   В соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 28 августа 2001 года № 463-рп и решением Совета Безопасности Российской Федерации от 28 сентября 2001 года «О мерах по совершенствованию государственной политики в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков и распространением наркомании в стране» с целью совершенствования профилактической деятельности разработан проект Федерального закона «О предупреждении наркомании и токсикомании», в котором определены правовые основы осуществления государственной политики в сфере антинаркотической пропаганды, профилактики наркомании и токсикомании, выявления лиц, злоупотребляющих наркотическими средствами, психотропными и токсическими веществами, и больных наркоманией и токсикоманией, наблюдения за ними, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией и токсикоманией в целях охраны здоровья граждан и формирования здорового образа жизни населения.
   Прогностический компонент. Прогноз наркотической ситуации в стране или регионе является обязательным элементом государственной деятельности. Под прогнозом наркотической ситуации понимается мотивированное вероятностное суждение о будущем развитии наркобизнеса, количестве предполагаемых преступлений и административных правонарушений в сфере незаконного оборота наркотиков в определенный период или момент времени, тенденции и динамике данного состояния с указанием примерных сроков в отношении происходящих или возможных явлений.
   Комплексные прогнозы в сфере противодействия наркотизации, включающие криминологическое, социологическое, уголовно-политическое, медицинское прогнозирование, – это всегда определенные статистические сведения и прогностическая информация о будущем развитии изучаемого явления. Результаты прогнозирования служат основой для того, чтобы дать предварительную оценку, а затем спрогнозировать и предложить обоснованные проекты регулирования и локализации негативных процессов.
   Как отмечает С. В. Поленина, «социальная характеристика качества закона предполагает не только адекватное отражение в нем происходящих в обществе процессов, но и их проецирование на будущее, прогнозирование возможных путей развития» [44 - Поленина С. В. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. – 1987. – № 7. – С. 15.].
   К сожалению, в настоящее время реализация компонента может рассматриваться как не имеющая методического обеспечения, соответствующего его значимости. В прогностике принято разделять объект на его взаимозависимые «профильную» и «фоновую» части. В данном случае под профилем подразумевается основное содержание наркоситуации, а в качестве фона выступает факторный комплекс, оказывающий влияние на параметры профиля.
   В логике процесса анализа определяются и прослеживаются состояние и динамика комплекса наркогенных факторов в регионе. Содержание параметров фона отражает фактическое состояние наркотической обстановки как объекта анализа. Основными его элементами выступают, с одной стороны, объективная сторона развития наркоситуации, с другой – деятельность по реализации антинаркотической политики.
   Цель прогнозного анализа – локализация факторного комплекса, оказывающего деструктивное влияние на развитие наркоситуации.
   Адекватность объекта задачам прогнозного анализа обеспечивается:
   – оценкой специфики развития наркоситуации;
   – относительной полнотой и прогнозной ориентацией содержания объекта и его профильной части;
   – созданием реальных предпосылок для контроля ситуации путем анализа тенденций фонового комплекса и состояния.
   Временной интервал прогноза определяется логикой решаемых задач и может колебаться в пределах от нескольких часов до года. Вместе с тем, полученные результаты анализа и прогнозного сценария должны интерпретироваться на более длительную перспективу и выявление долгосрочных тенденций по значимым переменным, а также принимать во внимание исходные данные дополнительных прогнозов и общей экспертной оценки наркотической обстановки в регионе.
   Краткосрочный прогноз как одна из стадий технологии управления противодействием наркотизации целесообразен при обнаружении вероятности вспышки наркомании в рамках текущей ситуации. Здесь основное внимание сосредоточивается на детальном изучении конкретных обстоятельств и влияющих на них «фоновых» характеристик объекта. К ним относятся, в том числе, ресурсные возможности воздействия на ситуацию, а также социальный портрет управляемой структурной единицы. Важное значение имеют социально-экономические показатели, социально-политические параметры, социально-культурный уровень (образование, национальный состав и т. д.).
   К основным профильным показателям относятся конкретные особенности наркоситуации, поводы возникновения, тенденции изменения обстановки (предполагаемые направления и динамика), возможные варианты действий, степень вероятности и вид обострения наркоситуации.
   Особенностью прогнозного анализа является то, что в отличие от других исследований его конечная задача заключается не столько в предвидении будущих событий, сколько в выявлении тенденций тех или иных негативных процессов. Специфика управленческого аспекта прогноза должна получать свое выражение в создании модели вероятного возникновения наркоситуации, возможных вариантов ее развития в зависимости от принимаемых управленческих мер.
   Информационно-аналитический компонент заключается в выявлении и обеспечении взаимосвязи между различными факторами, оказывающими воздействие на развитие наркоситуации, определении ведущих ориентиров, формулировании предложений по совершенствованию государственной политики противодействия наркотизации.
   Как справедливо отмечает В. М. Полонский, «для решения концептуальных проблем необходимо знать хотя бы в общих чертах исходное состояние объекта, на преобразование которого работа направлена, четко себе представить, какой результат (какое состояние объекта) должен быть получен в итоге реализации концепции, какие средства необходимы и достаточны» [45 - Полонский В. М. Типология и уровни исследовательской проблематики // Педагогика. – 1997. – № 1. – С. 15.].
   Учитывая, что формирование государственно-правовой политики предполагает изучение и использование ранее неизвестных объектов, в основе которых находятся новые факты и закономерности, информационно-аналитический компонент способствует реализации содержащегося в нем достаточно высокого «эвристического потенциала».
   Основным объектом эвристики выступают задачи, связанные с принятием решений в условиях нестандартных проблемных ситуаций, от которых может быть проведена гипотетическая параллель к организации управления противодействием наркотизации. Рассмотрение эвристического потенциала государственной антинаркотической политики может дать принципиально новые результаты, которые нельзя получить с помощью традиционных методов решения проблемных ситуаций.
   Информационное обеспечение формирования государственной антинаркотической политики осуществляется в следующих направлениях:
   – нормативно-правовом, поскольку без создания и совершенствования соответствующих законодательных актов невозможно обеспечить решение поставленной задачи;
   – научно-методическом, где сосредоточивается комплекс научно обоснованных методов по управлению противодействием наркотизации;
   – содержательно-социальном, которое обеспечивает необходимые материальные и социальные условия развития общества.
   Анализ занимает среди функций управленческого процесса особое место: с него начинается и им заканчивается любой управленческий цикл, состоящий из последовательно взаимосвязанных функций. В процессе анализа наркоситуации следует учитывать, каким образом управление будет воздействовать не только на интеллектуальную, но и на мотивационно-потребностную и эмоционально-волевую сферы личности, планировать действия по предотвращению и нейтрализации негативных факторов, определять формы и методы позитивного влияния на наркоситуацию с учетом недостатка времени и ресурсных возможностей, использовать воспитывающий потенциал управленческой деятельности.
   В ходе реализации информационно-аналитического компонента целесообразно обращать внимание на характер субъект-субъектных отношений, который заключается в зависимости управляющей системы от особенностей и возможностей управляемой.
   Для управления в целом информация не просто значима, а представляет собой его жизненную основу. По сути дела, управление само является процессом движения и определенной переработки информации.
   В содержательном плане характеристики управленческой информации подразделяются на директивную (отвечающую на вопросы, как должен проходить процесс нового этапа функционирования и развития, нового состояния управляемой системы и особенностей управления?) и контрольную (отвечающую на вопросы, как прошел или проходит организованный процесс и его усвоение?).
   Фактически информация характеризует степень жизнедеятельности управления, чем, собственно, и определяется высокая степень требований к ее объективности, достоверности, оперативности, своевременности, лаконичности.
   Как обоснованно отмечает А. В. Малько, «в конечном счете, любое управленческое решение сводится в целом ни к чему иному, как к альтернативе информационных средств: «да» (стимул) или «нет» (ограничение)» [46 - Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. – М., 2003. – С. 111.].
   Информационно-аналитический компонент обеспечивает одновременно и решение задачи конструирования процесса управления противодействием наркотизации. Ее логическим итогом является материализация проекта процесса управления в виде программы, плана, плана-конспекта, схемы и т. д.
   Организационно-ограничительный компонент означает непосредственное применение субъектом управления в лице государства и его органов методов и средств предупреждения, выявления или пресечения наркоситуации на основе результатов аналитического обобщения итогов использования предыдущих компонентов. Осуществление организационно-ограничительных мер предполагает совершенствование действующего законодательства, разработку новых нормативно-правовых актов в сфере контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, взаимную деятельность субъекта и объектов управления по решению задач конструктивного преодоления наркоситуации с помощью выбора оптимальных вариантов и сочетания наиболее эффективных методов.
   К сожалению, существующая система правовых ограничений не может эффективно противодействовать незаконному обороту наркотиков, что во многом обусловлено субъективными факторами, разрозненностью и эпизодичностью попыток органов власти обеспечить настойчивое проведение единой государственной антинаркотической политики.
   В Белгородской области уже более двух лет предпринимаются интенсивные усилия по организационному оформлению комплексной системы профилактики антинаркотической деятельности. В штатное расписание Совета Безопасности введена должность заместителя руководителя Секретариата, отвечающего за данное направление (Т. В. Корчиго, которая одновременно является заместителем председателя координационной антинаркотической комиссии при губернаторе). Сформирована единая областная сеть постоянно действующих координационных антинаркотических комиссий, в том числе и на муниципальном уровне. В 2002 году по заказу администрации области проведено социологическое исследование «Профилактика наркомании и токсикомании как фактор повышения качества жизни белгородской молодежи», результаты которого дали возможность получить представление об отношении населения к наркотикам, о непосредственном восприятии гражданами рассматриваемой проблемы, определить основные направления антинаркотической профилактической работы.
   В июне 2002 года автор монографии стал одним из организаторов Межрегиональной научно-практической конференции «Социальная безопасность и здоровье молодежи» и «круглого стола» «Противодействие распространению наркомании в молодежной среде региона: проблемы и пути решения», итогом которых и явилось понимание необходимости разработки научно-обоснованной модели противодействия наркотизации общества.
   Наши наблюдения за управленческой деятельностью в сфере противодействия наркотизации показали, что субъектом управления чаще используются субординационные и линейные, нежели кооперационные связи. Это обусловлено тем, что в силу неразработанности управленческих методик противодействия наркотизации кооперационные связи считаются менее надежными и устойчивыми нежели субординационные. В первую очередь, доверие к кооперационным связям подрывает факт, когда обещания, данные участниками процесса управления друг другу, не подкрепленные правовыми стимулами или правовыми ограничениями, как правило, не выполняются или выполняются не в полном объеме.
   Изучая кооперативные тенденции в поведении членов группы, М. Дойч подчеркивал, что кооперация сама по себе не является панацеей [47 - Deutsch М. The resolution of conflict: constructive and destructive processes. – New Haven and London, 1973.]. Как отмечает А. И. Донцов, в ряде случаев она может быть даже «преждевременна», и тогда нивелировка различий, акцентирование сходных позиций не только отрицательно скажутся на решении совместной проблемы, но и породят излишние трения. Переиначив выражение М. Дойча, он так выражает смысл этого предостережения: узы кооперации до тех пор хороши, пока результативны и не обременительны [48 - Донцов А. И. Психология коллектива. – М., 1984. – С. 49.].
   Поэтому представляется очевидной необходимость усиления управленческой природы кооперационных связей, что достигается повышением взаимозависимости структурных подразделений и адекватным ростом социально-правовой активности граждан. Такой подход изменяет отношения ответственности, повышая уровень ответственности личности перед обществом, наполняя государственную антинаркотическую политику позитивным мотивационным содержанием. От этапа декларативного признания необходимости антинаркотической деятельности органы государственной власти и местного самоуправления должны перейти на уровень целенаправленных и эффективных действий.
   Управление всегда связано с воздействием на поведение людей. С помощью организационно-ограничительной функции государство не только устанавливает правовые ограничения в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, но и обеспечивает единство управляющих и управляемых звеньев, их взаимопонимание в ходе решения поставленной задачи, позволяет упорядочить управляемую систему, нейтрализовать отрицательные воздействия среды, инициирует влияние позитивных факторов, побуждает граждан к законопослушному поведению.
   Локализующий компонент обусловлен тем, что во всех случаях развитие наркоситуации имеет пространственные и временные границы. Пространственные границы наркоситуации определяются территорией, на которой она возникает и развивается. Достаточно обратиться к статистике, чтобы увидеть, что относительная численность наркоманов, состоящих на учете в органах здравоохранения, существенно различается. Распространенность наркомании и интенсивность ее лечения носят резко выраженный региональный характер. По отдельным регионам России число впервые зарегистрированных больных наркоманией колеблется в весьма широких пределах. Так, показатели, превышающие средний уровень (20,7 на 100 тыс. населения), наблюдаются на 22 территориях, причем различия между максимальными и минимальными величинами достигают 80 раз. Наиболее высокий уровень зарегистрирован в регионах, в которых произрастает растительное наркотическое сырье или проходят пути транзита (Дальний Восток, Урал, Западная и Восточная Сибирь) и в портовых городах. Максимальный показатель превышает средний в 3,9 раза. Первое ранговое место занимает Томская область – 80,1, второе – Тюменская область – 60,1, третье – Иркутская область – 58,9.
   Временные границы связаны с продолжительностью и динамикой развития наркоситуации. Учитывая сложную ситуацию с ростом наркомании в стране, важной задачей является совершенствование наркологической службы, создание в каждом регионе полноценной территориальной системы наркологической помощи, включающей в себя все специализированные звенья. Как отмечалось на Коллегии Минздрава РФ 18 марта 2003 года, число лиц, употреблявших наркотики и находящихся под наблюдением составляет 448,1 тыс. человек, или 310,7 в расчете на 100 тыс. населения (0,3 % от численности жителей России), из них больных наркоманией – 219,9 тыс.
   Среди подростков уровень распространенности наркомании за последние 10 лет увеличился в 14,8 раза, продолжает возрастать уровень распространенности наркомании среди женщин (за 10 лет – в 14,4 раза).
   Наркологическую помощь оказывает сеть лечебно-профилактических амбулаторных и стационарных учреждений. Резкий рост наркомании вызвал появление многочисленных служб, центров, клиник по профилактике и лечению наркомании, последующей реабилитации наркобольных. Некоторые из них были созданы местными администрациями, другие действуют как самостоятельные общественные организации, третьи видят в проблеме наркомании доходный бизнес.
   Проблема включения новой антинаркотической практики в региональную социальную политику становится ключевой для понимания ситуации, сложившейся вокруг предотвращения наркомании. Ее появление заставило обратить внимание на то, что эффективное решение проблемы наркомании связано не только с теми, кто употребляет наркотики, но и с теми, кто пытается помочь им. Представляется необходимым провести анализ установок и приоритетов деятельности новых субъектов социальной политики, работающих по проблеме наркомании, характера их взаимодействия на региональном уровне с различными институтами государства и гражданского общества.
   В стране действуют 162 наркологических стационара более чем на 16 тыс. коек, в том числе 10 крупных наркологических больниц. Работают 203 наркологических диспансера, 2060 наркологических кабинетов в районных (сельских), ведомственных и других больницах и поликлиниках (2002 год – 2000 кабинетов). Растет число подростковых кабинетов: в 1995 году их было 176, в 2000 году – 256, в 2002 году – 288. В структуру службы входят хозрасчетные кабинеты (их число колеблется от 30 до 70), кабинеты анонимного лечения – около 180, профилактической помощи – около 90.
   Численность врачей-наркологов продолжает расти – от 4,3 тыс. в 1992 году до 5,3 тыс. в 2000 году и до 5,5 тыс. в 2002 году. Возрастает число работающих в наркологической службе специалистов различного профиля – психологов, психотерапевтов, социальных работников и др. Всего за 2002 год в наркологических стационарах получили помощь более 680 тыс. пациентов, из них – около 390 тыс. больных алкоголизмом, 160 тыс. – с алкогольными психозами, 92 тыс. больных наркоманией и 2,5 тыс. больных токсикоманией. Около 22,6 % наркологических больных поступало в течение года повторно.
   Особое внимание уделяется в стране созданию реабилитационного звена системы наркологической помощи. В структуре Национального научного центра наркологии начал работу реабилитационный наркологический центр. В 36 регионах развернуто около 1100 реабилитационных коек, рассчитанных на 1,5–3-месячное пребывание больных. Всего в стране действует свыше 100 реабилитационных учреждений, из них половина – негосударственные структуры.
   Осваиваются новые методы лечения больных наркоманией. Разработаны различные препараты, которые блокируют действие наркотиков и развитие абстинентного синдрома, а также средства, резко активизирующие иммунную защиту (иммуномодуляторы, аминокислотные и витаминные комплексы). Применяется система купирования острых, неотложных состояний у наркоманов на основе проведения интенсивной терапии и активации защитных сил организма, предлагаются новые средства для преодоления эмоциональных и поведенческих расстройств у больных наркоманией, подавления у них патологического влечения к наркотикам.
   Реализация локализующего компонента выдвигает в качестве ближайших задач повышение качества специализированной наркологической помощи населению, внедрение программного (программно-целевого) принципа организации работы – с применением широкого спектра специальных групповых и индивидуальных программ, дифференцированных в отношении различных контингентов и в плане ориентации на различные конечные лечебные и реабилитационные цели. Разработаны специальные психотерапевтические программы как для наркологических стационаров, так и диспансеров, основанные на реконструкции личности больных, семейной терапии.
   Рассматриваемый компонент направлен на локализацию распространения наркомании в допустимых или приемлемых пространственных и временных границах. Это достигается не только с помощью медицинских и превентивных мер, но и с помощью других средств (формирование негативного общественного мнения по отношению к употреблению наркотиков без назначения врача, духовно-нравственное воспитание граждан, создание условий для досуговой занятости подростков и молодежи и др.).
   Стабилизирующий компонент. Как мы отмечали, развитие наркоситуации в различных регионах протекает с разной степенью интенсивности. Важной задачей государства является решение проблемы по стабилизации наркоситуации и поддержанию ее на минимальном уровне в том случае, когда полное преодоление невозможно.
   Интенсивность, как и любой другой параметр, характеризующий общественное явление, имеет свой собственный механизм развития, объективные и субъективные составляющие в системе факторов и условий, ее определяющих, общие предпосылки и причины, действующие в каждом конкретном случае. Интенсивность развития наркоситуации определяется не только влиянием наркобизнеса, но и эффективностью соответствующей государственно-правовой антинаркотической политики, ее взаимообусловленностью с социальной политикой страны.
   В официальных документах, формализующих стратегию социального реагирования на государственном уровне, задача противодействия наркотизации (комплекс профилактики, лечения и реабилитации, борьбы с распространением) определена в качестве самостоятельного и одного из важнейших направлений деятельности для различных органов федеральной и региональной власти. В различных постановлениях и программах отражается комплексный межведомственный подход к решению проблемы наркотизации общества. Характерно, что среди субъектов, участвующих в их реализации, наряду с государственными структурами, упоминаются и негосударственные организации, что не допускалось ранее. Однако основными исполнителями реализуемых программ являются государственные учреждения сферы образования, здравоохранения, правоохранительные органы всех уровней. Таким образом, на уровне официальных документов государство нередко исключает гражданское общество из арсенала значимых ресурсов решения общей проблемы противодействия наркотизации, что представляется не вполне корректным.
   Анализ постановлений правительства и ведомственных приказов и инструкций показывает некоторое смещение акцентов в антинаркотической деятельности. В первых программах, посвященных противодействию наркотизации (1996–1998 гг.), превалировало ее понимание как борьбы с наркоманией, в связи с чем прежде всего внимание уделялось совершенствованию методов и результатов работы силовых структур. Им же отводилась роль координаторов межведомственной работы в рассматриваемом направлении. Первоначальные социальные реакции также были связаны с попытками медицинского решения проблемы, и, соответственно, одними из основных субъектов антинаркотической деятельности выступали учреждения здравоохранения. Содержание современных межведомственных программ свидетельствует об изменении приоритетов. Медицинский и силовой блоки уступают место профилактическому и образовательному направлениям.
   Больше других ведомств и организаций на методическом уровне теперь представлена деятельность органов образования, что характеризует не только открытость образовательных учреждений, но и реальную активность данного субъекта. Прямым следствием этого является нынешнее преобладание психолого-педагогического направления в антинаркотической деятельности по стабилизации наркоситуации, ее сдерживанию.
   Реализация стабилизирующего компонента осуществляется по следующим направлениям:
   – нормативно-правовое обеспечение государственно-правовой антинаркотической политики на российском и региональном уровнях (в том числе, совершенствование действующего законодательства субъектов федерации, направленного на повышение ответственности руководителей и собственников социальных, культурно-досуговых и образовательных учреждений за распространение и немедицинское употребление наркотиков на вверенной территории);
   – информационное и научно-методическое обеспечение государственно-правовой антинаркотической политики (создание единой компьютерной системы информационного взаимодействия субъектов антинаркотической деятельности, оптимизация информационных потоков в данной сфере, координация научно-исследовательской и методической работы, разработка и внедрение ценностно-ориентированных моделей антинаркотического воспитания);
   – кадровое обеспечение государственно-правовой антинаркотической политики (подготовка квалифицированных специалистов в сфере противодействия наркомании, обучение родителей и волонтеров методам профилактики наркомании и работы с наркозависимыми гражданами);
   – финансовое обеспечение за счет привлечения внебюджетных источников финансирования антинаркотических программ.
   В последнее время статус субъектов социальной политики в сфере противодействия наркомании приобрели общественные организации и благотворительные фонды («Родители против наркотиков», Фонды борьбы с распространением наркотиков среди молодежи, «Нарконон» и др.). Наиболее ярко данный вывод иллюстрируется при анализе ситуации в Белгородской, Нижегородской, Самарской областях, где представители негосударственного сектора выступают не только исполнителями отдельных пунктов антинаркотических программ, но входят в состав антинаркотических комиссий.
   Постепенно в эту деятельность на региональных уровнях включаются религиозные конфессии. Рост влияния религиозных деятелей на направления и формы работы отражается, в частности, в том, что важность активизации сотрудничества учреждений образования с конфессиями отмечается в официальных документах как федерального, так регионального уровней. Пример развития активного сотрудничества Управления образования и науки с религиозными конфессиями демонстрирует Белгородская область. Однако в межведомственных программах целого ряда регионов участие религиозных конфессий практически не отражено, их значительный воспитательный потенциал не используется, а религиозные организации не признаются активным субъектом антинаркотической деятельности.
   Наметившаяся коммерциализация деятельности в области лечения и реабилитации больных наркоманией и, следовательно, появление новых социальных субъектов, пока не имеет документального отражения. Деятельность коммерческих организаций вообще и организацией медицинского профиля, в частности, совершенно не представлена в официальных документах, функционирующих в антинаркотической сфере. Они до сих пор не включены в число полноценных субъектов социальной политики.
   Компонент контроля. Успешное достижение целей управления возможно только при наличии контроля за процессом деятельности. Поэтому контроль представляет необходимый элемент управленческой системы. Фактически контроль является механизмом обратной связи. Непрерывные методы контроля позволяют своевременно получать обратную связь в виде информации, которая служит для отслеживания текущей деятельности и любых отклонений, что позволяет предпринимать корректирующие меры. Таким образом, контроль за надлежащим исполнением запланированных мероприятий по противодействию наркотизации – это не просто изучение информации, но и помощь в организации их эффективного проведения, устранении выявленных недостатков.
   В упрощенном понимании контроль представляет собой совокупность наблюдений и проверок процесса деятельности объекта с целью устранения его отклонений от заданных параметров. Сущность контроля в сфере противодействия наркотизации заключается в том, что соответствующие органы законодательной, исполнительной, судебной властей, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют порядок и законность функционирования тех или иных правоохранительных органов, принимают меры к устранению недостатков и привлечению к ответственности виновных должностных лиц.
   Эффективный контроль позволяет судить о фактическом положении дел, о том, как осуществляется исполнение законов и подзаконных актов, различных ведомственных инструкций и положений. Контрольная информация играет большую роль в организации деятельности правоохранительной системы, определении профессионального мастерства и юридической грамотности управленческих кадров, повышает их отдачу в организации противодействия наркотизации.
   Важное значение имеет контроль как способ обеспечения законности в деятельности государственных органов. Данный процесс характеризуют следующие признаки:
   – между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом существуют отношения подчиненности или подведомственности;
   – объектом контроля является как законность, так и целесообразность правоприменительной деятельности контролируемого органа, выполнение должностными лицами возложенных на них функций;
   – контролирующий орган часто наделяется правом отменять решения контролируемого.
   – в необходимых случаях контролирующий орган вправе применять меры воздействия к контролируемому за выявленные упущения и просчеты в служебной деятельности.
   Следует обратить внимание на особую функцию социального контроля, которая заключается в воспроизводстве приоритетных общественных отношений и социальных структур (групповых или государственных). Во многих исследованиях личности отводится роль объекта контроля, а социальные структуры представлены в качестве субъекта управления и принуждения. На самом деле это не так, и подобное представление о механизме социального контроля чревато односторонностью. Взаимодействие объекта и субъекта контроля – более сложный процесс, чем силовое размещение индивидуальных качеств в «прокрустовом ложе» социального стандарта. Получая информацию о фактическом положении дел на местах, субъект управления и сам претерпевает существенные изменения, обусловленные необходимостью реагировать на имеющиеся в жизни реалии.
   М. Мескон, М. Альберт и Ф. Хедоури называют контроль процессом «обеспечения достижения организацией своих целей» [49 - Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер. с англ. – М.„1995. – С. 390.], подчеркивая важность и сложность данной функции управления.
   Основную цель контроля они видят в том, чтобы «добиться такого положения, при котором процесс управления организацией действительно заставлял бы ее функционировать в соответствии с планом». Для этого, по их мнению, контроль должен обладать несколькими важными свойствами:
   – стратегической направленностью контроля (контроль должен отражать общие приоритеты организации и поддерживать их);
   – ориентацией на результаты (конечная цель контроля состоит не в том, чтобы собрать информацию, а в том, чтобы решить задачи, стоящие перед организацией);
   – соответствием делу (для того чтобы быть эффективным, контроль должен соответствовать контролируемому виду деятельности);
   – своевременностью контроля (она заключается не в скорости или частоте его проведения, а во временном интервале между проведением измерений или оценок, который адекватно соответствует контролируемому явлению);
   – гибкостью контроля (без достаточной степени гибкости система контроля будет не действенна в тех ситуациях, для которых она предназначалась);
   – простотой контроля (наиболее эффективный контроль – это простейший контроль с точки зрения тех целей, для которых он предназначен).
   Контроль оказывает существенное влияние на эффективность управления. Однако неудачно организованный контроль может привести к тому, что поведение сотрудников будет сориентировано не на достижение конструктивного решения, а на соответствие внешних поведенческих актов условиям контроля. Чтобы этого не произошло, управленческие воздействия должны обеспечиваться постоянным руководством, которое П. В. Худоминский полагает высшей интегрирующей функцией, возникающей в процессе социального управления. По его мнению, «руководство – процесс сугубо творческий, наиболее ответственная и сложная часть управленческой деятельности, которую нельзя полностью формализовать, алгоритмизировать, передать ЭВМ» [50 - Худоминский П. В. К вопросу о корректности употребления некоторых терминов теории управления в школоведческих исследованиях // Сов. педагогика. – 1978. – № 8. – С. 76.].
   Центральное место в руководстве всегда занимает работа с людьми, их воспитание, стимулирование деятельности, учет социально-психологических аспектов, личностных качеств. В деятельности руководителя органически должны сочетаться теория и искусство управления, основанного на комплексной реализации всех его функций.
   Стимулирующий компонент реализуется в течение всего времени осуществления управленческих взаимодействий государства и общества. Без него содержание процесса противодействия наркотизации теряет свой смысл. Именно благодаря ему управление приобретает свойство целостности в организационном плане, обеспечивая взаимодействие субъектов управления как по поводу процессуально-содержательных компонентов, так и на уровне взаимных (личных) отношений. Проблема взаимодействия как инвариантной характеристики практически снимается при успешной реализации рассматриваемой функции.
   Как отмечает Ю. А. Тихомиров, стимулы становятся органическим элементом многих правовых норм, а стимулирующие «средства» нередко охватывают и гипотезу, и диспозицию, как бы сливая их в синтезирующей структуре нормы. В этом случае у нормы существуют два элемента – стимулируемое поведение и поощряющий результат. Вместо привычного третьего элемента (санкции) прочное место занимает нормативно-фиксированное поощрение [51 - Тихомиров Ю. А. Закон. Стимулы. Экономика. – М., 1989. – С. 77.].
   В. В. Нырков рассматривает правовое поощрение как «вид юридического стимулирования, применяемый к субъекту за осознанное добросовестное исполнение им своих обязанностей (поступок) или за достижение социально-полезного результата, превышающего обычные требования (заслуга), целями которого является побуждение лица к дальнейшему правомерному поведению и совершению подобных деяний другими гражданами» [52 - Нырков В. В. Поощрение и наказание как парные юридические категории: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Саратов, 2003. – С. 9.].
   В формировании устойчивого позитивного восприятия стимулирующего воздействия, на наш взгляд, наиболее эффективен индивидуальный подход, обеспечивающий не только интеракцию людей, но и рубежный контроль их поведения на уровне обратной связи. Стимулирующий компонент предполагает усвоение и перевод на личностный уровень общественного опыта. Управление противодействием наркотизации, действуя посредством основного смыслообразующего мотива, не только стимулирует, но и придает личностный смысл антинаркотической деятельности государства.
   Бесспорные возможности стимулирующего воздействия заключаются в той системе отношений, в которые включаются субъект и объект управления и которые определяют цели, мотивы и личностный смысл процессуальной стороны реализации государственно-правовой антинаркотической политики.
   Способность личности выделять свое «Я» из окружающей социальной среды, соотносить себя как субъекта деятельности с субъектами воздействия, рефлексировать свои поступки, слова и мысли является важнейшей предпосылкой профилактики противоправного поведения. Правовое сознание личности обеспечивает устойчивость и интенсивность мышления, способствует социальной детерминации антинаркотической деятельности. Личностный смысл антинаркотической деятельности требует от человека высокой степени активности, умения не только подчиняться, но и управлять, регулировать свое поведение с учетом возможной юридической ответственности за неправомерные поступки.
   По мнению А. В. Малько, «предметом правового стимулирования выступает «собственный» интерес субъекта, а характер воздействия сопровождается благоприятными юридическими условиями (свободой выбора, добровольностью, расширением возможностей и т. п.), способствующими его удовлетворению (достижению блага)» [53 - Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект: Дис… д-ра юрид. наук. – Саратов, 1995. – С. 55.].
   Сочетание предмета и характера воздействия в данном случае подчеркивает его направленность на развитие и стимулирование позитивной социально-правовой активности личности.

