Дмитрий Осинцев
Методы административно-правового воздействия

   Редакционная коллегия серии «Конституционное, муниципальное и административное право»
   А. А. Белкин (отв. ред.), C. А. Авакьян, Е. В. Белоусова, В. В. Бойцова, Н. С. Бондарь, В. В. Гошуляк, В. А. Кряжков, А. А. Ливеровский, А. Ф. Малый, Л. А. Нудненко, Ю. В. Пуздрач, В. Д. Сорокин, С. Н. Чернов

   Рецензенты:
   А. Н. Кокотов, доктор юридических наук, профессор
   Ю. П. Соловей, доктор юридических наук, профессор

Основные сокращения

   БВСРФ– Бюллетень Верховного Суда РФ.
   БМД– Бюллетень международных договоров.
   БНАРФ– Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств РФ (СССР)).
   ВВАС РФ– Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ.
   ВВС СССР (РСФСР) – Ведомости Верховного Совета СССР (РСФСР).
   ВСНД и ВС РФ (РСФСР) – Ведомости Съезда народных депутатов РФ (РСФСР) и Верховного Совета РФ (РСФСР).
   САПиП РФ – Собрание актов Президента и Правительства РФ.
   СЗ РФ – Собрание законодательства РФ.
   РЗСО – Собрание законодательства Свердловской области.
   ФКЗ – Федеральный конституционный закон.
   ФЗ – Федеральный закон.

Глава 1
Сущность и содержание методов административно-правового воздействия

1.1. Основные характеристики административно-правового воздействия

   Раскрывая содержание правового регулирования, С. С. Алексеев отмечает: «…это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития». При этом «определяя правовое регулирование через понятие правового воздействия, нужно учитывать, что последнее – широкое понятие, которое характеризует все направления и формы влияния права на общественную жизнь» [1 - Алексеев С. С. Общая теория права. М.: Юридическая литература, 1981. Т. 1. С. 290.].
   В большинстве работ по теории государственного управления и административно-правовых исследованиях, несмотря на различные интерпретации, провозглашается положение, «доминирующее сейчас в науке, о том, что управление представляет собой воздействие одной (управляющей) системы на другую (управляемую), воздействие, которое детерминировано и связано с закономерностями функционирования больших систем» [2 - Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юридическая литература, 1975. С. 17; Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1973. С. 34.]. При этом воздействие содержит следующие признаки: направление, упорядочение, координация и стимулирование со стороны государства через систему его органов развития сознания и поведения людей.
   Однако направление, как правило, определяет, в какой сфере или отрасли осуществляется деятельность; упорядочение как цель возможно не только при помощи воздействия, но и взаимодействия, а порой достаточно собственных активных действий без контактов с другими субъектами; координация достигается путем соглашений и других форм взаимодействия, но не воздействия, а стимулирование невозможно представить без оппозиционной меры – сдерживания активности и применения иных мер обеспечения правомерности поведения.
   Постулат о превалировании административно-правового воздействия, а не взаимодействия субъектов при функционировании государственной администрации [3 - Далее будут использованы устойчивые словосочетания: «исполнительная власть» или «государственная администрация». Между ними проводится различие в организационном плане. Система органов исполнительной власти формализована в нормативных правовых актах и не включает государственные организации, наделенные специальной компетенцией: Банк России, внебюджетные государственные фонды, отдельные межведомственные органы и др. Не случайно в Законе РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 г. (ВСНД и ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 499) специально выделены «иные наделенные функциями или правами органов власти органы и организации»; в ст. 341 Налогового кодекса России отмечается, что органы государственных внебюджетных фондов в отдельных случаях пользуются правами и несут обязанности налоговых органов; в ст. 7 Ф3 «О Центральном Банке РФ (Банке России)» от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ (С3 РФ. 2002. № 28. Ст. 2790) подчеркнуто, что Банк России вправе принимать нормативные правовые акты, обязательные в том числе для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Общность методов административно-правового воздействия, используемых указанными субъектами, позволяет использовать собирательный термин «государственная администрация». В этом отношении позволим себе не согласиться с Д. Н. Бахрахом, утверждающим, что «государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти» (Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Норма-Инфра-М, 2000. С. 165), поскольку названные полномочия, как видно, осуществляют и другие властно уполномоченные лица.], следует из традиционно определяемых юридических характеристик отрасли административного права и особенностей метода правового регулирования.
   Несмотря на некоторые расхождения в теоретических позициях, в большинстве административно-правовых исследований отмечается, что «административное право имеет свой особый метод регулирования, выражающийся в подчинении со стороны тех субъектов, в отношении которых осуществляются управленческие функции исполнительно-распорядительных органов» [4 - Козлов Ю. М. Основы советского административного права. М.: Знание, 1979. С. 41.].
   Для данного метода характерны такие черты, как преобладание предписаний [5 - Пешков А. Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974. С. 104.], исключение юридического равенства участников отношений, где одному из них предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другому. Как следствие превалируют односторонность волеизъявлений одного из участников отношений, наличие официальной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке различные вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают. Административно-правовые отношения – это властеотношения, а метод их регулирования сочетает способы подчинения одного субъекта другому и является методом командного типа [6 - Государственное управление и административное право. М.: Юридическая литература, 1978. С. 72; Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. М.: Теис, 1994. Ч. 1. С. 26–29; Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК, 1999.].
   Подобный кибернетический подход к управлению в социальных системах позволяет определить сигнальную модель в государственно-управленческих и руководящих отношениях. Вместе с тем «соответствующим образом настроенный механизм, получив сообщение, реагирует согласно заложенной программе, ему доступна информация, но значение ему недоступно… Но если в коммуникации участвует человек, то мы должны говорить не о мире сигнала, но о мире смысла» [7 - Эко У. Отсутствующая структура. СПб.: Петрополис, 1998. С. 48.], вследствие чего ни одна команда ситуационно, с участием персонифицированных поименованных субъектов, не может быть реализована без ее субъективного смыслоразличения. Следовательно, предложенная модель вследствие негативной установки личности «к любому состоянию, вынуждающему ее к повиновению» [8 - Ламетри Ж. О. Опыт о свободе высказывания мнений. Минск: Литература, 1998. С. 440.], – путь к энтропийности в социальных системах.
   Традиционно в административно-правовых исследованиях противопоставлялись субъекты и объекты управления [9 - Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. С. 46; Государственное управление и административное право. С. 15.], что характерно для технических или социотехнических действий. Однако «испокон веков два типа знаний обслуживают человеческую деятельность. Один – это знания об объектах, с которыми мы действуем, которые мы преобразуем и которые сами собой, хотя и в наших руках, изменяются и трансформируются. Другой тип – это знания о нашей деятельности, о ее средствах, процедурах, технологии и т. д. Эти два типа знаний существуют в принципиально разных формах и по-разному включаются в нашу деятельность» [10 - Щедровицкий Г. П. Об одном направлении в современной методологии. М.: Школа культурной политики, 1997. С. 409.].
   Функционирование управляющей (руководящей) и управляемой (подчиненной) систем невозможно рассматривать только как субъектно-объектное действие. Государственное управление и руководство – деятельности особого рода, их юридические средства и правовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмы мышления и поведения.
   В изложенных признаках метода административно-правового регулирования верно отмечено, что подчинение характерно для государственно-управленческих (а если быть более точным – государственно-руководящих) отношений. Вместе с тем деятельность государственной администрации, охватывающая в том числе исполнительно-властное воздействие, не ограничена лишь управленческим, руководящим воздействием [11 - Государственное управление и административное право. С. 19; Петров Г. И. Основы советского социального управления. Л.: ЛГУ, 1974. С. 44.], что отмечалось в работах Е. А. Агеевой, К. С. Бельского [12 - Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л.: ЛГУ, 1990; Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.].
   Вообще, «деятельность руководства в чистом виде возможна только в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы не имеют собственного независимого функционирования, не ставят перед собой самостоятельных целей и задач, а, наоборот, целиком и полностью принимаются цели и задачи руководящих органов». В свою очередь «деятельность управления, напротив, осуществляется в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы обладают собственным функционированием (или даже развитием) и управляющий орган не связан с ними непосредственными административными связями; управляемые объекты всегда имеют собственное “естественное” функционирование, свои собственные “внутренние” цели и не могут отказаться от их достижения» [13 - Щедровицкий Г. П. Исходные представления и категориальные средства теории деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 248.].
   Государственно-руководящие отношения, где проявляются черты властного подчиняющего влияния, возникают между субъектами административного права наиболее часто в случаях выполнения подвластными лицами абсолютных административных обязанностей, направленных на защиту законных интересов других субъектов, специально не поименованных и не персонифицированных.