1.3. Принципы деятельности государства по противодействию наркотизации общества

   Концепцией государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации еще в 1993 году определены принципы, с соблюдением которых должна была быть обеспечена ее реализация: сбалансированное применение воспитательных и принудительных мер, а также скоординированное проведение просветительных, лечебно-реабилитационных и правоохранительных мероприятий [54 - Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации: Утверждена постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 года № 5494-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 32. – Ст. 1265.].
   Более развернутое определение принципы государственной политики нашли через несколько лет в ст. 4 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». В ней законодатель закрепил следующие принципы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту:
   – государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ;
   – лицензирование всех видов деятельности, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ;
   – координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
   – приоритетность мер по профилактике наркомании и правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, стимулирование деятельности, направленной на антинаркотическую пропаганду;
   – государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании;
   – привлечение негосударственных организаций и граждан к борьбе с распространением наркомании и развитию сети учреждений медико-социальной реабилитации больных наркоманией;
   – развитие международного сотрудничества в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ на многосторонней и двусторонней основе [55 - Федеральный закон от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. – 1998. – № 2. – Ст. 219.].
   Реализация государственно-правовой политики противодействия наркотизации общества предполагает и обусловливает наличие особого управляющего механизма в виде различных учреждений и организаций. Данный механизм представляет собой определенный комплекс социальной регуляции, располагающий специфическими стимулами, методами и средствами управления деятельностью государственных органов и общественных организаций. Он характеризуется системой мер, с помощью которых обеспечивается выполнение поставленных задач. В нее входят как юридические нормативы и административно-дисциплинарные меры, так и методы общественного воздействия. В этой системе складываются специфические управленческие отношения.
   Научно обоснованное и эффективное управление социальным развитием общества входит сегодня в число наиболее перспективных направлений фундаментальных, а значит и поисковых междисциплинарных исследований. Несмотря на то, что фундаментальная наука непрерывно производит новое знание, адекватная взаимосвязь между наукой и обществом пока не сформировалась. Данное обстоятельство, отмеченное в обращении членов-учредителей Euroscience – открытой междисциплинарной Европейской ассоциации по содействию науке и технологиям (оно опубликовано в журнале Nature. 1996. – Т. 384. – С. 108), является немаловажным аргументом в пользу разработки системы управления процессом противодействия наркотизации общества.
   Новое понимание принципов взаимодействия теории с практикой социального управления, основанное на приоритете человеческих целей и ценностей, является одним из характерных признаков управления противодействием наркотизации общества. Его объектом служит процесс управления, а задачи заключаются в разработке теоретических проблем и практических вопросов, в выработке научных рекомендаций по его совершенствованию.
   Одновременно, управление – это не строгая регламентация, а обеспечение направленности развития личности на основе ее собственной активности. Именно такой подход находится в соответствии с основными задачами нашего исследования и позволяет рассматривать противодействие наркотизации общества как процесс государственного управления антинаркотической деятельностью.
   Опосредующим звеном этой связи служит теоретический раздел формализации знаний, причем при моделировании рассматриваемых явлений формальный подход не угрожает науке потерей ее предмета, а напротив, на этом пути открываются перспективы сочетания качественных и количественных показателей в исследовании явлений и закономерностей, совершенствовании механизма правового регулирования рассматриваемой деятельности.
   Без обеспечения эффективного правового регулирования любой сферы социальной практики невозможно достижение поставленных целей. С. С. Алексеев определяет сущность правового регулирования как осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями [56 - Алексеев С. С. Философия права: История и современность. Проблемы. Тенденции. Перспективы. – М., 1999. – С. 145–146.].
   В общем механизме правового регулирования оборота наркотических средств и психотропных веществ на территории Российской Федерации система противодействия наркотизации получает реализацию с учетом определенных тенденций, выражающих взаимообусловленный порядок причинной связи между компонентами процесса управления, при котором изменение одних параметров инициирует изменение других.
   Если тенденции выражают существенные и необходимые связи между причиной и следствием, то принципы определяют стратегию и тактику управления. В принципах отражаются наиболее общие нормы деятельности, тогда как тенденция – это предполагаемая потенциальная, будущая закономерность или закон, неразрывная связь между явлениями и процессами, состояниями и свойствами, которая при определенных объективных условиях может перейти в категорию закономерностей.
   Тенденция указывает на движение, устойчиво выраженное направление развития. При этом познание закономерностей осуществления процесса обеспечивает возможность своевременной коррекции.
   По словам Н. И. Матузова, важнейшей задачей правоведения является раскрытие внутренней закономерности развития любой сущности, что предполагает выявление тенденций такого развития, каждая из которых воплощает различные возможности его дальнейшего хода, соотношение этих тенденций, борьбы их между собой. Под действительностью он понимает все реально существующее, то есть реализованную возможность [57 - Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. – Саратов, 2003. – С. 15.].
   Еще ранее Д. А. Керимов указывал, что с помощью категорий действительности и возможности осуществляется проникновение в глубинные пласты сущности права, выявляются связи и зависимости развивающейся правовой системы, а это «способствует познанию закономерностей развития правовых явлений и процессов, целей и механизмов правового регулирования» [58 - Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). – М., 2000. – С. 277.].
   Обращая внимание на иерархический характер взаимодействия закономерностей и принципов, В. А. Сластенин подчеркивает, что закономерности выступают как выражение существенной необходимой связи между причиной и следствием, а вытекающие из них принципы служат тем основополагающим началом, которое определяет общее направление процесса, основные требования к его содержанию, методике и организации [59 - Сластенин В. А., Мищенко А. И. Целостный педагогический процесс как объект профессиональной деятельности учителя: Учебное пособие. – М., 1997. – С. 289.].
   Принципы в научном смысле выполняют двоякую роль. Во-первых, принцип как центральное понятие распространяет свое действие на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован. Во-вторых, принцип выступает в качестве алгоритма действия – норматива, предписания к деятельности. В общем виде принципы, трактуемые в теории управления как устойчивые правила сознательной деятельности людей, обусловлены действием объективных законов.
   Сформулировать систему принципов деятельности государства по противодействию наркотизации общества представляется затруднительным без обращения к принципам права, которым посвятили свои труды Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, М. И. Байтин, Л. Я. Берченко, Г. А. Борисов, А. М. Васильев, В. М. Ведяхин, Н. В. Витрук, Н. Н. Вопленко, Л. И. Дембо, А. Ф. Ефремов, В. И. Зажицкий, Р. Л. Иванов, С. Н. Кожевников, Р. З. Лившиц, Е. А. Лукашева, Н. С. Малеин, Б. В. Шейндлин, Л. С. Явич.
   Если регулятивное значение законодательно закрепленных принципов представляется общепризнанным, то нормативно-регулятивная роль принципов, которые в законодательстве не отражены, целым рядом ученых (С. С. Алексеев, В. И. Зажицкий и др.) отрицается.
   Так, В. И. Зажицкий полагает, что никакие идеи, не получившие закрепления в законе, не могут считаться правовыми принципами [60 - Зажицкий В. И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право. – 1996. – № 11. – С. 92.]. Нам же более импонирует точка зрения З. С. Байниязовой, в соответствии с которой «такое понимание существенным образом умаляет объективное значение принципов в правовой жизни и правовой системе, судьба которых, их правовая роль в обществе, исходя из такой позиции, фактически зависят не от их правовой природы, а от воли законодателя, которая в некоторых случаях весьма субъективна» [61 - Байниязова З. С. Некоторые вопросы понимания функций правовых принципов // Актуальные проблемы правоведения. – 2004. – № 1. – С. 33.].
   Поэтому мы присоединяемся к мнению М. И. Байтина, А. М. Васильева, Е. А. Лукашевой, которые не связывают столь категорично существование и действие правовых принципов с их формально-юридической закрепленностью.
   Это дает нам основания выделить принципы деятельности государства по противодействию наркотизации, под которыми следует понимать систему основных положений, определяющих важнейшие черты содержания рассматриваемого процесса и перспективы его развития в пределах системы общественных отношений.
   Как указывает В. М. Полонский, «исследователь часто не в состоянии четко сформулировать полученные результаты, отнести их к определенному типу научного знания (концепция, закономерность, метод, классификация и т. д.)» [62 - Полонский В. М. Типология и уровни исследовательской проблематики // Педагогика. – 1997. – № 1. – С. 18.], в связи с чем в самой науке нет единства в трактовке многих ее результатов.
   По нашему мнению, управление процессом противодействия незаконному обороту наркотиков предполагает построение его процесса в соответствии с определенными тенденциями, в основе которых находится диалектика возможного и действительного. Было бы заманчиво выдвинуть и обосновать закономерности управления противодействием наркотизации, однако противоречивый характер его развития не дает нам веских доводов в пользу формулирования закономерностей, под которыми подразумевается объективно существующая связь явлений и процессов.
   Вместе с тем, планируя свои цели с учетом не только организационных взаимодействий, но и влияния доминирующих социальных отношений, государственно-правовая политика получает возможность корректировать и оптимизировать процесс антинаркотической деятельности.
   Исходя из этого, мы выявили тенденцию, раскрывающую зависимость эффективности государственно-правовой политики противодействия наркотизации общества от личностной самореализации и социально-правовой активности граждан.
   Государственно-правовая политика не только обеспечивает основу самореализации, но и выступает ее средством. Потребность населения в личностной самореализации не должна подавляться государством, а напротив – постепенно становиться доминирующей ценностной ориентацией. Только в этом случае возможно активно-положительное отношение общества к государственно-правовой антинаркотической политике на базе развитого мышления и актуализированной потребности в постоянном самосовершенствовании.
   Эффективность политики решающим образом зависит от наличия у управляющей системы адекватной информации относительно объекта управления. Соответственно, эффективность процесса самореализации во многом определяется наличием у человека адекватной информации о самом себе, о качествах своей личности, о собственных потенциальных возможностях. При этом ведущим фактором самореализации является самооценка личности, основанная на достоверном осознании персональных достоинств и недостатков.
   Как отмечал П. М. Якобсон, «средства и пути управления эмоциональным фактором человеческой психологии заложены в возможностях регуляции и саморегуляции проявлений эмоциональной сферы человека» [63 - Якобсон П. М. Эмоциональный фактор в нравственном воспитании и управление им: Управление процессом нравственного воспитания. – М., 1979. – С. 70.].
   У человека в процессе деятельности возникает широкая практика регулирования своих действий и поступков окружающих, исходя из предписаний права. Требования правовых норм, направленные как на характер выражений эмоций и чувств в тех или иных ситуациях, содержание и смысл мотивации, так и на практическую их реализацию, способствуют осознанию правовых предписаний.
   Личность начинает стремиться видоизменить свое поведение в соответствии с требованиями, предъявляемыми обществом, самоорганизовать позитивную направленность. Вот почему овладение своим поведением возникает не только как регулирование своих действий, операций, процессов, но и как осознанное воздействие человека на самого себя в целях сформирования таких установок, которые будут содействовать развитию общественно целесообразных проявлений в сфере настроений и чувств.
   Б. Т. Лихачев важнейшим видовым понятием полагал объективно-субъективный процесс саморазвития и самостановления личности в системе организованных и стихийных взаимодействий и отношений. При этом «речь идет не о самовоспитании, хотя оно здесь присутствует, а о природной субъективной активности индивида, формирующегося под воздействием внутренних спонтанных сил – потребностей, инстинктов, влечений, желаний, способностей, стремления к самопроявлению и самоутверждению» [64 - Лихачев Б. Т. Основные категории педагогики // Педагогика. – 1999. – № 1. – С. 13.].
   Настаивая на особой роли осознания человеком и понимания своих взаимоотношений с другими, знаний об этих других как о партнерах по общению в формировании сознания, Б. Г. Ананьев полагает, что на любом уровне и при любой сложности поведения личности существует взаимозависимость между информацией о людях и межличностных отношениях, коммуникацией и саморегуляцией поступков человека в процессе общения, преобразования внутреннего мира самой личности [65 - Ананьев Б. Г. О проблемах современного человекознания. – М., 1977. – С. 263.].
   Самостоятельность часто рассматривается как одно из свойств личности, характеризующееся, во-первых, совокупностью знаний, умений и навыков, которыми обладает человек, а во-вторых, его отношением к процессу деятельности и ее результатам. Самостоятельность определяется также как способность субъекта действовать без помощи со стороны, как собственно способ мышления и деятельности, как одна из черт характера личности, находящая свое выражение в способе мышления, различных видах деятельности и поступках, как постоянно проявляемая способность достигать цель деятельности без посторонней помощи.
   Значимость рассматриваемой тенденции состоит в том, что она делает максимально актуальной проблему конкретизации параметров внешних управляющих воздействий, адекватных фактическому состоянию противодействия незаконному обороту наркотиков и обеспечивающих конструктивную направленность самореализации личности в целях повышения эффективности государственно-правовой политики в данной сфере.
   Основанием для определения принципов деятельности государства по противодействию наркотизации общества является взаимосвязанный комплекс процессов и явлений:
   – функции государства;
   – общие задачи государственной политики;
   – возможности и ресурсы государственной власти;
   – содержание и направленность социальной политики, реализуемые социальные программы;
   – уровень развитости и этапы становления государственно-правовой антинаркотической политики;
   – реализация прав и свобод человека как гражданина;
   – характер процессов трудовой и общественной занятости населения.
   Следует иметь в виду, что принципы деятельности государства по противодействию наркотизации имеют определяющее значение и связаны с обеспечением необходимых и достаточных условий для эффективной антинаркотической политики, актуальных в современных социально-экономических условиях функционирования государства. При определении принципов деятельности государства по противодействию наркотизации общества следует исходить из общей концепции государственно-правовой политики, учитывать отраслевые концепции и отраслевые программы, общее и особенное в региональных программах.
   Стратегические цели государственной политики определяются следующими направлениями:
   – создание основы устойчивого экономического и духовного развития России, обеспечение высокого качества жизни народа и национальной безопасности;
   – укрепление демократического правового государства и развитие гражданского общества;
   – кадровое обеспечение динамично развивающейся рыночной экономики, интегрирующейся в мировое хозяйство, обладающей высокой конкурентоспособностью и инвестиционной привлекательностью;
   – утверждение статуса России в мировом сообществе как великой державы в области образования, культуры, искусства, науки, высоких технологий и экономики.
   Учитывая изложенное, рассмотрим принципы деятельности государства по противодействию наркотизации общества.
   Принцип системности. Деятельность государства в сфере контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ связана с построением «дерева целей», причем целей общества, обеспечением их наименьшей противоречивости, выявлением роли и места государственного управления в общем процессе развития страны. Управленческие воздействия могут быть направлены непосредственно на общество, а также на факторы внутренней и внешней среды (косвенное управление).
   Эффективность государственно-правовой политики в значительной степени определяется информированностью государства о проблеме, которую необходимо решать, а также о фактическом положении дел в обществе. Управленческое решение, безусловно, должно основываться на знании ситуации, факторов, их взаимосвязей. Информация способствует реализации всех управленческих функций (плановой, организационной, контрольной, регулирующей, распределительной), а кроме того, позволяет моделировать процесс предполагаемых действий, получать так называемый информационный эквивалент результата с целью внесения поправок в программу действия системы управления.
   Как отмечает В. Г. Афанасьев, «только системный подход позволяет интегрировать разнородные частные проблемы, подвести их к одному общему знаменателю и тем самым сложнейшую группу проблем представить как единую проблему… отыскать единое интегративное качество, ту самую основу, на которой строится здание системы» [66 - Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание, управление. – М., 1981. – С. 12.].
   Без общего единства всех элементов системы управления противодействием наркотизации, интегрирующей и регулирующей роли государства, невозможно целостное, логически стройное, целенаправленное конструирование и действие рассматриваемого процесса. Сочетание общего, особенного и единичного в системе является необходимой основой ее функционирования, что становится возможным в результате всеобщей связи элементов системы как объективного факта действительной правовой жизни общества.
   Принцип системности создает предпосылки для создания в обществе условий, дающих возможность оперативно выявлять проблемные ситуации и предпринимать целенаправленные действия по их локализации, а также использовать механизм координации и интеграции интересов и потребностей.
   Принцип субъектно-объектной сбалансированности. Сторонами управленческих отношений являются субъект и объект управления, управляющая и управляемая системы, между которыми осуществляется взаимодействие в процессе реализации цели управления.
   Субъектно-объектные отношения возникают в рамках системы управления и развиваются в трех плоскостях:
   – по вертикали (между вышестоящими и нижестоящими ступенями управления);
   – по горизонтали (между звеньями управления);
   – по диагонали (между различными системами управления).
   Одним из важных компонентов системы государственного управления противодействием незаконному обороту наркотиков является организованность, которую А. С. Чернышев понимает как «способность коллектива самостоятельно создавать организацию в ситуации неопределенности и сочетать разнообразие мнений и форм инициативного поведения с устойчивым единством действий его участников» [67 - Чернышев А. С. Практикум по решению конфликтных педагогических ситуаций. – Курск, 1994. – С. 34.].
   Процесс реализации рассматриваемого принципа опосредован фактором общения, который характеризуется тремя признаками (коммуникативным, интерактивным и перцептивным). Действенность каждого из них зависит от того, насколько органично они включают в себя рациональный, эмоциональный и предметный компоненты.
   Наши исследования показывают, что чрезмерная рационализация государственно-правовой политики существенно затрудняет и даже искажает в нравственном смысле перцептивную функцию общения с гражданами, дает повод к настороженному отношению с их стороны к инициативам государственных органов, порождает у населения неуверенность в своих потенциальных возможностях.
   Постоянное акцентирование внимания граждан на их якобы недостаточной социально-правовой активности или правовом нигилизме быстро и крайне негативно влияет на коммуникативные и интерактивные функции общения, нарушая субъектно-объектную сбалансированность на фоне развития невосприимчивости к управленческому воздействию. Восприятие зависит и от содержания и от объема информации в том или ином элементе воздействия политики на общество.
   Как подчеркивает А. Г. Ковалев, «если воздействие отвечает потребностям, интересам и установкам личности, оно легко воспринимается, в противном случае встречает субъективные барьеры» [68 - Ковалев А. Г. Психология личности. – М., 1970. – С. 40.].
   Он выделяет следующие типы восприимчивости (чувствительности) объекта управления:
   – высокая общая чувствительность (отличается легкой восприимчивостью ко всяким влияниям, характеризуется природной внушаемостью);
   – высокая избирательная чувствительность (воспринимает те воздействия, которые отвечают собственным установкам и ценностным ориентациям);
   – низкая чувствительность, присущая или все отрицающему нигилисту, который не видит ценностей в морали и праве, или пассивному, антипатичному человеку, у которого слабо развиты общественные потребности и интересы;
   – универсальный тип чувствительности, характерный особым развитием как общей, так и парциальной чувствительности, которая направляется высокими социальными санкциями.
   Субъектно-объектная сбалансированность дает возможность осуществлять персонифицированный контроль за действиями граждан, относящихся к группе риска, прогнозировать их возможные поступки, культивировать атмосферу взаимной сдержанности.
   При этом важное значение имеет усвоение ценностей государственно-правовой антинаркотической политики. Включая в себя познавательный и эмоциональный компоненты, усвоение способствует как познанию ценностей, так и определенному личностному отношению к ним. Установлению связей интеллектуального и эмоционального в усвоении ценностей препятствует интеллектуализм в трактовке чувств, отождествление знания и переживания, проведение между ними прямолинейной связи. Речь идет о неоднозначном характере связей между знаниями и эмоциями, различии между когнитивным знанием и осознанием, сопряженным переживанием.
   Отсутствие связи между знаниями и переживанием часто объясняется абстрактным характером значения антинаркотической политики для личности, когда ее гуманистические функции и идеалы носят формальный характер, не приобретая личностного смысла.
   Принцип субъектно-объектной сбалансированности позволяет рассматривать реализацию государственно-правовой политики и как процесс усвоения гражданами правовых и нравственных норм, представляющих собой общественные ценности, воплощенные в отношениях. Усвоение происходит в ходе общественно полезной деятельности с интериоризацией объективных ценностей как личностных.
   Осознание личностного смысла антинаркотической деятельности способствует образованию интеллектуально-эмоциональных связей, усвоению объективных правовых и нравственных ценностей. Трансформируясь в личностно-значимую, общественная ценность (норма права или морали) служит внутренним регулятором жизнедеятельности, уже определяя ее качественную направленность.
   Принцип межфакторной взаимообусловленности отражает специфику реализации государственно-правовой антинаркотической политики.
   При воздействии на общество посредством исключительно административно-командных методов управления действия профилактируемых лиц приобретают защитно-оборонительный оттенок, подавляется социально-правовая активность, усвоенное поведение становится стереотипным по принуждению, формируется тревожность. Одновременно происходит адаптация к устрашению и толерантность, привыкание к наказанию. В итоге постоянное принуждение жестко структурирует поведение личности, сдерживает ее вариативность и подавляет внутреннюю свободу.
   Поведенческая сторона государственно-правовой политики противодействия наркотизации предполагает развитие положительных эмоций в обществе, усиливает позитивную мотивацию, склонность к взаимопомощи, взаимообмену и поиску консенсуса. Постепенно усвоение антинаркотического поведения становится гибким, творческим, легко трансформируется и при необходимости достаточно быстро корректируется. В обществе развивается социально-правовая активность, включаются тонкие психические структуры, улучшаются личностные взаимоотношения и корпоративный климат в организациях.
   Вместе с тем, мы полностью разделяем точку зрения А. В. Зосимовского, который резко выступает против ошибочного мнения о несостоятельности принуждения как метода воспитания личности. Для некоторых граждан первоначальный путь к добровольной, нравственно побуждаемой антинаркотической деятельности пролегает именно через принуждение. С учетом уровня ценностных ориентаций личности «принуждение может успешно использоваться либо как временно основной, либо как вспомогательный стимул культивируемых у них форм социальной активности» [69 - Зосимовский А. В. Управление конфликтными ситуациями в целях нравственного воспитания // Проблема управления процессом воспитания. – М., 1971. – С. 43–44.].
   А. В. Зосимовский считает, что проблема управления духовным становлением личности предстает перед нами прежде всего как проблема планируемого применения конфликтных жизненных ситуаций в конкретных целях.
   В таких ситуациях внутренние противоречия нравственного развития личности достигают наибольшей остроты и ставят индивида перед необходимостью выбора одной из двух возможных линий своего поведения: положительной, социально-направленной или же, наоборот, линии отрицательной, оберегающей узкоэгоистический интерес. Отмеченная особенность конфликтных ситуаций позволяет признать их сильнейшим стимулятором нравственного воспитания лиц, страдающих наркозависимостью или находящихся в группе риска.
   Государственно-правовая политика противодействия наркотизации направлена на его упорядочение и перевод в новое качественное состояние, соответствующее целям и задачам профессиональной антинаркотической деятельности. Данный подход требует от руководителей государственных органов нетрадиционного понимания сущности наркотизации, а значит, и адекватных практических действий, определенной переоценки стереотипов и сформированных ими ценностей. В контексте инновационной стратегии государственно-правовой политики противодействия наркотизации существенно возрастает роль руководителя органа исполнительной власти как непосредственного реализатора новаторских приемов и методов. Его инновационная деятельность становится обязательным компонентом управления.
   Деятельность государственных органов по созданию, освоению и использованию новшеств мы рассматриваем как важнейшее условие оптимизации государственно-правовой политики противодействия наркотизации. Поэтому инновационная направленность политики предполагает внедрение современных идей и программ в процесс антинаркотической деятельности.
   Принцип поуровневой дифференциации профилактических действий требует учета личностных особенностей граждан и одновременно учета особенностей структурированных групп, в которые они объединены. Любое личностное качество включает в себя в виде составных элементов потребности той или иной деятельности или сферы поведения, навыки и привычки социально-ориентированного поведения, волевую устремленность, помогающую преодолевать жизненные препятствия и коллизии.
   В процессе проявления данных качеств находят свое отражение индивидуальные особенности человека и в зависимости от этого осуществляется конструирование управленческих воздействий и их непосредственная реакция.
   Необходимый уровень индивидуализации и дифференциации возможен лишь на базе профессиональной готовности руководителя органа исполнительной власти к выполнению задачи управления противодействием наркотизации. При выявлении индивидуальных особенностей граждан и осуществлении прогноза их возможного поведения в сложной ситуации руководителю необходимо учитывать, что достаточно часто причины наркомании обусловлены разным уровнем оценки личностью значимости событий.
   Речь идет о локусе контроля, являющемся одной из ведущих интегральных характеристик самосознания, связывающих чувство ответственности, готовность к активности и самопереживанию. Различают два полярных типа локуса контроля: интернальный и экстернальный. В первом случае человек считает, что происходящие с ним события прежде всего зависят от его личностных качеств (компетентности, целеустремленности, таланта) и являются закономерным результатом его собственной деятельности. Во втором случае человек убежден, что его достижения и просчеты являются результатом внешних факторов (совпадения, везения, посторонней помощи или чьих-то происков). Принадлежность к тому или иному типу локализации контроля оказывает безусловное влияние на поведение человека. Так, интерналы проявляют бо́льшую социальную активность, однако, они и более склонны к конфликтному поведению в отличие от экстерналов. Экстернальным личностям чаще свойственны конформность, депрессивность, догматизм, авторитарность.
   Самореализация личности во многом зависит от данных качеств, что необходимо учитывать при выборе уровня применяемых профилактических действий и обеспечении правового регулирования, предполагающего наличие четко обозначенных правотворческими органами целей, средств, способов воздействия на субъектов права.
   Принцип социально-правовой компетентности. Развитие России сегодня ориентируется на самостоятельность каждого работника. Умение действовать самостоятельно, профессионально и компетентно принимать решение становятся одним из главных требований, предъявляемых к активной личности.
   Если профессионализм подразумевает владение человеком технологиями, то компетентность помимо технологической, специальной подготовки включает целый ряд других компонентов, имеющих, как правило, внепрофессиональный характер, но необходимых сегодня человеку: самостоятельность, способность принимать ответственные решения в сложной обстановке, творческий подход к порученному делу, умение доводить дело до конца, гибкость мышления, коммуникабельность и т. д.
   М. Г. Дебольский и И. Г. Свирская включают в понятие компетентности «глубокое понимание социально-психологических явлений, закономерностей и умение учитывать их в процессе управления организацией» [70 - Дебольский М. Г., Свирская И. Б. Социально-психологическая компетентность руководителей органов внутренних дел. – М., 1999. – С. 4.].
   Они акцентируют внимание на развитии следующих элементов компетентности:
   – адекватной «Я-концепции»;
   – индивидуальной управленческой концепции;
   – понимании социально-психологических факторов, определяющих взаимодействие между противоречиями;
   – умении публичных выступлений;
   – умении проводить деловые беседы;
   – умении принимать решения в проблемных управленческих ситуациях.
   Отмеченные элементы способствуют созданию алгоритма для достижения поставленной цели, выраженного в форме научно-обоснованной технологии, использование которой в антинаркотической деятельности является, на наш взгляд, неотъемлемой стороной профессиональной компетентности. Компетентность наглядно видна в быстрой адаптации к изменяющимся ситуациям и адекватном реагировании на них.
   Как показывают результаты нашего исследования, развитию социально-правовой компетентности способствуют: субъектное включение в антинаркотическую деятельность, введение в нее дополнительных элементов или отношений на основе достоверных данных, деление поставленной задачи на согласующиеся части, своевременное выделение доминирующих целей, выдвижение противоположных гипотез, моделирование и т. д.
   Оценивая профессиональную компетентность руководителя органа исполнительной власти в вопросах эффективного использования различных факторов при реализации государственно-правовой политики противодействия наркотизации, мы рассматривали осознанную формирующую деятельность с точки зрения мотивов и потребностей общества.
   Руководитель должен обладать не только профессиональными навыками антинаркотической деятельности, но и высокоразвитыми умениями управленческого взаимодействия, дающими возможность адекватно оценивать наркотическую ситуацию в регионе, устанавливать контакт с гражданами, правильно понимать мотивы их деятельности, расшифровывать невербальные признаки поведения и др.
   Антинаркотическая деятельность изобилует нестандартными ситуациями, требующими современного компетентного решения на основе творческого научного мышления. Профессиональный подход к выполнению служебного долга руководителя реализуется благодаря самокритичности ума, конкретности, оперативности, смелости, убежденности.
   Одну из непременных детерминант компетентности составляет технологическая грамотность, выражающаяся не только в обладании специальными навыками и знаниями, но и в интеграции социальных и воспитательных стратегий управления, создающих необходимый позитивный эффект. Она является результатом концентрации воспитания на развитии социальной и культурной компетентности личности, предполагающим, что стратегия и тактика воспитания должны быть направлены на помощь гражданам в освоении социокультурного опыта и свободном самоопределении в социальном окружении.
   Принцип формирующей направленности отражает воспитывающий характер государственно-правовой политики противодействия наркотизации. Хотя политика государства основана во многом на директивной мотивации поведения граждан, однако должна обеспечивать их нравственно-правовое воспитание. Логика эффективной антинаркотической деятельности объясняется конкретизацией цели не «сверху вниз», а от самого общества, его потребности в преодолении наркотической зависимости граждан.
   Воспитывающий характер политики подчеркивает закономерность, действие которой усиливается при осуществлении рассматриваемого нами принципа. Вместе с тем, о воспитывающем управлении можно говорить лишь тогда, когда руководитель органа исполнительной власти не только выдвигает воспитательную задачу, но и обеспечивает ее реализацию. Между управлением и воспитанием объективно существует тесная связь, поскольку управление всегда воспитывает.
   Однако характер и результаты воспитания в процессе управления, степень влияния управления на развитие нравственного и правового сознания определяются нравственностью государственно-правовой политики, ее содержанием, функциями и методами. Эти факторы находят свое отражение в плоскости повышения эффективности противодействия наркотизации, в ходе которого осуществляется воспитательный процесс и реализуется принцип формирующей направленности.
   Принцип аксиологической функциональности. Государственно-правовая антинаркотическая политика отдает приоритет целям и интересам общества, а уже опосредованно речь идет о целях, ориентациях, потребностях индивидов, составляющих социум. По отношению к личности интересы общества выступают в качестве определенной системы требований, направляющих, ограничивающих и регулирующих ее социальное поведение. В антинаркотической деятельности движущими силами являются главным образом не личные интересы, а потребности общества, в той или иной мере усвоенные индивидом.
   Устанавливая границы юридически возможной деятельности, ограничивая человеческую независимость, само право представляет собой ограничение. Еще Ε. Η. Трубецкой отмечал: «Где свобода отдельного лица не ограничена никакими правилами, никакими предписаниями, там нет вообще права: существенным признаком права является правило, или норма, ограничивающая свободу» [71 - Трубецкой Е. Н. Труды по философии права. – СПб., 2001. – С. 291.].
   Г. Ф. Шершеневич называл обязанностью осознание связанности своей воли, подчеркивая, что при этом «человек действует не так, как побуждают его собственные интересы, он считает необходимым ограничить себя в возможном фактически осуществлении интересов из-за интересов других» [72 - Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. – М., 1912. – С. 619–620.].
   В случае непринятия личностью общественных правовых и нравственных ценностей возникает конфликт личности и общества. С другой стороны, степень принятия социальных норм может варьироваться, что выражается в разном уровне социальной активности личности и обусловливает необходимость принципа аксилогической функциональности, который является ценностным (оценочным) критерием эффективности и результативности государственно-правовой антинаркотической политики.
   В свою очередь государственно-правовая антинаркотическая политика в силу преобразующего и целеполагающего характера направлена на реализацию интересов и потребностей личности посредством ее непосредственного участия в процессе преодоления наркотизации. Жизнь предоставляет личности широкий спектр возможностей и форм самореализации, но их выбор и принятие решения принадлежат самому человеку, который не только приобретает определенный социальный статус, но и выбирает права, обязанности, имидж, нормы и правила поведения, жизненные пути и перспективы, накладывает на себя те или иные ограничения.
   В связи с этим значительный интерес представляют виды политических прав личности, предложенные Н. В. Витруком:
   – права, отражающие принадлежность лица к государству (право на гражданство, его изменение, право убежища);
   – права и законные интересы, вытекающие из принципа равенства граждан перед законом (право на проведение публичных мероприятий, право на равный доступ к государственной службе и др.);
   – права, направленные на осуществление принципов народовластия (избирательные права, право на референдум и т. д.);
   – свобода печати и мнений, высказываний;
   – свобода объединений [73 - Статус личности в политической системе общества // Политология. Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. – М., 1993. – С. 167.].
   Учитывая, что сознание личности и его компоненты представляют собой довольно гибкий материал, способный преобразовываться в многомерные комбинационные построения, необходимо использовать эти возможности для включения человека в антинаркотическую деятельность. При организации данного процесса важное значение имеет сохранение и развитие уважения к человеку, независимо от того, находится он в группе риска или уже является больным наркоманией. Как указано в ч. 1 ст. 21 Конституции РФ, «достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления» [74 - Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. – М., 2000.].
   Принцип пропорциональности взаимообмена требует поиска взаимоприемлемых решений и инициативного взаимодействия на основе готовности общества к противодействию наркотизации. Необходимо, чтобы не только государство, но и само общество проявили желание разрешить проблему. Без этого невозможно обеспечить эффективность социального взаимодействия и адекватной коммуникации. Правовые ограничения призваны при этом обозначить пределы негативной активности и создать условия для повышения уровня позитивной активности населения.
   Степень жесткости юридического регулирования вопросов наркооборота, наличие ограничений для активности субъектов права зависят от политического режима, сложившегося в государстве, демонстрирующего соотношение и взаимодействие гражданского общества и государства, объем политических, социальных, экономических прав и свобод личности и реальные возможности их осуществления.
   Нежелание к сотрудничеству у наркозависимых лиц может выражаться в раздражении, недоверии, враждебности, в отказе воспринимать приводимые доводы и аргументы. Возражая против уступок и компромисса, поиска взаимоприемлемых результатов, они пытаются укрепить свои позиции, повысить их значимость для общественного мнения.
   Практическая реализация данного принципа возможна только при создании условий для конструктивного диалога, отказа от непримиримой позиции и тактики одностороннего успеха. Взаимные поиски путей решения способствуют ослаблению напряженности, установлению доверительности и конструктивности при обсуждении проблемы.
   Данный принцип приобретает особое звучание в свете теории социального обмена, которая рассматривает социальное поведение преимущественно через интеракцию, взаимодействие, подкрепляемое достижением наград и избежанием санкций. Объяснение социального обмена посредством категории интеракции базируется на том обстоятельстве, что многие виды вознаграждений, к которым стремятся люди, могут быть получены только в процессе социального взаимодействия общества и государства.
   Стремясь к разрешению проблемы наркотизации, люди вступают в новые для себя социальные связи и союзы в ожидании того, что это вознаградится. Они поддерживают отношения и расширяют свое взаимодействие с государством потому, что действительно находят эти действия вознаграждаемыми. Взаимодействие с государством может быть непосредственно вознаграждаемым или же может приносить опосредованное вознаграждение в виде совета либо помощи со стороны органов исполнительной власти.
   Антинаркотическая деятельность государства, рассматриваемого в качестве субъекта управления, требует выявления его деятельной специфики, интегративных и инвариантных связей, отношений, структурно-содержательных и функциональных параметров.
   По утверждению Ю. П. Сокольникова, содержание деятельности есть взаимодействие внутренних сил, внутренних условий и внешних обстоятельств, преобразование их в процессе взаимодействия [75 - Сокольников Ю. П. Системный подход в исследовании воспитания. – М., 1993. – С. 114.].
   Компонентами содержания деятельности при этом являются:
   – цели деятельности и лежащие в основе их мотивы как проявление определенных потребностей личности;
   – проявление волевых качеств личности (активности, инициативы, организованности, самостоятельности);
   – проявление опыта личности (знаний, умений, навыков);
   – индивидуальные особенности психических процессов, вызванных деятельностью.
   Исходным моментом в организации деятельности служит выдвижение коллективных целей.
   Одновременно, в государственных органах управление должно обеспечивать взаимодействие систем, департаментов, подразделений и служб как единого целого с целью выполнения поставленных перед ними задач.
   Сложившийся в государственных органах стиль авторитарного управления автоматически переносится и на антинаркотическую деятельность, подавляет социально-правовую активность населения. Регламентация, формализм, проявления «казенщины» ведут к безразличию, отчуждению граждан от общественно полезной деятельности, снижению мотивации, создавая социально опасный феномен «заученной бесправности», то есть мировосприятия человека, воспитанного в системе постоянного страха и неуверенности.
   Не следует фетишизировать феномен ограничения прав, который хотя и является необходимым элементом правового регулирования, но ни в коем случае не выполнят функцию «дамоклова меча» по отношению к законопослушным гражданам. Как справедливо заметил Б. С. Эбзеев, «ограничения в собственно конституционно-правовом смысле – это допускаемые конституцией и установленные федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина» [76 - Эбзеев Б. С. Доклад на заседании «круглого стола» журнала «Государство и право»: Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву // Государство и право. – 1998. – № 7. – С. 24.].
   Государственно-правовая политика противодействия наркотизации общества должна осуществляться на основе всемерного развития и стимулирования сущностных сил личности, обеспечения ее возможностей совершить собственный выбор социальной позиции.

Глава 2. Правовая природа функции противодействия наркотизации общества

2.1. Соотношение политики и права в процессе управления противодействием наркотизации общества

   О политике, как особом виде деятельности людей по управлению государством, каждый человек имеет собственное представление, формирующееся на основе жизненного опыта, непосредственного общения с теми, кто причастен к политической кухне. Ученые, рассматривая сущность и структуру политики, вкладывают в это понятие также самое различное содержание, основанное на органическом соединении политики с функционированием государства. Политика является отношением между социальными общностями и группами, включающими согласие, подчинение, конфликт и состязание между ними. Функциональность политики, ее свойство служить обществу позволяет ей не только воздействовать на другие сферы государственного организма, но и управлять ими.
   Существуют различные мнения по поводу соотношения политики и других сфер общественной жизни. Так, Р. Арон оспаривает приоритет экономики, отдавая предпочтение политике. Сравнивая и анализируя характерные черты индустриального и постиндустриального обществ, он пытается доказать, что направление их развития прежде всего определяется политикой [77 - Aron R. La developpment da la Societe industrielle et la stratification Sociale. – Paris, Vol. 1. – 1957; Vol. 2. – 1958.].
   Немецкие философы, рассуждая о праве, соотносили его развитие с политической системой общества. Управление прямо связывалось с принуждением правовыми средствами. Воспитательное воздействие принуждения расценивалось особенно высоко, оставаясь в значительной мере на точке зрения этической, естественно-правовой теории государства.
   Будучи «организацией собственников», основанной на их «договоре», государство сосредоточивает всю власть, декретизирует права и обязанности своих граждан. Для установления равновесия между сословиями и предотвращения социальных конфликтов, для совершенного управления прав всех граждан государственная власть должна активно воздействовать на хозяйственную жизнь.
   Полицейский характер воздействия государства является лишь необходимым средством. Политико-правовые учреждения носят у И. Г. Фихте принудительно-воспитательный характер, а цель мировой истории он видит, по словам Ю. Ю. Вейнгольда, в постепенном воспитании «человечества для более совершенного состояния» [78 - Вейнгольд Ю. Ю. Право как социологическая категория. – Фрунзе, 1962. – С. 28.].
   Если рассматривать политику как искусство управления государством, то уголовная политика, по мнению А. А. Герцензона, «направляет деятельность органов государственной власти и общественности в борьбе с преступлениями и иными общественно опасными поступками, основываясь на очном исполнении законов» [79 - Герцензон А. А. Уголовное право и социология. – М., 1970. – С. 178.]
   Другие авторы (Ю. В. Голик, А. И. Коробеев, А. В. Усс) называют уголовную политику генеральной линией, которая определяет основные направления, цели и средства воздействия на преступность путем формирования уголовного, уголовно-процессуального, исправительно-трудового законодательства, практики его применения, а также путем выработки и реализации мер, направленных на предупреждение преступлений.
   Более предпочтительной нам представляется позиция П. Н. Панченко, в центре которой находится анализ соотношения государственной политики борьбы с преступностью и уголовной политики. Отмечая явные различия в объеме содержания, он обращает внимание на тождественность сущностной основы, которая состоит в том, что «уголовная политика формирует главную линию, стратегические и тактические направления борьбы с преступностью» [80 - Панченко П. Н. Советская уголовная политика. – Томск, 1988. – С. 73.].
   B. Ф. Щербаков, раскрывая сущность государственной политики противодействия преступности в сфере экономики, отмечает, что «понятие “уголовная политика”» в большей степени применимо к концептуальному и законодательному уровням и в меньшей – к правоприменительному» [81 - Щербаков В. Ф. Понятие и сущность государственной политики противодействия преступности в сфере экономики // Законодательство и экономика. – 2004. – № 3. – С. 47.].
   C. С. Босхолов выделяет следующие характеристики уголовной политики:
   – государственная политика (доктрина) борьбы с преступностью, выраженная в соответствующих директивных актах (законах, указах президента, постановлениях правительства);
   – научная теория;
   – синтез соответствующих политических, социологических и правовых знаний;
   – особый вид социальной деятельности, направленной на активное наступательное противодействие преступности и другим правонарушениям [82 - Босхолов С. С. Основы уголовной политики: Конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспекты. – М., 1999. – С. 32.].
   Думается, что, несмотря на столь подробный перечень характеристик, содержание понятия государственной политики несколько шире и не охватывается категорией «уголовная политика». Формирование государственной политики во многом определяется деятельностью органов государственной власти и государственного управления, функционированием партий и других общественных организаций, инициируется их интересами и целями.
   Сегодня властно-управленческий аппарат является основной причиной социально-экономической инерции общества. Групповые интересы аппарата наиболее явно выражены в его бюрократизации. Как считает В. П. Макаренко, «конфликты аппарата с обществом – исходная характеристика бюрократии» [83 - Макаренко В. П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования // Социс. – 1997. – № 7. – С. 93.]. Истоками ее генезиса он называет типичные реакции аппарата на явления социальной жизни.
   Многие из них зависят от структуры общества, в котором формируются группы с разными целями, и могут быть вызваны различным социально-экономическим статусом, вероисповеданием, возрастом, местом жительства, половым различием. Разные причины социальных бед общества часто раскрываются, когда спорный политический вопрос связан с принятием закона, затратой денег или одновременно с тем и другим.
   Вместе с тем, по словам Н. И. Матузова, «взаимодействие права и политики может быть вполне продуктивным; для этого нужно уметь всякий раз находить оптимальный баланс между ними» [84 - Матузов Н. И. Право и политика в их взаимодействии / Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – М., 2003. – С. 29.]. Одновременно он резонно подчеркивает и то, что «правоохранительные ведомства по определению не могут стоять вне политики, быть политически „невинными“». Обеспечивая противодействие преступности, правоохранительные органы в первую очередь реализуют государственную политику, претворяют в жизнь те юридические предписания, в которых выражается политическая воля государства.
   Проблема власти в общественных науках издавна трактуется неоднозначно. Например, Т. Парсонс сравнивал власть с институтом денег: и то, и другое выполняет объединяющую, интегрирующую функцию в обществе. В ином подходе власть рассматривается как социальное отношение, асимметричное по сути, где один из участников имеет больше возможностей и прав влиять на другого. Власть неизменно дает преимущества тем, кто оказывается близок к ней, держит ее в своих руках. Только властью определяется право на принятие авторитарных решений и использование законных мер принуждения по их реализации.
   Возможность принуждения рассматривается как один из важнейших признаков власти. Как отмечал М. Вебер, власть – это способность осуществлять свою волю вопреки сопротивлению, в том числе путем принуждения или угроз принуждения [85 - Weber М. Wirtschaft und Gesammelte. Tub., 1922. – S. 53.]. Он выделяет власть традиционную, легитимную и харизматическую, что отражает некоторые черты исторического процесса развития власти, определяющую роль традиций в ее функционировании, значение субъективного восприятия власти гражданами персонального момента в ее осуществлении.
   Борьба по поводу завоевания лидирующих позиций во властных структурах распространена в любом обществе. Она не возникла с приходом рынка на российскую землю, а существовала и при так называемом развитом социализме. Изменились только формы противостояния, так как они определяются политическим режимом. Существо отношений власти в любом обществе состоит в том, что властная воля субъекта власти носит определяющий характер (доминирует) в отличие от другой стороны отношения (объекта власти), являющейся адресатом властной воли с требованием и установлением обязательства подчинения и его реальным исполнением.
   Власть органически связана с организацией общества, в которой структурно закреплен статус доминирования воли одной из сторон властеотношения. Для власти характерно использование особой системы и совокупности методов, посредством которых обеспечивается проведение воли субъекта. Принуждение и убеждение (добровольное подчинение) характеризуют проявления власти в любом обществе, но существо отношений власти состоит в их конкретном соотношении. В качестве имманентного признака власти выступает ее обусловленность социальными нормами, на которых власть основывается и осуществлению которых она служит.
   Французский философ Р. Баррен отождествляет понятия власти и управления [86 - Barrain R. Dictionnaire de droit. – Paris, 1967. – Р. 15.], что, очевидно, не совсем верно. Власть является одним из методов управления, его специфической формой, особым средством. Дифференциация понятий власти и управления отражает исторический процесс разделения их функций, который приводит к возникновению особой организации власти, обладающей новыми качествами и свойствами. Диалектическая взаимосвязь этих понятий обусловливает перерастание организации власти в организацию управления, что, однако, не означает их слияния в силу несовпадения содержания и объектов.
   По мнению Ю. А. Тихомирова, «нельзя не учитывать творческий, организующий характер власти, ее громадный авторитет и идеологический потенциал, наконец, многообразие форм и методов осуществления власти» [87 - Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. – М., 1972. – С. 23.].
   Власть как статическое состояние, при котором статус доминирования воли строго закреплен за одной стороной и выражен императивно, отличается от управления как динамического процесса обмена информацией, предоставляющего возможность диспозитивности, то есть свободы выбора. Хотя, как справедливо подчеркивает С. А. Авакьян, «постсоциалистические концепции современного общества в основном отрицают классовую теорию… однако в принципе все признают наличие „социальных“, „общественных“ сил, выражающих разные интересы» [88 - Авакьян С. А. Общество как объект конституционно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. – 2004. – № 2. – С. 5.].
   Современное состояние исследований проблем управления характеризуется пестрым многообразием методологических, методических и процедурных подходов. Такое положение обусловлено, в первую очередь, историческим аспектом понимания социальных проблем О. Контом, Г. Зиммелем, Г. Спенсером, Э. Дюркгеймом, М. Вебером, Ф. Теннисом. Значительный интерес для теоретического аспекта нашего исследования представляют труды Дж. Бертона, К. Боулдинга, И. Гальтунга, Р. Дарендорфа, Л. Козера, К. Левина, А. Маслоу, У. Мастенбрука, Р. Мертона, Т. Парсонса, Н. Смелзера, М. Фолетт, П. Штомпки.
   На наш взгляд, основой эффективной государственно-правовой политики противодействия наркотизации является управление, которое предполагает осмысление того, каково соотношение политики и права, чем вызываются и под влиянием каких детерминант возникают проблемные ситуации, каковы их основные типы, политические, правовые, педагогические, социально-психологические, культурологические, экономические и другие параметры, какими личностными чертами, особенностями сознания и поведения отличаются активные участники процесса противодействия, что содействует или препятствует предупреждению негативных противостояний.
   При выработке методологии подхода к изучению управления противодействием наркотизации мы руководствовались работами В. Г. Афанасьева, В. М. Баранова, Д. Н. Бахраха, Г. А. Борисова, Ю. В. Васильева, Е. Е. Вендрова, Н. В. Витрука, Д. М. Гвишиани, Л. Д. Воеводина, А. И. Китова, Ю. А. Конаржевского, Н. С. Кравчуна, Д. П. Познанского, В. А. Сластенина, В. И. Черненилова, основные положения которых дали нам основания рассматривать управление как процесс решения задач в соответствии с определенной технологией.
   В процессе управления возникают многочисленные виды отношений, которые нецелесообразно все без исключения трактовать как отношения власти. Различается потенциальная возможность и действительность возникновения отношений власти в процессе управления, при котором редко удается избежать конфликтов. Без обстоятельного изучения природы управления трудно представить эффективную организацию деятельности какого-либо предприятия или административного учреждения.
   Отечественными исследователями сформирован базис понимания основных особенностей и эвристических возможностей личностно-деятельностного подхода к общественной реальности. С его помощью осуществлен весьма широкий и разносторонний социально-философский и частнонаучный анализ деятельной сущности личности, структуры человеческой деятельности, раскрыты специфика способа социального бытия и функционирования различных общественных сфер, социальный детерминизм и механизм действия социальных законов, своеобразие управленческих, образовательных, воспитательных процессов.
   Сущность методологической позиции состоит в том, что она ориентирует на исследование феномена управления как диалектически противоречивого процесса субъект-объектных и субъектсубъектных отношений и на такой почве позволяет осмыслить конкретные типы, виды, формы социально-политической и правоохранительной деятельности, выявить ее основные детерминанты, взаимосвязь объективных и субъективных факторов.
   При определении специфики управления следует выделять ряд условий, свидетельствующих о его сущностной направленности:
   – целью управления является изменение каких-либо характеристик организации в целом или отдельных ее подразделений;
   – используемые при этом средства носят организационный характер;
   – результатом управления оказывается изменение организационных параметров (характеристик);
   – в качестве объекта и предмета процесса управления выступают организационные характеристики.
   Таким образом, исходя из перечисленных условий, можно сделать вывод о том, что управление непосредственно связано с функционированием организации и направлено на изменение каких-либо характеристик организации в целом или отдельных ее подразделений при помощи организационных средств.
   Учитывая, что любая организация представляет собой систему координируемой деятельности людей для достижения определенной цели, сам процесс координации всегда наполнен противоречивым содержанием из-за несовпадения взглядов, оценок, статусов и других параметров.
   У. Мастенбрук рассматривает организации как «сети организационных субъединиц, взаимосвязи и взаимоотношения между которыми характеризуются сочетанием сотрудничества и конкуренции (люди, испытывая взаимозависимость, преследуют в то же время личную выгоду)» [89 - Мастенбрук У. Управление конфликтными ситуациями и развитие организации / Пер. с англ. – М., 1996. – С. 14.]. Поэтому эффективное управление, по его мнению, это умелое управление взаимозависимостью.
   Как отмечает Д. Пфеффер, «спор и соперничество между организационными структурами представляют собой спор и соперничество за власть. Однако этот спор и соперничество в вопросах приоритета не являются неограниченными и беспредельными. Ограничения устанавливает взаимозависимость вовлеченных в спор сторон. В конце концов, сущность организаций заключается во взаимозависимости между взаимодействующими группами» [90 - Pfeffer J. Organizational design. Arlington Heights, III.: publishing Corporation, 1978. – P. 181.].
   Западные теоретики выделяют четыре подхода при изучении проблем управления в организациях: системный, ситуационный, процессуальный и количественный. Не являясь противоположными, указанные подходы достаточно самостоятельны, хотя и связаны между собой на уровне взаимодополнения.
   Проблема правовых ограничений в области управления противодействием наркотизации комплексная и включает в себя не только правовые, но и политические, экономические, нравственные аспекты. Это обусловлено комплексным пониманием содержания государственной политики в сфере противодействия наркотизации. Оно включает в себя совокупность мер нормативно-правового, организационно-управленческого, социально-экономического и воспитательно-педагогического характера.
   Целью государственной антинаркотической политики является утверждение в обществе здорового и безопасного образа жизни на основе формирования позитивных и жизнеутверждающих (альтернативных наркомании, токсикомании, алкоголизму) ценностей и идеалов, духовности и нравственности, гражданственности и патриотизма, уважения к закону, преодоления правового негативизма.
   Реализации цели государственной антинаркотической политики может способствовать определение приоритетного подхода, который предполагается в большей степени использовать в ходе решения рассматриваемой проблемы.
   В целом мы разделяем мнение А. В. Малько, что теория правовых ограничений «должна базироваться на информационно-психологическом и инструментальном подходах, имеющих более широкий выход на различные аспекты действия права» [91 - Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. – М., 2003. – С. 89.]. Под правовым ограничением он понимает «правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите… установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц» [92 - Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. – М., 2003. – С. 91.].
   Развивая эту идею и исходя из необходимости определения соотношения политики и права при формировании эффективной государственной антинаркотической политики, мы сочли возможным предложить диспозитивно-личностный подход, т. е. совокупность принципов и методов правового регулирования, означающую, что в процессе государственного управления противодействием наркотизации гражданам в пределах установленных правовых ограничений обеспечиваются условия для реализации собственной социально-правовой активности и возможность свободно распоряжаться своими правами, психологическими и материальными ресурсами при выборе форм целесообразного поведения.
   Правовые ограничения не только устанавливают границы субъективных прав, но и определяют ту нишу, в пределах которой человек может свободно действовать и развиваться как личность в случае правомерного поведения. При этом он самостоятельно избирает формы и методы достижения как личностно-значимых, так и социально полезных целей. Как известно, термин «диспозитивность» образован от латинского dispositivus, означающего право участников договора или процесса действовать по своему усмотрению.
   Диспозитивный – это «допускающий выбор». В центре внимания данного подхода, с одной стороны, находятся цель и организационное обеспечение процесса управления, а с другой – правосубъектность структур и граждан, включенных в систему противодействия наркотизации общества. Диспозитивно-личностное регулирование правоотношений предполагает, что участники находятся в равноправном положении, наделяются правом выстраивать свои взаимоотношения на взаимовыгодных (эквивалентных) условиях.
   Таким образом, диспозитивно-личностный подход предполагает перенос диспозитивных правоотношений, традиционно присущих частноправовым отраслям права, в публично-правовую сферу, когда субъект, наделенный властными полномочиями, является государственным органом и наделен правом издания односторонне-властных предписаний, адресованных другому участнику. Государство предоставляет возможность участникам диспозитивно-личностных отношений выбирать для себя наиболее приемлемый вариант поведения, ограничивая этот выбор только требованиями соблюдения законности.
   Государство и общество рассматриваются нами как равноправные партнеры в процессе противодействия наркотизации общества и, следовательно, как участники диспозитивных правоотношений. Фактически каждая отрасль права использует оба метода (императивный и диспозитивный), то есть всегда, как замечает С. П. Маврин, «имеет место их сочетание, которое, правда, характеризуется преобладанием императивных или диспозитивных начал, обусловленных природой регулируемых отношений» [93 - Маврин С. П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. – 2003. – № 1. – С. 208.].
   Важнейшей характеристикой диспозитивно-личностного подхода является легитимность, которая представляет собой способность и готовность граждан следовать определенным правилам, соблюдать правовые ограничения и закрепленные обязательства.
   По справедливому замечанию Н. В. Исакова, «следствием признания политического и правового порядка легитимным становится добровольное подчинение граждан законам и установлениям власти» [94 - Исаков Н. В. Теоретико-методологические основы правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. – 2003. – № 1. – С. 21.].
   Содержание феномена свободы личности нельзя раскрыть на основе только объективного материального бытия, так как действительный смысл свободы обнаруживается в диалектике объективного и субъективного. Объективное содержание свободы обусловливается как отношением управляющего субъекта к объекту, так и всей совокупностью управленческих взаимодействий. Субъективный момент в содержании свободы характеризуется тем, что отражение является в данном случае свойством объекта, выступающего одновременно в качестве субъекта самопознания и саморазвития. Именно субъективный момент, включая в себя познанную необходимость, становится предпосылкой активной антинаркотической деятельности.
   Конструкция диспозитивно-личностного подхода определяется тем, что отношения, возникающие в процессе управления, представляют собой единство объективного и субъективного, являясь как результатом осознанных действий участников, так и следствием объективного развития ситуации.
   Акцентирование внимания на правосубъектности при осуществлении диспозитивно-личностного подхода обусловлено тем, что даже в фундаментальной работе Ю. А. Тихомирова, посвященной теории компетенции, граждане рассматриваются как субъекты частноправовых отношений, которые сталкиваются с компетенцией органов власти и являются главным образом правообязанными [95 - Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2001. – С. 60–62.].
   Нас же, в первую очередь, привлекает не только превентивный характер правовых ограничений, но и возможность с помощью метода правового регулирования стимулировать социально-правовую активность населения в целях «самообороны» от угрозы наркотизации общества. В результате правовые ограничения занимают подчиненное положение, выступая, как верно заметил Η. Η. Семенюта, в качестве вспомогательной формы воздействия права [96 - Семенюта Н. Н. Запреты и ограничения в правовом регулировании трудовых отношений в Российской Федерации: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2000. – С. 8.].
   Роль социальных и правовых норм не сводится к созданию ограничений для личности, но и рассматривается в качестве фактора, определяющего поведение индивидуума в жизненно-важных ситуациях и регулирующего отношения людей для достижения максимально возможного уровня свободы каждого из нас. Как отмечалось еще во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года, «свобода состоит в возможности делать все, что не наносит вреда другому: таким образом, осуществление естественных прав каждого человека ограничено лишь теми пределами, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами» (ст. 4).
   Употребление наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача запрещено законодателем, так как вызывает необратимую наркотическую зависимость, угрожающую уже не только жизни и здоровью отдельного человека, но и окружающим. Одновременно формирование субкультуры наркозависимых людей содержит серьезную опасность для всего общества.
   Термин «наркомания» семантически восходит к латинским словам парке (оцепенение) и mania (безумие, страсть), означая заболевание, возникающее вследствие потребления наркотических средств и психотропных веществ и сопровождающееся непреодолимым влечением к ним. От наркомании следует отличать наркотизм, под которым подразумевается социальное явление, содержание которого состоит как в употреблении наркотиков группами населения, так и во взаимосвязи этих процессов с преступным наркобизнесом. Его участниками, как правило, становится большинство наркоманов.
   Незаконный наркооборот постепенно способствует формированию особой субкультуры, характеризующейся значительной деформацией ценностных ориентаций личности. По мнению А. И. Чаркина, «одной из современных тенденций преступности является превращение наркомании, незаконного оборота наркотиков в одну из причин совершения ряда корыстных и насильственных преступлений, особенно в среде несовершеннолетних наркоманов» [97 - Чаркин А. И. Наркомания как негативное социальное явление и особенности ее криминалистической характеристики // Российский следователь. – 2004. – № 2. – С. 29.]. Он считает, что в деятельности правоохранительных органов, в том числе органов внутренних дел, не принимается во внимание влияние наркотической зависимости на совершение наркоманами корыстных преступлений, отсутствует система мер их профилактики [98 - Чаркин А. И. Наркомания как негативное социальное явление и особенности ее криминалистической характеристики // Российский следователь. – 2004. – № 2. – С. 30.].
   Вместе с тем, мы не можем согласиться с его утверждением, что «главным направлением профилактики и преодоления наркотизма остается совершенствование материальных и социальных условий жизни людей».
   В гораздо более благополучных странах, чем сегодняшняя Россия, уровень наркотизации населения существенно выше. Видимо, причина распространенности наркомании все-таки не в этом и пути преодоления проблемы следует искать в изменении направленности вектора государственной политики.
   Можно ли с помощью эффективной государственной политики управлять процессом противодействия наркобизнесу? Другими словами, обладает ли данный процесс свойством управляемости? Мы предполагаем, что современные научные достижения в сфере теории управления (В. Г. Афанасьев, Ф. Ф. Аунапу, Ю. В. Васильев, Н. Винер, М. Вудкок, П. Друкер, Ю. А. Конаржевский, Н. Г. Латыш, Г. Х. Попов, В. П. Симонов, П. В. Худоминский, Р. Х. Шакуров, И. К. Шалаев) дают основания для положительного ответа на этот вопрос.
   Управление предполагается рядом ученых как направленное воздействие субъекта управления на объект с целью перевода его из одного состояния в другое. Другие авторы понимают под управлением сознательную, специально организуемую деятельность субъектов управления, преследующую достижение необходимых общественно значимых целей.
   В. Г. Афанасьев рассматривает управление как антипод дезорганизации, позволяющий стабилизировать систему, сохранить ее качественную определенность, поддержать ее динамическое равновесие со средой, обеспечить совершенствование системы и достижение того или иного полезного эффекта [99 - Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание, управление. – М., 1981. – С. 25.].
   Г. Х. Попов отмечает, что процесс управления представляет собой «деятельность объединенных в определенную структуру субъектов управления, направленных на достижение поставленных целей управления путем реализации определенных функций и применения соответствующих методов и принципов управления» [100 - Попов Г. Х. Как управлять экономикой. – М., 1989. – С. 34.].
   Ю. В. Васильевым представлена общая характеристика управления как целостной системы. Сущность управления, по его мнению, состоит «не в стабилизации управляемой системы, а в совершенствовании посредством развития и перехода из одного состояния в другое» [101 - Васильев Ю. В. Педагогическое управление. Теоретико-методологические аспекты // Сов. педагогика. – 1982. – № 11. – С. 59.].
   Возрастание роли управления в настоящее время обусловлено усложнением социального организма, его прогрессирующей дифференциацией, усиливающей в свою очередь интегративные тенденции. Управление является одним из видов регулирования деятельности организаций, обеспечивающим их оптимальное функционирование и развитие. Большинство исследователей, изучающих те или иные аспекты управления социальными системами, считают одной из ведущих характеристик научного управления уровень аналитического обеспечения этого процесса.
   Ю. А. Конаржевский так определял следующие закономерности научного управления:
   – аналитичность (научное управление может быть обеспечено при условии его высокого аналитического уровня);
   – целесообразность (чем выше уровень целесообразности управленческой деятельности руководителя, тем эффективнее результат процесса управления);
   – непрерывность (чем выше уровень непрерывности управленческих воздействий, тем значительнее эффективность результатов управления);
   – цикличность (непрерывный, эффективный характер управления не может быть реализован иначе, как через относительно замкнутые управленческие процессы, именуемые управленческими циклами);
   – ритмичность (чем стабильнее ритм управления, тем выше организованность управляемой системы и эффективнее результат ее деятельности);
   – пропорциональность (определение и соблюдение важнейших пропорций в деятельности управляющей и управляемой подсистем обеспечивает взаимосвязанное и согласованное функционирование системы в целом);
   – вооруженность аппарата управления умением осуществлять разнообразные виды управленческой деятельности [102 - Конаржевский Ю. А. Концепция внутришкольного управления. – Алма-Ата, 1991. – С. 43–57.].
   Опираясь на закономерности научного управления и исходя из задач исследования, мы считаем, что в первую очередь следует говорить не об управлении конкретными организационными структурами, а об управлении процессом противодействия наркотизации, рассматривая субъект и объект в присущей им динамичности. Управление в кибернетическом понимании представляет собой, как известно, целенаправленное воздействие на систему и ее элементы для сохранения структуры и состояния системы или перевода ее в другое состояние в соответствии с целью функционирования и развития этой системы.
   Научно обоснованное и эффективное управление обществом и его организациями во многом связано с именем Н. Винера, который утверждал, что общественная система не только является организационным целым, подобно индивидууму, но и «скрепляется в целое системой связи… обладая динамикой, в которой круговые процессы обратной связи играют важную роль» [103 - Винер Н. Кибернетика и общество. – М., 1958. – С. 74.]. Винер не только обосновал положение о единстве процессов управления и переработки информации в сложных системах, но и предугадал те негативные последствия, которые влечет за собой разрушение коммуникации между управляемой и управляющей системами в процессе деятельности.
   По мнению В. Г. Белова, управление «можно характеризовать как процесс выработки и реализации субъектом управления решений в рамках целенаправленного воздействия на объект для организации и координации его деятельности при функционировании системы» [104 - Белов В. Г. Управление и общественные отношения. – М., 1985. – С. 30.]. Для этого субъект управления из всех возможных управленческих решений выбирает наилучшее с точки зрения некоторого критерия, определяющего эффективность управления. Таким образом, оптимальное управление «представляет собой процесс выбора наилучших по некоторому критерию эффективности управленческих решений из некоторого множества возможных в соответствии с целью системы (с учетом ограничений и на основе информации о состоянии управляемого объекта, внешней среды) и их реализацию».
   В то же время, используя идею об активном и реактивном в деятельности организации, мы рассматриваем управление в качестве механизма воспроизводства внешних регуляционных воздействий и одновременно в виде имманентно обусловленного способа формирования государственной политики противодействия наркотизации общества.
   Выделяют четыре основных типа управления:
   – компенсаторное управление (компенсация отклонений управляемого объекта от заданного режима функционирования);
   – упреждающее управление (разработка мер, учитывающих наиболее вероятное развитие событий на основе предварительно проведенного анализа);
   – управление на основе саморегуляторов (разработка регулирующих программ, оказывающих непосредственное воздействие на управляемые объекты и побуждающих их с наибольшей эффективностью достигать выполнения намеченных задач);
   – прогнозное управление (разработка управляющих воздействий на основе предвидения будущего состояния управляемого объекта и внешней среды).
   Все перечисленные формы управления имеют свои преимущества и недостатки и могут применяться в процессе организации противодействия наркотизации. В настоящее время в России предупреждением и пресечением правонарушений и преступлений в области оборота наркотических средств и психотропных веществ занимаются несколько министерств и ведомств (Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков – ФСКН России, Федеральная служба безопасности – ФСБ России, Министерство внутренних дел Российской Федерации – МВД России, Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав). Однако их деятельность хотя и отличается внешней активностью и эффектностью, но, к сожалению, далека от эффективности, о чем свидетельствует прогрессирующий рост наркотизации общества.
   Особенно наглядно рутинность нынешней системы управления проявляется в такой функции, как контроль. Всякие отклонения от установленного порядка в реализации плана оперативно-служебной деятельности, в организации локальных мероприятий без согласования с инстанциями, в обеспечении единого режима охраны правопорядка – это для вышестоящего штаба сигнал неблагополучия. Архаичность содержания и форм контроля неизбежно порождает конфликт, когда руководитель правоохранительного ведомства и возглавляемый им коллектив работают нетрадиционно, используют новые технологии, достигают качественно новых результатов, опираясь не на рекомендации из «центра», а на запросы и требования общества.
   Для того чтобы глубже разобраться в существе данного вопроса, нам необходимо определить понятие управления противодействием наркотизации общества. В качестве признаков управления обычно выделяют:
   – наличие системы и причинных связей между ее элементами;
   – наличие управляющей и управляемой подсистем;
   – наличие управляющего параметра;
   – усилительную способность системы;
   – хранение, передачу и преобразование информации и т. д.
   Кроме того, мы полностью поддерживаем позицию, означающую, что «управление было и остается политическим процессом согласований, достижения общественного консенсуса, примирения конфликтующих между собой ценностей – свободы и равенства, справедливости и эффективности» [105 - Теория и практика государственного и муниципального управления: политико-правовые, социальные и экономические факторы развития: В 3 т. / Под общ. ред. А. А. Мерцалова. – Орел, 2003. – Т. 1. – С. 30.].
   Непременными атрибутами процесса управления являются правовые стимулы и правовые ограничения. По словам А. В. Малько, они «выступают в виде своеобразного дихотомического деления, суть которого заключается в делении объема понятия (в нашем случае информационного действия права) на два производных элемента по формуле исключенного третьего «А или не-А» [106 - Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект: Дис… д-ра юрид. наук. – Саратов, 1995. – С. 112.].
   Таким образом, управление противодействием наркотизации общества – это полисубъектный процесс развития и конструктивного изменения политических и правовых характеристик общества и личностных качеств граждан, который состоит в согласованной коррекции противоречий и формировании позитивной направленности посредством целесообразного использования государством правовых стимулов и правовых ограничений в ходе осуществления деятельности по реализации политики в данной сфере.
   Содержание управления заключается не только в выработке стратегии и тактики реализации политики и права, но и в устранении или согласовании взаимных претензий различных структур общества в процессе совместной деятельности. Мы полагаем, что объектом управления являются не конкретные люди, испытывающие проблемы с наркотиками, а сам процесс субъектно-объектного взаимодействия. Поэтому управление общественной системой – это управление процессом ее развития.
   Результатом анализа существующих подходов к оценке соотношения политики и права становится понимание того, что до настоящего времени в научной среде не сложилось однозначное представление о методологии исследования проблемы. Более того, рецептурный подход ряда исследователей к проблеме организации эффективного управления только с помощью права и связанные с ним попытки упрощенного взгляда на роль политики в нестабильном функционировании государственных структур снижают реальную значимость осуществляемых управленческих процедур.
   В свою очередь, изменившиеся экономические, политические и социокультурные условия неизбежно обусловливают перенос акцентов с интересов общества на интересы личности. Это существенно влияет на саму парадигму управления, инициируя трансформацию его целей, содержания, технологии, активизирует инновационные процессы, которые требуют осмысления и обоснования на теоретико-методологическом уровне с помощью диспозитивно-личностного подхода.
   Диспозитивно-личностный подход во многом согласуется с синергетическим подходом, утверждающим, что развитие возможно только в сложных самоорганизующихся системах. С данным подходом связана существенная переоценка сложившихся стереотипов в понимании эффективного управления. Включение в рассматриваемый процесс синергетических представлений об открытости, изменяемости и необратимости мира, целостности и взаимосвязанности человека, природы и общества (Т. М. Давыденко, В. С. Лазарев, В. И. Лебедев, Г. Ю. Лесников, Н. В. Поддубный, Г. Н. Сериков, П. И. Третьяков, Т. И. Шамова) получает непосредственное выражение в практических разработках по социальному управлению и самоуправлению.
   Так, Г. Ю. Лесников ставит вопрос об истинном назначении правоохранительной системы в целом: заключается ли оно только в поддержании порогового баланса преступности, которая, по его мнению, является открытой системой с синергетической основой [107 - Лесников Г. Ю. Синергетика и теория современной уголовной политики // Современное право. – 2004. – № 3. – С. 28–29.].
   Вместе с тем, синергетический подход к управлению правоохранительной организацией, наделенной властными полномочиями по отношению к гражданам общества, в первую очередь серьезно затрагивает систему взаимоотношений, в центре которой находится личность с ее неповторимостью как постоянный источник стихийности, неупорядоченности, непредсказуемости и в то же время – источник развития, нелинейного стимулирующего роста (Е. Н. Князев, А. И. Пригожин и др.).
   В настоящее время для правового регулирования оборота наркотических средств в рамках установленных законодателем правовых ограничений сформировалось новое поле со своими специфическими характеристиками. Поэтому руководителям правоохранительных коллективов, отличающихся жесткой субординацией и единоначалием, следует учитывать синергетические явления при обеспечении в управленческом процессе противодействия наркотизации общества системного подхода, который предусматривает выделение в управляемом объекте не отдельных элементов, а системообразующих параметров, определяющих его внутреннюю структуру, принципы его построения, развития, структурирования. Любое правоохранительное подразделение, рассматриваемое в качестве субъекта управления, требует выявления его деятельной специфики, интегративных и инвариантных связей и отношений, структурно-содержательных и функциональных характеристик.
   Управление процессом реализации государственной политики в сфере антинаркотической деятельности целесообразно позиционировать в качестве повседневного и естественного явления жизни общества, ее неотъемлемого атрибута, содержанием которого является не только создание внешней благоприятной ситуации, но и необходимое соответствие ее внутренней структуре. Неуправляемого общественного бытия быть не может, поскольку по своей сути оно представляет собой непрерывный процесс возникновения и разрешения разного рода взаимодействий личностей и социальных групп.
   Отсутствие эффективной концепции управления процессом противодействия наркотизации, разработка которой осложняется известной закрытостью правоохранительных ведомств, несовершенство использующихся форм и методов управления, игнорирующих психологические средства правового регулирования и необходимость стимулирования социально-правовой активности личности, входят в комплекс причин, создающих неблагоприятный фон для достижения положительных результатов.
   Мы разделяем точку зрения Н. М. Абдирова и В. Г. Татряна о том, что «практически полная сконцентрированность усилий государства в сфере противодействия наркотизму на преодолении незаконного оборота наркотиков не способна создать твердого фундамента для активного отторжения незаконных наркотиков из сферы интересов и потребностей общества» [108 - Абдиров Н. М., Татрян В. Г. Формирование социального «наркотического иммунитета» в казахском обществе // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 1. – С. 45.].
   Нам представляется, что недооценка или вовсе пренебрежительное отношение к управленческому аспекту противодействия наркотизации, существенно обедняет содержание государственной политики, снижает эффективность прилагаемых усилий и ограничивает социально-утилитарные возможности воздействия на наркозависимую среду общества. Кроме того, исследования, проведенные нами в ряде органов исполнительной власти России и Украины, убедительно свидетельствуют о том, что в правоохранительной системе прогрессирует правовой нигилизм тех институтов власти, которые сами призваны обеспечивать охрану права. Этот парадокс, неуправляемое развитие которого может стать подлинной трагедией для общества, нуждается в незамедлительном вмешательстве на государственном уровне.
   Теория управления показывает, что оно достигает своей цели лишь в случае сочетания в логической системе следующих этапов:
   – выработки и принятия управленческого решения;
   – организации управления решения;
   – регулирования и корректирования намеченных ранее действий по выполнению решения на основе предварительной оценки хода реализации поставленной задачи;
   – рубежного и итогового контроля результатов выполнения решения.
   Как считает В. Г. Белов, «даже сама этапность в процессе движения управленческого решения содержит определенный атрибут структуры» [109 - Белов В. Г. Управление и общественные отношения. – М., 1985. – С. 31.]. При этом начало и окончание этапов, а также их причинно-следственная соотнесенность представляют собой характеристики элементной базы структуры. В том случае, если ее конструкция соответствует поставленной задаче, это способствует эффективному достижению цели деятельности, и наоборот.
   Таким образом, результат управления не достигается мгновенно, а является итогом реализации последовательных этапов процесса управленческих воздействий. В системе управления понятия «субъект» и «объект» взаимообусловлены и связаны между собой. Один и тот же элемент системы управления может одновременно выступать как в роли субъекта, так и объекта управления. Это происходит вследствие того, что субъект управления, воздействуя на какой-либо объект, сам испытывает реверсивное воздействие последнего.
   Как справедливо отмечал Ю. К. Бабанский, в понятие «“управление” исследователи часто вкладывают различный смысл, что ведет к неодинаковым выводам о его значимости». Причины такого расхождения в оценке роли идей управления он объяснял тем, что авторы, отстаивающие их полезность, склонны приводить в основном аргументы в пользу этих идей, не показывая рамки их эффективного применения и соотношения с другими характеристиками процесса. Результатом такого поверхностного подхода, как правило, становятся организационные конфликты, характеризующиеся наличием противоречивых целей, направлений движения или намерений.
   В наиболее общем виде структура управленческой деятельности состоит из нескольких элементов, три из которых считаются базовыми – субъект деятельности, объект деятельности и связи между ними, принимающие различные формы, сочетания, комбинации и имеющие временной характер. Взаимосвязь объединяет субъект и объект в целостную систему управления. Важным структурным элементом этой системы является средство деятельности. В итоге каждый из указанных элементов деятельности целесообразно рассматривать как подсистему в общей системе управления, так как она, в свою очередь, состоит из взаимосвязанных элементов, образующих единое целое.
   Г. В. Атаманчук выделяет в системе государственного управления три элемента: субъект управления, или его отдельный управляющий компонент; создаваемое и реализуемое им управляющее воздействие; объекты воздействия в виде деятельности организаций, коллективов, отдельных граждан, в том числе и входящих в состав субъекта управления [110 - Атаманчук Г. В. Сущность советского государственного управления. – М., 1980. – С. 31.].
   Он обращает внимание на социальную детерминированность государственного управления, поскольку именно государство обладает такими интегративными, организационными и регулятивными свойствами, которые обеспечивают единство, целостность и целесообразную активность всей общественной системы.
   В результате существование и развитие, содержание, направления и формы государственного управления определяются прежде всего объективными потребностями общества в организованно-властном согласовании поступков и действий людей, обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно функционирующих социальных коллективов.
   Учитывая, что управление как процесс подразделяется на субъективные и объективные воздействия и может осуществляться с помощью самых различных средств, оно часто приобретает четырехкомпонентную форму: субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона.
   С. М. Хан предлагает дифференциацию понятий «субъект управления» и «субъект управленческих отношений». Он считает, что «субъект управления – это организации, учреждения и люди, осуществляющие управление», которые в каждой конкретной ситуации «выступают или как субъекты, или как объекты управления в зависимости от их соподчинения». Субъектом управленческих отношений, по его мнению, «может быть тот, кто является соучастником в осуществлении управленческого труда независимо от занимаемого места в структуре управления и способствует реализации общей задачи, стоящей перед коллективом, обществом» [111 - Хан С. М. Управленческие отношения социализма. – М., 1982.].
   Основным признаком, по которому определяется принадлежность к субъекту управленческих отношений, он называет «реальное участие в осуществлении управленческого труда в рамках определенной организации».
   Думается, нет необходимости произвольно расширять диапазон компонентной формы процесса управления и неоправданно усложнять ее, тем более, что это не обогащает его содержание. Простое наделение правами и обязанностями вовсе не делает личность субъектом управленческих отношений. Вполне достаточно понимать, что управление представляет собой целенаправленное взаимодействие со средой, которое позволяет реализовать цель управления или получить возможность движения в избранном направлении.
   По справедливому замечанию С. С. Фролова, «каждая организация имеет искусственную, созданную людьми природу» и, кроме того, «всегда стремится к усложнению своей структуры и технологии» [112 - Фролов С. С. Социология. – М., 1997. – С. 231.]
   Указанные обстоятельства делают невозможным процесс неформального контроля и координации действий и решений членов организации. В связи с этим организация должна иметь в своей структуре специальный орган, основным видом деятельности которого служит выполнение совокупности функций, направленных на обеспечение участников организации взаимно согласованными целями и координацию их усилий.
   Как считает С. С. Фролов, управление – это «функция специфического органа организации, которая обеспечивает направление деятельности всех без исключения элементов организации, удерживает в допустимых пределах отклонение отдельных частей и организации в целом от поставленных целей» [113 - Фролов С. С. Социология. – М., 1997. – С. 232.].
   Опыт практической деятельности по реализации вопросов теории менеджмента, ориентированной на конечный результат, показывает интенсивную психологизацию процесса управления, создающую атмосферу уважения, доверия, успеха для каждого члена коллектива.
   Освоение менеджмента позволяет перейти от вертикальной командно-административной системы управления к горизонтальной системе профессионального сотрудничества. Использование и адаптация идей менеджмента в ходе оптимизации управления системой противодействия наркотизации служит ее совершенствованию и повышению эффективности государственной антинаркотической политики.
   Учитывая, что антинаркотическая деятельность в значительной степени основывается на политических и правовых предписаниях, ее эффективность целесообразно рассматривать не как особенность правового регулирования, а скорее как объективную возможность, трансформация которой в реальность зависит от влияния определенных факторов.
   Реформирование общества в целом и правоохранительной системы в частности (внешний фактор), как и потребности оптимизации управления (внутренний фактор), обусловливают необходимость улучшения качественных параметров процесса противодействия незаконному обороту наркотиков. Эффективность во многом подвержена влиянию факторов, находящихся в сфере правореализации, к числу которых относится фактическая обеспеченность правовых предписаний материальными и организационными ресурсами, в том числе и качественным выполнением своих обязанностей правоприменительными органами.
   О. А. Лейст под эффективностью права понимал его осуществимость, которая предопределяется общеизвестностью, понятностью и непротиворечивостью правовых норм (хотя бы беспробельными связями материально-правовых и процессуальных норм), соразмерностью социальных целей норм и юридических средств их достижения, обеспеченностью права действенной системой органов правосудия и других правоохранительных органов [114 - Лейст О. Э. Сущность права. – М., 2002. – С. 93.].
   Другие авторы справедливо рассматривают эффективность норм права как достижение целей права, соответствие между целями законодателя и реально наступившими результатами [115 - Кудрявцев В. Н. Эффективность правовых норм. – М., 1980. – С. 22.].
   Поэтому модель процесса антинаркотической деятельности предусматривает определение ключевых целей и предполагаемых результатов управления, учет внешних и внутренних факторов влияния, диагностику прогнозируемых ситуаций и результатов управления ими, коррекцию управленческой деятельности на основе правовых ограничений, имеющихся в Уголовном кодексе РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях, Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» и т. д. Законы содержат значительное количество положений, направленных на борьбу с незаконным оборотом наркотиков, профилактику наркомании. Однако эффективность реализации закона во многом зависит от его организационного-управленческого обеспечения.
   Управление является свойством, внутренне присущим любой социальной системе, из чего следует очевидность целесообразности управления всеми процессами, развивающимися в ходе реализации закона. В большинстве зарубежных источников возможность постоянной оптимизации управления не только не подвергается сомнению, а, напротив, прямо указывается, что функциональность учреждения «в основном, зависит от того, насколько эффективно им управляют».
   Рациональное управление противодействием наркотизации общества не может носить рецептурный характер, однако должно иметь набор методов и приемов, способных обеспечить минимально допустимый уровень социальных, политических, правовых и нравственных потерь. Вот почему и основная направленность государственного управления заключается в том, чтобы придать процессу деятельности определенную контролируемую форму, минимизировать социально-нравственные потери общества и увеличить приобретения путем повышения эффективности.

2.2. Конфликтогенные факторы наркотизации общества

   Анализ результатов большинства исследований правовой природы наркотизма и борьбы с наркоманией, представленных в работах В. Н. Кудрявцева, Т. А. Боголюбовой, А. В. Борбата, A. Я. Гришко, Г. Н. Драгана, В. Ф. Егорова, Б. Ф. Калачева, B. Н. Краснова, Г. М. Миньковского, В. И. Омигова, Э. Ф. Побегайло, В. П. Ревина, А. Н. Сергеева, Б. П. Целинского, в совокупности с изучением фундаментальных трудов по психологии личности позволяет утверждать, что противоправное поведение, обусловленное наркотизацией, нередко является следствием внутриличностного конфликта ограничений и возможностей, чему способствуют следующие обстоятельства:
   – столкновение двух сильных, но противоположно направленных тенденций личности (А. Р. Лурия);
   – психическая презентация назревшего противоречия (В. Н. Мясищев);
   – состояние психической дезинтеграции личности, противоречие между различными ее сторонами (В. С. Мерлин);
   – внутренняя борьба (Н. Д. Левитов).
   Представленное понимание внутриличностного конфликта достаточно четко разделяется на два направления. В первом – он трактуется как назревшее (возникшее или обособившееся) противоречие между различными сторонами личности (мотивами, целями, интересами и т. д.). Во втором – акцент делается на столкновении, борьбе сильных, противоположно направленных тенденций личности.
   Правовые нормы (уголовно-правовые или административно-правовые) при всей их значимости представляют собой лишь тактические способы противодействия наркотизму, так как они адресованы к последствиям, возникающим в результате противоправных действий личности. Если же речь идет о государственной политике, то целесообразнее попытаться изменить характер отношений государства и человека.
   Поэтому при анализе эффективных подходов к совершенствованию государственно-правовой политики противодействия наркотизации следует исходить не только из юридических или морально-нравственных средств воздействия, но и рассматривать проблему с точки зрения взаимодействия объекта и субъекта управления, учитывать необходимость создания благоприятных условий для самореализации индивида, развития его социально-правовой активности на основе оптимального баланса правовых ограничений и правовых возможностей. Достижение положительного результата возможно только в случае формирования сознательной мотивации поведения, направленного на удовлетворение социально ценных потребностей и интересов.
   Как правило, социальные отклонения связаны с устойчивыми искажениями ценностных ориентаций, типичных для общества или отдельных социальных групп. Жажда обогащения, приобретательства, стремительного накопления капитала любым путем, презрение к честному труду, неразборчивость в средствах становятся питательной средой и инструментом мотивации имущественных преступлений. Одновременно, эгоцентрическая направленность личности, пренебрежение интересами окружающих, жестокость провоцируют насильственные агрессивные действия.
   Характер девиантного поведения, направленность энергетического потенциала человека зависят, во-первых, от того, как он научен отвечать на возникающие трудности: путем созидательных или разрушительных действий, во-вторых, – от того, каким образом общество стимулирует социально-инновационные, созидательные действия личности.
   О. С. Осипова различает два вида девиантного поведения: созидательной и разрушительной направленности [116 - Осипова О. С. Девиантное поведение: благо или зло? // Социс. – 1998. – № 8. – С. 106–108.].
   Созидательные девиации (социальные инновации, нововведения) – это социально значимые в действиях человека отклонения от общепризнанных норм поведения, определяющие наиболее прогрессивный в энергетическом, а значит и адаптационном плане, вектор эволюционного развития общества. Любая девиация первоначально зарождается на уровне сознания отдельного человека и реализуется через его действия, это еще раз подтверждает, что причиной социальной эволюции, ее движущей силой является человек, точнее внутриличностный конфликт, возникающий в процессе выбора им той или иной формы социально-ролевого поведения.
   Предпринимаются попытки классифицировать поведение как нормальное и ненормальное (соответствующее поведенческим нормам и отклоняющееся от них). Нормы поведения выделяются там, где имеются социальные группы, выступающие в качестве нормоустанавливающих. Эти нормы не являются продуктом творчества какой-либо группы, не связаны политическими границами и не обязательно реализованы в законодательных актах.
   Как справедливо замечал по этому поводу Г. М. Потанин, являвшийся одним из наиболее последовательных разработчиков теории отечественной конфликтологии, «следуя подобной логике, поведение любого человека (включенного в соответствующую социальную группу), которое противоречит прямо или косвенно нормам этой группы, может быть, естественно, признано отклоняющимся» [117 - Потанин Г. М., Сахаров А. И. Конфликты: сущность и преодоление. – М., 1990. – С. 67.]. Так можно объявить девиантом любого человека, проявляющего неадекватную реакцию на те или иные требования данной группы.
   Поэтому российские ученые в понятие отклоняющегося поведения вкладывают несколько иное содержание, усматривая проявление его специфичности не только во внешних, поддающихся визуальному наблюдению чертах, но и во внутреннем содержании, часто скрывающемся от глаз постороннего и трудно поддающемся диагностике.
   По мнению Г. М. Потанина, его основу «составляет направленность личности, представляющая собой синтез отрицательно выраженных мотивов, потребностей и привычек, которые придают и ее деятельности соответствующую поведенческую окраску, формируют своеобразный психический склад личности и выступают регуляторами ее аморальной и противоправной активности» [118 - Потанин Г. М., Сахаров А. И. Конфликты: сущность и преодоление. – М., 1990. – С. 69.].
   Типология девиантного поведения связана с определенными трудностями, поскольку любые его проявления – наркомания, алкоголизм, проституция – разными людьми оцениваются по-разному. Одни считают эти явления яркими примерами девиации, а другие – вполне нормальными аспектами человеческого бытия.
   Наиболее удачной в связи с этим представляется классификация девиантных поступков, разработанная Р. Мертоном [119 - Encyclopedia of Sociology. – Gyifford, 1974.] (табл. 2).

   Таблица 2
   Классификация направленности поведения личности

   В классификации, предложенной Р. Мертоном, «плюс» обозначает согласие, а «минус» – отрицание. Например, конформное поведение характеризуется тем, что человек одновременно поддерживает и общественные цели, и социально одобряемые средства.
   Вторая возможная реакция (инновация) предполагает согласие с одобряемыми обществом целями, но отрицает социально одобряемые способы их достижения. Так называемый «инноватор» в некоторых случаях использует новые, но незаконные средства обогащения – он может заниматься преступной деятельностью в сфере экономики, совершать преступления против личности, общественной безопасности и общественного порядка. Нарушение тех или иных правил проникает в референтную группу инноватора, особенно если он начинает активно и беспрепятственно улучшать свое благосостояние, игнорируя правовые запреты. Как указывает Р. Мертон, «удачливые жулики становятся образцом для подражания».
   П. Штомпка приводит в качестве примера частных предпринимателей в странах, как он с иронией замечает, «реального социализма». Их «действия воспринимаются многими, особенно молодым поколением, как „ролевые модели“, хотя все знают, что они достигли своего положения, нарушив законы, регулирующие плановую экономику» [120 - Штомпка П. Социология социальных изменений / Пер. с англ. – М., 1996. – С. 315.].
   Всеобщее отклонение от норм в сочетании с укоренившимся в обиходе мнением, что «все так делают», формирует систематический характер отклонений инновационного уровня. Посягательства на чужое имущество получают широкое распространение, несмотря на традиционные моральные запреты, христианские заповеди и охрану со стороны действующего законодательства.
   Инновации играют в обществе двойственно-противоречивую роль. С одной стороны, они нарушают стабильность функционирования общества, а с другой – оказывают позитивное влияние на его совершенствование. Одновременно, инновации создают импульс к прогрессу общества, заставляют его учитывать происходящие социальные изменения. Устоявшиеся традиции, ставшие рутинными и утратившие смысловое значение, в результате инноваций уступают место современным нормам, соответствующим реальной действительности.
   Одной из особенностей государства с развивающейся рыночной экономикой и расширяющимися пределами правовых ограничений является прогрессирующее увеличение количества граждан, вынужденных осуществлять инновационные действия, так как хаотическое состояние социальной реальности инициирует рост числа неизвестных ситуаций. В результате девиантное поведение все больше в своей основе становится рациональным. Находящееся в рамках законности девиантное поведение способствует самоактуализации, самореализации и самоутверждению личности, что является важнейшей психологической причиной, объясняющей желание людей ответить на вызов быстро меняющейся социальной реальности.
   Девиантный путь выбирает прежде всего личность, не имеющая легальной возможности для самореализации в условиях сложившейся социальной иерархии, чья индивидуальность подавляется, фрустрирующая энергия блокируется. Эти сотрудники не считают общепринятые нормы порядка естественными и справедливыми, не могут сделать карьеру, повысить свой социальный статус общепринятыми способами социальной мобильности.
   Основные причины мотивационных конфликтов, вытесненных в подсознание, определяются в настоящее время не инстинктивными, а социальными факторами. По данным института Бехтерева, только 15 % мотивационных конфликтов имеют сексуальную основу, остальные – социальные истоки. Жесткое регулирование каналов социальной мобильности, способствующих превращению психической энергии в социальную, приводит к усилению напряжения системы (системное напряжение, согласно терминологии Р. Мертона) и, как следствие, к увеличению числа девиантов, латентному формированию новой социальной стратификации.
   Третья реакция, называемая ритуализмом, предполагает отрицание целей данного общества, сопряженное с согласием использовать социально одобряемые средства. Факты ритуализма достаточно распространены в правоохранительных организациях, в частности, ревностное выполнение распоряжений вышестоящих инстанций, если даже они морально устарели и противоречат здравому смыслу. К ним относятся, например, доведение негласного плана работникам милиции или таможенной службы по задержанию нарушителей и взысканию с них штрафов, а также указания некоторых руководителей по поддержанию на определенном уровне того или иного процентного соотношения зарегистрированных и раскрытых преступлений.
   Ретреатизм наблюдается в ситуациях, когда человек отвергает одновременно и цели общества, и социально одобряемые средства их достижения. К представителям ретреатизма следует отнести алкоголиков, наркоманов, лиц без определенного места жительства и т. д. Данное проявление для правоохранительных организаций не характерно, так как от скомпрометировавших себя подобным образом сотрудников своевременно избавляются.
   Бунт, подобно бегству от действительности, также отрицает и цели общества, и социально одобряемые средства их достижения. Однако он приводит к замене старых целей и средств на новые, развитию новой идеологии, которая может быть и революционной. Преддверием бунта является накопление новаций. Ставится под сомнение действенность норм, отрицаются те или иные привычки, традиции, обычаи, законы, причем делается это открыто, с вызовом, демонстративно.
   Люди выходят за рамки окружающей их социальной структуры в поисках способов создания новой, кардинальным образом отличающейся от прежней. Ниспровержение устаревших норм и правил начинается с массового отхода части общества от существующих традиций и переориентации на выдвинутые новации.
   Концепция Р. Мертона важна потому, что конформизм и девиация представлены в ней категориями одного порядка, а не как несопоставимые элементы. Люди никогда не могут быть полностью конформными к нравственным и правовым нормам или полностью отрицать их и способы их реализации. В каждой личности в той или иной степени присутствуют элементы всех категорий рассмотренной типологии. Просто какой-то из типов обычно проявляется в большей мере и характеризует личность в целом. В ней также акцентируется внимание на том, что девиация не является показателем абсолютно негативного отношения к общепринятым стандартам.
   Нередко наркомания возникает в условиях внутриличностного конфликта, когда человеческий организм не использует защитные механизмы от негативных, разрушительных последствий. К ним, по мнению К. Боулдинга, относятся:
   – проекция (неосознанное отождествление, перенос собственных ощущений, влечений, мыслей другим);
   – рационализация (рациональное объяснение поступков, мыслей даже в случае их изначальной иррациональности);
   – вытеснение (устранение человеком мыслей, мотивов, чувств из сознания);
   – регрессия (обращение к примитивным уровням поведения, мышления);
   – реактивное образование (изменение неприемлемых для сознания поступков, мотивов, тенденций на более приемлемые для индивида);
   – фиксация поведения (стремление сохранить апробированные модели поведения, мышления, стереотипы восприятия) и т. д. [121 - Boulding K. E. Conflict and defence: A general theory. – N. Y., 1962. – Р. 123.]
   В ходе осмысления мотивов, способствующих наркотизации, происходит явление, называемое в психологии «борьба мотивов» или, говоря точнее, – конфликт мотивов. Учитывая интегральный характер мотива, результатом конфликта мотивов является выбор цели и способов действий.
   Внутриличностный конфликт, инициирующий наркотизацию, обусловлен восприятием человека, его психическими особенностями, характером интерактивного взаимодействия внутреннего мира личности и внешней среды, в которой осуществляется реализация индивидуальных потребностей.
   К. Левин предложил следующую типологию внутриличностного конфликта.
   Эквивалентный тип. Конфликт возникает, когда субъект должен выполнить два или более важных для него дела. Обычная модель разрешения конфликта – компромисс, частичное замещение.
   Витальный тип. Субъект вынужден принимать решения в равной мере для него непривлекательные.
   Амбивалентный тип. Конфликт развивается в условиях, когда одни и те же действия привлекают и отталкивают.
   Фрустрирующий тип. Желаемый личностью результат, необходимые для его достижения действия не одобряются обществом, противоречат его нравственным и правовым нормам [122 - Levin K. Group decision and social change // Reading in social psychology. T. M. Newcomb, E. L. Hartley (eds.). – N. Y., 1947.].
   Разрешение внутриличностных конфликтов подобного типа осуществляется не только агрессией, переориентацией, уходом от решения, но во многих случаях приводит к наркомании, естественным следствием которой, как правило, является участие в преступной деятельности.
   Исследуя особенности внутриличностного конфликта, Р. Парк использовал понятие «маргинального человека», то есть того, который находится на границе между двумя или более социальными мирами, но не принимается не одним из них как его полноправный участник.
   К признакам маргинального человека Р. Парк относил следующие: серьезные сомнения в своей личной ценности, неопределенность связей с друзьями и постоянная боязнь быть отвергнутым, тенденция охотнее избегать неопределенных ситуаций, чем рисковать быть униженным, болезненная застенчивость в присутствии других людей, одиночество и чрезмерная мечтательность, излишнее беспокойство о будущем, неспособность наслаждаться и уверенность в том, что окружающие несправедливо с ним обращаются [123 - Park Robert E. Race and Cutture. – E. C. Hughes et all., ed.: Glencoe, 1950. – P. 345–392.].
   Лица, обладающие маргинальными чертами, сталкиваются с трудностями при формировании идеальных суждений. Как отмечает Т. Шибутани, «дилемма, которая встает перед человеком в маргинальной позиции, заключается в том, что независимо от того, как он поступит, кто-то будет недоволен». [124 - Шибутани Т. Социальная психология / Пер. с англ. – М., 1969. – С. 477.] Маргинал пытается защитить и оправдать свои поступки, но его постоянно не покидает чувство вины, инициирующее развитие внутриличностного конфликта.
   Мы не случайно уделили значительное внимание рассмотрению внутриличностного конфликта, так как именно он во многих случаях не только предшествует, но и является непременным спутником наркомании.

2.3. Противоречия процесса реализации государственной антинаркотической политики

   Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ представляет собой процесс реализации государственной антинаркотической политики, которая обеспечивается системой правовых норм и системой государственных органов. Система государственных органов характеризуется следующими параметрами: наличием элементов (подсистем); субординационными и координационными связями подсистем; целостностью и качественным своеобразием; относительной самостоятельностью.
   При выполнении своих функциональных задач система государственных органов вступает в управленческие и организационные отношения (как внутрисистемные, так и внешние) с различными элементами государственных структур. Эти отношения могут быть вертикальными (власти – подчинения) и горизонтальными (сотрудничества – согласования).
   Каждая из подсистем государственных органов проявляет себя в двух видах: как управляющий субъект и как управляемый объект. Любые их звенья служат одновременно управляющей и управляемой системами. Между субъектом и объектом управления существуют постоянные прямые и обратные связи. Прямая связь исходит от субъекта управления в виде команд, управленческих решений (приказов, указаний, распоряжений). Обратная связь поступает от объекта управления в виде информации о выполнении команд или причинах их неисполнения.
   Такая система управления, традиционно сложившаяся в государственных органах, является линейно-функциональной, или вертикальной структурой управления, в которой все подчиняются по цепочке снизу вверх. Данный тип системы часто сравнивается с пирамидой, так как по мере приближения к вершине (продвижения по службе) число руководителей для сотрудника уменьшается и может стать вовсе незначительным при достижении определенной должности.
   В нашем исследовании рассматривается деятельность государственных органов, осуществляемая с целью обеспечения законности, охраны правопорядка, защиты прав и законных интересов граждан, то есть правоохранительная деятельность. Теория права определяет ее как форму осуществления функций государства посредством властной оперативной работы государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных участникам правоотношений субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей.
   В зависимости от цели, характера выполняемых действий и компетенции государственных органов различаются следующие виды правоохранительной деятельности: конституционный контроль; охрана общественного порядка; выявление и расследование преступлений; прокурорский надзор; защита прав и законных интересов граждан, предприятий, организаций и учреждений; рассмотрение судами дел, отнесенных к их компетенции; общественная правоохранительная деятельность.
   В процессе правоохранительной деятельности структурные подразделения включаются во множество отношений – экономических, юридических, политических, моральных, культурных и иных, составляющих основу социальной структуры общества, его социальных образований.
   Необходимо отличать правоохранительную деятельность от правоприменительной деятельности, которая, по мнению С. С. Алексеева, представляет собой систему разнородных действий основного и вспомогательного характера и «состоит в разработке и фактическом осуществлении организационных мер, направленных на то, чтобы обеспечить претворение предписаний правовых норм в ЖИЗНЬ» [125 - Алексеев С. С. Философия права: История и современность. Проблемы. Тенденции. Перспективы. – М., 1999. – С. 318.]
   Рассмотрение соотношения правовых ограничений и правовых возможностей с точки зрения принципа противоречия нам представляется необходимым, так как может способствовать решению многих назревших вопросов в сфере противодействия наркотизации. Являясь стержневым в структуре диалектического метода принцип противоречия способствует существенному повышению аналитических возможностей проводимого исследования. Это объясняется тем, что, представляя собой диалектическое единство, правовые ограничения и правовые возможности, как и любая социальная целостность, существуют в условиях пульсации сопровождающих их взаимодействие противоречий.
   Посредством их диалектической ритмики, проявляющейся в процессе противодействия наркотизации общества, единство ограничений и стимулов, постоянно распадается и вновь воссоединяется в целостность, демонстрируя всеобщие свойства и сохраняя собственные особенные черты, поддаваясь воздействию энтропийных начал и одновременно активно сопротивляясь им.
   При всем многообразии и при всей разнохарактерности отношений между правовыми ограничениями и правовыми возможностями общим основанием для них является, как уже отмечалось, диалектическое противоречие, представляющее собой универсальную онтологическую структуру, присутствующую во всех сферах бытия. Основными признаками диалектических противоположностей правовых ограничений и правовых возможностей являются взаимополагание, взаимопроникновение и асимметрия, что означает наличие в каждом случае ведущей (доминирующей) и ведомой (подчиненной) сторон, каждая из которых характеризуется своей тенденцией изменений. Данная тенденция обусловлена не только внешними детерминантами, но и внутренней логикой собственного саморазвития.
   Противоречие между правовыми ограничениями и правовыми возможностями способствует стабилизации системы противодействия наркотизации общества, упорядочению ее структуры, повышению степени ее функциональной продуктивности. Рассматриваемое противоречие пребывает в двойном детерминационном ракурсе: во-первых, как следствие конкретных правоотношений, и во-вторых, как причина определенных явлений, процессов, поведенческих акций. Выявление в природе функции противодействия наркотизации внутренней бинарной оппозиции двух противостоящих друг другу сторон (правовых ограничений и правовых стимулов) дает возможность понимания сущности исследуемого феномена.
   Современная российская криминология приоритетным направлением борьбы с преступностью обоснованно считает предупреждение преступлений путем устранения криминогенных факторов, детерминирующих антиобщественные проявления. Государство выступает при этом в качестве системы, контролирующей эффективность противодействия факторам, обусловливающим активность преступности.
   Значимость и необходимость актуализации данных процессов возрастает в связи с тем, что Россия стала объектом прогрессирующей экспансии со стороны международного наркобизнеса. Происходит сращивание международного наркобизнеса с российской организованной преступностью. Фактически в стране действует наркомафия, имеющая коррумпированные связи во властных структурах. Наркобизнес, являясь одним из наиболее прибыльных видов преступной деятельности, обеспечивает «норму прибыли» при операциях с наркотиками от 300 до 2000 %, что стимулирует дальнейшее развитие наркоагрессии со стороны зарубежных и транснациональных организованных преступных сообществ.
   Усилия государственных и общественных институтов не могут сократить темпы роста и масштабы незаконного оборота наркотиков, уровень их немедицинского употребления. Хотя в обществе и государстве уже произошло осознание реальности угрозы массовой наркотизации населения, наркобизнес не встречает должного сопротивления. Его расширение приводит к неуклонному росту числа наркозависимых граждан и углублению целого спектра социальных, эпидемиологических, правовых и иных проблем, связанных с наркотизацией. По данным экспертных исследований, в незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации вовлечено уже более 2,5 млн человек, что составляет 1,7 % населения страны. Каждый седьмой россиянин в возрасте от 14 до 60 лет имеет опыт употребления наркотиков. Происходит массовое проникновение наркотиков в регионы, никогда не имевшие социокультурного опыта их употребления (Урал, Сибирь, Центрально-Черноземный регион).
   Расширение немедицинского употребления наркотиков, прежде всего вводимых инъекционным путем, приводит к обвальному распространению ВИЧ-инфекции. Если в 1993 году ВИЧ-инфекция поразила в России 107 человек, то в 2002 году – уже около 84 000, большинство из которых заболели в результате инъекционного приема наркотиков. К концу 2004 года количество ВИЧ-инфицированных, по прогнозам специалистов, может достигнуть 1 млн человек или 0,7 % населения России.
   Среди причин, приведших к беспрецедентному для России расширению немедицинского употребления наркотиков, наряду с ростом наркопреступности, выделяют резкое расслоение российского общества, обеднение широких социальных слоев населения, произошедшее за сравнительно короткий период. Негативные социально-экономические процессы привели к общему ухудшению психологического климата социума, что сформировало благоприятные условия для роста наркомании и расширения социальной базы наркобизнеса.
   Правоохранительные органы, представляя собой один из наиболее значимых государственных институтов, также выполняют профилактические, воспитательные задачи, хотя это и выходит за рамки чисто правоприменительных операций. Тем не менее, воспитательная деятельность правоохранительных органов накладывает отпечаток и на их действия по применению юридических норм.
   Стадии применения права соответствуют стадиям любой управленческой деятельности:
   – сбор и оценка информации;
   – принятие решения;
   – обеспечение его реализации.
   Как и всякая управленческая деятельность, применение права должно основываться на полной и достоверной информации, обеспечивающей предвидение последствий правоприменительной деятельности. Вышестоящие правоохранительные органы осуществляют реализацию властных полномочий по управлению правоприменительной деятельностью подчиненных.
   В основе взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих правоохранительных органов находится принцип сочетания централизации и децентрализации. Вышестоящие органы контролируют деятельность нижестоящих, предоставляя тем не менее им широкие права в решении оперативных, текущих вопросов.
   Правоохранительная система достаточно динамична, она постоянно развивается и совершенствуется, формирует новые структурные элементы и ликвидирует устаревшие, утратившие функциональное значение. Как показывает исторический процесс, люди не могут жить, не участвуя в деятельности тех или иных организаций. Организации подразделяются между собой в зависимости от специфики их деятельности и характера выполняемых функций. Внешние требования общества по отношению к организации во многом определяют и характер внутренних отношений в самих организациях.
   Рассматривая правоохранительные органы, участвующие в процессе противодействия незаконному обороту наркотиков, мы должны уточнить их понятие. Правоохранительные органы – это государственные органы и общественные формирования, которые специально созданы для выполнения правоохранительной деятельности и наделены соответствующими полномочиями, вплоть до применения в предусмотренных законом случаях мер государственного принуждения. Правоохранительными органами, принимающими участие в процессе противодействия незаконному обороту наркотиков, являются: федеральная служба наркоконтроля, федеральная служба безопасности, органы внутренних дел, органы предварительного следствия, прокуратура, таможенные органы.
   Являясь независимыми друг от друга, они, тем не менее, образуют единую систему. В рамках проблемы исследования системообразующим фактором служит приоритетная задача эффективного противодействия незаконному обороту наркотиков, от успешного решения которой в значительной степени зависит обеспечение законности и правопорядка в стране, защита прав и законных интересов граждан.
   Вопрос о правомерности постановки проблемы управления противодействием наркотизации вызывает в некоторых случаях определенные сомнения, связанные с принципиальной возможностью его научной организации. Мы полагаем, что управление в данном случае предполагает конструирование процесса управленческого воздействия в соответствии с ведущими общественными тенденциями. На наш взгляд, научно организованное управление, учитывающее влияние доминирующих социальных отношений, оказывается в состоянии корректировать процесс развития наркоситуации и в этом плане управлять им.
   Инертность, присущая правоохранительной системе, приводит к тому, что она слишком медленно меняет свой внутренний уклад в ответ на поступающие от общества запросы и требования. Эта инертность является тяжелым следствием установившихся и устоявшихся традиций и обычаев, соображений престижа и материальных стимулов. Общество характеризуется значительно большей интенсивностью процессов развития, тогда как правоохранительная система более консервативна и менее динамична. Это приводит к определенным противоречиям. Система, обладающая неадекватным содержанием, с трудом воспринимает внешние технологические инновации, оказывая сопротивление их внедрению даже непроизвольно.
   Как справедливо отмечает С. М. Хан, «нередки случаи, когда управление и связанные с ним отношения людей по осуществлению функции управления находятся в противоречии с назревшими потребностями общественного развития» [126 - Хан С. М. Управленческие отношения социализма. – М., 1982. – С. 39.]. Это происходит в тех случаях и в те периоды развития общества, когда отношения управления нечетко фиксируют изменения материальной жизни или социально-экономических условий.
   Кроме того, по мнению И. Ф. Исаева, противоречия «обнаруживаются при неполноте или отсутствии знаний, при переходе явления в новое качественное состояние, при столкновении прогрессивного и регрессивного, новшеств и традиций, при внедрении новых методик, технологий, концепций» [127 - Исаев И. Ф. Школа как педагогическая система: Основы управления. – Белгород, 1997. – С.62.].
   Н. И. Матузов, рассуждая о коллизиях в праве, отмечает, что в последние годы законодательство России существенно изменилось, сориентировано на рыночные отношения, но все же отстает от быстротекущих общественных процессов и остается крайне пробельным и несовершенным. В общем законодательном массиве одновременно действуют акты разного уровня и значения, юридической силы, социальной направленности [128 - Матузов Н. И. Право и политика в их взаимодействии // Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – М., 2003. – С. 203–204.].
   Противоречивые тенденции в различных сферах жизни российского общества не могли не найти своего отражения в праве, которое является универсальной системой нормативного регулирования социальных процессов, вследствие чего противоречия пронизывают сегодня все уровни системы отечественного законодательства.
   Подчеркивая методологическую функцию противоречий, С. И. Архангельский обращает внимание на то, что любой акт научного действия всегда исходит из выявления различных сторон изучаемого объекта, из определения их взаимосвязи и зависимости, сопоставления противоположностей и разрешения противоречий. Поэтому поиск путей разрешения противоречий приводит к выявлению закономерностей и условий функционирования исследуемого объекта [129 - Архангельский С. И. Лекции по теории обучении в высшей школе. – М., 1974. – С. 37.].
   Осмысление этой задачи обусловливается выделением основного и частных противоречий, которые являются следствием смены приоритетов, произошедшей в социальной теории и практике, что стимулирует поиск новых перспективных подходов и технологий управления. В правоохранительной системе своевременное обновление используемых ценностей обеспечивается не всегда, что приводит к формированию стереотипных действий, укоренению элементов консерватизма.
   С одной стороны, в современных исследованиях отмечается необходимость разработки основ организации профессионального управления процессом противодействия наркотизации общества, накоплен определенный фонд методологических, теоретических, экспериментальных и технологических данных, который позволяет осуществить успешное решение отдельных аспектов данной проблемы. С другой стороны, до настоящего времени недостаточно разработана эффективная концепция управления данным процессом, представляющая собой единство методологических, теоретических и технологических основ.
   Наркогенные факторы не подвергаются детальному научному анализу, а передовой опыт противодействия наркотизации, имеющийся в отдельных регионах, должным образом не изучается, не обобщается, не систематизируется с целью масштабного внедрения. Отсюда следует противоречие между потребностью в методологической обоснованности процесса управления противодействия наркотизации общества и его практической реализацией с опорой на недостаточно разработанные принципы, функции и условия совершенствования. В разрешении этого противоречия незаменима роль науки.
   У сотрудников правоохранительных органов формируется упрощенное впечатление о целях, содержании, формах и методах противодействия наркотизации, в результате чего возникает противоречие между реальной потребностью в профессиональных знаниях и умениях, создающих базу для технологии эффективного противодействия наркотизации, и недостаточным уровнем подготовленности сотрудников для компетентного и квалифицированного участия в данном процессе. Рассматриваемые в большинстве источников подходы к построению организационной структуры в правоохранительных органах предполагают четкость и ясность в иерархических уровнях, устойчивые формальные отношения, обосновывая необходимость жесткого вертикального управляющего воздействия.
   Место и роль организаций, включенных в процесс противодействия наркотизации общества, в системе государственных институтов принято рассматривать в двух аспектах: во-первых, в системе исполнительно-распорядительных органов, а во-вторых, в системе правоохранительных органов. Их принадлежность к исполнительной власти означает, что они осуществляют свои полномочия (обязанности и права) путем реализации права в форме правоохранительной деятельности.
   Как считает Н. Л. Гранат, с достаточной долей вероятности можно говорить об основных составляющих механизма реализации права:
   – соответствующем законодательстве, в том числе о ведомственных нормативных актах, регулирующих организацию и деятельность правоохранительных органов;
   – профессионализме личного состава;
   – благоприятной внутренней и внешней среде функционирования, включающей надлежащее обеспечение, достаточный уровень социально-правовой защищенности сотрудников. [130 - Конфликт закона и правовая реформа («круглый стол» в ИГП РАН) // Государство и право. – 1997. – № 12. – С. 5–26.]
   Правоохранительные органы, обеспечивающие противодействие наркотизации, по своему назначению существенно отличаются от других государственных структур. Они наиболее многочисленны, несут службу в непосредственном контакте с населением, многофункциональны, осуществляют свою деятельность под контролем всех ветвей власти. В структурном аспекте они представляют собой сложную систему, элементы которой прямо и непосредственно применяют факторы принуждения в случаях и пределах, предусмотренных законодательством.
   В современных условиях, развитие которых сопряжено с социально-экономическими и криминальными осложнениями, возрастает роль правоохранительных органов для общества при решении задач противодействия наркотизации, обеспечения безопасности граждан, защиты собственности, предупреждения и пресечения преступлений, административных правонарушений, охраны общественного порядка и т. д. В связи с этим общество заинтересовано в наличии стабильной системы деятельности правоохранительных органов, функционирующей на принципах законности, гуманизма, гласности, презумпции невиновности, устойчивости, разграничения полномочий с другими государственными институтами.
   Задача руководителя правоохранительного коллектива заключается в стабилизации условий реализации оперативно-служебной деятельности, чтобы ее процесс, а также получаемые рубежные и окончательные результаты не изменяли полярность мотивационного и целевого содержания антинаркотической деятельности, но способствовали их устойчивости.
   Исследование механизмов управления показывает, что цель деятельности и способы ее достижения постепенно образуют в обществе некую ориентировочную основу. Если же ориентиры отсутствуют, то управляемость резко снижается. Поэтому при организации управления правоохранительной деятельностью важно обращать внимание на формирование смыслообразующей сферы, опору служебных заданий на потребности и интересы сотрудников, на осознание ими нравственного общественно ценного характера деятельности по противодействию наркотизации общества.
   Основной смыслообразующий мотив не только стимулирует, но и придает личностный смысл деятельности, определяя отношение сотрудника к нравственным и правовым нормам и принципам, выражающимся в служебной деятельности, переживание этих требований, их усвоение или отказ от них, что оказывает непосредственное влияние на эффективность достижения поставленной цели. Цель представляет собой мотивационно-побудительное содержание, которое воспринимается личностью в качестве ожидаемого результата деятельности. В данном случае речь идет о правовой активности личности, которую С. М. Кожевников справедливо связывает с «инициативной правомерной деятельностью субъекта в процессе использования субъективных прав и исполнения обязанностей» [131 - Кожевников С. М. Социально-правовая активность личности // Советское государство и право. – 1980. – № 8. – С. 23.].
   Таким образом, в процессе управления противодействием наркотизации ведущую роль играет организация правомерной деятельности личности на основе развития ее собственной правовой активности. В ходе деятельности, выступающей средством реального преобразующего включения личности в сферу значимых общественных явлений, происходит позитивное изменение внутреннего мира. Лишь в процессе деятельности и через нее происходит усвоение, интериоризация личностью общественно ценных правовых норм, нравственных убеждений и принципов.
   В процессе правоохранительной деятельности сотрудник постоянно находится в ситуации необходимости критической оценки (нравственной, правовой, эстетической и т. д.) происходящих событий, руководствуясь целью поиска оптимальных решений и их реализации. При этом позиция личности представляется в оценочно-ролевом аспекте ее направленностью на осмысление и осознание общечеловеческих ценностей. По мнению авторов С. Ф. Анисимова, А. И. Арнольдова, В. А. Блюмкина, О. Г. Дробницкого, А. Г. Здравомыслова, Н. 3. Чавчавадзе и других, человек всегда действует в рамках общечеловеческих ценностей, являясь одновременно как объектом общественного влияния, так и субъектом, соавтором формирования таких ценностей.
   В процессе деятельности субъект и окружающая его действительность в обоюдном взаимодействии формируют некий симбиоз, содержание и направленность которого определяются особенностями двух указанных элементов. Интегральной характеристикой нравственно-правовых убеждений личности сотрудника правоохранительных органов должен стать профессиональный менталитет.
   В данном случае мы рассматриваем менталитет (от англ. mentality – умственно-интеллектуальное состояние) не в качестве какого-то национального логоса или априорной системы ценностей, но как определенное социально-психологическое состояние личности или социальной группы.
   Профессиональный менталитет сотрудника находится в неразрывной связи с его правосознанием. Последнее, представляющее собой специфическую совокупность отношений и чувств граждан и социальных общностей, выражает их отношение к действующему или предполагаемому праву.
   В Российской Федерации, к сожалению, отсутствует высококачественная система сбора статистической информации о совершенных преступлениях в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ. Данное положение обусловлено тем, что действующая система статотчетности формировалась в условиях жестко планируемой экономики. Поэтому она сориентирована в основном на количественные параметры: количество преступлений, зарегистрированных за отчетный период; число раскрытых и нераскрытых преступных деяний по видам и категориям, количество изъятых наркотиков и т. д.
   Такая статистика не только дает ограниченное, но и искаженное представление, не позволяющее объективно судить об эффективности правоохранительных органов, о качестве их оперативно-служебной деятельности, о пораженности наркоманией тех или иных регионов. Ситуация осложняется тем, что государственная антинаркотическая политика находится в состоянии ярко выраженного концептуального и деятельностного кризиса, который обременяется факторами институционального характера:
   – недостаточной неразработанностью нормативно-правовой базы;
   – нереалистичностью ряда целей и задач в области государственной антинаркотической политики для современного российского общества;
   – недостаточной научной обоснованностью государственной антинаркотической политики, отсутствием логической скоординированности с другими сферами государственной политики;
   – отсутствием соответствующей потребностям инфраструктуры учреждений по работе с наркозависимыми гражданами и лицами, находящимися в «группах риска», направлений их деятельности, адекватно отвечающим их интересам и проблемам;
   – дезинтеграцией деятельности в данной сфере профильных органов государственного управления и их учреждений;
   – преобладанием в реализации государственной антинаркотической политики «кампанейского» подхода;
   – низким уровнем кадрового и финансового обеспечения государственной антинаркотической политики;
   – недостаточной разработанностью управленческих технологий реализации государственной антинаркотической политики.
   Таким образом, в настоящее время государственная антинаркотическая политика как сфера государственной деятельности функционирует в режиме становления. Реализация ее основывается на координации деятельности всех органов, осуществляющих уголовно-правовую и социальную политику государства, нормативном, юридическом, управленческом, финансовом ее обеспечении. Противоречия между активизацией действий органов законодательной и исполнительной властей по разработке и формированию антинаркотической политики и отсутствием заметных сдвигов в участии подавляющего большинства населения в процессе противодействия составляет ядро проблемы эффективности государственной анти-наркотической политики на современном этапе.
   Представляется чрезвычайно важным не только сформировать нормативно-правовую базу антинаркотической деятельности, но и обеспечить правовое регулирование межведомственных отношений, возникающих в процессе организации противодействия наркомании. В отдельных субъектах федерации такая работа проводится достаточно интенсивно. В Белгородской области принята концепция межведомственного взаимодействия по организации профилактики наркомании среди молодежи, утвержденная губернатором в феврале 2003 года, разработан Закон «О профилактике наркомании и токсикомании в Белгородской области». В нем определены основы регулирования правоотношений в сфере координации антинаркотической деятельности, ведения антинаркотической пропаганды, организации профилактики наркомании, выявления и постановки на учет лиц, употребляющих наркотики в немедицинских целях.
   Областная целевая программа «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2003–2004 годы» позволила объединить финансовые, кадровые и информационные ресурсы государственных и муниципальных органов власти. Только в 2003 году на реализацию Программы из областного бюджета было израсходовано более 8 млн рублей и, кроме того, около 19 млн рублей привлечено из внебюджетных источников.
   В деятельности различных органов власти и неправительственных структур по реализации государственной антинаркотической политики основное внимание должно быть сосредоточено на координации деятельности всех государственных органов и на их взаимодействии с социальными, политическими, общественными структурами. Разрозненность этих действий не позволяет в единстве и целенаправленно реализовывать государственную антинаркотическую политику, направлять в общее русло усилия и возможности многочисленных государственных и общественных организаций, имеющих отношение к решению проблемы противодействия наркотизации.