   К числу таких всеобщих обязанностей относятся требования обеспечения безопасности при воздействии на естественную среду: санитарные и противоэпидемические правила, требования в сфере окружающей природной среды, правила пожарной безопасности, нормативы, связанные с подготовкой к чрезвычайным ситуациям [14 - Главы 5, 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ (С3 РФ. 2002. № 2. Ст. 133); ст. 10, 11 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ (С3 РФ. 1999. № 13. Ст. 14); ст. 34 ФЗ «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ (С3 РФ. 1994. № 35. Ст. 3649); ст. 19 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ (С3 РФ. 1994. № 35. Ст. 3684).]. Эти правила, выступая всеобщими абсолютными требованиями, следующими непосредственно из нормативных правовых актов, являются элементарными навыками поведения, не представляющими особой сложности в их выполнении.
   Другая группа всеобщих абсолютных административных обязанностей связана с оказанием содействия представителям власти в реализации их законной деятельности: участие в мобилизации и мобилизационной подготовке, мероприятиях по гражданской и территориальной обороне, воинская обязанность граждан России [15 - О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ: ФЗ от 26.02.1997 г. № 31-ФЗ // С3 РФ. 1997. № 9. Ст. 1014; ст. 9, 10 ФЗ «О гражданской обороне» от 12.02.1998 г. № 2-ФЗ (С3 РФ. 1998. № 7. Ст. 799); ст. 1 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998 г. № 53-ФЗ (С3 РФ. 1998. № 13. Ст. 1475).]. Однако последняя обособлена кругом лиц мужского пола, а ст. 23 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» предусматривает освобождение от ее исполнения.
   Третья группа всеобщих абсолютных административных обязанностей связана с учетом лиц в целях последующего контроля за выполнением ими установленных в публичных целях требований и касается соблюдения правил паспортной системы и регистрации по месту пребывания и месту жительства. Вместе с тем обе эти обязанности, видимо, связаны не только с государственным руководством. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. № 713 [16 - СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783.], регистрация является лишь способом учета граждан в пределах России, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.
   Возникающие административно-правовые отношения необходимы для обеспечения исполнения в будущем идентифицированными и зарегистрированными лицами обязанностей перед другими субъектами, решения стратегических государственных задач (расположение объектов социальной инфраструктуры, распределение ресурсов, экономическое моделирование и т. д.). Ю. М. Козлов называл такие отношения горизонтальными, где отсутствует соподчиненность, предшествующими государственно-управленческим [17 - Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1976. С. 177.]. Однако в названных случаях обязанность невластного субъекта корреспондирует праву требования представителя власти, что не позволяет судить о горизонтальном характере отношений, а соблюдение порядка регистрации является всеобщим независимо от волеизъявления субъектов.
   Иные административные обязанности, как правило, специальные или индивидуальные, носят ситуационный характер, возникают в зависимости от проявленной субъектами инициативы, поэтому связанные с ними отношения не всегда подвержены государственно-руководящему воздействию.
   Самостоятельными юридическими событиями, вызывающими возникновение производных обязанностей, становятся чрезвычайные ситуации. Статья 9 ФЗ «Об обороне» от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ [18 - СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.]предполагает участие граждан в мероприятиях по гражданской и территориальной обороне, предоставление в военное время имущества для нужд обороны; на организации возложена обязанность по мобилизации ресурсов, изменению режима работы, переориентации на производство продукции, необходимой в условиях чрезвычайного положения.
   Юридическими действиями, вызывающими возникновение административных обязанностей невластных субъектов, является выбор видов профессиональной деятельности (предоставляется статус предпринимателей, государственных служащих, субъектов разрешительной системы и т. д.) или совершение действий, обусловленное признанием законности реализации прав (например, при пересечении государственной и таможенной границ России).
   Воздействие через государственное руководство, власть и подчинение, наиболее ярко выражено в финансово-правовых отношениях, где преимущественно на основании нормативного акта устанавливаются всеобщие денежные обязательства субъектов перед государством. Руководство и подчинение присутствуют также в процессуальных отраслях права. Означает ли это, что метод административно-правового регулирования, используемый для характеристики отрасли, является заимствованным, присущим другим отраслевым отношениям?
   По всей видимости, руководство и подчинение (кроме случаев нормативного установления абсолютных всеобщих административных обязанностей) преимущественно проявляются в административном правоприменении и непосредственном исполнении административных предписаний. На стадии правосубъектного состояния, когда лицо имеет юридическую возможность выбора вариантов правового поведения, отношения руководства и подчинения часто отсутствуют.
   Выражение требования как средства руководящего воздействия – безусловный результат реализации властных полномочий в относительных правоотношениях, когда субъект совершил действия и (или) обратился для удостоверения юридических фактов и состояний (за регистрацией по месту пребывания или по месту жительства), получения государственного содействия (пенсий, пособий, льгот), легализации приобретаемого статуса или деятельности, обратился за защитой нарушенного права. Кроме приведенных случаев, приказы возможны при восстановлении публичного порядка.
   Иначе говоря, если правовое состояние основано на установлении конкретных материальных различий функций, выполняемых субъектами (начальника и подчиненного, инспектора и контролируемого, и т. д.), вследствие необходимости деятельности в чужих интересах, то адекватным методом правового воздействия является приказ.
   Вместе с тем «распорядительной деятельностью не исчерпывается, конечно, управление; распоряжения и даже предписания не определяют и не регулируют конкретные случаи; они представляют собою отвлеченные нормы, под которые должны быть подводимы конкретные случаи. Следовательно, действительное осуществление законов или распоряжений происходит путем непосредственного применения их к конкретным случаям. Эта форма административной деятельности называется исполнением и может иметь различные виды» [19 - Ивановский В. В. Учебник административного права. Казань, 1907. С. 148.].
   Отношения с участием государственной администрации могут возникать в связи с удостоверением некоторых действий и событий, к которым относятся регистрация актов гражданского состояния, удостоверение личности гражданина, уведомление о передвижении и др. Правовое регулирование в приведенных примерах все равно основано на упорядочении поведения людей независимо от каких-либо индивидуальных особенностей при «вживании» личности в правовую среду, хотя программирование присуще нормативно-правовым предписаниям и при этом различаются способы, средства, операции и процедуры формирования правовой среды. Всегда существуют «стандарты ролевого исполнения, которые доступны всем членам общества… известны не только стандарты определенной роли, но известно, что эти стандарты известны (их исполнителям. – Авт.). Следовательно, каждый предполагаемый деятель в определенной роли может считаться ответственным за следование стандартам» [20 - Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. М.: Медиум, 1995. С. 123.], но при условии, если полученное знание о стандарте поведения является общедоступным.
   Социализация индивида предполагает приобретение специальных знаний и навыков профессионально-практической деятельности, недоступных для всех, и, безусловно, императивное навязывание социальной роли, требование выполнения стандартов ее реализации просто бессмысленны. По этой причине значительное число административных правоотношений инициируется невластными субъектами, способными выполнять стандарты ролевого поведения.
   Самостоятельная группа отношений связана с признанием возможности участия в публичной деятельности: регистрация избирателей и кандидатов на выборные государственные должности, признание законности образования объединений, проявлений массовой политической активности граждан и т. д.
   Взаимодействие невластных субъектов и представителей исполнительной власти осуществляется также по поводу допуска первых к профессиональной деятельности, зависящей от их субъективных способностей (выдача лицензий) или определяемой свойствами и состоянием объектов деятельности (система контроля качества продукции (работ, услуг), антимонопольное регулирование). В названных случаях административные правоотношения возникают после совершения действий, направленных на реализацию свободного выбора субъекта. Государственная администрация только обеспечивает реализацию прав в рамках установленных стандартов, и первичным в данных отношениях является нормативное правонаделение.
   Немаловажную роль играет государственное содействие, выраженное в административном попечительстве физических лиц и государственной поддержке организаций, отраслей экономики и регионов, обеспечение доступа к объектам социально-культурного назначения. Предложение социальных услуг и объектов социального назначения связано с правом требования, предъявляемым невластным субъектом к представителю государственной администрации, т. е. имеет место правонаделение, предшествующее административному обязательству, возложенному на публичные институты.
   Административно-правовые отношения могут быть связаны с правовой охраной публичных интересов, осуществлением надзора за соблюдением требований административно-правовых норм и указаний представителей исполнительной власти, применением мер оперативного реагирования в отношении сложившейся негативной обстановки. Но и в названных случаях поведение субъектов определено как свободное. Они самостоятельно определяют его вид, а любое принуждение связано с «подчинением власти других внешней стороны, но свободная воля… принуждена быть не может… Наказание… есть наличное бытие его (преступника) свободы, его право» [21 - Гегель Г. В. Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. С. 141, 147.].