Глава 3. Правовые и организационные формы управления противодействием наркотизации общества

3.1. Правовые формы государственной деятельности в сфере противодействия наркотизации общества

   Реформирование государственно-правовых институтов современной России приводит к определенным положительным результатам, вследствие чего интерес к оптимизации их функционирования не снижается, а скорее возрастает. Вместе с тем, очевидна недостаточная готовность аппарата государства к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны, избыточность полномочий и функций государственных органов, неспособность предложить качественные, востребованные населением услуги. Все это на практике оборачивается в ряде случаев досадными просчетами, к примеру, в эффективности борьбы с терроризмом. Не лучшим образом дело обстоит в реализации политики и законодательных актов в противодействии наркотизации общества.
   В связи с этим существенно возрастает необходимость оптимизировать правовые формы реализации соответствующих функций государства, в том числе в сфере исполнения законов, регулирующих противодействие наркотизации общества. Безусловно, что в рассматриваемой области отсутствуют унифицированные представления, связанные с общей для всех структур управления характеристикой правовых форм государственной деятельности, что на практике инициирует рассогласование в правотворческой, правоприменительной, надзорной деятельности при обеспечении контроля как правительственного, так и ведомственного.
   В результате вопрос совершенствования правовых форм государственной работы здесь становится частью общей проблемы осуществления административной реформы, повышения эффективности деятельности исполнительного аппарата власти, персональной ответственности должностных лиц, в целом обеспечения реализации государственной политики и законодательства оптимальными средствами и в установленные сроки. Переход к новому качеству власти, к предоставлению населению качественных публичных услуг при непременном условии обеспечения приоритета основных прав человека и гражданина другими интересами и ценностями составляет господствующую тенденцию развития современного российского государства, исполнительного аппарата власти.
   Названная общая тенденция нуждается в эффективных правообеспечительных средствах. Она проявляется прежде всего в процессуализации современного законодательства России и нормативного урегулирования исполнительного аппарата, которое в соответствии с новой схемой деятельности Правительства РФ существенно обновилось. Произошли дифференциация полномочий, функций, компетенций министерств, служб, агентств, появилась логическая обоснованность в распределении правотворческих, правоприменительных, надзорных, контрольных полномочий в структурах исполнительной власти. В целом в системе исполнительной власти складывается модель правовой формы государственной деятельности (реализации функций) как такого вида властной деятельности управленческих органов и должностных лиц, которые связаны с вынесением в порядке, предусмотренном процессуальными нормами нормативных или индивидуальных решений, нацеленных на эффективную реализацию целей политики и законодательства в определенной сфере управленческих отношений.
   Правовые формы государственной деятельности (осуществление функций государства) имеют место там, где в статусных нормах закрепляются полномочия осуществлять определенный вид государственно-властной официальной деятельности (правотворческой, правоприменительной и др.); где происходит разрешение определенной жизненной ситуации через осуществление правотворческой, правоприменительной, надзорной деятельности и др.; где порядок осуществления государственной работы регулируется нормами процессуального права (статусные нормы, регламенты). Правовые формы государственно-властной деятельности венчают юридически значимые результаты, выражающиеся в упорядоченности социальных связей предмета управляющего воздействия субъектов государственно-властной деятельности.
   Обобщенная характеристика правовых форм государственной деятельности давно сложилась в юридической литературе (П. Е. Недбайло, В. М. Горшенев). Общетеоретический подход здесь связан с оценкой правовых форм деятельности субъектов публичной власти как процессуальных, поскольку юридический процесс имеет место там, где обнаруживается нормативно-организационное упорядочение деятельности по реализации властных полномочий в определенном процессуальными нормами порядке.
   В государственном управлении, в частности, в управлении противодействием наркотизации общества уместно обособить и назвать такие правовые формы деятельности управомоченных субъектов, как правотворческая, правоприменительная, в том числе юрисдикционная, надзорная, контрольная. Соответственно обособляются одноименные виды юридических процессов – правотворческий, правоприменительный и др. Последние характеризуются составом – элементами специфической научно-практической конструкции юридической процессуальной формы, свойственной для всех видов юридических процессов и процессуальных правоотношений.
   Элементы конструкции юридической процессуальной формы достаточно успешно рассмотрены в литературе, в том числе в новейших исследованиях (В. М. Горшенев, Г. А. Борисов).
   Субъектный состав правотворческого, правоприменительного и других процессов и процессуальных правоотношений характеризуется участием в них органов государства, органов местного самоуправления, должностных лиц, реализующих властные полномочия в соответствии с их правовым статусом. В процессуальных правоотношениях участвуют и другие лица, не обладающие властными полномочиями, однако ведущая роль в достижении юридически значимого результата принадлежит субъектам – носителям государственно-властных полномочий.
   Предметную сторону юридического процесса образуют процессуальные производства (правотворческие, правоприменительные, контрольные, надзорные). Они характеризуют предмет управленческого воздействия с целью приведения предмета в заранее запрограммированное состояние. В более обобщенной интерпретации и применительно к целям исследования предметом процессуальной деятельности является противодействие наркотизации общества. В правотворческой, правоприменительной, надзорной деятельности предметная сторона конкретизирует общий объект управленческого воздействия на производства внутри правотворческого, правоприменительного и других процессов (например, юрисдикционные правоприменительные производства, правотворческие производства и др.).
   Процедурная сторона процессуальной деятельности показывает ее протяженность во времени – юридическое закрепление порядка, этапов, стадий осуществления властно-организующей деятельности. Юридическая процедура как порядок совершения процессуальных действий занимает в процессе строго определенное место, находится в логической взаимосвязи с предметным и статутным, закрепляющим властные полномочия, компонентами.
   При оценивании результативности процессуальной деятельности в сфере противодействия наркотизации общества властно-организационная деятельность является официальной (публичной) с позиции материальных носителей властных распоряжений – актов правотворчества.
   Обеспечительная сторона юридической процессуальной формы предотвращает бездействие субъектов государственно-властной деятельности в тех случаях, когда они обязаны действовать и приводить в движение властные полномочия, либо, когда управомоченные субъекты принимают неправовые акты или же прямо нарушают процессуальные нормы, определяющие порядок реализации властных полномочий. В любом случае правообеспечительные средства приводятся в действие при совершении процессуальных правонарушений (деликтов), которые ставят под сомнение качество исполнения своих функций органами государства и должностными лицами.
   До недавнего времени технология и моделирование ассоциировались в основном с производственной сферой деятельности человека, однако сейчас являются темой многих правовых исследований.
   Наше понимание технологичности государственно-правовой антинаркотической политики предполагает последовательную реализацию процесса противодействия наркотизации общества в следующих аспектах:
   – концептуальном (на уровне теории);
   – технологическом (на уровне принципов организации процесса управления);
   – процедурном (на уровне конкретных действий).
   В структуре категории «технология» нами подразумеваются две составные части – технология противодействия наркобизнесу (поиск эффективных правовых ограничений) и технология стимулирования социально-правовой активности населения (реализация правовых возможностей общества).
   Необходимым условием технологичности рассматриваемого процесса является умение субъекта управления в лице государства инициировать позитивное эмоционально-психологическое состояние общества и вызывать адекватное поведение населения по отношению к осуществлению государственно-правовой антинаркотической политики.
   Антинаркотическая деятельность нам представляется технологичной по своей природе. В связи с этим целесообразным является ее операциональный анализ, позволяющий рассматривать государственную политику в указанной сфере как решение многообразных задач не только юридической, но и медицинской, социальной, воспитательной направленности.
   Задачи и технология тесно связаны между собой в любом процессе, так как технология представляет собой способ, который позволяет осуществить желаемое преобразование. Многофакторность и сложность феномена управления противодействием наркотизации серьезно актуализирует проблему поиска эффективных средств практической реализации этой задачи. Идеология технологических основ государственной антинаркотической политики состоит из ряда этапов:
   – этап разработки технологии (на этом этапе особо важное значение приобретает информационное обеспечение субъекта управления сведениями о фактическом развитии наркоситуации в регионе, степени пораженности наркоманией и др.);
   – этап реализации технологии (при этом следует учитывать важное обстоятельство: эффективное противодействие наркотизации может быть обеспечено различными средствами. В этом состоит идея альтернативности и дифференциации, лежащая в основе диспозитивно-личностного подхода, при котором конструкция, алгоритмический стандарт технологии управления противодействием наркотизации должны способствовать творческому поиску эффективных и разнообразных методов антинаркотической деятельности);
   – этап контроля результатов управления. Он характеризуется необходимостью решения особой управленческой задачи – обоснования системы параметров контроля. Результаты управления конфликтом могут быть отражены в соответствующем тезаурусе, включающем в себя систему понятий, адекватно и с должной полнотой характеризующей уровень и качество противодействия наркотизации.
   Концепция управления противодействием наркотизации предполагает:
   – формирование адекватного отношения населения к наркомании как негативному социальному явлению, угрожающему безопасности общества;
   – обучение методам противодействия наркотизации;
   – воспитание соответствующих качеств личности.
   Мы полагаем возможным определить следующие условия эффективности государственно-правовой антинаркотической политики:
   – системность, то есть учет в управленческой деятельности совокупности политических и социальных факторов, определяющих готовность населения к диалогу и непосредственному участию в антинаркотической деятельности;
   – парциальность (представление о противодействии наркотизации как о части государственной политики);
   – проблемную адекватность (отражение в содержании государственно-правовой политики противодействия наркотизации реальных проблем общества);
   – когнитивную адекватность (соответствие содержания государственно-правовой антинаркотической политики действующему законодательству в сфере контроля за оборотом наркотических и психотропных веществ);
   – персонификацию (обеспечение прямого, непосредственного участия органов государственного управления в разрешении проблем общества, ставших причинами и поводами развития наркотической ситуации);
   – альтернативную выгоду (создание в обществе условий, способствующих участию населения в осуществлении государственно-правовой антинаркотической политики);
   – использование обратных связей, которые служат ведущим фактором формирования системных свойств и тезауруса систем в управлении.
   Под основным назначением обратных связей С. И. Архангельский понимает устранение рассогласования путем регулирования системы, последовательное расширение действий за счет использования текущей информации и контроль системы посредством выхода информации [132 - Архангельский С. И. Лекции по теории обучения в высшей школе. – М., 1974. – С. 17.].
   Обратная связь способствует существенному повышению уровня эффективного обмена информацией в процессе управленческого взаимодействия, так как результатом взаимодействия организационных структур является их взаимообусловленность. В результате в процессе практического осуществления деятельности государства по противодействию наркотизации в обществе возникает ценностное отношение, поскольку детерминация взаимодействия субъектов управления включает субъективный фактор, обусловленный интересами и целями личности.
   В процессе взаимовлияния участников управления происходит обмен элементарными фиксированными установками, представляющими собой различные образцы социально обусловленного реагирования на различные внешние раздражители (интеллектуального, эмоционально-чувственного и волевого характера).
   Важной задачей нам представляется достижение консенсуса с активной частью населения, которую принято называть общественностью, по вопросу о том, что победить наркоманию силами только правоохранительных органов невозможно. Причины наркотизации лежат в социальных проблемах, поэтому милиция должна выступать в качестве координатора решения тех социальных проблем, которые влияют на рост преступности. Процесс непосредственно ориентированной координации должен охватывать действия государственных органов, муниципальных служб, общественности, отдельных граждан, представителей деловых кругов с соблюдением следующих условий:
   – граждане являются клиентами для государства и именно они определяют уровень потребностей и ожиданий от качества работы государственного аппарата;
   – государство и население являются партнерами, которые в равной степени несут ответственность за состояние правопорядка и эффективность противодействия наркотизации;
   – профилактика правонарушений, недопущение дальнейшего вовлечения гражданина в процесс наркотизации должны находиться в основе работы государственного аппарата;
   – эффективность деятельности государственного аппарата оценивается прежде всего населением (клиентом).
   В США, например, выработана концепция правоохранительной деятельности, получившая название «Эпоха решения гражданских проблем». В основу этой концепции положена следующая формула – власть государственному аппарату дается по закону, от населения и для населения. Правоохранительная деятельность строится на демократизме, в соответствии с потребностями общества и на основе партнерских отношений с ним. При этом граждане должны взять на себя часть ответственности за наркотическую ситуацию в стране. Подобные взгляды на деятельность государственного аппарата распространены и во многих странах Западной Европы.
   Определенная работа в этом направлении проводится и в нашей стране. В период работы автора в должности начальника кафедры организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков Белгородского юридического института МВД России в июне 2002 года на базе института и при содействии Министерства внутренних дел РФ был открыт Центр социального партнерства, одним из учредителей которого выступила администрация области.
   Проблемы, входящие в диапазон интересов Центра, представляют большой интерес для Центрально-Черноземного и других регионов Центрального федерального округа, особенно те, которые связаны с профилактикой наркомании, токсикомании, алкоголизма. Центр вошел в структуру Института социального партнерства и региональной безопасности, который работает на базе Министерства внутренних дел России.
   Одновременно необходимо активизировать работу по апробации новых и возобновлению прежних эффективных технологий взаимодействия населения и органов власти. Одной из распространенных форм привлечения общественности к проблеме наркотизации является «телефон доверия». Так, работа «телефона доверия» организована в Управлении Федеральной службы наркоконтроля по Белгородской области и широко рекламируется средствами массовой информации.
   Организационно-методическое руководство и контроль за деятельностью «телефона доверия» осуществляются руководством Управления. Для обеспечения квалифицированной работы сотрудников в роли консультантов организовано изучение методических материалов по основам телефонного консультирования из опыта специалистов аналогичных служб в стране и за рубежом. Все сотрудники, допущенные к работе на «телефоне доверия», проходят специальную стажировку с принятием зачета.
   Основными задачами «телефона доверия» являются:
   – получение сведений о готовящихся либо совершенных преступлениях в сфере незаконного оборота наркотиков;
   – изучение общественного мнения о работе Федеральной службы наркоконтроля;
   – информационное консультирование по вопросам противодействия наркотизации, а также оказание помощи гражданам в установлении связи с другими службами и специалистами (психотерапевтами, педагогами, юристами и др.);
   – обеспечение доступной и своевременной социально-психологической помощи населению в преодолении различных психотравмирующих ситуаций.
   Такая форма совместной деятельности, безусловно, служит укреплению доверия населения к правоохранительным органам. Конструктивный диалог требует не только преодоления эгоцентризма правоохранительных структур, но и формирования иной нравственно-правовой культуры самого сотрудника органа государственной власти, признания права населения на требование защиты и безопасности, уважения к индивидуальности и достоинству личности.
   Это право приобретает особое звучание в свете теории социального обмена, которая рассматривает социальное поведение преимущественно через интеракцию, взаимодействие, подкрепляемое достижением наград и избежанием санкций. Объяснение социального обмена посредством категории интеракции базируется на том обстоятельстве, что многие виды вознаграждений, к которым стремятся люди, могут быть получены только в процессе социального взаимодействия людей.
   Стремясь к взаимному обеспечению общественной безопасности, население и органы государственной власти вступают в новые для себя социальные связи и союзы в ожидании того, что это вознаградится. Они поддерживают конструктивные отношения и расширяют свое взаимодействие потому, что они действительно находят эти действия вознаграждаемыми. Взаимодействие населения и государства может быть непосредственно вознаграждаемым (например, оплата труда конфидента) или же может приносить опосредованное вознаграждение в виде совета сотрудника государственного аппарата либо его помощи. В каждом из этих случаев предполагается, что желание удовлетворить какую-либо потребность лежит в основе взаимодействия.
   Технологическое содержание противодействия наркотизации общества несомненно должно содержать программно-целевые компоненты, отражающие должную политическую волю и последовательную научно обоснованную и обеспеченную ресурсами государственную антинаркотическую политику. Именно с этих позиций следует совершенствовать законодательство, адекватное характеру и масштабам наркоугрозы.
   Приоритет запретительной политики и расширение репрессивных мер не приведут к позитивным результатам, а лишь будут способствовать повышению цен на наркотические вещества в нелегальном обороте, росту наркопреступности. Сосредоточение финансовых затрат и материальных ресурсов, активизация усилий правоохранительных органов на выявлении и пресечении фактов незаконного сбыта наркотиков противоречит основным принципам экономики. Пока существует огромный спрос и невиданная рентабельность продажи наркотиков, их реализацию невозможно остановить. Возрастание риска при доставке наркотиков на рынки сбыта влияет только на увеличение розничной цены наркотика и негативно отражается на интересах потребителей (наркозависимых граждан), тогда как финансовые интересы представителей наркобизнеса фактически не страдают.
   Учитывая это, мы считаем необходимым выделить наиболее значимые концепты реализации государственной антинаркотической политики.
   – Когнитивный концепт (обеспечение формирования у населения целостного представления о государственно-правовой антинаркотической политике. Проявляется в целенаправленном исследовании, отборе и систематизации научных знаний о субъектах и объектах процесса управления. Обеспечивает познание и анализ явлений, возникающих в ходе развития наркотической ситуации).
   – Субординационный концепт (предназначен для использования в процессе управления прав и полномочий субъекта издавать нормативно-правовые акты, отдавать распоряжения и требовать их исполнения).
   – Коммуникативный концепт означает, что процесс управления в обществе невозможно организовать вне установления различных коммуникативных связей между его участниками на основе постоянного взаимодействия и обмена информацией.
   – Дидактический концепт включает в себя нормативно-правовые акты, регламентирующие государственную политику в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.
   – Формирующий концепт отражает сферу воспитательной деятельности. Поставив во главу угла создание личности, исповедующей и реализующей закон, государство недооценило фактическое положение дел. Для эффективного осуществления государственно-правовой антинаркотической политики необходимо формирование у населения нравственных качеств, создание условий для проявления гражданами социально-правовой активности.
   Выявленные концепты государственно-правовой политики противодействия наркотизации находятся в тесном взаимодействии, образуя целостную, динамическую систему, действующую поэтапно на основе соответствующих принципов.
   Анализ работ по моделированию убеждает в том, что модель деятельности государства по противодействию наркотизации общества может быть построена на основе целостности, завершенности, согласованности, взаимообусловленности и взаимоподчинения составляющих ее компонентов.
   Модель построена в соответствии с традициями системного и деятельностного подходов, учитывает особенности диспозитивно-личностного подхода и является средством раскрытия технологического содержания процесса реализации государственно-правовой антинаркотической политики.
   В решении проблемы противодействия наркотизации общества обнаружена устойчивая зависимость, которая могла бы быть отнесена к разряду закономерностей. Она заключается в том, что даже в демократическом государстве гражданин обладает достаточно определенным уровнем свободы, обусловленным его правами, обязанностями и правовыми ограничениями, базирующимися на законе. Свобода личности является имманентной характеристикой человеческой деятельности, определяющей уровень самосознания и ответственности за те или иные действия. Жесткая регламентация личной свободы сдерживает граждан в творческих поисках оптимальных приемов и методов осуществления антинаркотической деятельности, препятствуя тем самым развитию потребности в самореализации личности.
   Решающее значение для формирования государственной антинаркотической политики имеют понятия внешней и внутренней деятельности. Вслед за С. Л. Рубинштейном А. Н. Леонтьев отмечал, что «внутреннее действует через внешнее и этим само себя изменяет» [133 - Леонтьев А. Н. Деятельность. Сознание. Личность. – М., 1975. – С. 181.]. Тем самым подтверждается существование взаимоперехода содержания антинаркотической деятельности во внутренний мир личности и наоборот. Происходит актуализация уровня правосознания и нравственных качеств гражданина и развитие их посредством участия в данной деятельности.
   Исследование проблемы управленческого воздействия можно вести по схемам методологического анализа деятельности, предложенным О. С. Анисимовым [134 - Анисимов О. С. Новое управленческое мышление: сущность и пути формирования. – М., 1991. – С. 6.]. В любой деятельности, по его мнению, присутствуют следующие элементы: исходный материал, конечный продукт, средство преобразования, способ применения этого средства, сам деятель с его способностями и представлением о деятельности.
   Если рассматривать роль государства в управлении процессом противодействия наркотизации, то его главное предназначение – это организация в обществе коммуникации населения. Вместе с тем, мы не в полной мере разделяем мнение О. С. Анисимова о том, что «организатор коммуникации начинает действовать, как только появляется рассогласование в действиях коммуникантов» [135 - Анисимов О. С. Новое управленческое мышление: сущность и пути формирования. – М., 1991. – С. 15–16.]. Нам представляется, что управленческая деятельность государства осуществляется постоянно, прогнозируя возможное рассогласование в обществе и стремясь не допустить его.
   Наркотизация вызывает отрицательные изменения организационных и межличностных отношений в обществе, сопряженных с непосредственными материальными и духовными детерминантами. Процесс реализации технологии противодействия наркотизации требует использования интенсивных, адекватных друг другу форм и методов управления. Основная функция метода при этом состоит в реализации содержания управления, осуществлении управленческой деятельности, направленной на позитивное изменение наркотической ситуации. Выбор и конкретизация методов управления зависят от многих факторов.

3.2. Система государственного управления противодействием наркотизации общества

   При всем различии в осуществлении государственной антинаркотической политики на уровне местного самоуправления можно говорить об общих проблемах:
   – узковедомственный и отраслевой подход в работе с населением;
   – информационная недостаточность о федеральных и региональных проектах и программах антинаркотической деятельности в субъектах РФ;
   – разобщенность и отсутствие общих подходов;
   – нескоординированность деятельности различных ведомств;
   – отсутствие государственно-национальной идеологии воспитания и социального развития молодежи;
   – недостаточный статус и нехватка полномочий антинаркотических комиссий в системе исполнительной власти;
   – отсутствие государственных и муниципальных социальных нормативов и стандартов социальной поддержки наркозависимых граждан.
   Стабилизация работы государственных (федеральных и региональных) органов, муниципальных органов по реализации антинаркотической политики зависит от ряда факторов: поиска и создания оптимальной модели управления, интеллектуального и кадрового потенциала, информационного обеспечения, ресурсов бюджетного финансирования, материально-технической базы. Опыт показывает, что постоянное функционирование в структуре Совета безопасности органа по реализации антинаркотической политики позволяет при ограниченности всех других ресурсов продвигать работу вперед, объединять кадры, проводить мероприятия, организовывать население. Обязательным условием эффективности противодействия наркотизации является активная поддержка курса на стабилизацию этой работы руководством субъектов РФ и муниципальных образований. Это тем более необходимо, что субъектность населения в реализации антинаркотической политики крайне низка.
   Аргументы о трудностях реализации государственной антинаркотической политики в связи с ограниченностью бюджетных возможностей для ее финансирования нельзя признать состоятельными, ибо в нашей стране финансовых средств никогда не бывает достаточно. Следует поэтому приводить в движение имеющиеся ресурсы, комбинируя их применение с учетом приоритетов. Государству пока не удалось мобилизовать инициативу населения в интересах эффективного противодействия наркотизации. Организационные перемены в реализации государственной антинаркотической политики (в частности, создание в субъектах РФ антинаркотических комиссий) вовсе не означают действительного изменения наркотической ситуации. Социальные проблемы для большинства наркозависимых людей не только не разрешаются, но и нарастают.
   Для любого общества, независимо от степени его развития, характерны разногласия, которые затрагивают принципиальные стороны, проблемы жизнедеятельности государства. Их конструктивное разрешение выводит общество на новый, более высокий и эффективный уровень развития, а при определенных условиях конфликт в обществе может выполнять интегративную функцию, способствовать сплочению населения, стимулировать наиболее эффективный выход из проблемной ситуации.
   Не отрицая значимости и необходимости совершенствования антинаркотического законодательства, мы полагаем возможным подчеркнуть, что самые точные правовые нормы, как и самое обстоятельное правовое регулирование, не принесут успеха без эффективной государственной политики. Закон, выступая в виде правового символа власти, способен мобилизовать большей частью только государственные структуры, тогда как противодействие наркотизации является общественным и политическим делом. Традиционная для нашей страны поддержка силовых структур и расширение практики репрессивных мер не могут служить адекватным ответом на опасность наркотической эпидемии.
   Деятельность государства по противодействию наркотизации призвана обеспечить стабильность и последующую локализацию наркотической ситуации в обществе. Она регулирует устремления общества в целом, но, кроме того, в ней отражаются базовые ценности и ожидания граждан, составляющие органическую основу поддержания режима равновесия в государстве.
   Право, являясь ведущим фактором управления цивилизованным обществом, представляет собой четко выраженную нормативную систему, в которой, по удачному замечанию Р. О. Халфиной, «создаются идеальные модели определенных ситуаций и специфические средства, стимулирующие соответствие поведения участников реальных ситуаций поведению, предусмотренному моделью».
   Одновременно, право – это сложная система, включающая в себя как деятельность, так и отношения. Не случайно поэтому В. С. Нерсесянц рассматривает нормативность права как объективно обусловленную и необходимую форму общественных отношений, справедливо подчеркивая, что право непосредственно вырастает из общественных отношений, а закон только формулирует и оформляет сложившуюся в жизни норму [136 - Нерсесянц В. С. Философия права. – М., 1997. – С. 342.].
   Концепция управления противодействием наркотизации предполагает формирование определенной системы, в основе которой находятся соответствующие ценности и компоненты. Разработка системы управления и ее организационной структуры представляет собой важный этап, так как обеспечивает эффективное взаимодействие субъектов управления. Хотя понятие системы стало ключевым в научном исследовании лишь несколько десятилетий назад, за это время системный подход к объектам исследования составил одну из основных особенностей современного научного познания.
   В. Н. Садовский приводит около 40 определений понятия «система», получивших распространение в литературе [137 - Садовский В. Н. Основания общей теории систем: логико-методологический анализ. – М., 1974. – С. 77–106.].
   Вместе с тем, как отмечал П. К. Анохин, «системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлеченных компонентов, взаимодействие и взаимоотношение которых направлено на получение фокусированного полезного результата» [138 - Анохин П. К. Узловые вопросы теории функциональных систем. – М., 1980. – С. 33.].
   Таким образом, в понимании сущности системы определяющую роль играет содержание понятия «компонент» (элемент). По мнению П. В. Алексеева и А. В. Панина, «критериальное свойство элемента – его необходимое непосредственное участие в создании системы: без него, то есть без какого-либо одного элемента, система не существует» [139 - Алексеев П. В., Панин А. В. Философия: Учебник. – М., 2003. – С. 462.].
   Φ. Φ. Королев обращает внимание на ряд особенностей, свойственных системам:
   – все части сложной системы служат общей цели (целостность системы);
   – изменение одного параметра в системе влияет на все остальные;
   – нормальное функционирование системы требует научно обоснованного управления [140 - Королев Ф. Ф. Системный подход и возможности его применения в педагогических исследованиях // Сов. педагогика. – 1970. – № 9. – С. 112.].
   Субъект и объект управления, система связи между ними, система прямых и обратных связей субъекта и объекта управления с внешней средой – все это в динамическом единстве и противоречии составляет систему управления. Основным элементом рассматриваемого динамического единства является объект управления, который подвергается определенным управленческим воздействиям, в связи с чем, собственно, и возникает процесс управления.
   По мнению Г. Ю. Лесникова, преступность, а также система борьбы с ней являются «открытыми системами с синергетической основой, а не закрытыми с кибернетической структурой построения». Он считает, что «результаты борьбы с этим социальным явлением на протяжении последних лет подтверждают – воздействие на преступность и управление субъектами воздействия, основанное на кибернетическом подходе, себя исчерпало» [141 - Лесников Г. Ю. Синергетика и теория современной уголовной политики // Современное право. – 2004. – № 3. – С. 29.].
   Думается, что для столь категоричных выводов нет достаточных оснований. В теории управления сформулированы два подхода к описанию деятельности руководителя, выявленные на основе анализа практики. В первом случае предлагается проводить классификацию на основе умения поэтапно осуществлять управленческий цикл: сбор и анализ информации; постановку целей и задач; подготовку проекта; принятие решения; доведение задач до исполнителей, их стимулирование; контроль, оценку результатов.
   Во втором случае рассматривается умение осуществлять различные виды деятельности: подготовку и проведение совещаний; подбор и расстановку кадров; организацию работы с жалобами и заявлениями; работу с руководителями подразделений; планирование оперативно-служебной деятельности и т. д.
   Если недостатком первого подхода является неравнозначность выделяемых компонентов, то второй подход не дает возможности охватить все должностные обязанности руководителя. Целесообразно более глубоко исследовать квалификационные характеристики, выделить в них разные умения.
   Определяя систему умений руководителя, Т. И. Шамова исходит из того, что управленческая деятельность – это система действий, направленных на подготовку, принятие и реализацию решения. Такая система реализуется в основных видах управленческой деятельности, в связи с чем управленческие знания и умения необходимы не только для реализации соответствующих функций, но и для воспитывающего воздействия на членов коллектива и коммуникативных связей с ними [142 - Шамова Т. И. Подготовка директоров школ: опыт и перспективы // Сов. педагогика. – 1990. – № 3. – С. 78–80.].
   Кроме того, все функции управления взаимосвязаны и реализуются через систему умений, имеющих интегративный характер, что позволяет выделить в системе управления противодействием наркотизации блоки управленческих знаний и умений:
   – знания и умения, связанные с проблемным подходом к реализации функций управления; с осуществлением анализа и подготовкой оперативной информации для него; планированием организационно-распорядительной деятельности; внутриорганизационного контроля, регулирования, коррекции;
   – знания и умения, направленные на организацию управления антинаркотической деятельностью;
   – управленческие умения, связанные с организацией персональной деятельности руководителя коллектива, осуществляющего меры по профилактике и пресечению наркотизации.
   Важное значение имеет профессиональная направленность личности руководителя органа исполнительной власти, выполняющего задачи по противодействию наркотизации, объединяя в себе идеалы, интересы, потребности, ценностные ориентации, отражая реальные возможности согласования личностных качеств со служебными требованиями. Для разрешения в деятельности системы возникающих организационно-управленческих проблем руководитель должен обладать определенными способностями.
   Способности руководителя представляют собой индивидуальные психические свойства личности, делающие его пригодным к управленческой деятельности. К ним относятся:
   – коммуникативность (расположенность к персоналу, доброжелательность, общительность);
   – способность к волевому воздействию на основе применения властных полномочий и логическому убеждению (динамизм личности);
   – эмоциональная устойчивость;
   – креативность и т. д.
   В то же время централизованная, унифицированная система правоохранительных органов, входящих в систему противодействия незаконному обороту наркотиков, по-прежнему выстроена в соответствии с устоями тоталитарного государства. Она с большими трудностями воспринимает новые цели и социальные функции, формы общественного управления и демократизации, разнообразие опыта, методик, слабо учитывает региональные особенности и реальные условия.
   Для преодоления этого государственное управление процессом противодействия наркотизации следует рассматривать как в системном, так и в деятельностном аспектах. Достижение этой цели возможно с помощью системно-деятельностного подхода, представляющего собой комплекс общенаучных идей и рекомендаций, в которых конкретизируется ряд законов, категорий и понятий.
   Подчеркивая праксеологическую природу системы государственного управления, Б. П. Курашвили отмечает, что «как целеустремленная деятельность оно подчинено праксеологическим законам эффективности, прежде всего организационным законам» [143 - Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. – М., 1987. – С. 88.]. Еще более двадцати лет назад он предлагал «распроститься с односторонним представлением о государственном управлении как воздействии и принять форму сотрудничества».
   Разработка системы управления и ее организационной структуры представляет собой важный аспект эффективной реализации функции противодействия наркотизации, так как обеспечивает эффективное взаимодействие субъектов, включенных в рассматриваемый процесс. Кроме того, именно система государственного управления, по мнению Г. В. Атаманчука, «является той объективной основой, в которой и под влиянием которой происходит возникновение, формирование, функционирование, преобразование и развитие всех компонентов и элементов государственного управления» [144 - Атаманчук Г. В. Сущность советского государственного управления. – М., 1980. – С. 30.].
   Он подчеркивает, что «система государственного управления имеет место не только при формировании и реализации управления как определенной целостности – она постоянно обнаруживает себя на самых различных уровнях и в самых разнообразных сочетаниях при любых взаимодействиях компонентов субъекта и объектов управления» [145 - Атаманчук Г. В. Сущность советского государственного управления. – М., 1980. – С. 30.].
   Система управления противодействием наркотизации характеризуется рядом общих признаков, присущих социальной системе, таких как внутренняя организация (структура), заключающаяся в установлении связи между компонентами; целостность; интегративные свойства и т. д. Целостная система избирательно взаимодействует со средой, причем такое взаимодействие может по-разному способствовать функционированию управляемых с помощью системы элементов: содействовать их развитию, стабилизации или сдерживать их движение, ослаблять коммуникативные связи или негативные факторы.
   Рассматривая в общем виде системный подход, В. А. Сластенин и А. И. Мищенко полагают, что он предполагает учет всех элементов системы, изменений системы в целом или покомпонентно «вследствие обусловленного требованиями исторического развития общества и научно-технического прогресса совершенствования хотя бы одного из них, а также учет действия многочисленных внешних и внутренних факторов и условий функционирования системы» [146 - Сластенин В. А., Мищенко А. И. Целостный педагогический процесс как объект профессиональной деятельности учителя: Учебное пособие. – М., 1997. – С. 58.].
   Необходимым условием функционирования системы является наличие ее определенной иерархически выраженной структуры, включающей в себя последовательную совокупность взаимодействующих элементов. Как отмечает В. Г. Афанасьев, «для познания и управления обществом как системой, равно как и любой подсистемой в его рамках, важно раскрыть их состав, «набор» компонентов, вычленить их субстанциональную природу, поскольку все другие характеристики системы в значительной мере зависят от ее состава» [147 - Афанасьев В. Г. О системном подходе в социальном познании // Вопросы философии. – 1973. – № 6. – С. 102.].
   В качестве субъектов управления им определены органы и организации, осуществляющие воздействие на систему с тем, чтобы реализовать поставленные цели, добиться запрограммированных результатов.
   По мнению П. В. Алексеева и А. В. Панина, «понятие „подсистема“ выработано для анализа сложноорганизованных, саморазвивающихся систем, когда между элементами и системой имеются „промежуточные“ комплексы, более сложные, чем элементы, но менее сложные, чем сама система».
   И. Ф. Исаев справедливо обращает внимание на то, что наличие структуры является одним из важных признаков системы. В качестве определяющего структурного компонента системы он рассматривает деятельность «коллектива и его руководителей или управляющей системы» [148 - Исаев И. Ф. Школа как педагогическая система: Основы управления. – Белгород, 1997. – С. 19.].
   Не менее значимым структурным компонентом целостного управленческого процесса он называет содержание, которое определяется целями, стоящими перед учреждением. Функциональные компоненты системы представлены, по его мнению, анализом, целеполаганием и планированием, организацией, контролем, регулированием и корригированием.
   Таким образом, структура системы прежде всего представляет собой совокупность определенных связей и отношений между входящими в ее состав элементами (компонентами), которые обеспечивают выполнение заданной программы. Она обусловливает единство, взаимосвязь и взаимозависимость социальных, организационных, функциональных сторон субъекта управления.
   Одновременно следует учитывать, что всякую систему, как замечает Э. А. Поздняков, можно рассматривать в виде целостного образования, «если она, как минимум, охватывает явления однопорядковые, соизмеримые, явления одного качественного уровня, связанные отношениями неразрывной взаимосвязи и взаимодействия» [149 - Поздняков Э. А. Системный подход и международные отношения. – М., 1976. – С. 31.].
   Безусловное влияние на эффективность функционирования системы управления оказывает ее взаимодействие с социальной средой. В связи с этим представляется обоснованным мнение Ю. А. Конаржевского, который подчеркивал, что, «взаимодействуя со средой, система сохраняет свою целостность и обеспечивает свое развитие двумя путями:
   1) в определенных пределах она может приспосабливаться к внешней среде, несколько изменяя структуру, перестраивая свои процессы, изменяя частично параметры и показатели, но не нарушая своей сущности, сохраняя целостность;
   2) если система имеет высокий уровень организации, она сама изменяет, совершенствует внешнюю среду, приспосабливая ее к достижению своей цели, к задаче сохранения целостности» [150 - Конаржевский Ю. А. Концепция внутришкольного управления. – Алма-Ата, 1991. – С. 60.].
   Действие правовых ограничений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ мы рассматриваем в единстве взаимодействующих процессуальных компонентов (структурных и функциональных). Под функциональными компонентами понимают базовые связи между исходным состоянием структурных элементов системы и конечным искомым результатом в решении поставленных задач.
   Структурными компонентами являются цель, официальная и оперативная информация, средства коммуникации, структурные элементы системы.
   По мнению Ю. К. Бабанского, процессуальными компонентами являются цель, задачи, содержание, методы, средства и формы взаимодействия, а также достигаемые при этом результаты. Он предлагал называть их целевой, содержательной, организационно-деятельностной и аналитико-результативной компонентами.
   Система деятельности организации рассматривается в единстве с окружающей средой как элемент общественного устройства, материального и духовного воспроизводства. Кроме того, при анализе деятельности организации обеспечивается характеристика ее структуры, раскрываются наиболее существенные организационные связи и отношения отдельных компонентов.
   Целостная система противодействия наркотизации не произвольно, а избирательно взаимодействует со средой, в которой развивается наркоситуация, в связи с чем данный процесс может по-разному способствовать функционированию системы (содействовать ее развитию, укреплению, стабилизации или, наоборот, ослаблять интегративные характеристики).
   Следуя логике системного подхода, у государства и общества могут быть следующие направления взаимодействия:
   – с органами законодательной, исполнительной и судебной властей;
   – с населением и общественными организациями;
   – с вышестоящими и надзорными инстанциями;
   – с правоохранительными органами;
   – с криминальной средой и лицами, вовлеченными в наркобизнес.
   Цель (целеполагание) является способом, проводником причины деятельности, формой ее функционирования. Волевое действие непременно взаимосвязано с осознанием цели деятельности и ее значимости, с подчинением ей выполняемых действий.
   Не случайно Р. С. Немов называет целью тот непосредственный осознаваемый результат, на который в данный момент направлено действие, связанное с деятельностью, удовлетворяющей актуализированную потребность [151 - Немов Р. С. Психология: В 3 кн. – Кн. 1. Общие основы психологии. – М., 1995. – С. 393.].
   Цель не существует в настоящем, но предполагается, что может существовать в будущем. Она отражается в сознании человека, причем отражается заранее и рассматривается как возможный результат возможной деятельности. Таким образом, целью следует считать результат деятельности, отраженный в сознании. С данной точки зрения нельзя признать корректными распространенные в литературе выражения «сознательная (или осознанная) цель», «заранее поставленная цель», «желательная цель» и т. д., поскольку вообще немыслима цель, которая не была бы сознательной, так как само целеполагание есть атрибут сознания.
   Основываясь на позиции Д. А. Керимова, можно утверждать, что содержание юридических целей обусловлено реально сложившейся в обществе системой отношений, противоречиями и закономерностями социального бытия, а также тем, что юридические цели всегда имеют объективные формы внешнего проявления, так как закрепляются в действующем законодательстве, обнаруживаются в ходе его реализации в законности и правопорядке [152 - Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых исследований. – М., 1986. – С. 296.].
   Необходимо обратить внимание и на следующее обстоятельство. Если юридическая цель выступает как непосредственная причина правовой деятельности, то очевидно, что еще не существующее (будущее) явление воздействует на ход событий в настоящем. Хотя, на первый взгляд, это может показаться парадоксальным, фактически такое положение соответствует действительности, потому что при осуществлении целесообразной деятельности мы будущее вводим в детерминацию поведения.
   Как подчеркивает Д. А. Керимов, цель не только указывает на результат, который должен быть достигнут в процессе правового регулирования, но и выступает «идеальной силой, которая побуждает к должному поведению людей в их общении друг с другом и является ближайшей причиной определенного направления этого поведения» [153 - Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). – М., 2000. – С. 373.].
   В то же время нельзя не учитывать и психические особенности человека, его склонности, способности, характер, темперамент, которые играют немаловажную роль в целеполагании профессиональной деятельности. В свою очередь, формирование потребностей и психического склада человека обусловлено природными данными, влиянием индивидуальной и социальной среды.
   Здесь мы в определенной мере соприкасаемся с использованием в процессе функционирования системы управления противодействием наркотизации теории обмена, проецируя на действие взаимосвязей влияние социальных отношений обменного типа, что дает перспективу обеспечения конструктивного сотрудничества структурных элементов и снижения уровния наркотизации. При этом доверие внутри системы управления является интегральным выражением состояния надежности управленческих связей. Даже при достаточно развитой юридической системе управленческого процесса и внутренней субординации управленческих звеньев категория доверия остается важнейшим свойством социальных отношений.
   Учитывая это, диспозитивно-личностный подход позволяет выявить в системе управления процессом противодействия наркотизации, которая носит многоуровневый и иерархический характер, ряд взаимосвязанных подсистем, обладающих различными функциональными свойствами:
   – когнитивную – реализующую функцию познания;
   – регулятивную – обеспечивающую регуляцию профессиональной деятельности и коррекцию направленности организационных структур;
   – коммуникативную – реализующуюся в процессе организационного взаимодействия;
   – креативную – проявляющуюся в саморазвитии структур, включенных в процесс антинаркотической деятельности.
   В этом смысле диспозитивно-личностный подход становится основным методологическим ориентиром, который представляет собой возможность создания алгоритма деятельности системы для достижения поставленной цели. Изучение проблем реализации государственной политики противодействия наркотизации и выявление возможностей коррекции управленческого воздействия, на наш взгляд, должно осуществляться с учетом этого.

3.3. Механизм правового регулирования в сфере противодействия наркотизации общества

   Теория права традиционно рассматривает четыре стадии правового регулирования: издание нормы права; возникновение субъективных прав и субъективных юридических обязанностей; реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей; применение права.
   В соответствии с указанными стадиями формируется структура механизма правового регулирования в сфере противодействия наркотизации общества: правовые средства воздействия; правовые средства, обеспечивающие действие права; правовые средства реализации права; правовые и иные средства обеспечения антинаркотического поведения граждан.
   Характерной особенностью механизма правового регулирования в сфере противодействия наркотизации является то, что не все нормы права в данном случае направлены на возникновение правоотношений. Определенная группа правовых норм содержит ограничения, которые направлены на то, чтобы субъекты права воздержались от вступления в правоотношения (например, по поводу приобретения или хранения наркотических средств).
   Правовые формы осуществления государственно-властной деятельности нуждаются в оснащении совокупностью взаимодействующих правовых средств, обеспечивающих достижение политических и правовых целей в исследуемой области социальных связей. В теории права сложилась система категорий и понятийный строй проблемы правового регулирования, его стадий и юридических режимов (С. С. Алексеев, В. М. Горшенев, Ю. С. Решетов, А. В. Малько и др.). Существенное значение для оптимизации правовых средств, особенно для их согласования и взаимодействия, имеет категория «механизм правового регулирования». Последняя определяется как система взаимодействующих правовых средств и способов перевода нормативности права в режим упорядоченности общественных отношений (В. М. Горшенев и др.).
   Применительно к системе управления в сфере противодействия наркотизации общества речь идет о совокупности и правовых средств, и организационных мер, связанных с обеспечением эффективного воздействия управомоченных органов и лиц на сознание и поведение участников социальных связей в целях реализации соответствующей функции государства.
   Механизм правового регулирования (МПР) здесь выстраивается структурно. Принято в первую очередь видеть «вертикальную» структуру механизма правового регулирования в наборе определенных элементов (правовых средств).
   К ним относится нормативная основа МПР, включающая в себя право, законодательство, нормативные предписания. В нормативной основе обнаруживаются способы правового регулирования – обязывания, дозволения, запреты, воздействующие на сознание и поведение участников социальных связей.
   Кроме того, это и правовые отношения в полном наборе элементов состава, а также при наличии предпосылок для участия в правоотношении в качестве полноправного субъекта – гражданства, правосубъектности, а также юридического факта.
   Следует оговориться, что механизм правового регулирования может действовать в условиях непосредственной реализации нормативных предписаний – соблюдения (запретов), исполнения (обязываний), использования (дозволений). Нормативные предписания здесь реализуются вне правоотношений. Их энергии оказывается достаточно для обеспечения правопорядка. Однако при возникновении препятствий на пути реализации нормативных предписаний, прежде всего совершения правонарушения, в механизм правового регулирования включаются другие правовые средства, в том числе юрисдикционные. Путь к правопорядку здесь лежит только через правоотношение с гарантированным осуществлением субъективных прав и исполнением юридических обязанностей через их персонификацию в актах применения норм права, а также наступлением юридической ответственности для правонарушителей.
   Наконец, действие механизма правового регулирования воплощается в правопорядке, который формируется как результат осуществления нормативных предписаний.
   Это главные элементы в структуре МПР. Вместе с тем видно, что МПР – динамический институт правовой системы. Свойства динамизма ему придают правовые формы государственной деятельности. Так, к нормативной основе постоянно подключается правотворчество как фактор обновления законодательства РФ.
   К правоотношениям в случаях возникновения спора о праве, совершения правонарушения, необходимости определить новый правовой статус лица подключается правоприменительная деятельность. Акты применения норм права восполняют недостающую энергию норм права в преодолении препятствий, встречающихся на пути правореализации.
   Для нормального функционирования МПР необходимо осуществлять контрольно-надзорную деятельность – нормоконтроль, надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц, поскольку МПР может действовать только в режиме законности.
   Таким образом, речь идет о совокупности действий, связанных с функциональным и организационным обеспечением согласованного воздействия государства на социальную действительность.
   Ю. А. Тихомиров понимает механизм социального управления как способ организации и функционирования управления, выражающийся в выдвижении обоснованных целей, в создании и развитии управляющей системы, призванной осуществлять в ходе управленческого процесса достижение целей [154 - Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2001. – С. 45.].
   В настоящее время прослеживается стремление руководителей в своей деятельности к синергетическому эффекту организации (взаимное усиление), адаптации к работе в условиях дифференциации и интеграции матричного управления. Соответственно отрабатывается новый поведенческий стиль организатора управления, который:
   – осмысливает «движущие принципы» проблем, формулируя задачи, осуществляя расстановку сил и изыскивая средства;
   – находит связи данной ситуации с предшествующими обстоятельствами;
   – прогнозирует способности и потери, учитывает ограничения;
   – соотносит ситуационные задачи с развитием целостной организации как системы;
   – обосновывает и использует техническое решение задач, адекватных ситуаций.
   В процессе управления такой стиль рождает и новую ситуационную матрицу системы (диагностика; цели, методы, средства; факторы; альтернативные действия; оценки каждой альтернативы; выбор разработок программы действий).
   Вместе с тем, не следует забывать, что в процессе деятельности механизма правового регулирования действия субъектов права согласуются с методами правового регулирования, посредством которых элементы механизма приобретают заданное направление.
   Правовой метод представляет собой совокупность юридических приемов и средств воздействия компетентных субъектов на общественные отношения. Его природа иллюстрируется распространенным выражением: предмет правового регулирования отвечает на вопрос, что регулирует право, а метод – как регулирует.
   А. И. Процевский рассматривал правовое регулирование как воздействие на участников правоотношения, а метод – как способ воздействия на сознание и волю людей, в котором проявляются два свойства права: определение поведения людей вообще и определение их поведения применительно к данному виду общественных отношений [155 - Процевский А. И. Метод правового регулирования трудовых отношений. – М., 1972. – С. 102.].
   В теории управления сложились определенные, устоявшиеся в течение десятилетий, представления о типах организационных структур, в которых различными методами осуществляется воздействие на поведение людей. Принято различать структуры линейного типа (с прямым подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим), линейно-функционального (сочетающего прямое подчинение с подготовкой функциональными службами материалов и рекомендаций для лиц, принимающих решения); программно-целевые структуры, в которых функции управления распределяются между целевыми программами и проектами, имеющими непосредственных руководителей, а также матричные структуры, объединяющие линейные или линейно-функциональные структуры с программно-целевыми.
   Организация управления антинаркотической деятельностью в целом не предполагает функционирование структурных образований по принципу саморегулирующихся и саморазвивающихся систем. Синергетика и нелинейная динамика на ряде конкретных примеров убедительно показали, что для сложных систем существуют хотя и малые, но достаточно эффективные организующие и управляющие воздействия. Появился даже новый раздел нелинейной науки – управление хаосом.
   Нам не хотелось бы проводить аналогий, однако в настоящее время деятельность общества по преодолению эпидемии наркотизации напоминает неконтролируемое «броуновское» движение. В фирме IBM подобный подход к организационным системам формулируется так: «контролируемая анархия как система управления». Очевидно, что такие характеризующие параметры неприемлемы в правоохранительных органах, ибо порочны непредсказуемостью как развития, так и конечного результата.
   В системе государственных органов сочетание различных структур позволяет обеспечивать своевременность и многофункциональность управления имеющимися силами и средствами. При этом следует учитывать, что каждая из структур обладает специфическими возможностями и ограничениями. Одни из них могут выполнять управленческие функции в стабильном режиме, а другие – в режиме развития (инновационном).
   Реальные системы управления в различных государственных органах существенно отличаются друг от друга содержанием выполняемых задач и, соответственно, характером действий, способов, методов, средств их решения, а также направленностью управленческих процедур и последовательностью их использования. Вместе с тем, организационный механизм управления предполагает во всех правоохранительных органах определенную логическую структуру, алгоритм действий, их цикличность, взаимосвязь с деятельностью других подразделений, нацеленность на эффективность выполнения поставленных задач.
   Статическая часть механизма включает в себя правовые ограничения, правовые стимулы и предписания, а также сами источники права, в которых они содержатся. Значение статической части состоит в формализации и закреплении идеальной модели поведения гражданина по отношению к участию в антинаркотической деятельности. Динамическая часть содержит комплекс правовых, социальных, идеологических, экономических и иных средств, предусмотренных для воплощения в реальное поведение людей тех моделей, которые зафиксированы в статической части.
   С уверенностью можно утверждать, что деятельность организационных механизмов немыслима без применения гибких технологий. При этом организационный механизм, выступая в качестве целого, поглощает структуры управленческих действий, методы и средства их реализации, подчиняя общей логике движения.
   Сложность явлений и широкий допуск трактования терминологических процедур в гуманитарной области требуют подхода, отличающегося от распространившихся в последнее время количественных методов анализа, якобы подчеркивавших и подтверждавших претензии авторов исследований на научность и достоверность. Можно предположить, что сложность системы управления и точность, с которой осуществлен ее анализ, находятся в обратной пропорции. Здесь уместно провести аналогию с фундаментальным принципом неопределенности Гейзенберга, согласно которому возможно точное установление либо положения элементарной частицы, либо скорости ее движения, но не того и другого вместе.
   Теории, основанные на арифметических моделях равновесия, в педагогике не приведут к положительному результату. Дело, вероятно, в том, что сами по себе количественные характеристики социума являются нечеткими. Поэтому более предпочтительным, на наш взгляд, является позиция В. Н. Кудрявцева, Б. В. Андреева, заключающаяся в том, что нечеткую логику, предполагающую использование лингвистических понятий, можно применить при построении модели поведения [156 - Кудрявцев В. Н., Андреев Б. В. Нечеткая логика при решении криминологических задач // Государство и право. – № 1. – 1999. – С. 107.].
   В построенной таким образом модели значения элементов генезиса управления представляются не в виде количественных, а качественных параметров. Тогда генезис процесса управления будет выглядеть в виде цепочки следующих звеньев: потребности и интересы общества – возможности их удовлетворения – система ценностных ориентаций – принятие решения действовать – деятельность.
   При этом оптимальный результат достигается в том случае, когда определенным событиям или действиям придается характер юридически значимых фактов, с наступлением которых граждане оказываются в положении сторон правоотношений, обладающих взаимосвязанными субъективными правами и обязанностями.
   Как отмечает С. С. Алексеев, необходимо перевести правовую энергию источников права на уровень поведения конкретных субъектов – носителей прав и обязанностей [157 - Алексеев С. С. Философия права: История и современность. Проблемы. Тенденции. Перспективы. – М., 1999. – С. 216.].
   В связи с этим заслуживает внимания содержательная сторона Приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации № 76 от 18 марта 1997 года «О наркологических реабилитационных центрах». Данные центры предназначены для больных наркоманией. Направление в них осуществляется сугубо на добровольной основе с целью восстановления социального статуса. Продолжительность пребывания определяется физическим и психическим состоянием больного, его социальным статусом, достигнутыми результатами реабилитации и соглашением между пациентом и центром.
   Приказ определяет основные задачи центра, в числе которых медико-психологическая поддержка пациентов, заключающаяся в формировании определенных жизненных установок, обучение методам преодоления конфликтно-стрессовых ситуаций; формирование навыков здорового образа жизни с установками на трезвость, отказ от употребления психоактивных средств и тренировка этих навыков в реальных ситуациях самообслуживания, коммуникации, взаимодействия, трудовой и досуговой деятельности; восстановление профессиональных навыков, стабилизация профессиональных отношений, обучение, переучивание новой профессии; оказание помощи в формировании здоровой микросреды пациента, включая деятельность по оздоровлению семейного климата, укрепления в семье трезвеннических установок и адекватной атмосферы, способствующей вовлечению членов семьи в реабилитационные программы по профилактике рецидивов заболевания у пациентов.
   Указанным нормативным актом предусматривается создание реабилитационных общежитий, в которые направляются больные наркоманией, не имеющие местожительства и не работающие. Срок проживания в них определен не более 6 месяцев. В течение всего периода пребывания в общежитии, в том числе после завершения курса лечебно-реабилитационных мероприятий, больные могут продолжить участвовать в реабилитационных программах. Реабилитационная программа в общежитии допускает совместное пребывание больных с родственниками и членами семьи.
   Предусматривается образование терапевтических сообществ. Количество членов в каждом – 15–20 человек. Членство носит добровольный характер. Сообщество обязано требовать от каждого своего члена соблюдения утвержденного устава, предполагающего обязательное воздержание от психоактивных веществ, неукоснительное соблюдение правил поведения, выполнение трудовых обязанностей, взаимопомощь и поддержку. Сообщество строит свою работу на принципах самоуправления.
   Изучение правовой природы наркотизации, мер борьбы с ней, рассмотрение проблемы с исторической точки зрения, анализ действующих законодательных и иных нормативных актов позволяют разработать оптимальное организационное содержание процесса управления противодействием наркотизации.
   Любая организация может быть представлена в виде совокупности составляющих элементов (подсистем), взаимодействующих или взаимосвязанных между собой непосредственно или функционально, в зависимости от возложенных на них целей и задач.
   Одна из центральных характеристик организации – ее структура. Структурное деление является способом систематизации деятельности для упрощения достижений целей предприятия. Без скоординированного распределения полномочий между главными структурными подразделениями организация не может представлять собой отлаженный механизм.
   Решение о целях принимается руководителями высшего звена, которые используют при этом информацию средних и низших уровней управления, а в более крупных организациях даже предлагают самим определять структуру подчиненных им подразделений, добиваясь того, чтобы она не входила в противоречие либо с общими принципами, либо с общей структурой организации. Оптимальной структурой считается та, которая наиболее эффективным способом позволяет организации взаимодействовать с окружающей средой, целесообразно распределяя задачи как между функциональными областями, так и сотрудниками, усилия которых направлены на удовлетворение потребностей общества.
   Имеющиеся исследования организаций в основном ориентируются на теоретические традиции – теории бюрократии и системный подход. Первая создана М. Вебером и уже упоминалась нами. Попытку усовершенствовать веберовскую схему предприняли П. Блау и Р. Холл.
   П. Блау полагал, что специализация, административный аппарат и формальность отношений являются ключевыми характеристиками организации, степень корреляции которых измеряется в ходе эмпирического исследования. Итоги проведенного им исследования подтвердили теоретические положения М. Вебера о том, что специализация является результатом сложной системы обязанностей; иерархия необходима для эффективной координации задач и адекватного управления подчиненными; безличностность отношений вызывается необходимостью устранения иррациональности в организации. Конфликты в организации рассматриваются как аномальное, отрицательное явление. Они, якобы, свидетельствуют о сбое ее функционирования. Причины их появления – неадекватный контроль, слабости планирования, неэффективность системы поощрения и наказания [158 - Blau P. Exchange and Power in Social Life. – N.Y., 1986. – P. IX. – P. 446.].
   Современные исследователи отмечают, что необходимо различать формальную структуру организации и ее повседневную деятельность. Первая – копия второй и включает в себя схему организации: список офисов, департаментов, должностей и программ. Сущность бюрократической организации заключена в рационализации и безличном характере ее структурных элементов, как и целей, которые соединяют их.
   Организационная структура состоит из четырех основных элементов:
   – распределение задач и ответственности, которые определяют работу человека;
   – объединение индивидов в группы, а групп – в департаменты и большие группы, которые формируют организационную иерархию;
   – механизмы, требующие улучшения вертикальной координации (например, количество сотрудников, отвечающих за управление и степень делегирования власти);
   – механизмы, необходимые для содействия горизонтальной координации.
   Достаточно распространенный подход к исследованию структуры организаций представляет собой объединение двух предыдущих традиций, результатом чего стало принятие принципа открытых систем при анализе бюрократических структур. Важный шаг в развитии этого направления предприняли П. Лоуренс и Дж. Лорш, авторы ситуационного подхода. Ими проведены многочисленные исследования мотивации, удовлетворенности трудом, лидерства, технологии и др.
   Центральным тезисом данного подхода явилось положение о том, что каждое из этих понятий должно интерпретироваться внутри контекста, подразумевающего тесную связь между внутренними (организация) и внешними (среда) характеристиками. Лоуренс и Лорш пришли к выводу, что внутренняя структура должна быть построена таким образом, чтобы не нарушалось ее соответствие экономическому рынку и общетехнологическим характеристикам.
   Категории «организация», «управление» и «деятельность» на протяжении всей истории развития цивилизации обречены на взаимное существование и не могут обходиться друг без друга. Управление является непременным спутником всякой деятельности любой организации.
   Раскрывая ценностную сущность механизма управления, в нем выделяют следующие функциональные особенности:
   – становление интегративных свойств системности в организации управляемого объекта;
   – координация деятельности всех компонентов в заданном направлении для достижения поставленной цели;
   – обеспечение оптимальности функционирования и развития объекта управления.
   С учетом выявленных особенностей должна осуществляться организация антинаркотической деятельности. К сожалению, на практике у ряда руководителей отсутствует системный взгляд на объект управления, его участников, правоприменительную практику и правоохранительную деятельность и т. д. Как следствие, у субъекта управления возникают трудности с получением и аналитическим обобщением достаточной информации о фактическом состоянии процесса деятельности и развития наркоситуации в стране или конкретном регионе.
   Недостатки в специальной подготовке и политическая ангажированность организаторов государственного антинаркотического процесса не дают возможности определить главное – характерные и необходимые для эффективной деятельности процессуальные компоненты. Это приводит к попыткам компенсировать просчеты государства ужесточением нормативных требований без учета реальных возможностей и запросов общества.
   Механизм реализации государственной антинаркотической стратегии (его динамическая часть) должен включать в себя ряд принципиальных моментов:
   – выявление и пресечение развития нелегального производства наркотиков на территории России, так как освоенный наркомафией цикл изготовления наркотиков внутри страны заведомо лишает государство возможности контроля над ситуацией;
   – борьба с транзитом наркотиков, в связи с чем требуется интенсификация деятельности по совершенствованию работы силовых органов и Федеральной миграционной службы;
   – предотвращение и пресечение фактов проникновения в страну международных наркосиндикатов и их сращивания с российской организованной преступностью;
   – концентрация усилий государственных органов и общественных организаций на масштабном комплексе мероприятий по профилактике наркомании в сочетании с построением системы «раннего предупреждения» и мониторинга наркоситуации на федеральном и региональном уровнях;
   – ликвидация экономической базы наркопреступности путем пресечения фактов проникновения денежных средств, добытых преступным путем, в легальную экономику;
   – борьба с коррупцией в органах государственной власти и правоохранительных ведомствах;
   – совершенствование антинаркотического законодательства.
   Таким образом, эффективное противодействие незаконному обороту наркотиков представляет собой специально организованный процесс совместного участия всех компонентов системы управления (государственных структур, общественных организаций, населения) по достижению поставленной цели на основе взаимоприемлемого решения (консенсуса), достижение которого обеспечивается на основе реализации специальной функции государства.
   Термин «консенсус» – это принцип коллегиального решения на основе согласований позиций, компромисса, сотрудничества. Он происходит от лат. consensus (согласие, согласованность, общее мнение) и означает «наличие между двумя или более индивидами сходных познавательных и практических ориентаций, позволяющих им установить взаимоотношения и (или) взаимодействие в каком-либо отношении». В более узком смысле консенсус – это согласие значимого большинства любого сообщества относительно наиболее важных аспектов его социального порядка, получающее выражение в согласованных действиях людей, обусловливающих существование и функционирование данного сообщества.
   Консенсус как метод принятия решений подразделяется на юридический (когда консенсуальные методы и процедуры предусмотрены нормативными актами и порождают определенные правовые последствия) и неюридический (неформальные способы). Юридический консенсус может быть обязательным (если допустимо только консенсуальное решение) и факультативным (если наряду с консенсуальным допускается и другой порядок принятия решения). При этом неформальные процедуры разнообразны и «часто они предшествуют принятию юридически значимого решения».
   В государстве ценностные основы консенсуса определяются Конституцией. Стремление сохранить эти ценности служит действенным стимулом к поиску компромиссов. Преобладание консенсуальных методов государственного управления благотворно влияет на социально-психологический климат в обществе, так как консенсус имеет четко выраженную тенденцию не к конфронтации и подавлению «инакомыслящих», а к достижению целей и интересов деятельности.
   Одной из причин низкой эффективности государственной антинаркотической деятельности является отсутствие в стране консенсуса, идеологии, разделяемой большинством населения (т. е. определенной системы идей и принципов, объединяющих наиболее важные ценности социума).
   В этих условиях особую значимость приобретает профессиональная подготовка руководителей органов государственной власти, которые должны являться для подчиненных сотрудников и населения эталоном стабильности и оптимизма, без чего немыслимо качественное осуществление служебной деятельности.
   Учитывая особую роль личностного фактора в процессе управления противодействием наркотизации, следует пристальное внимание уделять основным параметрам коллективного и индивидуального поведения. Концептуальная логика теоретического анализа и практических действий по отношению к процессу управления является достаточно многовариантной, однако, на наш взгляд, ее структура должна включать следующие компоненты:
   – методология;
   – наркогенная ситуация;
   – технология противодействия;
   – процедура управления.
   Такая постановка вопроса устраняет очевидную несогласованность действий структур, включенных в процесс противодействия наркотизации, когда ученые заняты оценкой ситуации, выработкой методологии и инновационных технологий, практики – правоприменением и правоохранительной деятельностью, а многочисленные консультанты увлечены процедурными моментами.
   Как уже упоминалось, любая теоретическая концепция строится на основе определенных методологических принципов и уточняется путем проверки выдвинутой гипотезы. Мы полагаем, что возможно повышение эффективности процесса управления противодействием наркотизации общества на основе повышения уровня социально-правовой активности населения в пределах установленных правовых ограничений. Для этого целесообразно рассмотреть данный процесс с позиций диспозитивно-личностного подхода и выделить концептуальную структуру (табл. 3).

   Таблица 3
   Концептуальная структура процесса управления противодействием наркотизации (диспозитивно-личностный подход)

   На пересечениях вертикальных и горизонтальных линий образуются концепты, каждый из которых выражается соответствующими признаками.
   Так, на профессиональном уровне «статус» отражает позицию социальной роли сотрудника органов исполнительной власти и показывает общественную потребность в организации противодействия наркотизации. Экономическая эффективность на этом уровне выражается в возмещении материального и морального ущерба, причиненного обществу и отдельным гражданам в результате преступной деятельности наркомафии.
   Наряду с коммуникативной функцией «профессиональное сознание» выполняет когнитивную, осуществляя смыслообразование и вырабатывая профессионально-корпоративные ценностные ориентации, что проявляется в престиже юридических специальностей и нормах служебной этики. Профессиональная организация в зависимости от должностных обязанностей (органы Федеральной службы наркоконтроля, ФСБ, милиция, прокуратура, таможенные органы и т. д.) обеспечивает выполнение поставленных перед ней оперативно-служебных задач.
   Педагогический аспект образует ценностную основу профессионального сознания сотрудника, а на институционном уровне управления предполагает реализацию форм и методов управления в процессе профессиональной деятельности. На личностном уровне управление призвано обеспечить такое интерактивное взаимодействие, чтобы антинаркотическая деятельность протекала на фоне самореализации личности.
   Стимулирование находится в закономерной связи с уровнем развития мотивационно-потребностной сферы и четкими социальными гарантиями, от которых в немалой степени зависит эффективность противодействия наркотизации. Совершенствование системы управления включает в себя решение четырех основных проблем:
   – повышение профессионализма руководящих кадров;
   – внедрение современных управленческих технологий;
   – укрепление нормативно-правовой базы управления;
   – повышение уровня организации системы управления, наведение порядка и дисциплины на всех этапах технологической цепочки управленческой деятельности.
   Общим негативным компонентом в состоянии управления органами исполнительной власти является неадекватная самооценка сотрудников, ведущая к неуверенности в своих силах или, напротив, инициирующая излишнюю самоуверенность, провоцирующую сложность в межличностных отношениях и серьезные проблемы в служебной деятельности. У некоторых молодых сотрудников обнаруживается сохранение инфантильности, недостаточная сформированность самосознания, конфликты в ценностных ориентациях, принятых в референтной группе, в семье, коллективе. Все это с учетом специфики государственной службы можно рассматривать не просто как факты, но и как факторы риска.
   Другим очевидным явлением стало явное пренебрежение отдельными руководителями фактором «обратной связи», без учета которого управленческие воздействия нередко приобретают характер ничтожных (табл. 4).

   Таблица 4
   Значимость различных мотивов при выборе профессии сотрудниками правоохранительных органов и их фактическая реализация

   Учитывая, что деятельность механизма управления противодействием наркотизации подразумевает прежде всего организацию конструктивного взаимодействия структурных подразделений, важное значение приобретает специальное изучение особенностей протекания этого процесса в правоохранительных органах.
   Программа эмпирического исследования включает в себя:
   – позиционный анализ структурного содержания процесса управления;
   – изучение характера взаимодействия структурных подразделений;
   – исследование эффективности управляющего воздействия.
   Программа позволяет определить не только уровень способностей и стремления к самореализации, но и степень доминантности руководителей в процессе взаимодействия с сотрудниками, содержание и периодичность разногласий, возникающих в правоохранительном коллективе.
   В результате установлена недостаточная удовлетворенность сотрудников взаимодействием по горизонтали (между отдельными структурными подразделениями) и по вертикали (между руководителями и подчиненными). При этом на межличностном уровне выявлены следующие причины снижения уровня управляемости:
   – оценка ситуации руководителем только со своей позиции и принятие решения на основе единоличного мнения (62 %);
   – доминирование установок руководителей отдела милиции и его подразделений на восприятие подчиненных как объектов управления, а не как возможных субъектов совместной деятельности (80 %);
   – преобладание у руководителей монологического типа общения (84 %);
   – отсутствие у руководителей гибкости и терпения в процессе работы с персоналом (78 %);
   – требования руководителей неукоснительно выполнять предписания распоряжений вышестоящих инстанций даже при понимании их нецелесообразности (59 %);
   – игнорирование руководителями принципов интерактивного взаимодействия и обратной связи (64 %).
   По итогам опроса по критерию «Какие формы Ваш руководитель чаще всего использует при работе с подчиненными» мы получили следующие данные:
   – 28 % опрошенных указали, что их начальник применяет в основном демократические формы, опираясь на положительные мотивы и интересы;
   – 64 % опрошенных считают, что начальник при разрешении конфликта использует чаще всего властные полномочия, применяя такие формы, как приказ, угроза и т. д.;
   – 8 % сотрудников полагают, что руководитель пытается применить организационные формы и меры материальной заинтересованности (изменения режима работы, выплату денежного вознаграждения, повышение по службе).
   Установлена имеющаяся зависимость между степенью удовлетворенности сотрудников взаимодействием с руководителями правоохранительного коллектива и оценкой ими социально-психологического климата в подразделении. Выявлена связь между оценкой сотрудниками социально-психологического климата в организации, уровнем их способностей и стремления к самореализации и позиционным положением руководителя во взаимоотношении с личным составом.
   Результаты исследования убедительно свидетельствуют о том, что состояние социально-психологического климата в правоохранительном коллективе обусловлено не только внешними факторами (правовым нигилизмом населения, социально-экономической обстановкой, криминализацией социума и т. д.), но и внутренними причинами, в частности, созданием соответствующих условий посредством организации руководителем взаимодействия с личным составом в целях проявления возможностей самореализации сотрудников.
   Во взаимодействии руководителей и подчиненных в органах внутренних дел доминирующей позицией начальника является императивный, диктаторский стиль общения, на что указали 92 % опрошенных сотрудников.
   Одновременно нами установлено, что руководители органов внутренних дел считают свое поведение по отношению к подчиненным чрезмерно либеральным, высказывают желание усилить дисциплинарную практику в целях повышения эффективности деятельности возглавляемой организации. Эта психологическая установка закреплена в сознании руководителей десятилетиями существования тоталитарной системы управления и до сих пор многими воспринимается как панацея, избавляющая от обязанности выяснения глубинных процессов и их внутренних противоречий.
   К тому же такие подходы к управлению широко поощряются вышестоящими инстанциями, в приказах и распоряжениях которых самой распространенной фразой является призыв «повысить с подчиненных спрос и требовательность к ним». Подобные перекосы в сознании отдельных руководителей, их непонимание и нежелание овладевать искусством управления в надежде на всемогущество «карающей десницы», являются причинами низкой эффективности управления.
   Многие руководители правоохранительной системы не приветствуют излишнюю самостоятельность своих подчиненных и в значительной степени заинтересованы в пополнении своих рядов «лояльными», но стабильными функционерами, нежели беспокойными неформальными лидерами. В такой тенденции, очевидно, существует оправданный смысл, ибо правоохранительная система должна быть более консервативной и стабильной, чем научные, творческие и даже производственные организации.
   Совпадение формальной и неформальной структур значительно улучшает качество служебной деятельности, поэтому руководителю целесообразно учитывать наличие неформальных отношений и использовать их в интересах дела. Это происходит потому, что человек в организации находится под влиянием двух видов управляющих воздействий: во-первых, со стороны администрации, а во-вторых, со стороны неформальной группы. Если указанные воздействия не противоречат друг другу, то группа является союзником руководителя, в результате чего эффективность работы организации возрастает. Если же требования администрации и неформальной группы не совпадают, уровень управляемости снижается.

Глава 4. Детерминанты формирования государственно-правовой антинаркотической политики

4.1. Ценностное содержание процесса реализации государственно-правовой антинаркотической политики

   Ни одно общество не может функционировать и развиваться без системы ценностей, поскольку превращается в хаотичную толпу, в совокупность атомизированных индивидов. Одно из основных мест в формировании организационных ценностей общества, занимают его стабильность и устойчивость, которые немыслимы без выверенной технологии управления. Сегодня многие стороны жизни российского общества находятся в неустойчивом состоянии и вне управления государство не сможет его преодолеть.
   По словам Н. Д. Никандрова, «вполне практические задачи стоят перед теми, кто стремится вести профессиональную деятельность с учетом определенного набора профессиональных (корпоративных) ценностей». При этом он подчеркивает, что «между профессиональными кодексами чести и общечеловеческими ценностями – дистанция огромного размера» [159 - Никандров Н. Д. Ценности как основа целей воспитания // Педагогика. – 1998. – № 3. – С. 8.].
   Ценностные ориентации человека, включенного в процесс антинаркотической деятельности, являясь компонентом не только его сознания, но и поведения, не ограничиваются рациональным предпочтением или выбором той или иной ценности. Ценность становится таковой лишь после превращения в убеждения личности, перехода в ее эмоциональный потенциал. Понятие ценностной ориентации некоторые исследователи отождествляют с понятием установки, что нельзя поддержать в полной мере.
   Вместе с тем, не подлежит сомнению взаимосвязь установки и ценностной ориентации, что обусловлено воздействием ориентаций на все стороны человеческой психики: от познавательной деятельности до мотивации каждого из поступков сотрудника организации.
   Очерчивая взаимосвязь мотива и деятельности, А. Н. Леонтьев пришел к выводу о раздвоении функций мотивов, которое «возникает вследствие того, что деятельность необходимо становится полимотивированной, т. е. одновременно отвечающей двум или нескольким мотивам». Он показал, что одни мотивы, побуждая деятельность, вместе с тем придают ей личностный смысл (смыслообразующие мотивы), а другие выполняют только роль побудительных факторов (мотивы-стимулы).
   В своих теоретических исследованиях А. Н. Леонтьев делает акцент на предметном содержании мотивации, понимании мотива как предмета потребности. Мотив определяется как материальный или идеальный объект, в котором находит свое конкретное выражение потребность личности. Мотивом деятельности, выступающим в побудительной функции и задающим направленность этой деятельности, является объект, высший по отношению к субъекту.
   В процессе антинаркотической деятельности в качестве внешнего фактора, воздействующего на интерес человека и направляющего его на достижение позитивных целей, выступает правовой стимул, а соответствующая мотивация построена на основе привлекательного имиджа благоприятных последствий.
   Понимание мотивации как предмета раскрывается А. Н. Леонтьевым в общем контексте его версии о предметности как исторически фиксированной функции. Предметная сфера, в которой живет и действует человек, рассматривается не как совокупность физических объектов, существующих безотносительно к субъекту, а как мир предметов человеческой деятельности, проявляющих себя через призму их восприятия субъектом.
   Деятельность в отечественной науке имеет широкую трактовку как динамическая система взаимосвязи субъекта с миром и включает такие формы, как предметно-практическая (по производству материального продукта); теоретическо-мыслительная (оперирующая идеальными конструкциями, моделирующими мир); идеологическая (связанная с рефлексией, выделением целевых ориентиров и т. д.).
   Современная концепция человеческой деятельности сформулирована на основе работ П. К. Анохина, А. Г. Асмолова, Л. С. Выготского, В. В. Давыдова, А. Н. Леонтьева, С. Л. Рубинштейна.
   Возникновение и развитие наркотизации тесно взаимосвязано с ценностными ориентациями, с характером принятых ролей, динамическим состоянием личности, содержанием мотиваций деятельности, которые определяют характер и направленность поведения граждан. Содержание и направленность ценностных ориентаций являются устойчивыми регуляторами как индивидуального поведения, так и состояния социума.
   По выражению А. И. Титаренко, «моральные ценности представляют собой материализацию ценностных ориентаций, установок, норм и т. п. в поведении человека, в ситуации социального взаимодействия» [160 - Титаренко А. И. Структуры нравственного сознания. – М., 1974. – С. 169.]. Они не существуют в качестве отделенных от субъекта свойств предметов сами по себе, поэтому их существование не сводится к внутриличностному, чисто субъективному переживанию. Моральные ценности существуют диспозиционно, «в движении нравственных отношений людей – их нормативных позициях, актуализирующихся в поведении, морально-значимых, коммуникативных связях и т. д.» [161 - Титаренко А. И. Структуры нравственного сознания. – М., 1974. – С. 169.].
   В основе ценностного содержания любого процесса, протекающего в жизни общества, находятся интересы и потребности граждан. При анализе интересов как одного из основных факторов развития общества нередко обращают внимание на смежные социальные и психологические явления, в том числе генетически предшествующие интересу. Такова, в частности, категория потребности. Человеческие потребности бывают «неосознанными (их называют влечениями) и осознанными». Именно потребности лежат в основе образования ценностей, а осознание потребности служит формированию интереса, мотива, ориентации, установки, цели, решения, действия. Эффективное противодействие наркотизации невозможно без социально-правовой активности граждан в данном процессе реализации их потребностей и интересов.
   Так, Л. Н. Коган справедливо обращает внимание на значимость внутренних потребностей человека, побуждающих его к «созидательному целенаправленному процессу раскрытия и опредмечивания сущностных сил личности в ее многообразной социальной деятельности» [162 - Коган Л. Н. Цель и смысл жизни человека. – М., 1984. – С. 174.].
   Реализация государственной политики без учета интересов и потребностей населения, управленческого потенциала государственного аппарата, характера развития отношений в обществе, может свести управление на уровень манипулирования сознанием и межличностными отношениями, инициировать возврат к командно-административной системе.
   По данным многочисленных исследований, проведенных в нашей стране и за рубежом (Б. Г. Ананьев, Л. И. Божович, А. Н. Леонтьев, А. Маслоу, Ж. Пиаже, В. Э. Чудновский, В. С. Юркевич и др.), мотивационно-потребностная сфера личности имеет иерархическую структуру, заключающуюся в том, что одни мотивы занимают доминирующее положение, а другие подчиненное. В зависимости от этого определяется направленность личности.
   Мотивационно-потребностная сфера получает реализацию в результативности деятельности. Самореализация человека непосредственно связана с его «Я-концепцией», которая представляет собой то, «что он значит для самого себя». Во многих случаях люди не согласны с теми оценками, которые им дают окружающие и стремятся добиться того, чтобы к ним относились в соответствии с их «Я-концепцией».
   Как подчеркивает Т. Шибутани, «человек может выступать против общественного мнения потому, что он не сомневается в своем собственном суждении и уверен, что все другие ошибаются; другой может делать то же самое потому, что он вообще негативист и враждебность – неотъемлемая черта его характера; а третий может так поступать потому, что он изолирован от других людей и безразличен к их реакциям» [163 - Шибутани Т. Социальная психология / Пер. с англ. – М., 1969. – С. 262.]. Пониманию причин поведения способствует наблюдение за человеком в различных ситуациях.
   Одновременно индивидуальное самосознание выступает фактором саморегуляции, самоконтроля и сознательного развития творческих сил личности. По мнению А. В. Мудрика, «самосознание влияет на оптимальность, интенсивность, направленность и объективность самооценки творческой активности индивида» [164 - Мудрик А. В. Личностный подход в воспитании // Магистр. – 1991. – Август. – С.128.].
   Подчеркивая личностный смысл самореализации, Л. Н. Коган обращает внимание на важность внутренней потребности личности, побуждающей ее к активному творческому развитию как «созидательному целенаправленному процессу раскрытия и опредмечивания сущностных сил личности в ее многообразной социальной деятельности [165 - Коган Л. Н. Цель и смысл жизни человека. – М., 1984. – С. 174.].
   Основным внутренним критерием личности в реализации жизненных установок в процессе антинаркотической деятельности является ее социально-правовая активность.
   К. А. Абульханова-Славская в качестве критериев проявления активности рассматривает соотношение в поведении и деятельности инициативы и ответственности, полагая, что «личностью осуществляется индивидуальный способ реализации своей активности, при котором происходит распределение инициативы (во времени, в способе жизни и т. д.» [166 - Абульханова-Славская К. А. Стратегия жизни. – М., 1991. – С. 247.]
   Осознание целей своей деятельности, активно-положительное отношение к ней способствуют актуализации личностных качеств, создают условия для самосовершенствования и самоутверждения.
   Создатель иерархической теории потребностей А. Маслоу, представлял эти процессы в виде пирамиды, изображенной на рис. 2.
   В то же время нельзя не учитывать и психические особенности человека, его склонности, способности, характер, темперамент, которые играют немаловажную роль в целеполагании деятельности. В свою очередь, формирование потребностей и психического склада человека обусловлено природными данными, влиянием индивидуальной и социальной среды.

   Рис. 2. Пирамида потребностей по А. Маслоу

   Однако этим не исчерпывается объективная детерминация человеческой целесообразной деятельности. В целеполагании личности отражаются также объективные возможности, условия как предпосылки тех изменений, на осуществление которых направлена деятельность. При постановке цели человек исходит не только из необходимости удовлетворения своих многочисленных потребностей, но и из самих объективных возможностей их реализации, поскольку имеющиеся фактические условия предоставляют возможность поставить и реализовать только ограниченные цели. Поэтому человеческая деятельность, как всякое явление действительности, имеет свои объяснимые причины, которые инициируют деятельность не непосредственно, а через целеполагание, через постановку цели.
   Однако в процессе развития наркотизации общества часто можно обнаружить те или иные объективные причины, способствующие столкновению интересов социальных субъектов. Причины наркотизации кроются в противоречиях, закономерно вытекающих из объективно сложившейся ситуации в обществе, когда вступают в противодействие различные потребности граждан.
   Определенный интерес для понимания ценностного значения потребностей представляют исследования, затрагивающие различные аспекты категории «ценность» (Н. Ф. Добрынин, А. Н. Леонтьев, В. Н. Мясищев, С. Л. Рубинштейн).
   Так, С. Л. Рубинштейн отмечал, что ценности «производны от соотношения мира и человека» [167 - Рубинштейн С. Л. Проблемы общей психологии. – М., 1973. – С. 363.].
   По мнению А. Г. Асмолова, выполняя функцию стимулов, ценности создают условия для реализации на личностно-смысловом уровне [168 - Асмолов А. Г. Психология личности. – М., 1990. – С. 206.].
   Познание сущности ценностей помогает раскрыть их взаимосвязь с другими категориями реальности, причем важное место занимает процесс осознания того, какова при этом иерархия жизненных и профессиональных ценностей, каков механизм их влияния на процесс формирования гражданского общества. Общественные ценности утверждаются в жизни не спонтанно, а зависят от социально-экономических и политических отношений в государстве.
   Совокупность ценностей процесса управления противодействием наркотизации носит целостный характер и представляет собой познавательно-действующую систему. Кроме того, ценности объективны. Они формируются исторически в ходе развития общества и фиксируются в науке как форме общественного сознания в виде специфических образов и представлений, находящих отражение в идеях и концепциях. В процессе реализации государственной антинаркотической политики общество овладевает ценностями, то есть фактически «субъективирует» их. При этом уровень субъективации ценностей рассматривается как индикатор готовности общества к восприятию и участию в осуществлении государственной политики, направленной на противодействие наркотизации.
   Уровень субъективации определяется развитостью общества, самосознанием граждан, их внутренней социальной позицией. Зависимость уровня субъективации от состояния общества обусловлена тем, что установление ценности общественного явления осуществляется в процессе его оценки гражданами.
   Рассматривая проблему ценностей деятельности, Е. Н. Шиянов полагает, что они служат ориентирами социальной и профессиональной активности. Принимая за основу классификацию ценностей потребности личности, он предлагает следующую совокупность: ценности, связанные с утверждением личности в обществе, социальной сфере; ценности, связанные с удовлетворением потребности в общении; ценности, связанные с самосовершенствованием; ценности, связанные с самовыражением; утилитарно-прагматические ценности; целевые и инструментальные ценности.
   Данная классификация представляет определенный интерес в плане организации процесса управления противодействием наркотизации, создает теоретические предпосылки для усвоения и оценки ценностей антинаркотической деятельности, конструирования социальной технологии с их возможным использованием в качестве элементов-ориентиров.
   Другие исследователи придерживаются мнения о трехуровневой модели системы ценностей, выделяя социально-педагогические, профессионально-групповые и индивидуально-личностные ценности. Система ценностей служит «основой и критерием принятия или непринятия личностью новых или уже выработанных ценностей».
   Учитывая, что участниками процесса реализации государственной антинаркотической политики являются общество и государство, основу их взаимодействия, направленного на решение поставленной задачи, составляет гражданский диалог. Он представляет собой субъект-субъектные отношения, лежащие в основе процесса разрешения конфликтных противоречий и определяющие диалогические формы государственной и общественной деятельности.
   Важное место в структуре ценностей управления занимают знания. Специальная подготовка руководителя позволяет ему не только ориентироваться в поступающей информации о положении дел в организации, но и решать управленческие задачи с использованием многообразных приемов и методов.
   Мы разделяем точку зрения В. А. Сластенина, который рассматривает процесс овладения знаниями в нескольких плоскостях:
   – концептуальной, основывающейся на теориях обучения и воспитания;
   – операционной, в которой научные категории представлены как совокупность стратегий управленческой деятельности;
   – проблемной, раскрывающей диалектичность, противоречивость обыденного и научного мышления;
   – рефлексивной, объясняющей логику и средства индивидуальной познавательной и практической деятельности [169 - Сластенин В. А., Мищенко А. И. Целостный педагогический процесс как объект профессиональной деятельности учителя: Учебное пособие. – М., 1997. – С. 338.].
   Эффективность управленческой деятельности во многом зависит от соотношения присвоения (субъективации) и отдачи (объективации) руководителями органов государственной власти ценностей-знаний.
   Вместе с тем, очевидно, что наличия знаний в системе ценностей управления недостаточно. Ее необходимыми элементами являются также ценности-цели и ценности-средства.
   Как отмечала Л. И. Божович, цели должны явиться результатом воплощения требований, предъявляемых человеку обществом, в конкретные требования к интересам, стремлениям, чувствам и поступкам, составляющим главную характеристику облика личности.
   Важное место в системе ценностей занимают управления ценности-качества, характеризующие личностный потенциал субъекта управления и качества участников конфликта. Ценности-качества включают в себя систему деловых и личностных характеристик субъекта управления, среди которых:
   – общественно-гражданская зрелость;
   – отношение к профессиональной деятельности (чувство личной ответственности за порученное дело, чуткое и внимательное отношение к гражданам, дисциплинированность и требовательность);
   – уровень знаний (квалификация, знание основ управления, общая эрудиция);
   – организаторские способности;
   – способность к руководству (умение своевременно принимать решения, способность обеспечивать контроль за исполнением решений, умение разрешать конфликтные ситуации, уверенность в своих силах, умение владеть собой);
   – морально-волевые качества характера (честность, добросовестность, уравновешенность, скромность, коммуникабельность).
   Ценности-качества дают возможность субъекту управления, исходя из ценностей-целей, обеспечить выбор ценностей-средств, реализация которых обусловливает достижение намеченного результата. В процессе управления противодействием наркотизации происходит изменение внутреннего мира граждан, их ценностей-качеств, в результате чего человек приобретает возможность соизмерять свои потребности и запросы с целями общества, стремиться к установлению с другими людьми конструктивных межличностных отношений. Обеспеченные системой ценностей-средств взаимодействия людей преломляются в сознании, способствуют его позитивной трансформации, что, в свою очередь, благотворно влияет на эффективность процесса реализации государственной антинаркотической политики.
   Причинно-следственная связь в управляемых системах принципиально отличается от связей в неуправляемых объектах. В управляемых системах причина выступает как явление, побуждающее и обязывающее управляющую подсистему принять решение и передать его управляемой подсистеме, которая на основе решения осуществит практические действия. Их результат и выступает в качестве следствия.
   Спецификой причинно-следственных связей в управляемых объектах является их вероятностный характер. Постепенное накопление соответствующих знаний позволяет со временем все более точно предполагать возникновение и развитие наркотической ситуации, повышать точность и эффективность управленческих методов по ее предупреждению или локализации. Это связано с тем, что большинство новых фактов является закономерным следствием предыдущих и наступает с большей или меньшей степенью вероятности, которую можно определить достаточно своевременно и надежно, стремясь воссоздать логику связи событий.
   В процессе управления деятельность человеческого разума прежде всего заключается в анализе событий, происходящих в окружающей реальности. Думать – означает наблюдать, обращать внимание, иметь в виду, принимать меры, вырабатывать стратегию предстоящего поведения, определяя приоритетные направления конкретных действий. Мышление без выделения приоритетов – рутинное мышление. Мышление, которое не обладает оценочной способностью, является до известной степени неполноценным. Противодействие наркотизации предполагает проектирование целостного процесса управления, а в его исполнительной части – приведение движущих сил развития личности. Одновременно оно включает в себя и корректировку поведения граждан, что обеспечивает единство объективного и субъективного в процессе управления.
   Для повышения эффективности управления очень важны средства сплочения или интеграции, под которой подразумевается «процесс достижения единства усилий всех подсистем (подразделений) организации для реализации ее задач и целей».
   Важнейшее условие обеспечения эффективности – это единство целей. Разработка целей общества также входит в ценностное содержание государственного управления. Современная наука выдвигает цели общества на одно из первых мест по значимости.
   Непременным исходным условием обеспечения конструктивного управления является технология постановки целей процесса управления, которая предполагает формулировку целей через результаты управления, выраженные в действиях участников, прогнозируемых, осознаваемых и определяемых с достаточной степенью надежности.
   Цели в когнитивной (познавательной) сфере разрабатываются на разных уровнях: знания, понимания, принятия, синтеза, оценки. При этом определяющее значение имеет форма выражения целей, направленных на противодействие наркотизации.
   Реализация целей в аффективной сфере связана с разными видами и уровнями их восприятия гражданами, адекватностью реакций, усвоением и организацией ценностных ориентаций, распространением их на антинаркотическую деятельность. Достижение целей в таких условиях предполагает стремление к распространению своего влияния на иное объективированное пространство и полностью исключает позицию laissek faire (невмешательства).
   Совместная деятельность граждан предполагает наличие целей разного уровня: цели-задания, цели-ориентации и цели-системы.
   Цели-задания – это провозглашенные от имени государства поручения и указания органов власти, оформленные в качестве официальных документов с установленными сроками исполнения. Цели-задания являются приоритетными и определяют основные направления деятельности государственных и общественных организаций.
   Цели-ориентации – это совокупность целей граждан, реализуемых через общество. К ним относятся обобщенные цели социума, включающие и личные цели каждого сотрудника. Важным моментом является совпадение целей-заданий и целей-ориентаций. В случае их расхождения эффективность государственной политики существенно снижается.
   Цели-системы – это стремление государства сохранить общество как самостоятельное целое, то есть способность обеспечить равновесие, стабильность и целостность. Цели-системы должны соответствовать двум предыдущим видам целей во избежание деструктивности их взаимоотношений.
   Стабильность в обществе во многом зависит от соотношения формальных и неформальных социальных ролей.
   В системе формальных социальных ролей прежде всего находят свое воплощение отношения власти, формальной (законной, официальной) структуры общества. Вне формальной системы социальных ролей трудно представить упорядоченное взаимодействие субъектов и объектов управления. Одновременно с этим в обществе складывается и воспроизводится разветвленная система неформальных ролей, основанных на отношениях родства, участия в общих социальных группах, многочисленных видах неформальных, спонтанных взаимодействий.
   Требования формальных и неформальных социальных ролей могут не совпадать и выражаться в следующих разновидностях поведения.
   – Формально ориентированное поведение. Основано на требованиях формальной социальной роли, что обеспечивает реализацию властно-государственных отношений, исключает учет требований неформальных ролей и структур. Такое поведение содействует стабилизации организационной структуры общества, но может ослабить роль согласия в социальных взаимодействиях, а в ряде случаев препятствовать своевременной переоценке устаревших или неэффективных элементов.
   – Неформально ориентированное поведение игнорирует требования формальных ролей, в крайнем случае ведет к социальным отклонениям, нарушениям законности, протекционизму, коррупции и преступности.
   – Смешанный тип поведения учитывает требования формальных и неформальных ролей по параметрам законности и целесообразности.
   Пониманию смыслового значения и утилитарной целесообразности ценностей общества способствует понятие диффузности, широко используемое в теории социального обмена. Диффузность означает отсутствие жесткой детерминации как по срокам, так и по формам вознаграждения за добровольно, а часто и инициативно оказанные человеком услуги в надежде на адекватную реакцию других лиц. По мнению П. Блау, социальный обмен «вовлекает факторы, создающие диффузные будущие обязательства, не специфизированные четко, при которых природа возврата не может оговариваться, но по большей части оставлена на усмотрение того, кто его осуществляет» [170 - Blau P. Exchange and Power in Social Life. – N. Y., 1986. – P. IX. – P. 38.].
   Природа вознаграждения неизменно не оговаривается заранее и не может быть предметом переговоров. Осуждение поспешной взаимности стимулирует рост доверия за счет того, что граждане остаются под действием обязательств друг перед другом на протяжении длительного периода, чем сохраняется определенная лояльность друг к другу и создаются предпосылки для взаимного участия в антинаркотической деятельности.
   Правовые границы, определяющие пределы допустимого поведения, основываются на степени опасности и характере отклонения действий от приемлемых для данного общества социальных стандартов. Эффективность норм, в совокупности составляющих систему правового регулирования в сфере оборота наркотиков, определяется правильностью выбора специальных требований, установленных законодателем.
   Реализация государственной антинаркотической политики, организаторская работа по ее совершенствованию и повышению ее эффективности должна стать важнейшей постоянной деятельностью общества. Фундаментом совместной деятельности государства и общества является взаимное доверие в рамках справедливого социального обмена. Высшая компетентность государства при этом состоит в осознании границ своих полномочий и степени влияния на общество на уровне стабильных партнерских отношений между населением и органами государственной власти.