   Несмотря на возможность первичного правонаделения субъектов нет оснований для выведения дозволительной сущности административно-правового воздействия, ибо любая «политическая свобода» выражена в «связанности единичного (субъекта) с государством и государственными законами» [22 - Штирнер М. Единственный и его собственность. Харьков: Основа, 1994. С. 99.].
   Необходимость вступления в административно-правовые отношения установлена в целях определения способов и форм публичной реализации других отраслевых прав. «Граждане РФ сами реализуют свои субъективные права: выбирают род деятельности, женятся, распоряжаются имуществом, располагают своим временем, беспрепятственно передвигаются по стране и выбирают место пребывания и жительства. Но обязанностью органов исполнительной власти является обеспечение безопасности граждан, их прав и свобод, охрана их собственности» [23 - Кугерена А. Г. Административная юстиция // Юрист. 1998. № 9. С. 51.].
   Таким образом, первая и основная черта административно-правового воздействия заключается в обязательном институциональном самообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, так как «человеческая история показала и подтвердила много раз, что лучше пользоваться более ограниченной системой субъективных прав, крепко огражденных и действительно обеспеченных, чем видеть, как твой безграничный круг субъективных притязаний попирается произволом соседей и деспотической властью» [24 - Ильин И. А. Путь духовного обновления. М.: Эксмо-пресс, 1998. С. 267.]. Предписания представляют собой только средство проявления названной характеристики в относительных правоотношениях, так как, вступив в них, заинтересованное лицо не может по своему усмотрению реализовать обязанности и права, а действует под руководством представителя государственной администрации.
   Появление особого институционального формирования, занятого постоянным осуществлением государственного управления и руководства в интересах других лиц, свидетельствует о наличии функционального и юридического неравенства субъектов административного права [25 - Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Казань: КГУ, 1976. С. 57.].
   Функциональное неравенство выражает компетенционную специализацию представителей государственной администрации и невластных субъектов. Тождественность правоспособности (компетенции) в административно-правовых отношениях отсутствует или, во всяком случае, должна отсутствовать.
   Юридическое неравенство подразумевает дифференциацию административной правоспособности властных и невластных субъектов, при которой первые преимущественно наделены полномочиями определять и требовать выполнения установленных ими стандартов поведения от других лиц. Иначе говоря, поведение подвластного субъекта всегда зависит от указаний представителя власти.
   С наличием функционального и юридического неравенства связана императивность регулирования, которая заключается, во-первых, в четкости и однозначности даваемых предписаний, во-вторых, в циклической зависимости и процессуальной регламентации сложившихся отношений, в-третьих, предопределении многих публично значимых социальных ролей субъектов.
   В. М. Манохин отмечает наличие рекомендаций в административно-правовом регулировании, отрицающем императивность, так как приобретение указаниями правовой силы происходит при условии принятия их другими участниками управления [26 - Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. М.: ЮристЪ, 1996. С. 17.].
   Рекомендации могут служить удовлетворению каких-либо интересов различных субъектов. Представители государственной администрации лишь предлагают выбрать наиболее выгодный для иных субъектов вариант поведения. Рекомендации при этом отражают проявление признака обязательного институционального обеспечения публичных интересов субъектов.
   Согласно пп. 2 п. 5 постановления Правительства РФ «Вопросы Министерства финансов РФ» от 07.04.2004 г. № 185 [27 - Российская газета. 2004.13 апреля. № 76.] оно разрабатывает и утверждает методические рекомендации по вопросам применения законодательства о налогах и сборах. Принятие рекомендаций, как и выбор варианта вступления или невступления в правоотношения, основан на принципе диспозитивности, принятые для исполнения рекомендации, в свою очередь, становятся обязательным правилом.
   Своеобразными чертами обладает механизм обеспечения выполнения рекомендательных положений: отступление от предлагаемых вариантов поведения ставит лицо в невыгодные условия, что связывает его правовую активность, а иногда влечет непризнание прав.
   Рекомендации также могут выступать минимально требуемым комплексом норм, опосредующим обязательное поведение субъектов, закрепляющим позитивный практический опыт функционирования в различных сферах социальной деятельности. Банк России утвердил Положение об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах от 16.12.2003 г. № 242-П [28 - Вестник Банка России. 2004. № 7.], Методические рекомендации о порядке оценки мероприятий по финансовому оздоровлению (планов санации) кредитной организации [29 - Письмо Банка России от 30.04.1997 г. № 443 // Вестник Банка России. 1997. № 28.], где отражены лишь минимальные критерии обязательного поведения, что не исключает дополнительного самообязывания.
   Вместе с тем как определить, требуется ли принятие рекомендаций, или необходимо устанавливать императивные стандарты поведения?
   Если рассматривать правовое поведение на операциональном уровне (как отдельные юридически значимые действия в ряду других подобных): действия по обращению с источником повышенной опасности, выполнение предписания представителя власти и т. п., то необходимым и достаточным является внедрение выработанной методики, содержащей перечень стандартных для ситуации требований.
   Если рассматривать административную деятельность как поли-структурную систему правового поведения лиц, то вряд ли стандартный подход будет приемлемым. «Действительно, поведение системы в среде не столь податливо идеальному структурированию, как того требует культурная заданность системы. Обратная связь поведения с идеализированной структурой деятельности отображает в ней данные о поведении, извлеченные прямым контактом со средой; она разрушающе воздействует на идеализированную структуру, вносит в нее содержательные и структурные неопределенности» [30 - Генисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности // Разработка и внедрение автоматизированных систем в проектировании (теория и методология). Сб. науч. тр. М., 1975. С. 493.].
   Приказом Госстандарта России от 26.03.1999 г. были утверждены Рекомендации по анализу состояния производства на предприятиях нефтепродуктообеспечения [31 - Вестник Госстандарта России. 1999. № 5.]. Безусловно, анализ отдельной хозяйственной операции возможен на основе данных бухгалтерского и статистического учета, изучение порядка использования материальных ресурсов – на основании технических регламентов эксплуатации объектов. Вместе с тем возможен анализ производства как системодеятельности, осуществляемой на условиях риска, конкуренции, условной предсказуемости социально-экономических, политических и других факторов. Минюст России в письме «Методические рекомендации по организации и осуществлению органами юстиции контроля за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям» от 30.03.1998 г. № 2024-ЕС [32 - Бюллетень Минюста России. 1998. № 3.] указал, что документ содержит рекомендации по наиболее общим вопросам практики осуществления контроля за деятельностью общественных объединений; эту работу предполагается продолжить путем разработки частных методик по отдельным, более узким проблемам.
   В целом, стандарты, предусматривающие инвариантность поведения, по всей видимости, возможны в субъектно-объектном взаимодействии, а в социальной системодеятельности они выступают лишь как образцы, эталоны, отработанные методики, позволяющие ситуационное варьирование.
   Для органов исполнительной власти не всегда установлены четкие и однозначные предписания реализации компетенции, так как существует возможность действия по усмотрению – «определенная рамками законодательства известная степень свободы в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения» [33 - Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 74.].
   В ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ [34 - С3 РФ. 1998. № 1. Ст. 1.] полномочия Правительства РФ сформулированы как дискреционные: «осуществляет регулирование», «вырабатывает политику», «принимает необходимые меры», «осуществляет управление» и т. д. Однако такая «диспозитивность» связана лишь с юридико-техническими формулами выражения бланкетной правоспособности. Реализация компетенционных полномочий такого типа осуществляется при помощи предоставленных инструментов воздействия (актов распорядительного характера, лицензирования, квотирования, регистрации, решений о государственной поддержке и т. д.). При этом требуется решение практической задачи, каким должно быть сочетание применяемых инструментов юридического воздействия, не определенных в дискреционном полномочии: либо достаточно приказного воздействия, либо необходимо предоставить разрешение, либо дать государственное поручение, или ограничиться уведомительным порядком реализации прав и т. д.
   В любом случае межсубъектное административное воздействие связано с четкими и однозначными предписаниями, а на подготовительной стадии, предшествующей реализации предписаний, возможен выбор методов воздействия.
   Цикличность выражается не только в традиционно отмечаемых стадиях, т. е. в действиях по оценке ситуации, принятию решений и организации их исполнения [35 - Бахрах Д. Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978. С. 86.].