4.2. Взаимообусловленность коррупции в органах власти и наркотизации общества

   Проблема коррупции органов государственной власти уходит своими корнями в глубину российской истории. Весь процесс развития Российской империи является не только периодом совершенствования и укрепления разветвленного чиновно-бюрократического аппарата, но одновременно и важнейшим этапом становления отечественной коррупции.
   Традиции прошлых поколений получили такое мощное воплощение в современной России, возникшей на обломках тоталитаризма, что коррупция государственной власти пристально изучается не только национальной правовой наукой, но и юриспруденцией мирового сообщества. Деловые круги Запада и представляющие их интересы государственные структуры проявляют заметную обеспокоенность по поводу возможности осуществлять в нашей стране цивилизованную экономическую политику, нормально развивать бизнес, заниматься инвестированием на постсоветском пространстве.
   На государственном уровне предупреждение и пресечение коррупции было названо приоритетной задачей еще в Указе Президента России от 4 апреля 1992 года «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», но и до настоящего времени многие положения данного документа так и остались невостребованными. Между тем, только дееспособный и эффективный аппарат исполнительной власти способен обеспечить успешную реализацию государственной антинаркотической политики.
   К особенностям организованной преступности настоящего периода относится формирование прочной системы коррумпированных связей, позволяющих безнаказанно осуществлять финансовозначимые незаконные операции в сфере экономики, своевременно располагать достоверной информацией из правительственных кругов о прогнозируемой конъюнктуре, избегать правового воздействия со стороны фискальных органов. По справедливому замечанию А. В. Куракина, «безответственность и безнаказанность больше всего способствуют разрастанию и укреплению коррупции в системе государственной службы нашей страны» [171 - Куракин А. В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. – 2003. – № 7. – С. 89.].
   Под коррупцией мы подразумеваем преступную деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающуюся в использовании должностными лицами своих властных полномочий и доверенных им прав в целях личного обогащения. По определению VIII Конгресса ООН, «коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». Она не является самостоятельным составом преступления, а служит собирательным понятием, охватывающим ряд должностных преступлений.
   Одним из наиболее опасных проявлений является открытое или завуалированное участие коррумпированных чиновников в легальных сферах экономики, проникновение скомпрометированных руководителей в законодательные структуры. Лавинообразное распространение наркомании протекает параллельно с повышением уровня коррупции, связанной с распространением наркотиков. Незаконный оборот наркотиков стал одним из ведущих направлений развития организованной преступности в целом. Безусловно, наркобизнес и наркомания как специфические социальные явления органично связаны с иными структурными элементами организованной преступности. Незаконный оборот наркотиков не может прогрессировать вне экономической, насильственно-корыстной, насильственной преступности, в свою очередь, существенным образом генерируя их.
   Принципиальной особенностью современного этапа развития российского общества является смена причинно-следственной зависимости криминального поведения и наркомании. Если ранее криминализация предшествовала наркомании, инициируя ее, то сейчас наблюдается обратная зависимость: наркотизация общества становится фактором, способствующим совершению преступлений, приводит определенную часть населения на криминальный путь. Наркобизнес в России окончательно приобрел черты организованной преступной деятельности с ярко выраженным транснациональным характером, учитывающим глобальное разделение криминальной активности в масштабах всего мирового сообщества.
   Национальный антикоррупционный комитет разработал «Основные направления противодействия незаконному обороту наркотиков и наркокоррупции», а также «Предложения по совершенствованию законодательства в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков и наркокоррупции», которые обсуждались в октябре 2001 года в Нижегородской академии МВД России на научно-практической конференции «Экономическая безопасность России и проблемы противодействия наркобизнесу и наркокоррупции». Итоговые документы конференции были переданы в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации. Результатом их расмотрения стала разработка программы «Гражданское общество против незаконного оборота наркотиков и наркокоррупции», главной задачей которой является консолидация общества в целях противодействия наркотизации.
   Координационной антинаркотической комиссией Центрального федерального округа и Национальным антикоррупционным комитетом принято решение о создании на основе упомянутой программы антинаркотической коалиции в округе, в том числе в Белгородской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Липецкой, Орловской и других областях.
   В отличие от прошлых лет, когда коррумпированные связи инициировались в целях реализации конкретных преступных акций, современная организованная преступность стимулирует коррупционные процессы в структурах исполнительной и законодательной властей в целях приобретения там долгосрочных влиятельных позиций. По мнению вице-президента Антикоррупционного комитета России, заместителя председателя Координационной антинаркотической комиссии Центрального федерального округа К. В. Кабанова, «система незаконного оборота наркотиков выделила 20 % своей прибыли на развитие коррупционных связей и продвижение своих людей в органы власти, суда, прокуратуры» [172 - Кабанов К. В. Гражданское общество против незаконного оборота наркотиков: Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Социальная безопасность и здоровье молодежи Белгородской области». – Белгород, 2002. – С. 50.].
   Метастазы коррупции интенсивно проникают в экономику государства. При фактическом отсутствии открытости, подотчетности и подконтрольности коррупция, являясь совокупным продуктом монополизации государственной власти, неизбежно ведет к авторитаризму и олигархии.
   Коррупционный механизм представляет реальную угрозу правам и свободам личности в обществе, блокируя основные конституционные права граждан интересами преступных формирований путем лоббирования, протекционизма, а нередко – и прямого насилия. При отсутствии полноценной законодательной базы и уверенности в правовой защите обыватель вынужден вести себя по правилам, определяемым коррумпированными чиновниками. В общество постепенно проникает вирус философии преступного мира, инфицируя социально-психологический климат и сознание социума.
   Состояние криминализации государственного аппарата российского общества сегодня вызывает тревогу даже у тех, кто сам тем или иным образом причастен к созданию преступного механизма, запущенного легковесными манипуляциями с рыночными реформами. Беловоротничковая преступность в регионах России с отчаянностью канатоходца, отстегнувшего лонжу, раскачивает свою зыбкую основу, стремясь опередить конкурентов в борьбе за последние куски пирога, еще недавно именовавшегося экономическим оплотом сверхдержавы. Размытость правосознания элитарных гангстеров и полное отсутствие какого-либо социального контроля за их деяниями инициирует не только катализацию безответственности, но и одновременно разрушает остатки государственных устоев.
   Опытно-экспериментальное реформирование российского общества инициирует возрастающее в геометрической прогрессии хаотическое усложнение социального устройства, невиданный ранее рост структурной и функциональной дифференциации. Все это происходит на фоне значительного усиления влияния организованных преступных формирований (ОПФ) на социально-политическую и экономическую ситуацию в обществе, что обусловливает ее дальнейшее обострение. Проблема необходимости преодоления негативных тенденций и выхода из полосы перманентной нестабильности требует незамедлительного решения и, в первую очередь, путем интеграции различных государственных и общественных структур в процессе противодействия экономической преступности.
   Видный американский социолог Сазерленд определял преступления «белых воротничков» как противоправные деяния, совершенные уважаемыми и занимающими высокое социальное положение лицами при исполнении служебных обязанностей. Он утверждал, что финансовый ущерб, наносимый ими, несмотря на его исключительные размеры, не столь серьезен, чем колоссальный вред, причиняемый социальным отношениям. Преступления белых воротничков, по его мнению, снижают моральные ценности в обществе и ведут к социальной деградации.
   Как показывают материалы исследований В. С. Овчинского, В. Е. Эминова, Н. П. Яблокова, «имеет место стойкая тенденция к распространению коррупции и иных противоправных деяний среди сотрудников правоохранительных органов». [173 - Основы борьбы с организованной преступностью. Монография / Под ред. В. С. Овчинского, В. Е. Эминова, Н. П. Яблокова. – М., 1996.] При этом для указанной категории лиц наиболее характерны злоупотребления служебным положением, содействие за взятки в прекращении уголовных дел, сращивание с криминальными структурами, противоправное участие в предпринимательской деятельности.
   Коррупция, являющаяся непременным спутником организованной преступности, развивается по спирали, начиная от мелкого клерка в районной администрации и заканчивая высокопоставленными чинами регионального правительства. Однако при всех различиях в должностном положении коррупционеров и величине получаемых ими преступных доходов неизменно соблюдается единый принцип, заключающийся в том, что немногочисленная группа лиц обогащается за счет большей части населения. Социальная дифференциация российского общества уже перешагнула порог, за которым в его верхних и нижних слоях начинают формироваться взаимоисключающие интересы.
   В такой ситуации, развивающейся на фоне ослабления федеральной власти, разрыва экономического пространства и разрушения централизованной государственной системы управления, организованные преступные формирования получили возможность контролировать целые регионы.
   Структура отечественной наркомафии условно состоит из трех блоков, которые в совокупности представляют собой классическую мафиозную пирамиду. В ее основании находится многочисленная группа розничных торговцев. Средняя часть пирамиды, ее важнейшее функциональное звено – оптовики и перевозчики с боевыми группами для охраны товара в дороге и торговцев на местах. Высший эшелон – интеллектуальный слой, мозг наркомафии, который никогда не принимает непосредственное участие в операциях с наркотиками. Его задача – разработка и планирование преступных операций, приобретение связей во властных структурах и проникновение в них, отмывание полученных средств.
   Из отчетов высоких должностных лиц, тиражируемых официальными средствами массовой информации, может сложиться впечатление, что между государством и ОПФ ведется непримиримая борьба, однако фактически их отношения значительно противоречивее и сложнее. Отдельные представители государственных ведомств ведут двойную игру: и борются с организованной преступностью, и поддерживают ее вследствие своей коррумпированности, то есть вовлеченности в процесс незаконного обогащения путем использования должностных полномочий.
   В известном смысле именно неумелая (или, напротив, хорошо запрограммированная) внутренняя политика государства создала необходимые условия для возникновения и развития организованной преступности. В результате коррумпированные представители государственного аппарата и организованная преступность извлекают обоюдную выгоду из своеобразного совместного предприятия. Вот почему некоторые правоохранительные структуры воюют с организованной преступностью в тех рамках, в которых их правоприменительная деятельность не затрагивает собственные противозаконные интересы.
   Стало уже нормой оказание финансовой помощи правоохранительным органам со стороны коммерческих структур, которые приобретают для фискальных ведомств автомобили, оргтехнику, мебель, горюче-смазочные материалы. Однако не стоит забывать о том, что одновременно эти спонсоры получают индульгенции и охранные грамоты, дающие им право безнаказанно нарушать закон. Спонсорские подаяния разрушают правовое и нравственное сознание сотрудников, развращают их, уничтожают те пороговые величины, за которыми начинается путь к предательству интересов службы. Мы полагаем, что, несмотря на затруднительное положение многих правоохранительных органов, следует категорически запретить получение ими любых видов спонсорской помощи, так как нередко под видом благотворительности осуществляется завуалированный подкуп властных структур.
   Рассматривая гносеологическую сущность понятия «организованная преступность», мы полагаем возможным подразумевать в качестве ее системообразующего признака сложную совокупность организованных преступных формирований, характеризующуюся созданием и использованием собственных структур с управленческими и исполнительскими функциями, дающими возможность не только оказывать мощное воздействие на институты власти, но и непосредственно проникать в них. Анализируемая совокупность является не арифметическим множеством независимых и хаотически возникающих организованных преступных группировок, а упорядоченной системой, в которую вовлечена определенная часть населения региона и, прежде всего, предпринимателей, ставших фактическими донорами ОПФ.
   На самом деле, мы вынуждены констатировать наличие достаточно развитой региональной субкультуры, исповедующей образцы поведения, противоположные доминирующей культуре общества, и претендующей на право диктовать свою волю большинству граждан. Это осуществляется постепенно, путем создания благоприятных условий ведения торговой и промышленной деятельности тем предприятиям, которые находятся в сфере финансовых интересов организованной преступности. Необходимым условием существования организованных преступных формирований является наличие стабильных источников противоправного обогащения. В целях реализации данной задачи «мозговые центры» ОПФ постоянно анализируют экономическую ситуацию в регионах для поиска новых каналов финансирования.
   Существенно видоизменяются направления деятельности ОПФ. В своем большинстве они уже не занимаются торговлей оружием, наркобизнесом или контрабандой, что было характерно еще несколько лет назад. Наиболее предпочтительным направлением является скупка контрольных пакетов акций доходных предприятий региона и включение в совет директоров членов организованных преступных формирований. Современной организованной преступности региона свойственно значительное повышение экономической активности, увеличение удельного веса и укрепление собственных позиций в металлургической и горно-добывающей промышленности, топливно-энергетическом комплексе, кредитно-банковской системе. Экономическая целевая функция организованной преступности стала доминирующей, в связи с чем сегодня нет ОПФ, которые бы не рассматривали в качестве первостепенной задачи извлечение преступного дохода.
   Установлены факты, когда руководители отдельных предприятий используют услуги ОПФ для достижения своих коммерческих целей. Так, с целью получения прав на совершение операций по купле-продаже именных акций одного из крупнейших в Европе производителей оборудования для атомных и тепловых станций представители фондового центра в Белгородской области пытались оказать силовое давление на конкурирующую структуру в Москве, имеющую официальную лицензию на данный вид деятельности, для чего обратились за помощью к организованной преступной группе.
   Другой, не менее значимой особенностью развития региональной организованной преступности является усиление ее воздействия на политическую ситуацию в провинциальном обществе. Активно участвуя в избирательных кампаниях и щедро финансируя высокоэффективные избирательные технологии, ОПФ начинают приобретать квалифицированное большинство в местных советах и законодательных собраниях, что позволяет им лоббировать и проводить в жизнь любые региональные законы и постановления, способствующие приоритетному развитию подконтрольных им хозяйственных сфер.
   По справедливому замечанию Л. Гаухмана, «принятие законов, выгодных и угодных коррумпированным должностным лицам и коррумпированной бюрократии в целом, может быть вызвано различными причинами, о которых можно лишь строить догадки» [174 - Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. – 2000. – № 6. – С. 5.].
   Очевидно, что одним из ведущих факторов при этом выступает сознательная и целенаправленная легализация коррупции, обусловленная корыстной или личной заинтересованностью представителей законодательной власти. В результате создаются политизированные организованные преступные формирования, использующие в корыстных целях участие своих представителей в реализации государственных экономических программ. При этом изымается значительная часть прибыли крупных промышленных и перерабатывающих предприятий и путем политического давления или насилия оказывается влияние на распределение материальных и финансовых ресурсов. Тем самым подконтрольные ОПФ предприятия приобретают лидирующие позиции в экономике.
   В 2003 году в Комитете по законодательству Государственной Думы РФ были проведены парламентские слушания на тему «Проблемы уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ». Их рекомендации прямо констатировали угрожающий характер коррупции в органах, ответственных за противодействие незаконному обороту наркотиков. Потребители привлекаются к ответственности не вместе со сбытчиками, а вместо них. Разворачивается гонка за количественные, а не качественные показатели результативности работы. Следственные изоляторы и колонии переполнены сотнями тысяч наркозависимых молодых людей, привлекаемых за приобретение, хранение, перевозку либо ситуационный (некоммерческий) сбыт разовых доз. Неэффективность предпринимаемых мер очевидна.
   Комитет по законодательству назвал одной из основных причин такого положения несовершенство редакции ст. 228 Уголовного кодекса Российской Федерации, некоторых других статей главы 25 УК РФ. Наиболее существенными недостатками названных положений УК РФ Комитет признал:
   1) смешение имеющих различную природу и несопоставимую степень общественной опасности преступлений: изготовление и переработка наркотических средств и психотропных веществ для личного потребления, их перевозка без цели сбыта приравнены в ч. 2–4 ст. 228 к сбыту;
   2) отсутствие альтернативы «обязательное лечение вместо наказания» за правонарушения, не связанные со сбытом;
   3) безальтернативная санкция в виде лишения свободы за преступления, не связанные со сбытом (ч. 1 ст. 228);
   4) отсутствие в ст. 228 и 230 квалифицированного состава, предусматривающего повышенную ответственность за совершение преступления лицом с использованием своего служебного положения;
   5) неадекватность санкции по ст. 230 (склонение к потреблению наркотиков, в том числе в отношении несовершеннолетних) повышенной общественной опасности этого деяния.
   По мнению законодателей, наркотизация населения, прежде всего детей и молодежи, сопряженная с социально-экономическими проблемами, чревата опасными последствиями для всего общества и требует решительных и ответственных действий всех ветвей государственной власти. Первостепенной задачей государственной антинаркотической политики, отвечающей целям защиты жизни, здоровья и безопасности граждан, следует признать широкомасштабную и разностороннюю профилактику наркомании. Правоохранительные органы также должны сосредоточить свои усилия на решении в первую очередь профилактических задач в этой сфере: выявлении организованных преступных сообществ, занимающихся наркобизнесом, пресечении их деятельности, предотвращении вовлечения в потребление наркотиков.
   В соответствии с указанными приоритетами к наиболее строгой уголовной ответственности за деяния, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, должны привлекаться лица, занимающиеся наркоторговлей, извлекающие из этого сверхвысокие доходы и заинтересованные в увеличении числа потребителей. Нормы уголовного закона должны, с одной стороны, жестко карать торговцев, с другой – ориентировать на лечение больных наркоманией. Однако, как показывает практика последних лет, несмотря на затраченные правоохранительными органами значительные усилия, ежегодно улучшающуюся отчетность по раскрываемости наркопреступлений, в том числе квалифицируемых как незаконный сбыт наркотических средств (ч. 2–4 ст. 228 УК РФ), распространение наркотиков в стране продолжает идти по нарастающей.
   Наказание и иные меры уголовно-правового характера должны быть гуманными и справедливыми, служить ограждением общества от преступных посягательств, способствовать исправлению правонарушителей и их возвращению к нормальной жизни. Преступность сопровождает человеческое общество на всем протяжении развития истории. Для того чтобы объяснить ее существование, необходимо составить общее представление как о самом поведении человека, так и о силах, созданных в обществе для поддержания правопорядка. Преступным поведение становится в результате того, что отдельные поведенческие акты объявляются отклоняющимися (девиантными) и официально признаются государством криминальными, противоречащими уголовному законодательству.
   По мнению Ж. Т. Тощенко, «все проявления преступности – это крайняя степень отклоняющегося поведения, когда интересы личности, социальных институтов и общества оказываются под угрозой» [175 - Тощенко Ж. Т. Социология. – М., 1999. – С. 23.].
   Нестабильная и иерархически несбалансированная структура современного общества постоянно приводит определенную часть населения к конфликту с правоприменяющей системой. Неизбежность преступности как явления общественной жизни активно пропагандируется в художественной литературе, в кино и на телевидении. Преступления и насилие в результате становятся не только образом жизни определенной части наших сограждан, но и подчас предстают образцом для подражания.
   Нельзя отрицать тот факт, что преступность стала важной составной частью современной действительности. Хотя первобытный человек знал, что такое насилие, ему была неведома та преступность, которая присуща цивилизованному обществу. С развитием и усложнением общественных отношений умножаются виды социального контроля и соответственно совершенствуется преступный мир.
   Получили распространение такие особенно опасные формы преступных проявлений, как преступность в бизнесе на внутригосударственном и международном уровнях (преступность транснациональных монополий), коррупция высокопоставленных чиновников, международный терроризм. Отсутствие сдерживающих факторов и организация борьбы с преступностью на уровне деклараций способствуют еще большему ее распространению, порождая в обществе правовой нигилизм, а в преступной среде – беспредел.
   Как считает Р. В. Рывкина, в работах некоторых ученых нередко встречается «экономизация» преступности, когда причину ее всплеска в нынешней России видят исключительно в экономике – в дефектах приватизации, в продолжающемся перераспределении бывшей общественной собственности, в ошибках экономической политики государства, которая якобы и толкает людей на преступления [176 - Рывкина Р. В. Социальные корни криминализации российского общества // Социс. – 1997. – № 4. – С. 73–83.]. Действительно, экономические факторы в нынешней криминализации российского общества играют огромную роль. Но криминализация явилась результатом действия не какой-то одной группы факторов, а их целостной системы, охватывающей практически все сферы общества.
   По ее мнению, главными социальными факторами криминализации можно считать:
   – ценностный вакуум (включая и моральный), который возник после распада СССР;
   – либерализацию экономики («отпуск» цен, разгосударствление собственности, приватизация и прочее), вызвавшую «шок от свободы»;
   – влияние криминальных структур и видов криминального поведения, унаследованных от СССР;
   – слабость российского государства, возникшего на месте бывшего СССР;
   – возникновение в стране многих маргинальных и незащищенных социальных слоев и групп, положение которых делает их потенциальным резервом преступности.
   Указанные группы факторов «сошлись» в России в одном историческом времени – в начале 90-х годов. Будучи взаимосвязанными, они «скомплектовались в некую социально-экономическую систему, которая «запустила» процесс криминализации в постсоветском российском обществе и придала ему невиданные ранее масштабы».
   Являясь «разработчиком» криминогенной экономической политики, государство утратило возможность выполнять свою основную функцию в условиях реформы – служить надежным барьером против криминализации. Оно оказалось чересчур слабым для того, чтобы справиться с джинном, которого выпустило из бутылки, спровоцировало возникновение бедности и социального дна. Цена российских рыночных реформ – это регресс многих социально-гражданских ценностей, деформация социальных отношений, а значит, – не приближение, а удаление от модели гражданского общества.
   Ряд ученых обращает внимание на возрастающее влияние в обществе субкультуры преступного поведения. Общение с представителями преступного мира, как считала Е. А. Якуба, «приводит к принятию их норм, ценностей, что соответственно ведет к девиантному поведению» [177 - Якуба Е. А. Социология. – Харьков, 1996. – С. 48.]. Здесь кроется одна из причин тех опасных коллизий, которые сопровождают развитие российской правоохранительной системы.
   Важнейшей особенностью развития правоохранительных ведомств, о которой их руководители стараются не упоминать, является должностное взаимодействие сотрудников с криминальной средой, что не только налагает ответственность на носителей властных полномочий, но и в значительной степени подвергает разрушающему влиянию нравственно-правовое сознание.
   Недооценка этой проблемы, ее игнорирование, замалчивание или неловкие попытки закамуфлировать реальное положение дел в угоду якобы общенациональным интересам, могут привести к негативным последствиям, обусловленным преступным поведением отдельных сотрудников правоохранительных структур.
   По данным А. А. Сергеева, «до трети должностных преступлений, совершенных сотрудниками правоохранительных органов, связаны с использованием служебного положения в корыстных целях, в том числе с содействием криминальным структурам» [178 - Сергеев А. А. Условия распространения коррупции в правоохранительных органах и некоторые меры по их устранению // Правовые, научные и организационно-тактические проблемы оперативно-розыскной деятельности в современных условиях: Тезисы докладов и сообщений на научно-практической конференции. – М., 1997. – С. 122.].
   Анализ практики свидетельствует, что преступные группировки нуждаются, в основном, в оказании им сотрудниками правоохранительных органов двух видов услуг: во-первых, отведении от членов преступных группировок мер, преследующих цели привлечения их к уголовной ответственности; во-вторых, получение информации о мерах, предпринимаемых следственными органами и оперативными аппаратами.
   А. А. Сергеев утверждает, что «некоторые сотрудники органов внутренних дел находятся у мафии на постоянном обеспечении», причем «нередко для сотрудников правоохранительных органов отказ сотрудничать связан с риском для жизни» [179 - Сергеев А. А. Условия распространения коррупции в правоохранительных органах и некоторые меры по их устранению // Правовые, научные и организационно-тактические проблемы оперативно-розыскной деятельности в современных условиях: Тезисы докладов и сообщений на научно-практической конференции. – М., 1997. – С. 122.].
   В последнее время криминалитет активизировал свое влияние на правоохранительную систему, для чего расходуются значительные финансовые ресурсы, применяются различные методы, начиная от подкупа и до открытого или завуалированного шантажа. Как отмечает С. А. Дьячковский, вследствие этого «низкие результаты противодействия коррупции, изобличения коррумпированных должностных лиц, а также противодействия незаконному обороту наркотических средств и наркобизнесу не могут удовлетворить ни государство, ни общество» [180 - Дьячковский С. А. Состояние криминальной ситуации в России. Проблемы противодействия преступности // Закон и право. – 2004 – № 3. – С. 14.].
   Традиционный криминологический анализ рассматривает три параметра усиления криминализации общественных отношений и развития коррупции. Как правило, они включают в себя экономических преступников и их капиталы, представителей государственной номенклатуры, связанных с теневыми доходами, а также профессиональную общеуголовную преступность. На наш взгляд, не меньшую значимость представляет личность сотрудника правоохранительного ведомства, от моральной и деловой репутации которого зависит в конечном счете реализация любых, пусть даже самых успешных законодательных актов о противодействии наркотизации.
   Можно сколько угодно рассуждать о несопоставимости института правоохранительных ведомств с наркопреступностью, однако все становится на свои места, если вспомнить классическое выражение о том, что, прежде всего люди должны есть, пить, одеваться и иметь крышу над головой. Кроме того, за прошедшее десятилетие человеческая психология претерпела настолько серьезные изменения, что ценностные ориентиры у некоторых сотрудников правоохранительных органов явно сместились.
   Искаженный характер развития рыночных отношений обусловил не только очевидную криминализацию общества, но и очевидный регресс нравственно-духовной среды, сопровождаемый процветающим правовым нигилизмом. Приоритетная ценностная ориентация на богатство, не подкрепленная взвешенной и выверенной идеологией, привела к таким перекосам в общественном сознании, что самыми популярными образами стали физиономии бандитов и лавочников.
   Идеалы личного обогащения фактически официально утвердились в качестве общего мерила ценностей, постепенно окрашивая собой всю общественную психологию. Персональный успех в достижении материального благополучия рассматривается как высшее благо. При этом социально значимыми оказываются не собственно человеческие качества, а результат их использования в конкурентной борьбе. Обеспеченность и власть представляются основными символами, своеобразным свидетельством приспособленности человека к новому общественному порядку.
   Для современного общества в России характерны возникшие под влиянием коррупции и бюрократического произвола многочисленные маргинальные слои, причем ситуация усугубляется значительной территориальной неоднородностью населения. Особое внимание привлекает явление настойчивых попыток маргинальных слоев навязать свою волю и образ мышления большой референтной группе, сделать ее подчиненной и превратить свою антиобщественную среду в доминирующую. Понятно, что только усилиями правоохранительных органов невозможно предотвратить подобную угрозу. На этом фоне вызывает по меньшей мере недоумение десятилетняя тяжба с принятием основополагающих законов «О борьбе с коррупцией», «О борьбе с организованной преступностью», ряда других.
   Вместе с тем, В. Б. Рушайло называет проблему коррупции в правоохранительных органах «политической картой, которую часто разыгрывают, исходя из своих целей» [181 - Рушайло В. Б. Лидер антипреступной группировки // Общая газета. – 1999. – 4-10 марта. – С. 320.]. По его мнению, случаи, чтобы сотрудника милиции подкупили и «он сознательно работал в интересах преступной группы, встречаются нечасто».
   Безусловно, мнение бывшего министра внутренних дел РФ нельзя не принять во внимание, но то, что поставленная проблема существует, думается, не вызывает сомнений. В этом случае всерьез говорить о повышении эффективности противодействия наркотизации не приходится. Увлеченные собственным криминальным бизнесом, причем достаточно часто в сфере оборота наркотиков, сотрудники правоохранительных ведомств не окажут ожидаемого влияния на позитивное изменение наркоситуации.
   В решении Коллегии МВД России «О неотложных мерах по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России» отмечается устойчивая тенденция роста правонарушений среди личного состава, в том числе и тяжких преступлений, многочисленные случаи предательства интересов службы, утраты табельного оружия и служебных документов, дорожно-транспортных происшествий с тяжкими последствиями, неуставных взаимоотношений, пьянства, грубости и хамства в обращении с гражданами. При этом Коллегия обоснованно признает главными причинами такого положения недостаточно целеустремленную деятельность руководящих и командных кадров по обеспечению организованности и порядка, отсутствие системы контроля и заботы о личном составе, просчеты в организации и проведении воспитательной работы с сотрудниками и военнослужащими.
   В 2003 году различные нарушения служебной дисциплины допустили 132 тыс. сотрудников милиции, причем 28 тыс. из них совершили правонарушения и нарушения законности. В материалах Коллегии МВД РФ по итогам оперативно-служебной деятельности за 2003 год отмечается значительное увеличение текучести кадров, рост увольнений среди высококвалифицированных, опытных сотрудников. В результате 58 % личного состава органов внутренних дел имеют стаж службы менее пяти лет. Отсутствие реальных конкурсных условий отбора приводит к тому, что многие граждане, принимаемые на службу в ОВД, фактически не отвечают предъявляемым требованиям, проявляют склонность к нарушениям дисциплины и законности [182 - О неотложных мерах по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России: Решение Коллегии МВД России по итогам оперативно-служебной деятельности в 2003 году.].
   Жизнедеятельности цивилизованного общества противоправное поведение сотрудников милиции угрожает не менее, чем функционирование бандитских формирований. Разделяя эти опасения, многие руководители органов внутренних дел тем не менее формально относятся к использованию воспитательных возможностей процесса управления.
   Подобное отношение отрицательно сказывается на осознании правовых последствий преступного поведения некоторыми сотрудниками. Юридическая ответственность за совершенный проступок воспринимается ими в качестве абстрактной категории, не касающейся их лично.
   Восприятие воспитывающего воздействия процесса управления зависит как от внутренних, так и от внешних условий. К первым следует относить сформированность профессиональной направленности сотрудника, его определенной нравственно-правовой позиции, а также психическое состояние личности. Ко вторым – благоприятный корпоративный климат правоохранительной организации, на фоне которого протекает оперативно-служебная деятельность сотрудника и реализуется процесс педагогического воздействия на него со стороны руководства и старших товарищей.
   Особенно значимым при этом представляется отношение сотрудника к воспитательным воздействиям: при позитивном отношении усилия руководителя легко воспринимаются и принимаются подчиненными, а при индифферентном (тем более отрицательном) отношении – решительно отвергаются. Персональное воспитательное воздействие воспринимается активнее, если оно обеспечивается авторитетным руководителем. Напротив, психологическая восприимчивость резко снижается при антипатии, недоверии или безразличном отношении подчиненных к руководителю.
   У сотрудника правоохранительных органов в процессе служебной деятельности возникает широкая практика регулирования своих действий и поступков окружающих, исходя из предписаний права. Требования правовых норм, направленные как на характер выражения эмоций и чувств в тех или иных ситуациях, содержание и смысл мотивации, так и на практическую их реализацию, способствуют осознанию правовых предписаний и руководствованию ими. Сотрудник начинает стремиться видоизменить свое поведение в соответствии с предъявляемыми законом требованиями, самоорганизовать позитивную направленность своего поведения.
   Однако все компоненты, составляющие профессионализм и компетентность сотрудника правоохранительных органов, незримо содержат в себе нормы права и законности, нарушение которых сводит «на нет» всю значимость принятого решения, какими бы целесообразными мотивами оно ни оправдывалось.
   Вот почему деятельность руководителя должна не только обеспечивать основу самореализации личности сотрудника и выступать ее средством, но и эффективно использовать воспитательное воздействие процесса управления. Потребность сотрудника в личностной самореализации не должна подавляться, а напротив – постепенно становиться доминирующей ценностной ориентацией. Только в этом случае возможно активно-положительное отношение к профессиональной деятельности на базе развитой потребности в постоянном самосовершенствовании.
   В каждом из нас есть креативный механизм, который дает возможность саморазвития. Если поведение человека определяется извне, то это не свобода. Человек становится свободным только в том случае, когда он способен понимать и реализовывать свои внутренние ценности. Нельзя построить совершенное общество, с постоянным упорством отдавая предпочтение послушным и примитивным гражданам. Интеллектуальный потенциал нации не может быть сформирован из людей, лишенных стремления к самореализации. Однако, увлекаясь идеей свободы, нельзя забывать, что свобода от обязательств перед законом означает преступление.
   Девиантное поведение людей во многих случаях обусловлено изъянами в их правовой социализации, которая представляет собой процесс приобретения личностью правовых знаний и опыта правового общения. Целью правовой социализации является выработка адекватных и гармоничных позиций по отношению к праву и закону, привитие навыков законопослушного поведения.
   Размышляя на эту тему, трудно не согласиться с В. В. Лунеевым, который считает, что связь «между уровнем преступности и состоянием нравственно-правовых устоев политической и особенно правящей элиты общества обычно регистрируется как прямая корреляционная связь. Она отражает общую причинную базу коррелируемых явлений, связь их криминальных состояний и устойчивую взаимообусловленность» [183 - Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. – М., 1997. – С. 89.]. Это выражается в том, что «чем выше уровень преступности в обществе, тем выше уровень криминальности элитарных групп и, наоборот, чем выше криминальность элиты, тем выше уровень преступности среди всего населения той или иной страны» [184 - Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. – М., 1997. – С. 89.].
   Еще большей категоричностью отличаются выводы Р. В. Рывкиной, по мнению которой огромное место в обществе занимают проблемы, порожденные «мафиизацией» государства [185 - Рывкина Р. В. Постсоветское государство как генератор конфликтов // Социс. – 1999. – № 5. – С. 15.]. По ее мнению, они порождаются двумя разными механизмами. Первый механизм базируется на безответственности государства, невыполнении им его собственных функций, что, если напрямую и не порождает преступления, то, как минимум, попустительствует им. Второй механизм – прямое сращивание государственных чиновников с преступным миром.
   Безответственность государства в выполнении собственных функций в годы реформ проявилась в том, что оно не обеспечило «правового поля» и соответствующего контроля, которые гарантировали бы общество от криминализации экономики. Более того, государство не обеспечивает выполнение даже тех законов, которые оно само же принимает. Это свидетельствует о неуправляемости органов правопорядка. А в условиях неуправляемости их криминализация становится неизбежной.
   Определенное число преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков происходит ситуативно, спонтанно. Но часто совершению преступления предшествует долгий путь. Многие преступления представляют собой продолжение длительного процесса антиобщественных отклоняющихся поступков. Каким образом личность проходит путь от девиации к преступлению? Для ответа на этот вопрос необходимо выяснить, какая среда повлияла на него и насколько благоприятным был момент для совершения противоправного деяния (теория дифференцированных возможностей). Однако в случае, если лицо впервые совершило деяние, которое в обществе принято считать девиантным, социальная структура санкций по отношению к нему может строиться по-разному – как в направлении криминализации, так и в направлении декриминализации.
   Процесс формирования преступного деяния японский правовед К. Уэда изображает следующим образом (рис. 3) [186 - Уэда К. Преступность и криминология в современной Японии / Пер. с яп. – М., 1989.].

   Рис. 3. Схема процесса формирования преступного деяния

   На каждой из этих стадий могут быть и резкие скачки в зависимости от конкретной обстановки. Индивидуальные и социальные моменты в виде конфликтов оказывают на лицо влияние, которое не заканчивается всего лишь простым ослаблением его социальных связей. В течение этого процесса указанные моменты либо ускоряют и усиливают формирование преступного поведения, либо производят обратное действие.
   Переход от оценки поступка как девиантного к «наклеиванию ярлыка», или «клеймению» человека как девианта, осуществляется в результате оценки обществом информации о его поведении. Суд выносит приговор лицу, совершившему преступление, и тем самым наклеивает на него «ярлык» девианта.
   Под первичным отклонением подразумевается девиантное поведение, которое в целом соответствует правовым нормам, однако характеризуется отдельными незначительными нарушениями. При этом поступки субъекта не могут быть квалифицированы как нарушение законодательных актов или нормативных предписаний, а сам он не отождествляет себя с девиантом. В принципе, большинство из нас совершает в своей жизни какие-то мелкие нарушения (проезд в коммунальном транспорте без билета, приобретение товаров без очереди, неприличные словесные выражения и т. д.), которые общественное мнение не всегда причисляет к числу девиантных.
   Вторичным отклонением является такое, которое социально определяется как девиантное. Личность при этом идентифицируется как девиант. Иногда в случае совершения даже единственного отклоняющегося действия (кража, употребление наркотиков, хулиганство) к человеку как бы приклеивается ярлык девианта, который может символизировать кардинальное изменение его жизни. При получении ярлыка девианта прерываются многие социальные связи субъекта, общество изолирует его от себя (формальным или неформальным образом). Это провоцирует рецидив девиантного поведения, после чего оно может стать устойчивым, закрепиться в индивидуальном сознании.
   Многие нарушения законности обусловлены несовершенством законодательных актов – их неполнотой, противоречивостью, недостаточной последовательностью, неясностью. Вместе с тем, во всех остальных случаях действуют факторы экономической, организационной, финансовой, морально-волевой направленности. Общие причины наркотизации общества соответственно следует искать как в социально-политических и экономических проблемах государства, так и в распространенности правового нигилизма населения в целом и сотрудников правоохранительных структур в частности, ослаблении дисциплины и ответственности, росте преступности, а также других факторах.
   При этом происходит на личностном уровне трансформация общих причин нарушений законности в непосредственные, среди которых особое место занимает несоответствие индивидуальных качеств руководителей и сотрудников предъявляемым к ним профессиональным требованиям, относящимся к интеллектуальной, эмоциональной и волевой сферам. Так, анализ индивидуально-личностных качеств (А. Р. Ратинов, Л. П. Конышева, С. В. Кудрявцев, Н. Л. Гранат и др.) [187 - Конфликт закона и правовая реформа («круглый стол» в ИГП РАН) // Государство и право. – 1997. – № 12. – С. 5–26.] работников правоохранительных ведомств, осужденных за должностные преступления, показал, что многие из них характеризуются низким уровнем нравственно-правовой культуры, слабой дисциплинированностью, иными негативными особенностями.
   Некоторые руководители до сих пор не уяснили, что результаты оперативно-служебной деятельности во многом определяются уровнем персональной подготовки, воспитанности, культуры сотрудника, его дисциплинированностью и ответственностью за полученное дело.
   Дух коммерции и предпринимательства, проникающий в сознание отдельных сотрудников, способствует созданию приоритета сугубо меркантильных интересов вопреки интересам службы, потребительского отношения к жизненным ценностям, формирует мотивацию корыстного противоправного поведения. Имеются случаи, когда сотрудники ОВД обеспечивают заинтересованных лиц секретной информацией.
   Проведенный анализ состояния взаимодействия сотрудников и руководителей правоохранительных коллективов позволил сделать вывод о том, что к числу особенностей личности сотрудника, инициирующих противоправное поведение, относятся:
   – гипертрофированные потребности в самоутверждении;
   – стремление повысить собственную самооценку за счет демонстрации и ощущения власти над подчиненными сотрудниками;
   – расчет на покровительство и защиту со стороны вышестоящих руководителей в случае нарушения законности в ложно истолкованных «интересах дела»;
   – уверенность в безнаказанности собственных противоправных действий;
   – некритическое отношение к правонарушениям коллег и подчиненных.
   В криминологии существует понятие «оправдывающее молчание других», то есть сотрудник, характеризующийся неадекватным поведением, уверен, что коллеги его не выдадут. В действительности часто именно так и происходит. Отсутствие делового и взыскательного анализа причин девиантности продуцирует новые коллизии, утверждает недопустимый эффект привыкания к ним в правоохранительной среде.
   Все отчетливее обнаруживается, что правоохранительные органы не в полной мере обеспечивают реализацию охранительной функции государства. Поэтому необходимыми представляются не только интенсификация работы, но также поиск и использование новых форм и методов решения оперативно-служебных задач, научная разработка путей дальнейшего развития правоохранительной системы.
   В этих целях в июне 2000 года в Белгородском юридическом институте МВД России была создана первая в стране кафедра организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков (ОБНОН), которую возглавил автор монографии. Совместно с ВНИИ МВД России и Главным управлением по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД России кафедрой был осуществлен целый комплекс различных исследований по определению наиболее эффективных путей противодействия наркотизации общества, в том числе реализован ряд международных проектов, в которых приняли участие специалисты из Германии, Испании, Украины. Существенную конструктивную помощь в становлении кафедры и организации исследований оказали А. Н. Сергеев, Б. Ф. Калачев, Б. П. Целинский, В. В. Диденко, В. Г. Гаврилов, а также рано ушедший из жизни начальник Белгородского института МВД России генерал-майор милиции В. А. Галков.
   В результате были выявлены вероятные тенденции развития наркобизнеса на период 2001–2005 годов. Среди них следует назвать такие, как легализация доходов через массово-зрелищные предприятия (казино, клубы, туристические фирмы, концертную деятельность), инвестирование легализованных доходов от преступной деятельности в прибыльные отрасли экономики, проникновение во властные структуры путем финансирования политических кампаний, подкуп должностных лиц государственных органов и, в том числе, правоохранительных ведомств.
   В связи с этим следует вновь подчеркнуть, что девиантное поведение сотрудников правоохранительных органов носит опасный характер в силу их особого социального статуса, сопряженного с наличием властных полномочий, вооруженностью, специальной подготовкой. В некоторых органах правопорядка постепенно формируется рецидив асоциального поведения на основе стойкой девиации деструктивной направленности. Имеются основания говорить о существовании в правоохранительной системе субкультуры, образованной в результате противоправного поведения отдельных сотрудников, отрицающих общекультурные ценности.
   Таким образом, государство сталкивается с новыми сложными проблемами, одна из которых – криминализация государственных структур и распространение влияния организованной наркопреступности, угрожающее стабильности и безопасности общества.

4.3. Доверие населения к государству как условие эффективной антинаркотической политики

   Современные социальные исследования выделяют три уровня доверия. Минимальный уровень представляет доверие человека к самому себе, внутреннюю легитимацию индивидуального мнения и поведения; другой уровень доверия основан на личном опыте отношений человека с иной личностью; третий уровень – институциональное доверие, определяемое отношением человека к государству, его политическим, экономическим, социальным институтам. К сожалению, в российском обществе доверие нередко не преодолевает даже индивидуальный уровень.
   Ведущую роль доверия общества к государству отмечали представители классической немецкой социологии М. Вебер и Г. Зиммель, называя его одной из наиболее важных синтезирующих сил. [188 - Weber G., Schneider W. Herauswachsen aus der Sucht illegaler Drogen. Selbstausstieg, kontrollierter Gebrauch und therapiegestützter Ausstieg. – Berlin, 1997; Simmel G. Conflict and the Web of Croup Affiliations. Glencoe, Ill, 1955.]
   Основные факторы, формирующие предпосылки прогрессирующего развития наркотизации общества, вопреки распространенному мнению, в большей части обусловлены не низкой эффективностью работы правоохранительных органов, а совсем другими причинами. Несмотря на то, что их неудовлетворительная деятельность по обеспечению безопасности населения оказывает отрицательное влияние на распространенность наркомании и криминальных проявлений наркобизнеса, однако в первую очередь речь должна идти о нравственном и социально-психологическом состоянии самого социума. При формировании государственной политики следует исходить из того, что именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл законов, их содержание и применение.
   На общем фоне правового нигилизма населения, невиданного ранее падения престижа норм морали и права, законности и справедливости активно разрастаются метастазы бездуховной потребительской психологии общественных отношений, ориентации на бесцеремонное разрушение прежних идеалов при отсутствии общественно ценных эталонов поведения. Общество пока не смогло найти достойных эквивалентов утраченных иллюзий, не сумело заместить их адекватными по значимости для большей части населения ориентирами, способными выполнить роль объединяющего фактора и стимула к прогрессивному движению. Эта задача уже длительное время безуспешно требует своего решения, для чего необходимо создание в обществе новой морально-психологической ситуации. В противном случае духовно-нравственный вакуум и неопределенность перспектив приведут нас в сети, умело расставляемые апологетами «твердой руки» и возврата в консервативное прошлое.
   По справедливому замечанию Г. В. Мальцева, в современных общественно-политических условиях государство зачастую не способно обеспечить реализацию стратегии индоктринации – идеологического воспитания граждан и пропаганды идей, обеспечивающих добровольное принятие власти [189 - Мальцев Г. В. Понимание права: подходы и проблемы. – М., 1999. – С. 32.].
   Преодоление локализации доверия является одной из важных задач современного российского общества, как и других государств, переживающих трансформационные процессы. Процветание безнаказанной преступности стало одной из основных причин возникновения в обществе психологического дискомфорта, чувства незащищенности и постоянной опасности. Росту в обществе нигилистических настроений по отношению к деятельности правоохранительных органов во многом способствует латентная преступность.
   В настоящее время государством предпринимаются шаги к восстановлению деформированных звеньев системы социального контроля и организации ее деятельности, исходя из новых реалий. Одним из достаточно сложных барьеров на данном пути является падение авторитета правоохранительных органов, утрата доверия и уважения к ним со стороны преобладающего большинства населения. Этот феномен обусловлен неудовлетворенностью обществом не столько содержанием и объемом компетенции, сколько качеством правоохранительной деятельности, которое переживало процесс перманентного снижения на протяжении длительного времени.
   С целью сдерживания нарастающей волны наркотизации специалисты и ученые пытаются выявить ее причины. Некоторые из них, как уже отмечалось, в качестве основных причин роста преступности видят ухудшение экономических условий, другие – рост детской безнадзорности и беспризорности, третьи – культ насилия, господствующий в СМИ, четвертые – недостатки действующего законодательства, пятые – нестабильность общественного устройства и т. д.
   Безусловно, данные причины оказывают влияние на состояние правосознания, но крайне затруднительно с достаточной долей уверенности только этим объяснить распространение наркомании, особенно среди молодежи. Можно предположить существование определенных социальных закономерностей, обусловленных переходом российского общества в качественно новое состояние и способствующих росту преступности.
   На наш взгляд, наркотизация стала в России своеобразной «платой за свободу», следствием глобального «социального аутсайдерства», когда многие люди оказываются вне существующего общества, выталкиваются из него. Это происходит в результате дефектности социализации, которая приобрела стихийный, неуправляемый характер. Российское общество утрачивает систему социального контроля над процессом становления подрастающего поколения, многие традиционные институты социализации, такие как семья, школа, детские и молодежные организации теряют свое значение, а на смену им, кроме горьковских университетов «улицы», ничего не пришло.
   В результате процесс социализации носит все более негативный характер, граждане испытывают в настоящее время в большей степени духовный прессинг криминального мира и его ценностей, а не позитивное влияние институтов гражданского общества.
   Именно деформация социализации, вызванная кризисом семьи, системы образования и воспитания, отсутствием эффективной государственной молодежной и детской политики и другими причинами, ведет к наркотизации.
   Другая особенность современного состояния наркотической ситуации в России – значительный рост проявлений криминальной агрессии как выражение экстремальности политической и экономической ситуации в стране. Известно, что агрессия имеет как внешнюю, так и интрасубъектную направленность. Интрасубъектная направленность агрессии прежде всего проявляется в суициде. В России в последние годы на 100 тыс. населения совершалось 60–70 самоубийств, что в 3–3,5 раза превышает среднемировой уровень суицида, определенный Всемирной организацией здравоохранения. Криминальное проявление агрессии выражается в таких формах насилия, как умышленные убийства, причинения тяжкого вреда здоровью [190 - Лунеев В. В. Криминогенная обстановка в России и формирование новой политической элиты // Социс. – 1999. – № 8–9. – С. 89–101; Он же. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. – М., 1997.].
   Уровень преступности в прошедшие десятилетия неуклонно возрастал, и ее современное состояние (с количественной точки зрения) вовсе не является неожиданностью. За период с 1960 по 2000 годы коэффициент преступности в России удваивался каждые 15 лет, и если эта тенденция сохранится, то уже через 60 лет Россию ожидает криминологический коллапс: большинство ее взрослого мужского населения будет причастно к преступности.
   Анализ насильственной преступности свидетельствует о таких негативных тенденциях, как рост жестокости, широкое использование огнестрельного оружия, распространение заказных убийств, учащение случаев захвата заложников и, наконец, проявление агрессии как самоцели.
   Характеристика преступности в России позволяет выделить негативные тенденции, имеющие общенациональное значение:
   – рост преступности в целом;
   – значительное увеличение доли тяжких и особо тяжких преступлений;
   – существенное изменение мотивации противоправного поведения (широкое распространение корыстных преступлений);
   – преобладание среди преступников лиц без постоянного источника дохода (что тесно связано с резкой дифференциацией населения по имущественному положению, обусловленной продолжающимися кризисными социально-экономическими процессами);
   – увеличение относительного удельного веса подростковой преступности.
   Приведенный анализ показывает, что криминогенная ситуация в России остается сложной. Законопослушное население страны не ощущает своей безопасности, не чувствует себя защищенным от преступных посягательств, что отражается на общем климате доверия по отношению к правоохранительным органам.
   Правоохранительные органы в государственном механизме занимают специфическое место в силу возложенных на них задач по борьбе с преступностью, охране общественного порядка, обеспечению безопасности граждан. Для этого они наделены особыми государственно-властными полномочиями, подкрепленными необходимыми средствами и методами принуждения, приемами силового воздействия на правонарушителей вплоть до применения огнестрельного оружия.
   Данная деятельность неизбежно сопряжена с вторжением при необходимости в личную жизнь человека, что обусловливает исключительную остроту вопроса о негативном отношении населения к правоохранительным органам и низкой степени доверия к ним. В правоохранительных органах обыватель, в основном, усматривает только силу, которая должна противостоять преступности. Борьба с преступностью задает основные содержательные и структурные параметры деятельности правоохранительных органов, а то, что оказывается за рамками борьбы с преступностью, воспринимается уже как менее значимое.
   Узкий диапазон осознания только репрессивного значения функций правоохранительных органов инициирует прогрессирующий рост их отчужденности от общества. Проблема заключается в непонимании большей части населения того, что органы правопорядка не определяют состояние правоотношений и уровня преступности. Правовая ситуация определяется не только уровнем профессионализма и добросовестностью сотрудников, а в первую очередь уровнем развития общества, материальным благополучием граждан, их нормативной и ценностной культурой. Нарушение законов, несоблюдение элементарных прав и свобод человека, массовый произвол должностных лиц, коррупция, рост преступности свидетельствуют о низкой правовой культуре всего общества.
   Задачи, функции, средства и процедуры их реализации определяют касающийся практически всех граждан России объем коммуникаций, взаимоотношений правоохранительных органов и населения. Это подтверждает ранее высказанное предположение о том, что правоохранительные органы по разнообразию регулирующих, контролирующих, разрешающих и профилактических функций являются самым дифференцированным и действительно ближайшим к населению звеном государственной власти. Современное состояние наркопреступности не может быть достаточно объективно оценено без анализа ее латентной составляющей.
   Латентная преступность представляет реальную, но скрытую или незарегистрированную часть фактически совершенных преступлений. Элементная база латентности в литературе классифицируется по-разному. Мы полагаем, что в основе классификации должен присутствовать, прежде всего, механизм образования латентной преступности. По этому признаку латентная преступность содержит три составные части:
   – незаявленные преступления – те, которые были совершены, но потерпевшие, свидетели, должностные лица и другие граждане, в отношении которых они совершены, очевидцами которых они были или о которых они осведомлены, не сообщили об этом в правоохранительные органы;
   – неучтенные преступления – те, о которых правоохранительные органы были осведомлены (имели поводы и основания к регистрации преступления и возбуждения уголовного дела), но они их не зарегистрировали и не расследовали;
   – неустановленные преступления – те, которые были заявлены и зарегистрированы, но в силу субъективных причин (халатности или недостаточного желания оперативных и следственных работников, их слабой профессиональной подготовки, ошибочной уголовно-правовой квалификации и иных причин) в фактически совершенном деянии не было установлено событие или состав преступления.
   Масштабы латентной преступности достоверно установить невозможно, поэтому они определяются путем применения различных социологических, статистических и аналитических методик (сравнительный анализ взаимосвязанных показателей уголовной статистики; сопоставление сведений уголовного учета с данными административных и дисциплинарных нарушений, с данными медицинских учреждений об оказании помощи по поводу телесных повреждений, со статистикой жалоб, заявлений, писем граждан в правоохранительные и другие государственные органы; опросы граждан, осужденных и заключенных; экспертные оценки специалистов и др).
   Принято считать, что чем серьезнее категория преступлений, тем ниже для нее коэффициент латентности. По некоторым международным исследованиям незаявленные преступления составляют около 50 % и более от фактически совершенных. По отдельным видам деяний (например, сбыт наркотических средств) эта доля может быть намного большей.
   Незаявленные преступления, связанные с наркобизнесом, обусловлены различными причинами:
   – недоверием граждан и, в частности, наркоманов к правоохранительным органам;
   – неверием населения в их способность пресечь преступление и привлечь виновных лиц к реальной ответственности;
   – опасением мести со стороны представителей наркобизнеса;
   – нежеланием огласки факта употребления наркотиков заявителем или его близкими;
   – заключением компромиссной сделки с преступником;
   – тем, что лицо, приобретающее и употребляющее наркотики, не осознает себя жертвой преступления.
   Незарегистрированные преступления носят общемировой характер, но в силу исторических и иных причин они особо широко распространены в странах с недостаточно развитой социально-экономической базой, в том числе в большинстве государств бывшего СССР. Общий уровень скрываемых правоохранительными органами преступлений оценивается в пределах 30 % и более от заявленных, что подтверждают результаты нашего исследования, выполненного в рамках международного российско-украинского проекта «Доверие милиции и латентная преступность» (грант RSS / OSSF № 233/2000) [191 - Доверие милиции и латентная преступность: взгляд украинских и российских исследователей. – Харьков, 2002.].
   По отдельным видам преступлений эти показатели колеблются в широких пределах.
   Причин и поводов к фальсифицированному учету много:
   – ложная демонстрация милицией и другими правоохранительными органами своей способности контролировать преступность;
   – неспособность этих органов справиться с растущей преступностью;
   – уклонение от трудно раскрываемых уголовных дел;
   – кадровая и техническая неукомлектованность правоохранительной системы;
   – слабая профессиональная подготовка сотрудников;
   – широко распространенные злоупотребления и коррупция во властных структурах и др.
   Уровень зарегистрированных, но по вине дознавателей, следователей и прокуроров неустановленных преступлений колеблется в пределах 10–12 % от числа учтенных. Они распределены в материалах об отказе в возбуждении уголовного дела, в прекращенных уголовных делах за отсутствием события или состава преступления и даже в делах с оправдательными приговорами. С уголовно-правовой точки зрения эта часть латентной преступности в значительной мере является формально законной. С криминологической позиции, реально совершенные, но не доказанные деяния не перестают быть латентными преступлениями.
   Наличие латентной преступности свидетельствует о том, что состояние государственной статистики о зарегистрированной преступности нельзя признать удовлетворительным. Народ, общество, государство, далеко не полно зная действительную криминологическую обстановку в стране, не могут принять адекватных мер по контролю над преступностью. Латентная преступность, кроме того, является серьезным криминогенным фактором, детерминирующим дальнейшее расползание преступности. Более того, наличие высокой латентной преступности существенно нарушает права человека. Если учесть, что ежегодно в России реально совершается около 12 млн преступлений, а регистрируется около 3 млн, то можно себе представить сколько лиц, фактически совершивших преступления, не привлекаются к уголовной ответственности и сколько граждан, реально пострадавших от преступлений, не получают от государства необходимой правовой защиты.
   Снижение уровня латентной преступности и систематический мониторинг ее (во многих развитых странах наряду с учетом преступности регулярно отслеживается уровень и характер виктимизации населения) позволяет разрабатывать и принимать меры борьбы с преступными проявлениями.
   По мнению В. Н. Кудрявцева, латентная преступность в России составляет примерно 4:1, то есть на одно зарегистрированное преступление приходится четыре незарегистрированных [192 - Кудрявцев В. Н. Генезис преступления. Опыт криминологического моделирования. – М., 1998. – С. 6.].
   Время от времени незаявленные латентные преступления регистрируются в форме так называемых дополнительно выявленных в ходе расследования преступлений. Таких преступлений в последние годы выявляется около полмиллиона. По мере учета эти преступления переходят в разряд зарегистрированных. Часть преступлений, входивших в категорию незаявленных латентных, обнаруживаются в ходе оперативно-розыскной деятельности и, будучи выявленными, тем не менее, не всегда регистрируются.
   Значительный интерес представляет феномен «искусственной латентности». Поскольку в последние годы заявления о преступлениях зачастую не регистрируются, обращения десятков миллионов потерпевших в правоохранительные органы оказываются безрезультатными. При этом многие в состоянии стресса и в надежде на защиту сталкиваются с ранодушием и обманом.
   По мнению некоторых криминологов (К. К. Горяинов, В. С. Овчинский, Л. В. Кондратюк), весь массив латентных преступлений по способу укрытия разделяется на два неравных по величине блока:
   – блок латентности, связанной с ошибками учета (перверсионная латентность);
   – блок преступлений, ставших латентными в связи с полным укрытием от учета заявлений и сообщений о преступлениях [193 - Горяинов К. К., Овчинский В. С., Кондратюк Л. В. Улучшение взаимодействия граждан и милиции: доступ к правосудию и система выявления, регистрации и учета преступлений: Научный доклад. – М., 2001. – С. 4.].
   Рассматривая масштабы институционально обусловленной (искусственной) латентности, связанной, главным образом, с тем, что заявления и сообщения о преступлениях скрываются от учета, следует признать, что фактически ежегодно правоохранительными органами в отношении многих граждан в России осуществляется противодействие их доступу к правосудию и средствам моральной и имущественной компенсации.
   Сокрытие от учета заявлений и сообщений о преступлениях путем фальсификации регистрационных документов является хотя и наиболее распространенной, но не самой квалифицированной операцией, позволяющей регулировать статистику и пополнять уровень искусственной латентности. Дело в том, что вопрос о возбуждении уголовного дела и постановке преступления на учет решается после юридической оценки обстоятельств, имеющихся в заявлении, и прилагаемых к нему материалов.
   При этом юридическая оценка в действительности зависит и от квалификации оценивающего, и от корпоративных интересов соответствующих органов, от давления установок вышестоящих органов, касающихся раскрываемости, как главной оценки качества работы, от интересов карьеры и т. п. Именно из подобных оценок и установок складывается «регистрационная политика» в субъектах федерации, которая во многом определяется и мнением главы администрации региона.
   По данным наших исследований и оценкам специалистов, общее количество заявлений и материалов о преступлениях, по которым в возбуждении уголовного дела отказывается по всем указанным в законе основаниям, в последние годы составляет 65 % от числа возбужденных уголовных дел, однако в отдельных регионах количество отказных материалов достигает 140–150 % от числа зарегистрированных преступлений. При этом почти по 80 % материалов в возбуждении уголовного дела отказывается за отсутствием события или состава преступления. Практика «увлечения» отказными материалами доходит до того, что в некоторых регионах тот массив заявлений, по которому субъектом проверки не было усмотрено события или состава преступления, в 1,4 раза превышает количество зарегистрированных преступлений. [194 - Горяинов К. К., Овчинский В. С., Кондратюк Л. В. Улучшение взаимодействия граждан и милиции: доступ к правосудию и система выявления, регистрации и учета преступлений: Научный доклад. – М., 2001. – С. 4.]
   Потенциальной средой для развития деструктивных явлений в правоохранительной деятельности представляется развитая тенденция отказов в возбуждении уголовного дела по признаку малозначительности совершенного деяния. В соответствии с п. 2 ст. 14 УК РФ «не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности, то есть не причинившее вреда и не создавшее угрозы причинения вреда личности, обществу или государству» [195 - Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ // СЗ РФ. – № 25. – 1996. – Ст. 2954.]. Комментарий к этой статье разъясняет, что вопрос о признании того или иного деяния малозначительным – это вопрос факта и находится в компетенции следствия и суда, а уголовное дело о таком деянии не должно быть возбуждено. Превратно истолковывая законодательство, недобросовестные работники правоохранительных органов по многим совершенным преступлениям выносят постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, ссылаясь на их малозначительность.
   О неправомерности юридической квалификации и надуманном характере многих решений милиции об отказе в возбуждении уголовных дел свидетельствует тот факт, что ежегодно прокуратурой отменяются десятки тысяч постановлений о подобных отказах, возбуждаются уголовные дела, и преступления (как правило, остающиеся нераскрытыми) регистрируются. Есть и еще некоторые формы искусственной латентности, в частности, той ее части, которая названа перверсионной, то есть связанной с искажением отчетности. Смысл этих искажений состоит в том, что умышленно или в силу несовершенства правил учета регистрируется не объективная информация, а ее паллиатив. Так, вместо преступлений, большая часть которых не раскрыта (т. е. отсутствуют подозреваемые), учитываются некоторые события, в которых преступления не усматриваются (отказные материалы).
   Одним из распространенных вариантов искажения учета является практика регистрации некоторых групп преступлений не по всем ставшими известными криминальным эпизодам, а лишь по тем, в которых преступника, например, удается задержать с поличным. К такого рода преступлениям относится, в частности, сбыт наркотиков. По оценкам специалистов, такого рода избирательный учет, помогая сохранять или даже повышать уровень раскрываемости преступлений, добавляет в общий массив искусственной криминальной латентности по меньшей мере еще около 300 тыс. преступлений.
   Формой перверсионной латентности, трудно поддающейся количественной оценке, является такая учетная политика, когда умышленно, с целью искусственно увеличить показатель раскрываемости более тяжких преступлений и тем самым завуалировать реальное состояние преступности, регистрируются менее тяжкие преступления, как правило, остающиеся нераскрытыми.
   Существующие критерии оценки оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, на основании которых производится ее анализ, не могут служить основой для достоверной характеристики реальной криминогенной обстановки, что в полной мере осознается руководством данного ведомства. Попытки выстроить объективную систему оценки деятельности органов внутренних дел были начаты еще МВД СССР и предпринимаются до сих пор уже не один год.
   Очевидно, что решение этой проблемы невозможно без искоренения порочной практики укрытия преступлений от учета, необоснованных прекращений и отказов в возбуждении уголовных дел, других нарушений законности, допускаемых при раскрытии и расследовании преступлений. Не секрет, что подобные негативные явления в значительной мере были порождены существовавшим многие десятилетия подходом к оценке, основанным на проценте раскрываемых преступлений. Именно поэтому в ходе проводимых реформ пересмотру критериев оценки уделяется первостепенное внимание, они должны стать одним из главных инструментов совершенствования всей оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел.
   Так, один из вариантов экспериментальной оценочной системы был апробирован в Архангельской области. Система предназначена для использования в управленческой работе штабных подразделений при осуществлении ими анализа и оценки эффективности деятельности горрайорганов внутренних дел в сфере борьбы с преступностью по следующим направлениям: предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, розыск лиц, возмещение материального ущерба.
   В ее основе лежат следующие принципы:
   – оценка по конечным результатам выполнения соответствующих функций борьбы с преступностью;
   – использование производительности труда, то есть нагрузочного показателя (конечный результат на одного сотрудника в качестве основного критерия оценки;
   – оценка результатов работы с учетом состояния оперативной обстановки в целом, в том числе сложности криминальной ситуации в регионе, ресурсной обеспеченности органа внутренних дел, эффективности использования имеющихся в его распоряжении сил и средств при выполнении возложенных на него задач по борьбе с преступностью;
   – учет общественного мнения о деятельности органов внутренних дел;
   – ориентация на применение ЭВМ;
   – использование существующих систем учета;
   – модульность построения.
   В отличие от большинства применяемых на практике подходов к оценке предлагаемая система представляет собой не монолитное целое (несистематизированный набор разнородных критериев и показателей), а совокупность относительно самостоятельных модулей (разделов, блоков), каждый из которых выполняет свою функцию.
   Под модулями в данном случае понимаются различные логически завершенные фрагменты исходных данных, методик их обработки, программного обеспечения, сформированные в соответствии с общепринятой структурой ведомственного понятия «оперативная обстановка». Модульный принцип построения позволяет отлаживать каждый блок в отдельности, изымать и заменять их при модернизации, не затрагивая остальную часть системы, что обеспечивает значительные удобства при ее настройке и эксплуатации.
   Блок «Конечные результаты деятельности» состоит из двух модулей: «Интенсивность работы» и «Качество работы». Первый предназначен для оценки производительности труда сотрудников органа внутренних дел, второй – состояния регистрационной дисциплины, качества проведения дознания – «предварительного следствия.
   Интенсивность работы рассчитывается путем деления конечных результатов деятельности по соответствующему направлению, выраженных в баллах, на штатную численность сотрудников, участвующих в их достижении. С помощью баллов производится дифференциация отдельных видов и составов преступлений (а также разыскиваемых лиц) по степени их общественной опасности. Основой для их выведения являлись данные судебной статистики о мерах наказания за совершение преступлений (форма 10.1 Минюста России). В системе предусмотрена возможность варьирования степени детализации преступных деяний: от отдельных частей каждой статьи УК РФ до нескольких укрупненных групп преступлений (небольшой тяжести, средней тяжести, тяжких и особо тяжких). Для оценки качества работы используются показатели, характеризующие удельный вес отдельных видов нарушений в общем числе зарегистрированных или раскрытых преступлений (уголовных дел).
   Блок «Криминальная обстановка» предназначен для оценки сложности криминальной ситуации в регионе, исходя из уровня и динамики преступности. Уровень преступности также рассчитывается с учетом общественной опасности преступлений, совершенных в регионе.
   Блок «Ресурсная обеспеченность» характеризует нагрузку на сотрудников по зарегистрированным преступлениям (с учетом их тяжести), укомплектованность органа личным составом, его оснащенность транспортом, вооружением, техническими и специальными средствами и т. д. В общем случае все виды ресурсов условно подразделяются на три категории: главный, условно замещающий и приумножающий.
   Главный ресурс органа внутренних дел, естественно, составляют его сотрудники.
   К условно замещающим ресурсам отнесены представители немилицейских формирований и организаций (частных охранных предприятий, общественных формирований правоохранительной направленности, внештатных сотрудников милиции), которые могут параллельно выполнять ту же работу, что и личный состав милиции, но с меньшей эффективностью, в пределах более узкой компетенции и с ограниченной управляемостью.
   Приумножающий ресурс включает силы и средства, которые без участия сотрудников задействованы быть не могут, однако значительно повышают эффективность их работы. К ним отнесены: негласные источники информации, средства транспорта и связи и т. п.
   Для агрегирования всех видов ресурсов органа внутренних дел в единый показатель разработан соответствующий математический аппарат, учитывающий их вклад в достижение конечного результата. В упрощенном варианте предусмотрена оценка обеспеченности органа только основным видом ресурса.
   Блок «Использование сил, средств и методов» предназначен для оценки эффективности участия сил и средств (источников информации, криминалистической техники и т. д.) в предупреждении, раскрытии и расследовании преступлений. Для этого используются показатели удельного веса, характеризующие участие каждого из видов ресурса в реализации указанных функций.
   Показатели перечисленных выше модулей для горрайорганов внутренних дел формируются на основе документов первичных учетов преступлений и лиц, их совершивших, материального ущерба от преступлений (формы 1; 1.1; 2 и 4), данных статистической отчетности по формам 1-ЕМ, 2-Е, 6, 1-К и некоторых других.
   Блок «Общественное мнение» состоит из показателей, характеризующих уровень доверия населения к органу внутренних дел. Информационной базой для их формирования служат результаты опросов населения. Механизм учета общественного мнения при оценке деятельности разработан, однако для ГОРОВД он не применялся из-за отсутствия на этом уровне достаточно представительных и достоверных данных социологических опросов.
   В соответствии с предложенной методикой анализ и оценка деятельности органов внутренних дел производятся в несколько этапов. На первом этапе осуществляется выведение агрегированных показателей по каждому блоку в отдельности. Агрегирование (интегрирование) осуществляется, как правило, с помощью так называемого метода аддитивной свертки, то есть суммированием исходных статистических данных с учетом коэффициентов их относительной важности, выраженных в баллах. В дальнейшем для обеспечения сравнимости органов внутренних дел между собой по каждому блоку формируются относительные показатели.
   Так, для блока «Конечные результаты деятельности» агрегированный показатель, характеризующий общий объем выполненной работы, делится на штатную численность органа. Полученный показатель представляет собой производительность труда данного органа и используется для выведения оценочных показателей. В качестве оценочного предложен показатель, определяемый как отношение производительности труда конкретного органа к среднему ее значению, умноженное на 100 %.
   Иными словами, в качестве критерия, то есть базового показателя (эталона), с которым сравниваются текущие показатели работы каждого органа, принимаются их средние значения. Содержательно оценочный показатель в данном случае интерпретируется как уровень работы конкретного органа по отношению к среднему уровню по области, краю, республике. Такая же процедура вычисления оценочных показателей применяется и для остальных блоков.
   По этим показателям непосредственно осуществляется анализ каждого элемента оперативной обстановки в отдельности: результативность деятельности, состояние криминальной обстановки, ресурсная обеспеченность, использование сил и средств. По ним же может быть осуществлено ранжирование органов внутренних дел. Наконец, эти же показатели могут быть переведены в номинальные (качественные) оценки: «высокие – средние – низкие», «очень высокие – высокие – средние – низкие – очень низкие» и т. п.).
   На следующем этапе осуществляются комплексный анализ и оценка оперативной обстановки в целом, а также формирование на их основе предварительных вариантов управленческих решений. Для этого проводится попарное сравнение номинальных оценок, полученных по каждому блоку. Их агрегирование (сравнение) производится методом логической свертки, то есть с использованием определенных логических правил, сформулированных экспертами и учитывающих причинно-следственные связи между отдельными блоками. Такой способ оценки позволяет не только сделать вывод о реальном состоянии работы органа внутренних дел, но и установить возможные причины низкой (высокой) ее результативности. Например, сопоставление оценок по блокам «Конечные результаты деятельности» и «Ресурсная обеспеченность» позволяет судить об эффективности деятельности органа в сфере борьбы с преступностью. Наиболее эффективной следует признать работу органа, имеющего высокие конечные результаты работы и низкую ресурсную обеспеченность, наименее эффективной – низкие конечные результаты при высокой ресурсной обеспеченности.
   Сравнительный анализ оценок «Криминальная обстановка» и «Ресурсная обеспеченность» дает возможность определить соответствие уровня ресурсного обеспечения органа напряженности криминальной обстановки, которая сложилась на обслуживаемой территории.
   Комплексный анализ позволяет решить ряд задач управленческого характера, в том числе выявить:
   – приоритетные задачи в сфере борьбы с преступностью на предстоящий период;
   – недостатки в организации оперативно-служебной деятельности горрайорганов внутренних дел;
   – органы внутренних дел, подлежащие инспектированию;
   – органы внутренних дел, нуждающиеся в практической помощи;
   – потребности органов внутренних дел в дополнительных ресурсах.
   К сожалению, несмотря на предпринимаемые усилия в данном направлении, правоохранительным органам России пока не удалось выработать систему критериев, которая бы в равной степени устраивала специалистов и широкую общественность, отвечала бы требованиям времени. При выработке таких критериев в качестве главных направлений должны рассматриваться обеспечение общественной безопасности, защита прав и свобод граждан. Правоохранительные органы не могут отделять себя от общества, так как сами представляют собой часть общества со всеми присущими ему недостатками. Однако правоохранительные органы обязаны освобождаться от недостатков более высокими, опережающими темпами, иначе они ни морально, ни физически не смогут успешно обеспечивать защиту законопослушного населения.
   Критерии оценки должны реально, а не на словах стимулировать возвращение доверия народа к государству. На рост наркотизации в России, как и на всем постсоветском пространстве, оказывает влияние не только слабость правоохранительной системы, но и ее традиционная ориентированность на приоритет защиты интересов государства и общественной собственности, а не прав и свобод личности.
   Уровень преступности, как известно, директивами и приказами не снижается. Вот почему степень эффективности борьбы с наркопреступностью целесообразно определять не количественным анализом массива совершенных преступлений, а интенсивностью и качеством их раскрытия, привлечением к ответственности наркодельцов, а не наркоманов, являющихся во многом жертвами просчетов в социальной политике государства Правоохранительная деятельность органически вплетена в социальную жизнь общества. Поэтому ни сама правоохранительная деятельность, ни ее эффективность, ни используемые для ее оценки критерии и показатели не могут стать объективно направленными вне связи с социальными реалиями, интересами и потребностями населения.
   В первую очередь требует безотлагательного решения проблема обеспечения полноты регистрации преступлений в сфере наркооборота. Создание в России Федеральной службы наркоконтроля, безусловно, стало позитивным шагом в повышении эффективности государственной политики в указанной сфере. Вместе с тем, ответственность за предупреждение и выявление преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, несут и органы внутренних дел.
   Очень важно, чтобы возникающие нередко разногласия между двумя силовыми ведомствами (МВД России и Федеральной службой наркоконтроля) не инициировали эффект «перетягивания каната», результатом которого станет междоусобное противостояние. Такие опасения небеспочвенны. Нам довелось на одном из совещаний услышать реплику заместителя руководителя Федеральной службы наркоконтроля, адресованную сотрудникам УВД Белгородской области: «Борьба с наркобизнесом – это наша поляна». Подобный подход не сулит хороших перспектив во взаимодействии двух ведомств.
   Одним из приоритетных направлений противодействия наркотизации представляется минимизация фактов укрытия наркопреступлений от учета. Фактически невозможно обеспечить эффективную борьбу с незаконным оборотом наркотиков, если не иметь адекватного представления о реальных масштабах распространения наркомании.
   Экстраполируя современные тенденции преступности России, ученые (В. М. Баранов, Ю. В. Баулин, К. К. Горяинов, О. А. Колобов, В. Н. Кудрявцев, В. В. Лунеев) высказывают опасение, что преступность приближается «к национальному порогу качественного и количественного насыщения», что именно преступность сейчас реально выступает едва ли не важнейшим препятствием демократических преобразований, поскольку «политическая и экономическая свобода не может существовать с петлей преступности на шее» [196 - Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. – М., 1997. – С. 5.].
   Существует мнение, что демократия и либерализм оказываются крайне неэффективными в противодействии наркотизации. Успешное противостояние преступности представляется как рациональная, хорошо организованная работа каждой личности, общества и государства. К обеспечению организации такой деятельности необходимо привлечь максимум воли и ресурсов, а также национальный и межгосударственный опыт борьбы с наркопреступностью.
   Международный опыт показывает, что реальное противодействие наркотизации возможно лишь при условии, когда все общество, а не только правоохранительные органы становятся субъектом осуществления государственной антинаркотической политики.
   Принимая во внимание прогнозируемый рост наркопреступности, следует отметить, что ресурсные (прежде всего кадровые) возможности и квалификация правоохранительных органов должны также возрастать темпами, опережающими рост преступности. Пока состязание с наркобизнесом государство проигрывает, поэтому достаточно актуальной представляется задача получения объективной криминологической картины наркотической ситуации в обществе и оценки реальных возможностей общества в противодействии преступности.
   Мы не рассматриваем в качестве своей задачи изучение методического аспекта построения конкретных показателей в борьбе с наркопреступностью, однако подчеркнем некоторые принципиальные положения:
   – система инструментальных критериев должна способствовать созданию такой модели противодействия наркотизации, которая бы соответствовала требованиям Конституции и основывалась на доверии общества;
   – система должна реально отражать количественные и качественные аспекты противодействия наркотизации со стороны правоохранительных органов, то есть давать возможность оценивать: качественно-количественные характеристики фактически выполненной работы в их соответствии с должностными обязанностями; качество деятельности по критерию ее соответствия нормативным требованиям; оперативно-служебную деятельность правоохранительных органов с позиции населения;
   – критерии и показатели должны формироваться с учетом региональных особенностей, влияющих на состояние наркопреступности и иных условий деятельности (размер территории, уровень урбанизации, развитие социальной инфраструктуры, плотность населения). В связи с этим показатели оперативно-служебной деятельности могут быть сопоставимыми лишь внутри более или менее однородного класса регионов с близкой криминологической обстановкой.
   Следует отметить, что в настоящее время эта проблема стала предметом внимания и на законодательном уровне. Подготовлен проект закона о единой государственной системе регистрации и учета преступлений, основная идея которого заключается в том, чтобы обеспечить объективную оценку состояния преступности и, что не менее важно, придать импульс взаимодействию населения и правоохранительных органов.
   Решение анализируемой проблемы видится в том, чтобы отграничить понятие преступления в уголовно-правовом аспекте, когда оно выступает основанием привлечения к уголовной ответственности, от понятия преступного деяния как единицы статистического учета количества совершенных преступлений.
   Реализация указанных предложений позволит:
   – повысить уровень доверия граждан и самих правоохранительных органов к статистике о состоянии наркопреступности;
   – установить действительный объем работы правоохранительных органов;
   – сравнить уровень и динамику наркопреступности в России с сопоставимыми данными о ней в других государствах, что представляется целесообразным в связи с вступлением России в Совет Европы и ежегодным представлением в ООН статистических данных о состоянии преступности;
   – своевременно реагируя на изменения наркопреступности, принимать адекватные меры по ее стабилизации и удержанию на социально-толерантном уровне.
   В любом варианте сочетания критериев и показателей формируемая система оценки должна полностью мотивировать действия государственных органов и выстраивать линию их взаимоотношения с населением таким образом, чтобы они соответствовали принципу пропорциональности взаимообмена.
   Практическая реализация данного принципа возможна только при создании условий для конструктивного диалога государства и общества, отказа каждой из сторон от непримиримой позиции и тактики одностороннего обвинения. Взаимные поиски сотрудничества в совместном противодействии наркотизации способствуют ослаблению напряженности, установлению доверительности и конструктивности при решении проблемы общественной безопасности.
   Настроение общества, как и любое другое социальное настроение, не отличается стабильностью, однако это не лишает его внутренней готовности к сопротивлению обстоятельствам. У населения появилось явно выраженное чувство стремления к покою, безопасности, что проявляется в обращении к силе, которая сможет защитить население от произвола, правового беспредела.
   Характер взаимоотношений между государственными органами и населением представляет собой один из значимых индикаторов социально-политической ситуации в стране. Незаконные действия сотрудников органов государственной власти в отношении прав и свобод личности или даже пренебрежительное отношение воспринимаются гражданами очень остро и болезненно. Проблемой выступает и то, что подчас государство не только неэффективно выполняет свои функции, но и само нарушает права граждан. Факты беззакония в деятельности властных структур опасны не только тем, что причиняют непосредственный вред конкретному лицу, но и порождают правовой нигилизм в обществе. Люди теряют уверенность в своей защищенности государством.
   Последние десятилетия развития страны не изменили к лучшему характер отношений граждан к государству, а напротив, усугубили его. Криминогенное влияние таких факторов, как социально-экономическое расслоение, очевидные проявления первоначального накопления капитала в форме массового обмана населения, рост бедности, безработицы с одновременным ростом неправедно нажитого богатства на другом полюсе, рухнувшее и с трудом воссоздаваемое правовое поле, прерванные экономические и организационные связи, «растворение» элементов культурной инфраструктуры, ухудшили наркотическую ситуацию.
   Рассогласование взаимодействия граждан и государства, являющееся итогом ошибочной, ориентированной на параметры государственной самооценки внутренней политики, находит свое выражение не только в росте наркотизации, но и в поведении законопослушных граждан, в их реакции на наркоманию, в оценках способности государства обеспечить общественную безопасность.
   Это ставит перед государством задачу разработки системы мер по взаимодействию с населением, начиная от индивидуальной работы с обратившимся за помощью и заканчивая влиянием на общественное правосознание.
   Отсутствие объективной возможности уничтожить наркобизнес вызывает необходимость поиска иных технологий противодействия наркотизации, пусть менее эффектных, но более эффективных. Целесообразно активизировать на уровне самого общества постоянный отпор наркотизации, сопровождаемый системной, мощной, идеологически выверенной информационно-пропагандистской кампанией, не только направленной на все социальные слои населения, но и предполагающей их непосредственное включение в эту работу.
   Поэтому вполне актуальными представляются интенсификация работы властных структур, а также поиск и использование новых форм и методов решения проблем взаимодействия государства с населением, научная разработка путей дальнейшего повышения эффективности государственно-правовой антинаркотической политики именно на этой основе.

Заключение

   Определение состояния государственно-правовой политики противодействия наркотизации общества, обоснование направлений, правовых и организационных основ ее совершенствования на современном этапе мы рассматриваем как крупную научную проблему, требующую безотлагательного решения. Испытывает насущную потребность в развитии и теория юридической процессуальной формы – научной конструкции, способствующей унификации разнородных процессуальных действий в рассматриваемой сфере социальных связей.
   Мы пытались показать, что перспектива преодоления наркотизации общества находится в плоскости теории конфликта. Наркопреступность представляет собой лишь один из аспектов социального конфликта, в разрешении которого определяющую роль играет соответствующая государственная политика.
   Противодействие наркотизации общества, впервые рассматриваемое как временная функция государства, ориентируется не на внушаемость и подавление воли граждан, а направлено на их сознательное участие в общественно ценной антинаркотической деятельности на основе собственной социально-правовой активности, побуждаемой правовыми стимулами и развиваемой в рамках правовых ограничений. По нашему мнению, без участия в этой деятельности невозможен сам процесс интериоризации нравственно-правовых норм, процесс «перевода» внешнего управления в самоуправление личности.
   Правовые ограничения не только устанавливают границы субъективных прав, но и определяют ту нишу, в пределах которой человек может свободно действовать и развиваться как личность в случае правомерного поведения, самостоятельно избирая формы и методы достижения как личностно-значимых, так и социально полезных целей.
   Возникая в процессе противодействия наркотизации, правоотношения представляют собой единство объективного и субъективного, аккумулируясь как результат осознанных действий граждан и одновременно представляя собой следствие объективного развития ситуации. Акцентирование внимания на правосубъектности обусловлено тем, что в большинстве случаев граждане рассматриваются как субъекты частноправовых отношений, которые сталкиваются с компетенцией органов власти и являются главным образом правообязанными.
   Совокупность способов решения поставленных задач не исчерпывается превентивным характером правовых ограничений, но и усиливается возможностью научно обоснованного стимулирования социально-правовой активности населения в целях «самообороны» от угрозы наркотизации общества. В результате правовые ограничения занимают подчиненное положение, представляя собой вспомогательную форму воздействия права.
   Противодействие наркотизации общества рассматривается в монографии в виде полисубъектного процесса развития и конструктивного изменения организационных параметров общества и личностных качеств граждан. Смысл и содержание данного процесса заключены в согласованной коррекции противоречий и формировании позитивной направленности посредством целесообразного использования государством правовых стимулов и правовых ограничений в ходе осуществления деятельности по реализации политики в данной сфере.
   Новое понимание принципов деятельности государства по противодействию наркотизации общества, основанное на приоритете человеческих целей и ценностей, является одним из ведущих факторов повышения эффективности государственно-правовой антинаркотической политики. Одновременно, государственное управление – это не строгая регламентация, а обеспечение направленности развития общества на основе социально-правовой активности граждан. Такая позиция соответствует основным задачам нашего исследования и позволяет рассматривать противодействие незаконному обороту наркотиков как процесс управления антинаркотической деятельностью.
   Опосредующим звеном этой связи служит теоретический раздел формализации знаний, причем при моделировании рассматриваемых явлений формальный подход не угрожает науке потерей ее предмета, а, напротив, на этом пути открываются перспективы сочетания качественных и количественных показателей в исследовании явлений и закономерностей, совершенствовании механизма правового регулирования рассматриваемой деятельности. Без обеспечения эффективного правового регулирования любой сферы социальной практики невозможно достижение поставленных целей.
   Мы полагаем, что управление противодействием наркотизации обусловливает построение его процесса в соответствии с определенными тенденциями, в основе которых находится диалектика возможного и действительного. Планируя свои цели с учетом не только организационных взаимодействий, но и влияния доминирующих социальных отношений, государство с помощью управления получает возможность корректировать и оптимизировать процесс антинаркотической деятельности.
   Именно поэтому фиксируется тенденция, раскрывающая зависимость эффективности управления противодействием наркотизации от личностной самореализации граждан и социально-правовой активности общества. Проявляя себя в диалектическом развитии и получая объективное отражение в теории, указанная тенденция служит основой для формулирования принципов деятельности государства по противодействию наркотизации общества, под которыми следует понимать систему основных положений, определяющих важнейшие черты содержания рассматриваемого процесса и перспективы его развития в пределах системы общественных отношений. При этом мы не связываем существование и действие данных принципов с их формально-юридической закрепленностью.
   Важное значение имеет технологическое содержание процесса управления противодействием наркотизации, определяющее практическую реализацию государственной политики в рассматриваемой сфере. Материальное выражение деятельностный аспект государственно-правовой антинаркотической политики получает в соответствующей технологии, которая содержит когнитивный, субординационный, коммуникативный, дидактический и формирующий концепты.
   В монографии показаны конфликтогенные факторы наркотизации общества и противоречия процесса реализации государственной антинаркотической политики, обосновано значение правовых форм государственной деятельности для реализации функции противодействия наркотизации общества, исследован механизм правового регулирования в сфере противодействия наркотизации общества, определены ресурсы его оптимизации и повышения эффективности.
   Политика противодействия наркотизации общества характеризуется функциональной направленностью только в случае применения интенсивных, адекватных друг другу по своему операциональному содержанию форм и методов создания положительной интеракции населения, основанной на преодолении коррупции и повышении уровня доверия к органам власти.
   Российское общество крайне обеспокоено положением дел в правоохранительной сфере. Граждане оправданно ждут и требуют решительных и эффективных действий в борьбе с преступностью. Многие утратили веру в способность государства защитить их законные права и интересы от противоправных посягательств. Продолжает оставаться низким авторитет правоохранительных органов, что имеет под собой объективную почву.
   Право на доверие к органам государственной власти и поддержку их населением дают только профессионализм, незапятнанная честь и совесть, порядочность, заслуженное делами доброе имя. Именно государство должно быть примером в исполнении законов, служении обществу, уважении и защите прав личности. Попыткой убедить в этом не только читателя и является данная монография.

Литература

Нормативные правовые акты

   1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. – М., 2000. 80 с.
   2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // СЗ РФ. – № 1. – 2002. – Ст. 1.
   3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ // СЗ РФ. – № 25. – 1996. – Ст. 2954.
   4. Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 года // Ведомости РФ. – 1992. – № 17. – Ст. 923.
   5. Федеральный закон от 8 января 1998 года № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. – 1998. – № 2. – Ст. 219.
   6. Федеральный закон от 22 июня 1998 года № 86-ФЗ «О лекарственных средствах» // СЗ РФ. – 1998. – № 26. – Ст. 3006.
   7. Федеральный закон от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. – 2003. – 31 мая.
   8. Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1991. – № 16. – Ст. 503.
   9. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 33. – Ст. 1318.
   10. Концепция государственной политики по контролю за наркотиками в Российской Федерации: Утверждена постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 года № 5494-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1993. – № 32. – Ст. 1265.
   11. Распоряжение Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 года № 343-рп «О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими» // СЗ РФ. – № 38. – 1998. – Ст. 4804.
   12. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 года «Об усилении борьбы с наркоманией» // Ведомости Верховного Совета СССР. – 1974. – № 18.
   13. Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 года № 976 «Вопросы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков // Российская газета. – 2004. – 31 июля.
   14. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. – 2004. – 11 марта.
   15. Концепция информатизации сферы образования Российской Федерации. – М., 1998. – 322 с.
   16. Положение о Правительственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту: Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 1999 года № 1318.
   17. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1030 «О федеральной целевой программе “Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1999–2001 годы”» // СЗ РФ. – 1999. – № 39. – Ст. 4627.
   18. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 января 2002 года № 44 «О федеральной целевой программе “Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2002–2004 годы”» // СЗ РФ. – 2002. – № 26.
   19. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 года № 9 «О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. – 1998. – № 7.
   20. Концепция профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде: Утверждена приказом Минобразования России от 28 февраля 2000 года № 619.
   21. Директива МВД России «О неотложных мерах по коренному улучшению работы с личным составом в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации». – М., 1996.
   22. Единая Конвенция о наркотических средствах 1961 года. Заключена в Нью-Йорке 30 марта 1961 года // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. – М., 1970. – Вып. XXIII.
   23. Конвенция о психотропных веществах. Заключена в Вене 21 февраля 1971 года // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. – М., 1981. – Вып. XXXV.
   24. Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. Заключена в Вене 20 декабря 1988 года // Сборник международных договоров СССР и Российской Федерации. – М., 1994. – Вып. XLVII.
   25. Предписание Совета народных комиссаров от 31 июля 1918 года № 7206–7212 «О борьбе со спекуляцией кокаином» // ЦГАОР. Ф.130. Оп. 2. Д. 66.
   26. Декрет ВЦИК от 20 июня 1919 года «Об изъятии из общей подсудности в местностях, объявленных на военном положении» // Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Сергеева. – М., 2000.
   27. Постановление ЦИК и СНК СССР от 27 октября 1934 года «О запрещении посевов опийного мака и индийской конопли». – ЦГАОР. Ф. 3316. Оп. 13. Д. 20.
   28. Декларация прав и свобод человека и гражданина (принята постановлением ВС РСФСР от 22 ноября 1991 года // Ведомости ВС РСФСР. – 1991. – № 52. – Ст. 1865.