   Во-первых, существует процессуальная упорядоченность вступления, действия и прекращения административно-правовых отношений. Субъект разрешительной системы обязан пройти процедуру лицензирования, выполнять лицензионные требования и условия и т. д.
   Во-вторых, установлена периодичность представления отчетности и надзора за деятельностью субъектов. Не реже одного раза в 4 года проводится аттестация государственных служащих [36 - Об основах государственной службы РФ: ФЗ от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.]; месячную, квартальную, годовую бухгалтерскую отчетность представляют субъекты хозяйственной деятельности [37 - О бухгалтерском учете: ФЗ от 21.11.1996 г. № 129-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.] и т. д.
   Различные направления деятельности индивида довольно часто регламентированы исполнительной властью: 1) акты гражданского состояния, вводящие и исключающие субъекта в качестве участника правовых отношений; 2) объем его правоспособности, связанный с приобретением или прекращением гражданства (хотя Президент России решает, по существу, вопросы гражданства, основную организационную работу в этом направлении проводят МВД России и МИД России [38 - О гражданстве РФ: ФЗ от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.]; 3) выбытие лица за пределы государственной территории сопровождается таможенным и пограничным контролем; 4) оказываемое содействие определено государственной администрацией качественно и количественно: на стандартном уровне обеспечивается охрана здоровья, доступ к культурным ценностям, системе образования, содействие занятости, социальное обслуживание и обеспечение [39 - Об основах социального обслуживания населения в РФ: ФЗ от 10.12.1995 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.].
   Доступ к публичной социальной деятельности также обеспечивается исполнительной властью. Индивид может участвовать либо в качестве публичного политика или государственного служащего, либо заняться иной профессиональной деятельностью. Эти правосубъектные возможности не определены как абсолютные. Несмотря на провозглашение в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ права граждан России на равный доступ к государственной службе в ст. 21 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» установлены ограничения для занятия государственных должностей.
   Предусмотрены ограничения на занятие разрешаемыми видами деятельности в силу прямого указания нормативных правовых актов (запрет на совершение операций с оружием лицами, имеющими физические или психические отклонения [40 - Статья 13 Ф3 «Об оружии» от 13.12.1996 г. № 150-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 51. Ст. 5680).]) или состоявшихся правоприменительных актов (предоставление лицензии кредитной организации лишает ее возможности осуществлять деятельность в сфере материального производства и торговли [41 - Статья 5 Ф3 «О банках и банковской деятельности» от 03.02.1996 г. № 17-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 6. Ст. 492).], наличие приговора суда [42 - Глава 2 Ф3 «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 17. Ст. 1918).]).
   Широкое использование правообеспечительных мер, направленных на государственное содействие личности, применение гибких программных механизмов решения государственных задач оказали значительное влияние на способы и средства реализации функций государственной администрации, изменив характер воздействия и обоснованно предоставив исполнительной власти возможность проведения политики согласования интересов при решении стратегических задач.
   Признание юридической несовместимости, невозможности субсидиарного применения норм различной отраслевой принадлежности породило постулат об использовании в фундаментальных отраслях, гражданском и административном праве, приемлемых исключительно для каждой из них правовых средств: договора [43 - Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юридическая литература, 1984. С. 94.] и административного акта (а по существу – административного приказа [44 - Методы и формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1977. С. 54.]).
   В последнее время специалистами в области административного права достаточно активно разрабатывается теория административного договора [45 - Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. С. 197–202; Демин А. В. Административные договоры. Дне… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996; Овсянко Д. М. Административное право. М.: ЮристЪ, 1997. С. 115.]. В связи с этим возникает проблема имманентности отраслевых правовых средств. Чем вызвано нарушение ранее аргументированного положения о «юридической чистоте отрасли»? Целесообразно ли осуществлять политику соглашений, поиска компромисса, когда имеется возможность использовать приказные методы воздействия?
   Договоры, заключаемые для реализации публичных функций, – реальная действительность: существуют соглашения о разграничении компетенции, трудовые договоры с государственными служащими, договоры о взаимодействии и т. д. Следовательно, исполнительно-властная и публично-обеспечительная деятельность не являются тождественными понятиями.
   Статья 73 Конституции РФ позволяет использовать договорные отношения при разграничении предметов ведения и государственных полномочий в федеративных отношениях, статьи Трудового кодекса России определяют договорные отношения между работниками и работодателями, соглашения формируют экологические отношения [46 - Статья 11 Ф3 «О недрах» от 03.03.1995. № 27-ФЗ (С3 РФ. 1995. № 10. Ст. 823); ст. 46, 53–61, 91 Водного кодекса РФ от 16.11.1995 г. № 167-ФЗ (С3 РФ. 1995. № 47. Ст. 4471); О соглашениях о разделе продукции: Ф3 от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ // С3 РФ. 1996. № 1. Ст. 18.], заключаются налоговые и финансовые договоры [47 - Статьи 65–68 Налогового кодекса России (далее – НК РФ).] и т. д.
   Вместе с тем распорядительные методы также встречаются во многих отраслевых отношениях. Безусловно, они не могут отвечать всем признакам административного приказа, но сохраняется существо воздействия – в любом случае используется распорядительный акт: налогоплательщик обязан исполнить законные требования налоговых органов, акционер – решения органов управления акционерным обществом, работник – приказ администрации организации, должник – требования кредитора и т. д. Следует заметить, что акт судьи или суда является приказом, независимо от формального отсутствия в его наименовании слов «судебный приказ» по смыслу гл. 11 ГПК России.
   Приказом является любое объявление воли: «…даже если бы я сам дал себе закон, то это все же было бы лишь моим приказанием» [48 - Штирнер М. Единственный и его собственность. С. 182.]. В приведенных примерах нет противоречия этому постулату, следовательно, приказ, как и договор, является универсальным правовым средством.
   Возникает теоретическая проблема, где границы возможного воздействия или взаимодействия субъектов и, соответственно, применения договорных и распорядительных методов?
   Формальное равенство в праве собственности вызывает случайные способы взаимодействия субъектов в отношении отчужденных, внешних для них вещей [49 - Гегель Г. В. Ф. Философия права. С. 128, 129.]. В рамках частноправовых, гражданских, отношений, основанных на реализации абсолютных исключительных прав, где личности противостоят друг другу как равные со всеобщим тождеством правоспособности, вещное правовое взаимодействие невозможно иначе, как на основе договора.
   Вместе с тем не любой договор обладает указанными признаками. О. Шпенглер отмечал: «Слово “собственность” отягощено в нашем мышлении античным статичным определением и потому во всех случаях фальсифицирует динамический характер нашего жизненного стиля… Античное право было правом тел, наше же право – это право функций… Для нас лица – это не тела, но единства силы и воли, а вещи – не тела, но цели, средства и порождения этих единств. Античное отношение между телами – положение; отношение же между силами есть воздействие» [50 - Шпенглер О. Закат Европы. М.: Мысль, 1998. Т. 2. С. 86.].
   Изменение юридического режима имущественных договорных отношений произведено в ст. 426 ГК РФ. Функционирование коммерческих организаций и граждан-предпринимателей, связанное с заключением публичных договоров, по всей видимости, является административно-правовым средством и методом государственного регулирования экономических отношений. Нормы ГК РФ определяют существенные условия публичного договора, не устанавливая функциональные и правосубъектные предпосылки его заключения.
   Приобретение статуса коммерческой организации, гражданина-предпринимателя обязывает к заключению таких договоров, что необходимо в публичных интересах – для стабильного и постоянного предложения услуг заинтересованным лицам. Неисполнение данного требования закона ставит под угрозу нормальное существование обезличенных групп населения.
   Включенные в ассоциации нормы гражданского законодательства о договорах можно определить либо как соглашения ради реализации функций частного потребления, либо соглашения, связанные с публичным предложением товаров (работ, услуг). Режим деятельности субъектов, связанный с заключением, исполнением, прекращением действия последних, содержит административно-правовые элементы.
   Правительством РФ утверждены правила продажи отдельных видов товаров [51 - Постановление Правительства РФ от 19.01.1998 г. № 55 // С3 РФ. 1998. № 4. Ст. 482.], где в целях защиты интересов потребителей установлены административные требования к лицам, реализующим публично-правовые обязательства. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию предпринимателей, легализуя их статус, тем самым обязывают их выполнять установленные правила. Органы государственного контроля и надзора вправе требовать их выполнения. В рассматриваемых правоотношениях присутствует воздействие, но не взаимодействие. Иначе говоря, из административного акта возникают гражданско-правовые, договорные отношения.