Литература на русском языке

   1. Абдеев Р. Ф. Философия информационной цивилизации. – М., 1994.
   2. Абдиров Н. М., Татрян В. Г. Формирование социального «наркотического иммунитета» в казахском обществе // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 1.
   3. Абозов З. Х. Уголовно-правовые и криминологические меры борьбы с преступлениями, связанными с незаконным оборотом наркотиков (по материалам органов внутренних дел республик Средней Азии): Автореф. дис. …канд. юрид. наук. – М., 1988.
   4. Абрамов И. В., Писарев С. А. Стратегия инновационного развития общества. Системный подход. – Ижевск, 1996.
   5. Абульханова-Славская К. А. Стратегия жизни. – М., 1991.
   6. Авакьян С. А. Общество как объект конституционно-правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. – 2004. – № 2.
   7. Аверьянов А. Н. Системное познание мира. – М., 1985.
   8. Агеев В. С. Межгрупповое взаимодействие. Социально-психологические проблемы. – М., 1990.
   9. Административное право: Учебник / Под. ред. Л. Л. Попова. – М., 2002.
   10. Акутаев Р. М. Некоторые аспекты борьбы с искусственной латентной преступностью // Государство и право. – 1999.
   11. Акутаев Р. М. Криминологический анализ латентной преступности: Дис. … д-ра юрид. наук. – СПб., 1999.
   12. Александров Р. А. Уголовно-правовые проблемы противодействия наркобизнесу: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – СПб., 2003.
   13. Алексеев П. В., Панин А. В. Философия: Учебник. – М., 2003.
   14. Алексеев С. С. Теория права. – М., 1995.
   15. Алексеев С. С. Философия права: История и современность. Проблемы. Тенденции. Перспективы. – М., 1999.
   16. Алексеева А. Н. Влияние самооценки на способ разрешения конфликтной ситуации: Дис. … канд. психол. наук. – Л., 1983.
   17. Алексеева В. Г. Ценностные ориентации личности и проблема их формирования // Сов. педагогика. – 1981. – № 8.
   18. Алехин А. Г. Уголовно-правовая борьба с незаконными посевами и выращиванием наркосодержащих культур и распространением наркотических средств: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 1990.
   19. Алиев В. М. Личность осужденных-наркоманов и индивидуально-воспитательное воздействие на них в ИТУ: Автор. дис… канд. юрид. наук. – М., 1990.
   20. Ананьев Б. Г. О проблемах современного человекознания. – М., 1977.
   21. Ананьев Б. Г. Человек как предмет познания. – Л., 1968.
   22. Андреева Г. М. Социальная психология. – М., 1980.
   23. Анисимов О. С. Новое управленческое мышление: сущность и пути формирования. – М., 1991.
   24. Анисимов С. Ф. Духовные ценности: производство и потребление. – М., 1988.
   25. Анохин П. К. Узловые вопросы теории функциональных систем. – М., 1980.
   26. Анцыферова Л. И. Личность и деятельность // Проблемы личности. – Материалы симпозиума. – М., 1970.
   27. Аргунова Ю. Н. Незаконный оборот наркотиков и некоторые вопросы стратегии борьбы с ним. – М., 1987.
   28. Архипова Н. И., Кульба В. В. Управление в чрезвычайных ситуациях. – М., 1998.
   29. Асмолов А. Г. Личность: психологическая стратегия воспитания // Новое педагогическое мышление / Под ред. А. В. Петровского. – М., 1989.
   30. Асмолов А. Г. Психология личности. – М., 1990.
   31. Аунапу Ф. Ф. Что такое управление. – М., 1967.
   32. Афанасьев В. Г. О системном подходе в социальном познании // Вопросы философии. – 1973. – № 6.
   33. Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание, управление. – М., 1981.
   34. Бабаян Э. А., Гонопольский М. У. Наркология. М., 1990.
   35. Баев О. Я. Конфликты в деятельности следователя. – Воронеж, 1984.
   36. Байниязова З. С. Некоторые вопросы понимания функций правовых принципов // Актуальные проблемы правоведения. – 2004. – № 1.
   37. Байтин М. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). – Саратов, 2001.
   38. Бандурка А. М. Управление в органах внутренних дел Украины: Учебник / На укр. яз. – Харьков, 1998.
   39. Барабанов Н. П. Организация борьбы с наркоманией в исправительно-трудовых колониях: Автореф. дис… канд. юрид. наук. – М., 1992.
   40. Барабанов Н. П. Организация борьбы с наркоманией в исправительно-трудовых колониях. – Рязань, 1995.
   41. Баранов В. М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст.: В 2 т. / Под ред. В. М. Баранова. – Н. Новгород, 2001. – Т. 1.
   42. Бассин Б. Ф. О «силе» Я и «психологической защите» // Вопросы философии. – 1969. – № 2.
   43. Батыгин Г. С. Обоснование научного вывода в прикладной социологии. – М., 1986.
   44. Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. – 2002. – № 9.
   45. Бахрах Д. Н., Гущина Л. А. Стимулирование правового поведения личности: проблемы теории и практики // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 1.
   46. Белик Я. Я. Регулирование психических состояний сотрудников органов внутренних дел. Методы профилактики и преодоления стрессовых состояний. Метод. матер. / Психология и педагогика управления в ОВД. – М., 1989. – Ч. 1.
   47. Белов А. А. Аналитические модели организационного конфликта. – Белгород, 1998.
   48. Белов В. Г. Управление и общественные отношения. – М., 1985.
   49. Беляев Г. С., Лобзин В. С., Копылова И. А. Психологическая саморегуляция. – Л., 1983.
   50. Бернс Р. Развитие Я-концепции и воспитание / Пер. с англ. – М., 1986.
   51. Биканин К. Т. Теория господства конфликта Р. Дарендорфа. – Самара, 1997.
   52. Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. – М., 1973.
   53. Блейк Р., Моутон Дж. Научные методы управления. – Киев, 1990.
   54. Бобнева М. И. Социальные нормы и регуляция поведения. – М., 1978.
   55. Боголюбова Т. А. Прокурорский надзор за соблюдением законов о борьбе с наркоманией. М., 1992.
   56. Боголюбова Т. А., Толпекин К. А. Наркотизм и наркомания: основные направления борьбы и профилактика // Советское государство и право. – 1987. – № 1.
   57. Бодалев А. А. Восприятие и понимание человека человеком. – М., 1982.
   58. Большой энциклопедический словарь: В 2 т. / Гл. ред. А. М. Прохоров. – М., 1991. – Т. 2.
   59. Борисов Г. А. Процессуально-правовая ответственность в современном законодательстве России // Журнал российского права. – 2003. – № 2.
   60. Бородкин Ф. М., Коряк Н. М. Внимание: конфликт! – Новосибирск, 1989.
   61. Босхолов С. С. Основы уголовной политики: Конституционный, криминологический, уголовно-правовой и информационный аспекты. М., 1999.
   62. Брушлинский А. В. Мышление и прогнозирование. – М., 1979.
   63. Брунер Дж. Психология познания. За пределами непосредственной информации / Пер. с англ. – М., 1977.
   64. Буданов А. В. Педагогика личной профессиональной безопасности сотрудников органов внутренних дел. – М., 1997.
   65. Будон Р. Место беспорядка: Критика теорий социального изменения / Пер. с фр. – М., 1998.
   66. Буева Л. П. Человек: деятельность и общение. – М., 1978.
   67. Бурлаков В. Н. Криминология: Учебник. – СПб., 2002.
   68. Василенко И. А. «Очарованный странник» против «Экономического человека» // Москва. – 1998. – № 4.
   69. Васильев Ю. В. Педагогическое управление. Теоретико-методологические аспекты // Соц. педагогика. – 1982. – № 11.
   70. Васильев А. М. О правовых идеях-принципах // Советское государство и право. – 1975. – № 3.
   71. Васильев В. Л. Юридическая психология: Учебник для вузов. – М., 1991.
   72. Васильев Л. М. Правовые категории: Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. – М., 1976.
   73. Васильева Е. Г. Проблемы ограничения неприкосновености личности в уголовном процессе: Дис. … канд. юрид. наук. – Уфа, 2002.
   74. Вейнгольд Ю. Ю. Право как социологическая категория. – Фрунзе, 1962.
   75. Велесович В. И., Плакитин Ю. А. Оценка эффективности управления. – М., 1990.
   76. Венгеров А. Б. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов. 3-е изд. – М., 1999.
   77. Вендров Е. Е. Психологические проблемы управления. – М., 1969.
   78. Веселый В. З. Актуальные проблемы совершенствования управленческой подготовки кадров в органах внутренних дел. – М., 1989.
   79. Видоевич З., Голенкова З. Т. Социальные конфликты в трансформирующихся обществах // Социс. – 1997. – № 12.
   80. Винер Н. Кибернетика и общество. – М., 1958.
   81. Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. – М., 1979.
   82. Витрук Н. В. Статус личности в политической системе общества // Политология: Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. – М., 1993.
   83. Воеводин Л. Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник Моск. ун-та. Серия 11: Право. – 1997.
   84. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. – М., 1997.
   85. Вопросы совершенствования систем управления. – Н. Новгород, 1999. – 79 с.
   86. Выготский Л. С. Собр. соч.: В 6 т. – М., 1982. – Т. 1.
   87. Габиани А. А. Наркотики в среде учащейся молодежи // Социологические исследования. – 1990. – № 2.
   88. Гасанов Э. Г. Борьба с наркотической преступностью: Международный и сравнительно-правовой аспекты. – М., 2000.
   89. Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление. – Законность. – 2000. – № 6.
   90. Гвишиани Д. М. Организация и управление. – М., 1972.
   91. Герасимов А. П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел. М., 1988.
   92. Герцензон А. А. Уголовное право и социология. – М., 1970.
   93. Гершунский Б. С. Педагогическая прогностика: методология, теория, практика. – Киев, 1986.
   94. Гиляров Е. М. Конфликтология. – М., 1995.
   95. Горобцов В. И. О правовой основе назначения и исполнения принудительного лечения алкоголиков и наркоманов, совершивших преступление // Концепция социальной реабилитации хронических алкоголиков и наркоманов, направляемых на принудительное лечение. – Рязань, 1990.
   96. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. – М., 1972.
   97. Горяинов К. К., Овчинский В. С., Кондратюк Л. В. Улучшение взаимодействия граждан и милиции: доступ к правосудию и система выявления, регистрации и учета преступлений: Научный доклад. – М., 2001.
   98. Готтсданкер Р. Основы психологического эксперимента: Учебное пособие / Пер. с англ. – М., 1982.
   99. Грановская Р. М. Элементы практической психологии. – Л., 1988.
   100. Гримак Л. П. Общение с собой: Начала психологии активности. – М., 1991.
   101. Гришина Н. В. Психология межличностного конфликта: Автореф. дис. … д-ра психол. наук. – СПб., 1995.
   102. Гришко А. Я. Правовые и криминологические проблемы социальной реабилитации хронических алкоголиков и наркоманов. – Рязань, 1993.
   103. Гришко А. Я. Правовые и криминологические проблемы социальной реабилитации хронических алкоголиков и наркоманов: Дис… д-ра юрид. наук. – М., 1993.
   104. Гришко А. Я. Социальная реабилитация наркоманов // Московский журнал международного права. – 1997. – № 1.
   105. Гришко А. Я. Унификация уголовно-правовых норм законодательств стран СНГ как путь повышения эффективности уголовного права в борьбе с незаконным оборотом наркотиков (На примере УК России, Беларуси, Украины) // Материалы научно-практической конференции «Проблемы эффективности борьбы с преступностью в России» // Государство и право. – 2003. – № 11.
   106. Грызунова Г. В. Межличностный конфликт в сфере управленческой деятельности: Дис. … канд. психол. наук. – М., 1994.
   107. Гурней Б. Введение в науку управления / Пер. с фр. – М., 1969.
   108. Гуцериев Х. С., Сальников В. П., Хальзов В. И., Шаранов Ю. А. Акмеологические основы конфликтологии. – СПб., 1994.
   109. Давыденко Т. М. Рефлексивное управление школой: теория и практика. – Москва – Белгород, 1995.
   110. Давыдов Ю. Н. О роли революционного насилия в либеральной экономике // Москва. – 1996. – № 10.
   111. Давыдов Ю. Н. Макс Вебер и современная теоретическая социология: Актуальные проблемы веберовского социологического учения. – М., 1998.
   112. Данакин Н. С., Дятченко Л. Я., Сперанский В. И. Конфликты и технология их предупреждения. – Белгород, 1995.
   113. Дебольский М. Г., Свирская И. Б. Социально-психологическая компетентность руководителей органов внутренних дел. – М., 1999.
   114. Дмитриев А. В., Кудрявцев В. Н., Кудрявцев С. В. Введение в общую теорию конфликтов: Юридическая конфликтология. – М., 1993. – Ч. 1.
   115. Доверие милиции и латентная преступность: взгляд украинских и российских исследователей. – Харьков, 2002.
   116. Донцов А. И. Психология коллектива. – М., 1984.
   117. Драган Г. Н. Наркомания среди несовершеннолетних в России: ситуация, тенденции, противодействие // Вопросы наркологии. – 1997. – № 2.
   118. Драган Г. Н., Калачев Б. Ф. Наркомания и наркобизнес / Под ред. П. Г. Пономарева. – М., 1998.
   119. Драккер П. Ф. Управление, нацеленное на результаты. – М., 1994.
   120. Дридзе Т. М. Антропоцентристская парадигма в социальном познании и социальном управлении // Человек. – 1998. – № 2.
   121. Дридзе Т. М. Социальная коммуникация в управлении с обратной связью // Социс. – 1998. – № 7.
   122. Дробницкий О. Г. Проблемы нравственности. – М., 1977.
   123. Дружинин В. В., Конторов Д. С., Конторов М. Д. Введение в теорию конфликта. – М., 1989. – 288 с.
   124. Дунаевский В. В., Стяжкин В. Д. Наркомания и токсикомания. – М., 1990.
   125. Дьячковский С. А. Состояние криминальной ситуации в России. Проблемы противодействия преступности // Закон и право. – 2004. – № 3.
   126. Евлампиев В. С. Принудительное лечение осужденных наркоманов (правовые и криминологические проблемы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Рязань, 1996.
   127. Егоров В. Ф., Краснов В. Н. О состоянии наркологической службы в России и проблемах ее совершенствования // Вопросы наркологии. – 1997. – № 1.
   128. Ермаков В. Г., Зубова О. В. Ограничение конституционных прав граждан при государственно-правовом регулировании борьбы с терроризмом. – Елец, 2004.
   129. Ефремов А. Ф. Теоретические и практические проблемы реализации принципов законности в Российском государстве: Авто-реф. … дис. д-ра юрид. наук. – Саратов, 2001.
   130. Жалинский А. Э. Социально-правовое мышление: проблемы борьбы с преступностью. – М., 1989.
   131. Желееко С. Н. Профессионализм против технократизма // Социс. – 1988. – № 5.
   132. Жеребкин В. Е. Содержание понятий права (логико-юридический анализ): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Харьков, 1980.
   133. Жинкин С. А. Некоторые проблемы эффективности норм права // Журнал российского права. – 2004. – № 2.
   134. Жуков В. И., Прохоров В. Л. Взгляд на Россию первой половины 90-х годов // Социс. – 1996. – № 6.
   135. Загвязинский В. И. Опосредованное влияние методологии на практику // Сов. педагогика. – 1990. – № 3.
   136. Зажицкий В. И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право. – 1996. – № 11.
   137. Здравомыслов А. Г. Социология конфликта: Россия на путях преодоления кризиса: Учебное пособие. – М., 1995.
   138. Зосимовский А. В. Управление конфликтными ситуациями в целях нравственного воспитания // Проблема управления процессом воспитания. – М., 1971.
   139. Идентичность и конфликт в постсоветских государствах: Сб ст. / Под ред М. Б. Олкотт. – М., 1997.
   140. Иванец Н. Н., Пелипас В. Е. и др. Новая концепция организации наркологической помощи в СССР // Вопросы наркологии. – 1991. – № 3.
   141. Иванов В. Социальные технологии в современном мире. – 2-е изд., испр. и доп. – М., 1997.
   142. Иванов Ю. М. Как управлять собой и влиять на других людей. – М., 1991.
   143. Ивин А. А. Основания логики оценки. – М., 1970.
   144. Ипакян А. П. Методы управленческой деятельности в органах внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1973.
   145. Исаев И. Ф. Школа как педагогическая система: Основы управления. – Белгород, 1997.
   146. Исаков Н. В. Теоретико-методологические основы правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. – 2003. – № 1.
   147. Кабанов К. В. Гражданское общество против незаконного оборота наркотиков: Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Социальная безопасность и здоровье молодежи Белгородской области». – Белгород, 2002.
   148. Кабаченко Т. С. Психология управления: Учебное пособие. – М., 1997.
   149. Кабрин В. И. Исследование самореализации личности в структуре коммуникативного мира: Автореф. дис. … канд. филос. наук. – Л., 1978.
   150. Каган М. С. Человеческая деятельность: Опыт системного анализа. – М., 1974.
   151. Калашников Д. В. Переговорный метод управления конфликтом // Социс. – 1998. – № 5.
   152. Каменев А. И. Конфликтные ситуации в подразделениях, их профилактика и предупреждение. – Алма-Ата, 1984.
   153. Каменская В. Г. Психологическая защита и мотивации в структуре конфликта: Учебное пособие. – СПб., 1999.
   154. Кант И. Сочинения: В 6 т. М., 1960–1966. – Т. 4. Ч. 1.
   155. Канатаев Ю. А. Конфликтные явления в воинских коллективах и способы их разрешения. – М., 1989.
   156. Капто А. С. Философия мира: истоки, тенденции, перспективы. – М., 1990.
   157. Каск Л. И. Функции и структура государства. – Л., 1969.
   158. Кейзеров Н. М. Проблема власти в буржуазной социологии: Автореф. дис. … д-ра филос. наук. – Л., 1968.
   159. Келих В. Р. Совершенствование коммуникативной компетентности сотрудников органов внутренних дел в системе повышения квалификации: Дис. … канд. пед. наук. – СПб., 1998.
   160. Керимов Д. А. Философские основания политико-правовых исследований. – М., 1986.
   161. Керимов Д. А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). – М., 2000.
   162. Китов А. И. Психология управления. – М., 1979.
   163. Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления: Учебник для вузов. – М., 2001.
   164. Князев В. Н. Психологические основы ситуационного подхода к управлению персоналом: Дис. … д-ра психол. наук. – М., 1998.
   165. Князева Е. Н., Курдюмов С. П. Синергетика и принципы коэволюции сложных систем. – М., – 1997. – № 3.
   166. Ковалев А. Г. Психология личности. – М., 1970. – 391 с.
   167. Ковалев А. И. Социализация личности: Норма и отклонения. – М., 1996.
   168. Ковалев Г. А. Психологическое воздействие: теория, методология, практика: Автореф. дис. … д-ра психол. наук. – М., 1991.
   169. Коган Л. Н. Цель и смысл жизни человека. – М., 1984.
   170. Кожевников С. М. Социально-правовая активность личности // Советское государство и право. – 1980. – № 8.
   171. Кожевников С. Н. Социально-правовая активность личности и условия ее действенности: Дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1991.
   172. Козырев Г. И. Введение в конфликтологию: Учебное пособие. – М., 1999.
   173. Коломинский Я. Л. Психология взаимоотношений в малых группах. – Минск, 1976.
   174. Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. 4-е изд. – М., 1998.
   175. Комаровский В. С., Тимофеева Л. Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государство и право. – 1997. – № 10.
   176. Конаржевский Ю. А. Концепция внутришкольного управления. – Алма-Ата, 1991.
   177. Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. – Нью-Йорк, 1990.
   178. Конфликты: борьба, взаимодействие, сотрудничество: Учебное пособие / Под ред. проф. Г. М. Потанина. – Москва – Белгород, 1997.
   179. Конфликт закона и правовая реформа («круглый стол» в ИГП РАН) // Государство и право. – 1997. – № 12.
   180. Копнин П. В. Логические основы науки. – Киев, 1968.
   181. Коржуев А. В. Методология науки: категория «сущность» в физическом познании: Теорет. и прикл. аспект. – М., 1999.
   182. Коренев А. П. Административное право России: Учебник. В 3 ч. – М., – 1996. – Ч. I.
   183. Корнелиус Х., Фэйр Ш. Выиграть может каждый / Пер. с англ. – М., 1992.
   184. Коробеев А. И., Усс А. В., Голик Ю. В. Уголовно-правовая политика: тенденции и перспективы. – Красноярск, 1991.
   185. Коробова А. П. Правовая политика: понятие, формы реализации, приоритеты в современной России: Дис. … канд. юрид. наук. – Самара, 2000.
   186. Королев Ф. Ф. Системный подход и возможности его применения в педагогических исследованиях // Сов. педагогика. – 1970. – № 9.
   187. Кравченко А. Н. Уголовно-правовые проблемы борьбы с наркобизнесом: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 1999.
   188. Красовский Ю. Д. Управление поведением в фирме: эффекты и парадоксы. Практическое пособие. – М., 1997.
   189. Криминология: Учебник для юридических вузов / Под ред. А. И. Долговой. – М., 1997.
   190. Крогиус Н. В. Познание людьми друг друга в конфликтной деятельности: Дис. … д-ра психол. наук. – Саратов, 1979.
   191. Кряхтунов И. Д. Адекватность действий руководителя в трудных ситуациях: Автореф. дис… канд. психол. наук. – М., 1987.
   192. Кудашкин В. В. Международные частные отношения – системные явления реальной действительности // Журнал российского права. – 2004. – № 5.
   193. Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С., Глазырин В. В. Эффективность правовых норм. – М., 1980.
   194. Кудрявцев В. Н. Об особенностях методологии социальных и гуманитарных наук // Новая и новейшая история. – 1995. – № 3.
   195. Кудрявцев В. Н. Генезис преступления. Опыт криминологического моделирования. – М., 1998.
   196. Кудрявцев В. Н., Андреев Б. В. Нечеткая логика при решении криминологических задач // Государство и право. – № 1. – 1999.
   197. Кудрявцев С. В. Межличностный конфликт как причина насильственного преступления: Дис. … канд. психол. наук. – М., 1998.
   198. Кузьмина Н. В. Профессионализм личности преподавателя и мастера производственного обучения. – М., 1990.
   199. Култыгин В. П. Концепция социального обмена в современной социологии // Социс. – 1997. – № 5.
   200. Кунц Г., О’Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. – М., 1981.
   201. Куракин А. В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. – 2003. – № 7.
   202. Куракин А. Т. О системном подходе в теории воспитания // Проблемы теории воспитания / Под ред. Л. П. Буевой. – М., 1974. – Ч. 1.
   203. Лазарев В. В. Общая теория государства и права. – М., 2002.
   204. Лапаева В. В. Политика Российской Федерации в области науки и технологий: проблемы правового обеспечения // Законодательство и экономика. – 2004. – № 2.
   205. Левитов Н. Д. О психических состояниях человека. – М., 1964.
   206. Лейст О. Э. Сущность права. – М., 2002.
   207. Леонтьев А. Н. Деятельность. Сознание. Личность. – М., 1975.
   208. Лесников Г. Ю. Синергетика и теория современной уголовной политики // Современное право. – 2004. – № 3.
   209. Лихачев Б. Т. Основные категории педагогики // Педагогика. – 1999. – № 1.
   210. Лунеев В. В. Криминогенная обстановка в России и формирование новой политической элиты // Социс. – 1999. – № 8–9.
   211. Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. – М., 1997.
   212. Лурия А. Р. Экспериментальные конфликты у человека // Проблемы современной психологии: Учен. зап. МГИЭП. – М., 1930. – Т. 6.
   213. Маврин С. П. О роли метода правового регулирования в структурировании и развитии позитивного права // Правоведение. – 2003. – № 1.
   214. Майерс Д. Социальная психология / Пер. с англ. – СПб., 1997.
   215. Макаренко В. П. Групповые интересы и властно-управленческий аппарат: к методологии исследования // Социс. – 1997. – № 7.
   216. Макуев Р. Х. Теория государства и права: Учебный курс. – Орел, 2000.
   217. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Теоретико-информационный аспект: Дис. … д-ра юрид. наук. – Саратов, 1995.
   218. Малько А. В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь // Правовая политика и правовая жизнь. – 2000. – Ноябрь.
   219. Малько А. В. Правовые акты как основное средство реализации правовой политики / Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – М., 2003.
   220. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. – М., 2003.
   221. Малько А. В., Шундиков К. В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. – 2001. – № 7.
   222. Мальцев Г. В. Понимание права: подходы и проблемы. – М., 1999.
   223. Мариновская И. Д., Цветков В. Л. Психология и педагогика в правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Учебное пособие. – М., 1998.
   224. Марченко Т. И. Потребности как социальное явление. – М., 1990. – 128 с.
   225. Маслов Е. В. Управление персоналом предприятия: Учебное пособие / Под ред. П. В. Шеметова. – Новосибирск, 1998.
   226. Маслоу А. Г. Мотивация и личность. – СПб., 1999.
   227. Мастенбрук У. Управление конфликтными ситуациями и развитие организации / Пер с англ. – М., 1996.
   228. Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. – Саратов, 2003.
   229. Матузов Н. И. Право и политика в их взаимодействии / Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – М., 2003.
   230. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. – М., 2002.
   231. Мелибруда Е. Я. Я – ты – мы. Психологические возможности улучшения общения. – М., 1986.
   232. Мерлин В. С. Очерки интегрального исследования индивидуальности. – М., 1986.
   233. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента / Пер. с англ. – М., 1995.
   234. Методы системного педагогического исследования: Учебное пособие. – Л., 1980.
   235. Михеев В. И. Социально-психологические аспекты управления. Стиль и метод работы руководителя. – М., 1975.
   236. Мищенко А. И. Педагогический процесс как целостное явление. – М., 1993.
   237. Мнацаканян М. О. Место протестантской этики в концепции капитализма М. Вебера // Социс. – 1998. – № 7.
   238. Моисеев Н. Н. Человек, среда, общество. – М., 1982.
   239. Молодежь и наркотики (социология наркотизма) / Под ред. В. А. Соболева и И. П. Рущенко. – Харьков, 2000.
   240. Морозова Л. Я. Институт ограничения политических прав и свобод работников правоохранительных органов в РФ: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 1996.
   241. Мудрик А. В. Личностный подход в воспитании // Магистр. – 1991. – Август.
   242. Мягков Ю. И. Межличностные инновационные конфликты во взаимоотношениях офицеров и психологические условия их конструктивного разрешения: Дис. … канд. психол. наук. – М., 1994.
   243. Мясищев В. Н. Личность и неврозы. – Л., 1960.
   244. Мясищев В. Н. О взаимосвязи общения, отношения и обращения как проблеме общей и социальной психологии // Социально-психологические и лингвистические характеристики форм общения. – Л., 1970.
   245. Назаренко Г. В. Общая теория государства и права: Курс лекций. – Орел, 1995.
   246. Наркомания в России: угроза нации // Материалы парламентских слушаний «О неотложных мерах по борьбе с распространением наркомании в России» от 2 марта 1998 года: Доклад Совета по внешней и оборонной политике. – М., 1998.
   247. Немов Р. С. Психология: В 3 кн. – Общие основы психологии. – М., Кн. 1. 1995.
   248. Нечаев Н. Н. Психолого-педагогические основы формирования профессиональной деятельности. – М., 1988.
   249. Никандров Н. Д. Ценности как основа целей воспитания // Педагогика. – 1998. – № 3.
   250. Новичков В. Е. Комплексное прогнозирование в сфере борьбы с преступностью – источник правотворчества и уголовной политики // Закон и право. – 2004. – № 6.
   251. Нормы советского права. Проблемы теории / Под ред. М. И. Байтина и В. К. Бабаева. – Саратов, 1987.
   252. Нырков В. В. Поощрение и наказание как парные юридические категории: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. – Саратов, 2003.
   253. Основы борьбы с организованной преступностью / Под ред. В. С. Овчинского, В. Е. Эминова, Н. П. Яблокова. – М., 1996.
   254. Омигов В. И. Криминологические и правовые проблемы борьбы с наркоманией и наркотизмом. – М., 1992.
   255. Опыт правоохранительной деятельности в зарубежных странах. – М., 1994.
   256. Осипова О. С. Девиантное поведение: благо или зло? // Социс. – 1998. – № 8.
   257. Основы конфликтологии: Учебное пособие / Под ред. В. Н. Кудрявцева. – М., 1977.
   258. Панкевич И. М. Осуществление прав человека: проблемы ограничивания (общетеоретические аспекты): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Львов, 2000.
   259. Панченко П. Н. Советская уголовная политика. – Томск, 1988.
   260. Парамонов И. В. Учиться управлять. – М., 1983.
   261. Парсонс Т. Система современных обществ / Пер. с англ.; под ред. М. С. Ковалевой. – М., 1997.
   262. Педагогическая технология: Учебное пособие. – Белгород, 1998.
   263. Пеленев А. Ф. Конфликты в трудовых коллективах и пути их преодоления. – Пермь, 1985.
   264. Петражицкий Л. И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. – СПб., 1907.
   265. Петрицкий В. А. Социальный конфликт и толерантность // Современные социальные технологии: сущность, многообразие форм и внедрение. – Белгород, 1991. – Ч. 4.
   266. Петровская Л. А. О понятийной схеме социально-психологичес-кого анализа конфликта // Теоретические и методические проблемы социальной психологии / Под ред. Г. М. Андреевой, Н. Н. Богомоловой. – М., 1977.
   267. Петровский А. В. Личность. Деятельность. Коллектив. – М., 1982.
   268. Петровский А. В. Общая психология. – М., 1986.
   269. Петровский В. Н. Активность групп различного типа в конфликтных ситуациях: Дис. … канд. психол. наук. – М., 1985.
   270. Петрушенко Л. А. Единство системности, организованности и самоуважения. – М., 1975.
   271. Платонов К. К. О системе психологии. – М., 1972.
   272. Платонов К. К., Голубев Г. Г. Психология. – М., 1973.
   273. Поддубный Н. В. Синергетика: диалектика самоорганизующихся систем. – Белгород, 1999.
   274. Подмарев А. А. Конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2001.
   275. Поздняков Э. А. Системный подход и международные отношения. – М., 1976.
   276. Поленина С. В. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. – 1987. – № 7.
   277. Полозова Т. А. Межличностный конфликт в группе: теоретические принципы и опыт экспериментального исследования: Автореф. дис. … канд. психол. наук. – М., 1980.
   278. Полонский В. М. Типология и уровни исследовательской проблематики // Педагогика. – 1997. – № 1.
   279. Пономарев И. Б. Конфликты в деятельности и общении работников органов внутренних дел. – М., 1988.
   280. Попов Г. Х. Как управлять экономикой. – М., 1989.
   281. Потанин Г. М., Сахаров А. И. Конфликты: сущность и преодоление. – М., 1990.
   282. Правовые основы деятельности системы МВД России: Сб. нормативных документов. – М., 1996.
   283. Программа развития воспитания в системе образования России на 1999–2001 годы // Вестник образования. – 1999. – Декабрь.
   284. Противодействие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Сергеева. – М., 2000.
   285. Профессиональная этика сотрудников правоохранительных органов. – М., 1997.
   286. Профилактика наркомании и токсикомании как фактор повышения качества жизни белгородской молодежи: Информационно-аналитический отчет по итогам социологического исследования (февраль-апрель 2002 года). – Белгород, 2002.
   287. Прохорова М. Л. Наркотизм. Уголовно-правовое и криминологическое исследование. – М., 2002.
   288. Процевский А. И. Метод правового регулирования трудовых отношений. – М., 1972.
   289. Растов Ю. Е. Протестное поведение в регионе // Социс. – 1996. – № 6.
   290. Рахимов О.-А. Х. Моральные конфликты: сущность, особенности их протекания и разрешения в воинском коллективе. – М., 1989.
   291. Резников В. А. Системный анализ и методы системотехники. – М., 1990. – Ч. 1.
   292. Рейнвальд Н. И. Психология личности. – М., 1987.
   293. Рексед Б., Эдмондсон К., Хан И., Самсом Р. Дж. Руководство по контролю над наркотическими средствами и психотропными веществами. – М., 1987.
   294. Роджерс К. Эмпатия // Психология эмоций (тексты). – М., 1984.
   295. Розанова В. А. Психология управления. – М., 1997.
   296. Романова Л. И. Наркомания и наркотизм. – М., 2003.
   297. Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. – М., 2003.
   298. Рубинштейн С. Л. Проблемы общей психологии. – М., 1973.
   299. Ручка А. А. Ценностный подход в системе социологического знания. – Киев, 1987.
   300. Рушайло В. Б. Лидер антипреступной группировки // Общая газета. – 1999. – 4–10 марта.
   301. Рывкина Р. В. Социальные корни криминализации российского общества // Социс. – 1997. – № 4.
   302. Рывкина Р. В. Постсоветское государство как генератор конфликтов // Социс. – 1999. – № 5.
   303. Садовский В. Н. Основания общей теории систем: логико-методологический анализ. – М., 1974.
   304. Самыгин С. И., Столяренко Л. Д. Менеджмент персонала. – Ростов-на-Дону, 1997.
   305. Свенцицкий А. Л. Социальная психология управления производственным коллективом: Дис. … д-ра психол. наук. – Л., 1979.
   306. Селье Г. Стресс без дистресса. – М., 1979.
   307. Семенов И. Н. Психология рефлексии в организации творческого процесса мышления: Автореф. дис…. д-ра психол. наук. – М., 1992.
   308. Семенюта Н. Н. Запреты и ограничения в правовом регулировании трудовых отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Екатеринбург, 2000.
   309. Сергеев А. А. Условия распространения коррупции в правоохранительных органах и некоторые меры по их устранению // Правовые, научные и организационно-тактические проблемы оперативно-розыскной деятельности в современных условиях: Тезисы докладов и сообщений на научно-практической конференции. – М., 1997.
   310. Сергеев А. Н. Актуальные проблемы контроля за незаконным оборотом наркотиков // Межвуз. сб. науч. ст. – М., 1996.
   311. Сергеев А. Н. Проблемы противодействия незаконному обороту наркотиков // Известия методического центра профессионального образования и координации научных исследований. – М., 1996. – № 4.
   312. Сетров М. И. Основы функциональной теории организации. – Л., 1972.
   313. Силласте Г. Социальные последствия возможной легализации наркотиков в России // Безопасность: Информационный сборник органов безопасности и международной безопасности. – М., 1993.
   314. Скаткин М. Н. Методология и методика педагогических исследований. – М., 1986.
   315. Скотт Д. Г. Конфликты, пути их преодоления. – Киев, 1991.
   316. Сластенин В. А., Мищенко А. И. Целостный педагогический процесс как объект профессиональной деятельности учителя: Учебное пособие. – М., 1997.
   317. Словарь иностранных слов. – 12-е изд., стереотип. – М., 1985.
   318. Смелзер Н. Социология / Пер. с англ. – М., 1994.
   319. Собчик Л. Н. Методы психологической диагностики. – М., 1990.
   320. Современное управление: энциклопедический справочник: В 2 т. Т. 1. – М., 1997.
   321. Сокольников Ю. П. Системный подход в исследовании воспитания. – М., 1993.
   322. Соломэс Д. А., Чеурсон В., Соколовский Г. Наркотики и общество. – М., 1998.
   323. Солтицкая Т. А. Социально-психологические аспекты межгрупповых конфликтных отношений. – Автореф. дис. … канд. психол. наук. – СПб., 1997.
   324. Сорокин В. В. Концепция эволюционного развития правовой системы в переходный период: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – Екатеринбург, 2003.
   325. Сорокин В. Д. Метод правового регулирования. Теоретические проблемы. – М., 1976.
   326. Соснин В. А. Исследования социального конфликта в социальной психологии США: Дис. … канд. психол. наук. – М., 1979.
   327. Спенсер Г. Воспитание. – СПб., 1910.
   328. Спирин Л. Ф., Степинский М. А., Фрумкин М. Л. Анализ учебно-воспитательных ситуаций и решение педагогических задач / Под ред. В. А. Сластенина – Ярославль, 1974.
   329. Степанов Е. И. Отечественная конфликтология: к вопросу о становлении и развитии // Социс. – 1998. – № 1.
   330. Стецовский Ю. И. Уголовно-процессуальная деятельность защитника. – М., 1982.
   331. Столяренко А. М. Профессионально-психологическая подготовка милиционеров охраны. Методические материалы. М., 1990.
   332. Сулимова Т. С. Социальная работа и конструктивное разрешение конфликтов. – М., 1996.
   333. Съедин С. И. Применение некоторых количественных методов в конкретных психолого-педагогических исследованиях. М., 1974.
   334. Талызина Н. Ф. Управление процессом усвоения знаний. – М., 1975.
   335. Тененбаум В. О. Государство: система категорий. – Саратов, 1971.
   336. Титаренко А. И. Структуры нравственного сознания. – М., 1974.
   337. Тихомиров О. К. Психология мышления. – М., 1984.
   338. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. – М., 1999.
   339. Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. – М., 1972.
   340. Тихомиров Ю. А. Закон. Стимулы. Экономика. – М., 1989.
   341. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. – М., 2001.
   342. Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. – М., 1999.
   343. Тонков Е. Е. Конфликты в правоохранительной деятельности: теория и технология управления. – Белгород, 2001.
   344. Тонков Е. Е., Гаврилов В. Г. Организация борьбы с незаконным оборотом психоактивных веществ: Курс лекций. – Белгород, 2001.
   345. Тонков Е. Е., Каланцева С. И., Коваленко В. И. и др. Система педагогического управления профилактикой наркомании в образовательных учреждениях: Учебно-методическое пособие / Под ред. Е. Е. Тонкова и И. С. Соловецкого. – Белгород, 2001.
   346. Тонков Е. Е., Гаврилов В. Г. Организационно-тактические основы противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ: Учебное пособие / Под ред. В. И. Борисовского. – Белгород, 2003.
   347. Трубецкой Е. Н. Труды по философии права. – СПб., 2001.
   348. Уголовный процесс. – М., 1997.
   349. Управление персоналом организации: Учебник / Под ред. А. Я. Кибанова. – М., 1997.
   350. Управление персоналом государственной службы: Учебно-методическое пособие / Под ред. Е. В. Охотского. – М., 1997.
   351. Уранов И. Г. Наркомания. Мифы и действительность. – М., 1990.
   352. Уэда К. Преступность и криминология в современной Японии / Пер. с яп. – М., 1989.
   353. Файоль А. Учение об управлении. – Рязань, 1924.
   354. Файоль А., Эмерсон Г., Тэйлор Ф., Форд Г. Управление – это наука и искусство. – М., 1992.
   355. Фельдман Д. М. Политология конфликта: Учебное пособие. – М., 1998.
   356. Фишер Р., Юри У. Путь к согласию или переговоры без поражения. – М., 1990.
   357. Фокин В. А. Динамическая модель конфликта // Вестник Моск. ун-та. Серия 14: Психология. – 1996. – № 3.
   358. Франчук В. И. Может ли менеджмент заменить социальное управление? // Социс. – 1999. – № 2.
   359. Фрейд З. Основные принципы психоанализа / Пер. с нем., англ. – М., 1998.
   360. Фрейд З. Введение в психоанализ. Лекции 1–15. – СПб., 1999.
   361. Фролов С. С. Социология. – М., 1997.
   362. Фромм Э. Анатомия человеческой деструктивности. – М., 1998.
   363. Фрыгина Н. И. Факторы превращения когнитивного конфликта в межличностный конфликт в условиях группового обсуждения: Дис. … канд. психол. наук. – М., 1980.
   364. Хан С. М. Управленческие отношения социализма. – М., 1982.
   365. Хасан Б. И. Психотехника конфликта и конфликтная компетентность. – Красноярск, 1996.
   366. Хачатурян С. Д. Консультирование в деятельности «Телефонов доверия» при правоохранительных органах: Учебно-методическое пособие. – Владимир, 2000.
   367. Ходырева Е. Криминальный полтинник, или «шестерки» в городе // Культура. – 1999. – 5–11 августа.
   368. Худоминский П. В. К вопросу о корректности употребления некоторых терминов теории управления в школоведческих исследованиях // Сов. педагогика. – 1978. – № 8.
   369. Целинский Б. П. Взаимосвязь наркомании и преступности несовершеннолетних // Российский следователь. – 2004. – № 2.
   370. Цирульников А. М. Анализ функций управления общеобразовательной школой // Сов. педагогика. – 1977. – № 4.
   371. Цой Л. Н. Взгляд конфликтолога на «онтосинтез конфликта» // Социс. – 1997. – № 9.
   372. Чаркин А. И. Наркомания как негативное социальное явление и особенности ее криминалистической характеристики // Российский следователь. – 2004. – № 2.
   373. Черненилов В. И., Юстицкий В. В. Применение методов психолого-педагогического воздействия при решении оперативно-служебных задач. – Минск, 1989.
   374. Чернобровкин В. Н. Основные стратегии и тактики деятельности учителя в напряженных ситуациях: Автореф. дис…. канд. психол. наук. – Киев, 1992.
   375. Черноголовкин Н. В. Теория функций социалистического государства. – М., 1970.
   376. Чернышев А. С. Социально-психологические основы организованности первичного коллектива: Автореф. дис…. д-ра психол. наук. – М., 1980.
   377. Чернышев А. С. Практикум по решению конфликтных педагогических ситуаций. – Курск, 1994.
   378. Чернявская Г. К. Самопознание и самореализация личности: Методологические проблемы: Автореф. … дис. д-ра филос. наук. – СПб., 1994.
   379. Чумиков А. Н. Конфликт в системе социально-политических процессов переходного периода: Автореф. дис. … д-ра полит. наук. – М., 1995.
   380. Чумиков А. Н. Конфликтология социальных отношений как комплексная научная дисциплина и практическая специализация // Социс. – 1997. – № 7.
   381. Чуфаровский Ю. В. Юридическая психология. – М., 1995.
   382. Шамова Т. И. Подготовка директоров школ: опыт и перспективы // Сов. педагогика. – 1990. – № 3.
   383. Шейнов В. П. Конфликты в нашей жизни и их разрешение. – Минск, 1997.
   384. Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. – М., 1912.
   385. Шершнев Л. И. Наркотики против России // Безопасность: Информационный сборник фонда национальной и международной безопасности. – М., 1993.
   386. Шестаков А. Г. Психология управленческих воздействий руководителя на подчиненных в органах внутренних дел: Дис. … д-ра психол. наук. – СПб., 1997.
   387. Шибутани Т. Социальная психология / Пер. с англ. – М., 1969.
   388. Шинкин А. В. Социальный тонус и самореализация личности как фактор управления: Автореф. дис. … д-ра философ. наук. – М., 1992.
   389. Шостром Э. Анти-Карнеги, или человек-манипулятор. – Минск, 1992.
   390. Штомпка П. Социология социальных изменений / Пер. с англ. – М., 1996.
   391. Штофф В. А. Введение в методологию научного познания. – Л., 1972.
   392. Шубина И. И. Обеспечение правовой защиты сотрудников органов внутренних дел. М., 1999.
   393. Шубинский В. С. Философские подходы к педагогической теории. – Сов. педагогика. – 1990. – № 12.
   394. Шумилов А. Ю. Закон о наркотиках в системе противодействия наркобизнесу: Учебно-практическое пособие. – М., 2002.
   395. Шундиков К. В. О некоторых методологических проблемах формирования научного понятия правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. – 2003. – № 1.
   396. Шур Эдвин М. Наше преступное общество / Пер. с англ. – М., 1977.
   397. Щеголева Н. А. Конституционно-правовой анализ ограничений политических прав и свобод граждан в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. – Орел, 2004.
   398. Щербаков В. Ф. Понятие и сущность государственной политики противодействия преступности в сфере экономики // Законодательство и экономика. – 2004. – № 3.
   399. Щукина Г. И. Роль деятельности в учебном процессе. – М., 1986.
   400. Щуркова Н. Е. Педагогическая технология. – М., 1992.
   401. Эбзеев Б. С. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву: Доклад на заседании «круглого стола» журнала «Государство и право» // Государство и право. – 1998. – № 7.
   402. Эльконин Д. Б. Психология игры. – 2-е изд. – М., 1999.
   403. Энкельманн Н. Б. Власть мотивации: Харизма, личность, успех. – М., 1999.
   404. Энциклопедический социологический словарь / Под ред. Г. В. Осипова. – М., 1995.
   405. Юридическая педагогика в МВД / Под ред. проф. А. М. Столяренко. – М., 1997.
   406. Юридическая процессуальная форма: Теория и практика / Под ред. П. Е. Недбайло и В. М. Горшенева. – М., 1976.
   407. Юридический конфликт: сферы и механизмы: Юридическая конфликтология. – М., 1994. – Ч. II.
   408. Юсупов М. Ю. Конфликт социальных норм как криминогенный фактор: Дис. … канд. юрид. наук. – М., 1982.
   409. Юсуфбекова Н. Р. Общие основы педагогической инноватики: Методическое пособие. – М., 1991.
   410. Якобсон П. М. Эмоциональный фактор в нравственном воспитании и управление им / Управление процессом нравственного воспитания. – М., 1979.
   411. Яковлев А. М. Социология экономической преступности. – М., 1988.

Литература на иностранных языках

   412. Aron R. La developpment da la Societe industrielle et la stratification Sociale. – Paris. Vol. 1. – 1957; Vol. 2. – 1958.
   413. Barrain R. Dictionnaire de droit. – Paris, 1967.
   414. Bentley A. The Process of Goverment. – Cambridge, 1967.
   415. Bernard J. The sociological study of conflict // International Sociological Association: The Nature of Conflict. – Paris, 1957.
   416. Blau P. Exchange and Power in Social Life. – N. Y., 1986.
   417. Boulding K. E. Conflict and defence: A general theory. – N. Y., 1962.
   418. Burchard W. Role Conflicts of Military Chaplains. – American Sociological Review. – 1954. – № 19.
   419. Burns R. B. The concept-scale interaction problem // Educational Studies. – № 2.
   420. Brickman Ph. Social conflict: Reading in rule structures and conflict relations. Legsincton e. a., 1974.
   421. Burke R. J. Occupational stresses and job satisfaction // The Journal of Social Psychology. – 1976. – № 100.
   422. Cole S. The Sociological Orientation: Introduction to Sociology. – Chicago, 1975.
   423. Collins K. Conflict Sociology: Toward and Explanatory Science. – N. Y., 1975.
   424. Coser L. Continuites in the Stady of Social Conflict. – N.Y., 1967.
   425. Coser L. The Functions of Social Conflict. Glencoe (Illinoes), 1956.
   426. Coser L. Conflict: Social Aspects // International Encyclopedia of Social Sciences. N. Y., 1968. Vol.3.
   427. Dahrendorf R. Gasellschaft und Democratie in Deutschland. – Münhen, 1966.
   428. Dahrendorf R. Class and Class Conflict in Industrial Society. – N. Y., 1959.
   429. Durkheim E. Education et Sociologie. – Paris, 1968.
   430. Durkheim E. Education in a changing Society. – London, 1977.
   431. Deutsch M. The resolution of conflict: constructive and destructive processes. – New Haven and London, 1973.
   432. Dewey J. On Experience, Nature and Freedom. – N. Y., 1960.
   433. Encyclopedia of Sociology. – Guifford, 1974.
   434. Fisher R., Brown S. Getting Together: Building a Relationship That Gets to Yes. – Boston, 1988.
   435. Follett M. P. Dynamic administration. – N. Y., 1942.
   436. Galtung J. Solving Conflicts: A Peace Research Perspective. – Honoluly, 1989.
   437. Goldstein A. Addiction. From Biology to Drug Policy. – N. Y., 1994.
   438. Gross B. Organizations and their managing. – N. Y., 1968.
   439. Homans G. Social Behavio as Exchange. – N. Y. Harcourt, 1974.
   440. Horowitz I. Consensus, Conflict and Cooperation: A Sociological Inventory // Social Forces, 1962. – Vol. 401.
   441. Kastner P., Silbereisen R. K. Die Funktion von Drogen in der Entwicklung Jugendlicher // N. Bartsch, H. Knigge-Illner (Hrsg.). Sucht und Erziehung. – Weinheim; Basel, 1988. – Band 2: Sucht und Jugendarbeit.
   442. Kathryn and M. Bartol. Management. – N. Y., 1991.
   443. Kriesberg L. Conflict Resolution // Peace and World Security Studies. A Curriculum Guide / Ed. Dy M. Klare. USA by LRP Inc., 1994.
   444. Lawrence P. R., Lorsch J. Organization and environment: Managing differentiation and integration. – Boston, 1967.
   445. Leary T., Coffey I. Interpersonal Diagnsis. – In: Teories of Personality Investigation. – N. Y., 1969.
   446. Levin K. Der Richturügsbergriff der Psycholohie // Psychol. Forchung. – 1934. – Vol. 19.
   447. Levin K. Group decision and social change // Reading in social psychology / T. M. Newcomb, E. L. Hartley (eds.). – N. Y., 1947.
   448. Mack R., Snyder R. The Analysis of Social conflict – toward and overiew and synthesis // The Jornal of Conflict Resolution. – 1967. – Vol. 1. – № 2.
   449. Malinowsky B. Argonauts of the Western Pacific. – L.: Routledge, 1960.
   450. March J., Simon H. Organizations. – Los Angeles, 1967.
   451. Maslow A. Some educational implications of the humanistic psychology // Harward Educational Review. – 1968. – Vol. 38. – № 4.
   452. Minorities and prevention of conflicts: role of National Red Cross and Red Crescent Sjcieties. – Geneva, 1993.
   453. Moore W. E. Industrial Relations and the Social Order. – N. Y., 1970.
   454. Moore C. W. The Mediation Process; Practical Strtegies for Resolving Conflict. Jossey-Bass Pub., San-Francisco, 1986.
   455. Oberschall A. Social Conflict and Social Movements. – N. Y., 1973.
   456. Park Robert E. Race and Cutture. – E. C. Hughes et all., ed.: Glencoe, 1950.
   457. Parsons T. An Outline of Social System // Theories of Society, 1962. Vol. 2.
   458. Parsons T. The Social System, Chaps. – I–V, VII, X. – Glencoe, 1951.
   459. Pastuovic N. Problems of reforming educational systems in postcommunist countries // International review of education. – Vol. 39. – 1993.
   460. Pfeffer J. Organizational design. Arlington Heights, Ill.: publishing Corporation, 1978.
   461. Preventing Drug Use Among Children and Adolescents. A Research Based Guide // Электронный ресурс. http://www.nida.nih.gov/Prevention/Prevopen.html.
   462. Programmed learning and educational technology. – Z. – Mag. – 1988. – Vol. 25. – № 2.
   463. Pruitt D. Strategic Choice in Negotiation // American Behavioral Scientist, 1983. – Vol. 27.
   464. Pondy L. Organizational conflict: concepts and models. – «administrative science Qaurterly», IX, 1967.
   465. Rapoport A. The Origins of Violence; Approaches to the Study of Conflict. – N. Y., 1989.
   466. Rocher G. General Introduction to Sociology. – Ontario, 1972.
   467. Rostow W. The Stages of Economic Growth. – Cambridge, 1960.
   468. Rosenthale R. A. Organizational stress: studies in role conflict and ambiquity. – N. Y., 1964.
   469. Schelling T. The Strategy of Conflict. – Cambridge, 1963.
   470. Schumpeter J. Capitalism, Socialism and Democracy. London, 1976.
   471. Simmel G. Conflict and the Web of Group Affiliations. Glencoe, Ill, 1955.
   472. Thomas K. Conflict and conflict management // Handbook of industrial psychology. – Chicago, 1976.
   473. Thomas K. Crum. Magis of Conflict. – N. Y., 1987.
   474. Trautmann F. Peer-Support bei Drogenkonsumenten. Schadensbegrenzung durch Übertragung von Erfahrungen, Gewohnheiten und Ritualen // Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (Hrsg.): Mitten im Leben. Die Seminare (Europäische Woche der Suchtprävention, 1994). – Köln, 1994.
   475. Weber M. Wirtschaft und Gesammelte. Tüb., 1922.
   476. Weber G., Schneider W. Herauswachsen aus der Sucht illegaler Drogen. Selbstausstieg, kontrollierter Gebrauch und therapiegestützter Ausstieg. – Berlin, 1997.
   477. Weeks D. Conflict Partnership: How to Deal Effective with Conflicts. – N. Y., 1984.
   478. Wehr P. Conflict Regulation. Boulder, Colorado. – Westview Press, 1979.

Сведения об авторе

Тонков Евгений Евгеньевич, декан юридического факультета Белгородского государственного университета, профессор кафедры уголовного права и криминологии, доктор педагогических наук. Высшее юридическое образование получил в Университете МВД Украины (г. Харьков). Более 20 лет проходил службу в органах внутренних дел, возглавлял кафедру организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков Белгородского юридического института МВД России. Почетный сотрудник МВД, полковник милиции в отставке.

Е. Е. Тонков Государственно-правовая политика противодействия наркотизации российского общества