   Представителями государственной администрации заключаются договоры, регулируемые нормами гражданского или финансового права, где государство выступает организационно-обособленным субъектом в имущественных отношениях. При этом выполняются функции обычного материально-технического обеспечения деятельности представителей государства или пополнения государственной казны, а также создаются имущественные условия решения некоторых экономических задач публичной власти, что имеет место при предоставлении инвестиционного налогового кредита. Существует особая группа договоров, заключаемых для решения макроэкономических государственных задач. Системный анализ юридических средств, использованных при их заключении и реализации, подтверждает, что они служат достижению публичных целей в хозяйственной деятельности (например, договоры льготного кредитования отдельных производителей, отраслей хозяйственной деятельности, регионов [52 - О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности: ФЗ от 20.06.1996 г. № 81-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3033; Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ: ФЗ от 20.06.1996 г. № 78-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3030.]).
   Близкими к ним являются договоры, связанные с формированием инфраструктуры власти. Между ГТК России, Правительством Москвы и Администрацией Московской области заключено соглашение о совместных мерах по упорядочению размещения таможенных складов и СВХ, совершенствованию технологий таможенного и складского обслуживания в Московском регионе от 08.10.1998 г. [53 - М., 1998.]Эти договоры являются гражданско-правовыми, имеющими публичную цель.
   В отдельных случаях, отношения, предваряющие и следующие из договоров с участием представителя государственной администрации, содержат только публичные, административно-правовые элементы. Существенные условия подобных соглашений с административно-правовыми элементами, в частности, определены в ФЗ «О государственном оборонном заказе» от 27.12.1995 г. № 213-Ф3 [54 - СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 61.]. Для заключения государственного контракта по исполнению задания, связанного с производством вооружения, военной техники и т. п., необходимо наличие правового акта, предусматривающего поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания обороноспособности и безопасности России, требуется получение лицензий, квот, актов, удостоверяющих производственную безопасность, сертификатов и т. д. На этапе передачи имущества материальные объекты приобретают не экономическую, а оборонную ценность; режим их обращения – административно-правовой.
   Иммануил Кант выделял так называемое вещно-личное право, «представляющее собой право владения внешним предметом как вещью и пользования им как лицом… Из того, что родители личности, следует также, что, хотя детей никогда нельзя рассматривать как собственность родителей, они все же принадлежат к их мое и твое (потому что подобно вещам они находятся во владении родителей и могут быть против их собственной воли возвращены из владения любого (лица) во владение родителей)» [55 - Кант И. Метафизика нравов. СПб.: Наука, 1995. С. 325, 329.].
   В ст. 151, 152 Семейного кодекса России предусмотрена возможность заключения договора на передачу ребенка в приемную семью.
   Редуцированное изложение практической концепции И. Канта в нормах Семейного кодекса РФ, на наш взгляд, отражает необъяснимую позицию власти, где ребенок выступает как «предмет договора» (non-sense!) а имущественные и организационные условия его передачи складываются между органами опеки и попечительства и приемными родителями.
   Требования, установленные для приемных родителей, должны быть связаны с гарантией необходимого воспитания, образования, предоставлением надлежащих условий содержания ребенка, несомненно, должны быть оценены их предыдущее поведение, морально-нравственные устои и т. д. Органами опеки и попечительства в этом случае может быть принят поручительный административный акт, но не договор. В таком акте должны определяться правосубъектные основания будущей деятельности, отношение к правовому состоянию субъекта, но не умаляться положение личности.
   Кроме имущественных, существуют функциональные структуроформирующие договоры, в которых главное – объединение субъектов для совместной реализации некоторых функций и достижения совместных целей. Если договоры имущественного характера служат правореализации, то структуроформирующие договоры дают юридическое основание для появления нового субъекта права, в связи с чем представители исполнительной власти легализуют, официально признают специальную правоспособность за объединениями.
   Глава 4 ГК РФ регулирует договорные и внедоговорные отношения, направленные на создание юридических лиц (ст. 23 ГК РФ). Независимо от наличия административно-правовых элементов (государственной регистрации) сложившиеся отношения являются договорными для частных лиц при решении вопроса о характере и условиях объединения. Такие структуроформирующие договоры оформляют создание единиц социальной деятельности, функционирующих для удовлетворения корпоративных интересов входящих в них лиц. Они носят функциональный характер независимо от того, коммерческие либо некоммерческие цели будет преследовать организация, приобретет ли она статус юридического лица, или будет в силу достигнутого соглашения выполнять некоторые общие функции (что имеет место в договоре простого товарищества (глава 55 ГК РФ)), стационарным или временным будет такое объединение, подлежит оно государственной регистрации или нет.
   К сожалению, многие положения о структуроформирующих договорах объединены в ГК РФ, хотя цели, для которых они заключаются, в некоторых случаях не связаны с имущественными отношениями, а направлены на удовлетворение политических, культурных, национальных, религиозных и других интересов граждан, что, как правило, требует их публичного правообеспечения.
   Создание объединений, обладающих значительным экономическим и политическим влиянием (например, межрегиональных ассоциаций «Центральная Россия», «Сибирское соглашение», «Большая Волга», ассоциаций экономического взаимодействия Дальнего Востока и Забайкалья, территорий Северо-Запада России, Центрально-Черноземного, Уральского регионов, Северного Кавказа), вряд ли может регламентироваться лишь гражданским законодательством. В этом случае юридическое «нивелирование» социальных функций субъектов частного и публичного права недопустимо. Однако установленное ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ [56 - СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.] положение не позволяет должным образом регламентировать юридический режим их деятельности.
   Автономность подобных организаций и представителей государственной администрации послужила основанием для построения их отношений на договорной основе. Заключены соглашения о взаимодействии и сотрудничестве между МВД России и АРБ в области банковской безопасности от 29.12.1995 г., между Минздравом России и региональными медицинскими ассоциациями субъектов РФ от 18.12.1996 г. и др. Для заключения таких соглашений имеются только правосубъектные основания, а нормативные условия их заключения, исполнения и прекращения действия не определены. Субсидиарное применение норм ГК РФ в данном случае представляется не вполне оправданным.
   В большинстве договорных отношений участвуют представители исполнительной власти, а соглашения заключены для реализации ее функций, следовательно, их юридическая природа является административно-правовой. Не логичнее ли было внедрить единые нормативные методики административного влияния представителей исполнительной власти на общественные объединения?
   Часто в приведенных соглашениях определяются только сферы функционирования и задачи взаимодействующих субъектов, методы их решения названы в качестве правосубъектных манифестаций. Создается труднообъяснимая ситуация: в гражданских отношениях односторонний отказ от исполнения договора, как правило, не допускается (ст. 310 ГК РФ), но в публично-правовых отношениях относительно этого момента сохраняется молчание.
   Договоры, заключаемые представителями исполнительной власти, направлены на реализацию трех функций: устранение пробелов в правовом регулировании, структуроформирование и программно-целевое воздействие.
   Большинство договоров нормативного характера связаны с разграничением компетенции между органами исполнительной власти [57 - Соглашение о взаимодействии и разграничении компетенции и полномочий по вопросам лицензирования строительной деятельности между Госстроем России и Госгортехнадзором России от 17.05.1993 г. М., 1993.]. Подобное регулирование носит субсидиарный характер. Имманентным методом регулирования в этом случае было бы принятие акта о компетенции органов исполнительной власти.
   Традиционной является практика заключения межведомственных соглашений и принятия административных актов по проведению совместных действий, например, между Рострудинспекцией и Госгортехнадзором России в сфере охраны труда и производственной безопасности от 11.01.1996 г. № 01–17/16, 25/04-40 [58 - Безопасность труда в промышленности. 1996. № 3. Ст. 59.].
   Какие юридические признаки положены в основу заключения договора властных и невластных субъектов или принятия межведомственного административного акта в целях выполнения сходных функций? Совместным приказом МВД России, Минбезопасности России, Минфина России и Банка России была образована Межведомственная комиссия РФ по вопросам сотрудничества банков и правоохранительных органов [59 - Приказ МВД России, Минбезопасности России, Минфина России и Банка России от 08.07.1993 г. № 327/270/61/02-117 // Информационный бюллетень национального бюро Интерпола. 1994. № 11.]. Ее задачи тождественны тем, что определены в соглашении между МВД России и АРБ о взаимодействии в области банковской безопасности от 29.12.1995 г. Безусловно, создано формирование с дублирующими правоохранительными функциями. Подобные акты и договоры, думается, должны отражать методику, процедурно-процессуальные особенности взаимодействия властных и невластных субъектов при выполнении публичных функций, а в рассматриваемом случае лишь определены субъекты взаимодействия.
   МВЭС России и Роскомметаллургии утвердили Порядок лицензирования поставок некоторых изделий из стали на экспорт в рамках Соглашения между Россией и Европейским объединением угля и стали о торговле некоторыми изделиями из стали [60 - Утв. приказом МВЭС России и Роскомметаллургии от 28/24.02.1995 г. // БНА РФ. 1995. № 6.]. Это межведомственный административный акт, регулирующий ситуации, когда процессуальные функции единого управленческого цикла вверены различным органам исполнительной власти. На его основании возможно заключение договора, создающего пространственно-временную и субъектно-объектную конкретизацию управленческих технологий.
   Договорной способ структуроформирования, по-видимому, не может применяться в случае решения стратегических задач – регулирования деятельности в космическом пространстве, в Арктике и Антарктике, в сфере производства и реализации алкогольной продукции [61 - Положение о Межведомственной экспертной комиссии по космосу. Утв. постановлением Правительства РФ от 03.08.1992 г. № 535 // САПиП РФ. 1992. № 7. Ст. 448; Положение о Межведомственной комиссии по делам Арктики и Антарктики. Утв. постановлением Правительства РФ от 22.02.1993 г. № 158 // САПиП РФ. 1993. № 49. Ст. 4766; Положение о Межведомственной комиссии по защите государственных интересов, прав потребителей и отечественных производителей в сфере производства и реализации алкогольной продукции. Утв. постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 г. № 915 // С3 РФ. 1994. № 17. Ст. 1986.], при создании программно-целевых структур, занятых ликвидацией чрезвычайных и иных аномальных ситуаций [62 - О Межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства РФ от 20.02.1995 г. № 164 // С3 РФ. 1995. № 9. Ст. 158.].
   Таким образом, в административной деятельности используются преимущественно методы воздействия на социальные институты, а взаимодействие допускается как субсидиарный метод, возможный при отсутствии юридических оснований для распорядительного влияния на управляемые системы и необходимости оперативного решения актуальных задач, для выполнения которых не существует надлежащего обладателя адекватной исполнительно-распорядительной функции, а полномочия представителей власти определены дискреционным образом в части осуществления государственного управления в той или иной отрасли социальной деятельности.
   Таким образом, административно-правовое воздействие – система приемов юридического влияния, основанных на обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризующееся императивностью регламентации социальной деятельности индивидов, опосредованное функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемое в целях обеспечения публичного порядка.

1.2. Понятие и признаки методов административно-правового воздействия

   Под методами административной деятельности обычно понимают способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях [63 - Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. С. 93; Методы и формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1977. С. 5.].
   Институциональность, характерная для административной деятельности, предполагает рассмотрение вопроса об административно-правовом воздействии не только с позиции влияния правовых средств на любое отраслевое отношение, но и на субъектном уровне: через анализ административной деятельности представителей государственной администрации.
   Утверждается, что категория «метод деятельности аппарата исполнительной власти» не может выступать самостоятельным детерминантом государственного административного воздействия, ибо существует лишь группа операционных функций, а методы представляют собой элементы названных функций [64 - Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М.: Наука, 1981. С. 153.].
   Безусловно, такое понимание возможно, если в содержание понятия «функция» включить «виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы; реальное влияние, вследствие которого управляемый компонент приобретает устойчивость, сохраняется в определенном состоянии либо преобразовывается, переходит в новое качество» [65 - Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности в государственном управлении. М.: Юридическая литература, 1990. С. 72.].
   Однако, если функция – это действие, тогда что же является основанием именно этого, а не иного действия, ибо ничего нет без основания [66 - Хайдеггер М. Положение об основании. СПб.: Алетейя, 1999. С. 15.]? Какой роли соответствует это действие, или, может быть, само это действие – некоторая социальная роль? Тогда как отличить его от иных тождественных действий и без сомнения утверждать, что это действие функционально применительно к государственной администрации?
   Кредитор может отдавать распоряжения должнику, работодатель – работнику, инспектор – контролируемому; все это – тождественный вид распорядительного влияния, правда, не во всех случаях обеспеченного властностью. Однако функции каждого субъекта в возникающих правоотношениях дифференцированы и единичны в рамках объединяющих их типов. Видимо, исходя из приведенных оснований, функция действием не является и не может быть редуцирована исключительно видом властного воздействия.
   Функцией представителя государственной администрации выступает «общее определение деятельности субъекта по организации и развитию подчиненного ему коллектива в целях достижения социально полезного результата» [67 - Багило И. Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976. С. 40.], «это способность к действию, роль, свойство, значение, зависимость одной величины от другой» [68 - Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. С. 77; Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972.]. Данная категория управленческой деятельности выражена как юридическая абстракция, потенциал управленческого воздействия, не связанный с конкретными операциями по достижению определенных целей. «Функция управления – это особый вид управленческой деятельности, продукт разделения процесса труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления» [69 - Попов Г. X. Проблемы теории управления. М.: Экономика, 1974. С. 129.]. Следовательно, функции-способы, выраженные в совершении некоторых операций, не дифференцируют задачу и действия по ее реализации, что дает основания к произвольной реализации исполнительной власти.
   И. Л. Бачило, проводя структурный анализ функций органов исполнительной власти, включает в названное понятие: а) предмет деятельности, б) характер действия, в) направленность действия, г) его самостоятельность для данного участка управления [70 - Багило И. Л. Функции органов управления. С. 61.].
   При таком построении функциональных характеристик действительно невозможно определить, где функция, а где метод воздействия (ибо характер действия свидетельствует о наличии способов, средств, операционально-методических характеристик), идет ли речь о субъекте (самостоятельность участка государственного управления) или объекте воздействия (предмет деятельности).
   По словам Г. П. Щедровицкого, «приступая к исследованию какого-либо объекта, находящегося внутри более сложного целого, мы можем различить в нем две стороны, два момента: “функцию” и “материал”. Понятия “функция” и “материал” относительны. Функция есть свойство какой-либо части целого, возникающее за счет его связей с другими частями целого. Один объект может содержать в себе ряд различных функций. Выделив в нем одну какую-либо функцию, одну связь, мы получаем в остатке материал» [71 - Щедровицкий Г. П. «Языковое мышление» и его анализ. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 459.].
   «Материалом» может быть дорожное движение, а функцией органов ГИБДД МВД России – обеспечение его безопасности [72 - Пункт 2 Положения о Госавтоинспекции МВД России.], либо «материал» – перемещение товаров через таможенную границу России, и, соответственно, функция – обеспечение соблюдения мер тарифного или нетарифного регулирования функциональными структурными подразделениями таможенных органов [73 - Об утверждении Общих положений о таможенных органах РФ: Приказ ГТК России от 10.10.2002 г. № 1082.], либо «материал» – чрезвычайные ситуации, и соответствующая им функция – предупреждение и ликвидация таких негативных явлений [74 - О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 г. № 794 // С3 РФ. 2004. № 2. Ст. 121.].
   Государственное управление осуществляется при наличии самостоятельных функций управляющей и управляемой систем. В данном случае для выявления функциональных характеристик необходимо выбрать объект, которым будет функционирующий представитель исполнительной власти. Нетрадиционное придание ему «пассивного залога» не снижает его роли как субъекта государственно-властного воздействия, но с позиций нашего исследования он предстает только как предмет. Вторая задача заключается в установлении «направленности» и «отнесенности» этого предмета [75 - Генисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности. С. 439.], иначе говоря, в определении порядка и положения субъектов в системе государственной администрации. Наконец, функциональные характеристики определяются через признание той или иной функции представителя государственной администрации как необходимой в имеющейся системе.
   Методы административно-правового воздействия при выбранной методологии системно-структурного исследования исполнительно-распорядительной деятельности не могут быть включены в функции государственной администрации. Последние только определяют разнообразные ролевые характеристики ее деятельности, те всеобщие обязанности, которые формируются для аппарата государственной администрации социальной средой, а методы выступают способами их осуществления [76 - Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. Автореф. дне…. докт. юрид. наук. М., 1998. С. 22, 26.]. Методы воздействия на подвластных субъектов «ближе стоят к сущности исполнительно-распорядительной деятельности, определяя ее содержание» [77 - Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юридическая литература, 1988. С. 166.].
   Выделяются следующие существенные черты методов административно-правового воздействия: 1) способы воздействия одного субъекта на другого, 2) обеспечивают преобладание воли субъекта власти, 3) способствуют организации, упорядочению происходящих в системе процессов, 4) предписываются или дозволяются правом, обоснованны, их использование не противоречит конечной цели, 5) способы сознательного воздействия, запланированные и пригодные для многократного повторения [78 - Бахрах Д. Н. Административное право. С. 186; Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1993. С. 6.].
   Каждый конкретный метод административно-правового воздействия может быть рассмотрен через категории структуры, процесса и материала (подведомственной системы) и как любое социальное действие характеризуется его системами, агентами и объектами [79 - Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика. М.: Акайеппа, 1995. С. 94; Генисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности. С. 462.].
   Анализ морфологической структуры методов позволяет придерживаться традиционной позиции, согласно которой их юридические характеристики объединяют два ключевых признака: способ [80 - Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968. С. 323; Козлов Ю. М. Основы советского административного права. С. 116.] и средство регулирования. В отдельных работах методы рассматриваются как совокупность конкретных последовательных операций, определенного вида воздействие на управляемые объекты [81 - Юсупов В. А., Волков Н. А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань: КГУ, 1972. С. 33–34.].
   К способам правового регулирования относят дозволения, запреты, позитивные обязывания [82 - Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. С. 263.]. При этом утверждается, что понятие «способ» связано с вопросом: как осуществляется регулирование, а средство – с вопросом: что применяют для регулирования [83 - Лукиг Р. Методология права. М.: Прогресс, 1981. С. 30.]. «Термин “метод” чаще всего используется для обозначения действия или способа действия, при помощи которого достигается цель, чем для обозначения средства» [84 - Там же.].
   Понятия способа и средства в лингвистическом аспекте тождественны. Либо это «действие или система действий, применяемые при исполнении какой-либо работы, осуществлении чего-либо», либо «прием, способ действия для достижения чего-нибудь» [85 - Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1983. С. 674, 676.]. Юридически это различные понятия.
   Способ правового регулирования только определяет характер поведения: будет оно активным или пассивным, инициативным или вынужденным. В целом названные дискретные единицы выступают только «способами организации и трансляции средств социальной деятельности» [86 - Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика. М.: Акас1етш, 1995. С. 94.].
   Средства – «это постоянные внешние условия, имеющие положительное значение для достижения (и поддерживания) значимого результата. Они не могут существенно изменяться в процессе деятельности и принадлежат системе лишь в том смысле, что она применяет их в деятельном функционировании» [87 - Тенисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности. С. 491.].
   Любой метод и включенные в его морфологическую структуру средства должны обеспечивать реализацию:
   а) внутренне-результативной функции с «поддержанием образца»; при этом устанавливаются положения образования, воспроизводства и сохранения государственного аппарата (1), схемы реализации механизмов обеспечения прав и законных интересов иных субъектов (2), меры по организации системы обеспечения безопасности (3);
   б) внешне-результативной функции с достижением цели;
   в) функции внешнего обеспечения деятельности системой материальных, информационных и других средств и ресурсов (с адаптацией);
   г) функции внутреннего обеспечения деятельности (с интеграцией) – «взаимным приспособлением подсистем с точки зрения их “содействия” эффективному функционированию системы как целого» [88 - Парсонс Т. Еще раз о стандартных переменных. М.: Академический проект, 2000. С. 644, 645.].
   Первая из указанных функций реализуется путем решения организационных и структуроформирующих задач, установления стандартов поведения: нормативных правовых актов и актов общего действия, определения функций и способов функционирования управляемых и подчиненных систем, которые позволяют проектировать схемы социальной деятельности как стабильные и (или) развивающиеся; вторая – через правоприменительное оперативно-исполнительное и юрисдикционное воздействие; третья – посредством получения необходимой информации, привлечения специалистов, материально-технического обеспечения и т. п.; четвертая – через создание системы взаимодействия субъектов.
   М. М. Ардавов, рассматривая вопрос о средствах административно-правового воздействия, отмечает, что такими средствами является «вся система административно-правовых норм, рассматриваемая с позиции их функционального предназначения для решения определенного круга социальных задач, регулирования соответствующих общественных отношений», и вместе с тем автор указывает, что подобные средства представляют собой меры административно-правового принуждения [89 - Ардавов М. М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1998. С. 9–10.]. Не ясно, по какому принципу произведено отождествление юридического основания возможного действия и самого юридически результативного действия? Причем традиционно известно, что правовое регулирование «включает всю совокупность юридических средств: юридические нормы, индивидуальные государственные веления, правовые отношения и, наконец, акты психического отношения к праву тех или иных лиц» [90 - Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 7.].
   В. В. Игнатенко предлагает следующую систему правовых средств: 1) общерегулятивные, рассматриваемые в качестве функциональных элементов правового регулирования в целом, 2) правовые средства целостных правовых режимов, 3) операциональные правореализующие правовые средства (иск, жалоба, протест, меры обеспечения юрисдикционного производства и др.), 4) технико-юридические средства законодательной регламентации [91 - Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск, 1998. С. 143.]. Последняя группа средств не может быть рассмотрена как относящаяся к методам воздействия, поскольку она характеризует интеллектуальные методы создания права [92 - Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 267; Лукиг Р. Методология права. С. 237.]. Технико-юридические средства относятся к формированию нормативных оснований механизма правового регулирования и служат правотворческой предпосылкой качества административно-правового воздействия. Общерегулятивные средства включены в качестве элементов логической конструкции механизма правового регулирования, применимого к любому отраслевому режиму.
   По всей видимости, не следует ограничиваться только правовыми средствами целостных административно-правовых режимов и операциональными правореализующими правовыми средствами, так как приемов, отвечающих признакам средства и содержащих родовые характеристики метода административно-правового регулирования, значительно больше, а порядок правового регулирования включает и меры его обеспечения, и средства защиты нарушенных прав, и меры принудительного характера, и т. д.
   Все средства воздействия включены в одну родовую характеристику – это предписания, исходящие от государственной администрации, выраженные в административных актах, и властные действия по реализации закрепленных в них полномочий. «Как источник юридических явлений правовой акт выступает в качестве инструмента конституирования и формы, обеспечивающих введение, изменение этих явлений. С данной точки зрения правовой акт представляет собой средство воздействия на содержательные элементы правовой системы, придания им необходимых юридических свойств. В соответствии с присущим праву единством формы и содержания правовой акт играет роль инструмента формирования юридических норм, иных юридических явлений, оснащения их юридической силой» [93 - Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 195.].
   С одной стороны, предписания – это непосредственные указания нормативного правового акта о юридической возможности выполнения некоторых операций: оперативно-розыскных мероприятий, мер непосредственного принуждения (физической силы, специальных средств, оружия) и т. д. С другой стороны, это опосредованные указания правоприменительных актов: о государственной регистрации, предоставлении сертификатов, разрешений, государственной поддержки и т. д.
   Материально-технические действия и предметы, используемые при их совершении, также включены в операциональные характеристики воздействия, но они не являются предписаниями. В связи с этим комплекс мероприятий по достижению управленческих целей
   Й. Кхол разделяет на две группы: 1) управленческие решения; 2) управленческие действия, подчеркивая, что они рассматриваются как система и, взятые отдельно, не могут быть характеристикой управления как деятельности [94 - Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М.: Прогресс, 1975. С. 12.].
   Отдельное рассмотрение только материальных средств влияния приведет к неудовлетворительному результату, поскольку это объекты, используемые тем или иным способом в реализации функции, достижении целей и решении задач государственной администрации. Они находятся вне субъекта управления, могут быть использованы как средства любой социальной деятельности (деньги выступают и средством платежа и средством измерения величины административного штрафа, оружие – и средством противодействия противоправным деяниям и средством их совершения и т. д.).
   Метод воздействия включает не только средства деятельности, но и «действия по их применению, а также последовательность действий или операций, которую надо совершить, чтобы из заданного или выбранного материала получить необходимый продукт» [95 - Щедровщкий Г. П. Об исходных принципах проблемы обучения и развития в рамках теории деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 211.].
   А. В. Малько отмечает, что все правовые средства можно подразделить на средства-установления (инструменты) и средства-деяния (технологии). Первые отражают социальную статику, определяя только способы воздействия, зафиксированные в правовых актах. Вторые касаются способов реализации права в урегулированных общественных отношениях, тем самым они отражают социальную динамику [96 - Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 69.].
   Определенные средства-установления всегда связаны с юридической технологией их применения и непрерывно сопутствуют друг другу. Например, механизм лицензирования заключается в нормативном установлении лицензионных условий и требований, порядка рассмотрения обращений за выдачей лицензий, уточнения и персонализации стандартов ведения деятельности, осуществления надзора и решения вопроса о прекращении действия разрешения. Б. И. Путинский справедливо отмечал, что «каждое средство образует некоторый комплекс действий юридического характера, вследствие чего оно подвергается законодательному регулированию с разных сторон – порядка оформления, определения содержания, способов и сроков осуществления и т. д.» [97 - Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. С. 97.], что свидетельствует об их особом операциональном уровне.
   Иначе говоря, к административно-правовому воздействию также следует относить процедурно-процессуальную последовательность правотворческих, правоприменительных и правореализующих операций, которые необходимо совершить для достижения поставленных целей. Они выражены в методиках, выработанных как результат административной практики.
   Оформленные в нормативных правовых актах методики (методические рекомендации, указания и т. д.) представляют собой стандарты, предъявляемые к профессионально-практической деятельности государственной администрации. Они организованы как предписания ее функционирования, ориентированные на достижение результата, сообразного поставленной цели. Методики в отличие от «конструктивно-технических разработок», используемых при создании нормативных правовых актов, описывающих, каким должен быть результат их реализации, что произойдет с заданным объектом, обращены только к представителям государственной администрации и лишь «фиксируют результаты прошлых деятельностей, из переработки которых они и возникают» [98 - Щедровицкий Г. П. Об исходных принципах проблемы обучения и развития в рамках теории деятельности. С. 212.].
   Отдельные методики обобщают нормативный материал по одному и тому же институту административного права, что имеет место, например, в Разъяснениях Росстрахнадзора от 14.04.1995 г. по отдельным вопросам осуществления страховой деятельности на территории России [99 - Финансовая газета. 1995. № 18.], письме ГТК России «О направлении методических рекомендаций по применению методов определения таможенной стоимости» от 19.12.2003 г. № 01–06/49564 [100 - М., 2003.].
   Иные методические указания, которые встречаются наиболее часто, дают алгоритмы выполнения практических операций, что обобщено, в частности, в Правилах расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в России [101 - Утв. постановлением Правительства РФ от 02.12.1999 г. № 1329 // С3 РФ. 1999. № 50. Ст. 6218.], постановлении Госстроя России «Об обязательной сертификации продукции и услуг (работ) в строительстве» от 29.04.1998 г. № 18–43 [102 - Бюллетень строительной техники. 1998. № 9.], Методических указаниях о порядке ведения радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий [103 - Утв. приказом Минздрава России, Госатомнадзора России, Госкомэкологии России от 21.06.1999 г. № 239/66/288 // Экономика и жизнь. 1999. № 31.] и др.
   СЗТУ приняло Положение о порядке разработки, утверждения и внесения изменений в технологии работы структурных подразделений таможенных органов [104 - Утв. приказом СЗТУ от 20.10.1998. № 194 // СПб., 1998.]. Согласно этому документу методики, выраженные в технологиях таможенной деятельности, могут быть: частными, т. е. регламентировать работу одного подразделения таможни, и комплексными, т. е. регламентировать работу нескольких подразделений таможни, порядок их взаимодействия с подразделениями сторонних организаций. Технологии должны отражать последовательность действий от момента появления товара в зоне таможенного контроля до его выпуска: взаимодействие с СВХ и таможенными складами; контроль за доставкой товара; процедуру документального таможенного оформления; технологии досмотра; процедуры взаимодействия функциональных подразделений и т. д.
   В УТУ действуют технологические схемы взаимодействия таможен УТУ с территориальным управлением Минкультуры России по сохранению культурных ценностей в г. Екатеринбурге, таможенного оформления и таможенного контроля товаров, помещенных под таможенные режимы, отличные от основных таможенных режимов, предварительной подготовки данных об участниках ВЭД [105 - Утв. приказом УТУ 27.08.2001 г. и Руководителя ТУКСЦ в г. Екатеринбурге 08.08.2001 г.; Письмо УТУ от 20.01.2004 г. № 27–37/494; утв. приказом УТУ от 24.03.2004 г. № 112.] и около 90 технологических схем между подразделениями таможен УрФО. Аналогичная практика встречается в иных таможенных органах.
   Функционирование государственной администрации – деятельность профессионально-практическая, поэтому следует оговорить условия использования методик, ибо они не могут быть истинными или ложными, правильными или неправильными, а только проверяются на применимость или неприменимость.
   Основополагающим условием является законность применения той или иной методики. Иными словами, она должна соответствовать закону по существу, отражать цели, поставленные в законе, а лицо, ее применяющее, руководствоваться законосообразной мотивацией (например, при личном досмотре достигается цель получения доказательств, а не унижение человеческого достоинства [106 - Статья 373 ТК РФ.]). Методика должна содержать необходимые и достаточные процедурно-процессуальные правила, позволяющие получить требуемый результат, использоваться компетентным представителем государственной администрации и быть надлежащим образом оформленной.
   Используя приведенную Т. Парсонсом функциональную структуру социальной деятельности, методы реализации функций государственной администрации можно разграничить по следующим группам.
   1. При выполнении внутренне-результативной функции «поддержания образца». В отношениях монофункциональности одной системы деятельности используются методы государственно-руководящего воздействия. Происходит создание или переопределение функций подчиненной системы. При этом не имеет значения, создана ли система стационарно или ситуационно. Например, в условиях чрезвычайного положения только в приказном порядке регулируется поведение субъектов, подвластных правоохранительным органам, занятых их ликвидацией [107 - Глава 3 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».]. При этом как государственные служащие, так и мобилизованные и иные привлеченные лица заняты решением тождественных задач.
   2. При выполнении внешне-результативной функции достижения цели. В отношениях софункциональности, когда представители государственной администрации и подвластные субъекты не имеют общих функций, используются методы государственного управленческого воздействия, которые направлены только на определение способов функционирования систем. В частности, система деятельности, связанная с оборотом оружия, обладает собственной функцией – создания условий для самозащиты, но способы ее функционирования определяют органы, выполняющие свою функцию – обеспечения общественного порядка и безопасности. При определении способов функционирования вводятся режимы, основанные на сочетании правоограничений, лицензировании, квотировании, сертификации, регистрации единиц оружия и боеприпасов [108 - Статьи 6–9,13–22 ФЗ «Об оружии».].
   3. При выполнении функции внешнего обеспечения деятельности. В отношениях монофункциональности в рамках различных систем деятельности (участие населения в охране общественного порядка наряду с милицией, выполнение уполномоченными банками функций агентов валютного контроля вместе с Банком России и Правительством России и т. д.), как и в предыдущем случае, возможно взаимодействие властных и невластных субъектов в отношениях, предшествующих передаче функций, а управление либо руководство в рамках созданных систем зависит от ситуаций. В силу ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности» от 11.03.1992 г. [109 - ВСНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 888.] охранным предприятиям предоставляется право содействовать правоохранительным органам, в том числе на договорной основе. Но после этого обязательным является беспрекословное выполнение указаний ОВД, с которым заключен договор. Тем самым создается одна система деятельности с одной функцией, где возможно государственное руководство.
   4. При выполнении функции внутреннего обеспечения деятельности. В отношениях софункциональности в рамках одного системно-структурного деятельностного образования (различных органов исполнительной власти, административного ведомства, органа исполнительной власти) административное воздействие не осуществляется, а возможно взаимодействие властных субъектов, что предшествует государственному руководящему воздействию. Примерами служат рассмотренные выше структуроформирующие соглашения, после заключения которых приобретается одна функция одной системы, следовательно, возможно государственное руководство.
   Приведенные группы методов применимы и результативны только в оговоренных комбинациях, хотя иногда допускаются социальные эксперименты по смешению систем методов, что часто ведет к негативным последствиям. При ужесточении политического режима в распорядительном порядке определяются функции коммерческих и некоммерческих организаций, проявлений массовой политической активности граждан, выбор ими вида профессиональной деятельности и т. д. При этом вся деятельность подчинена лишь одной цели – удержания власти правящей группой, поэтому оформление деятельности и ее содержание не адекватны. При значительных демократических послаблениях, наоборот, государственное вмешательство в отдельных случаях необоснованно сокращено. Известна ситуация с лишенными правовой защиты вкладчиками, ибо ограничение государственного управления только уведомительным порядком регистрации организаций, привлекающих денежные средства и имущество организаций на условиях возвратности, платности и срочности, привело к нарушениям их прав.
   Приведенная система может быть результативной лишь при обычных, нормальных условиях функционирования. Возникновение чрезвычайной ситуации вызывает ужесточение воздействия, переход от независимого функционирования к регулированию, от регулирования к управлению, от управления к руководству и их рекомбинациям.
   Наконец, применение методики возможно при известности функционирования субъекта и объекта государственной административной деятельности, поскольку изменение любого параметра часто вызывает непредсказуемый эффект. Предусмотренные в ст. 6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ [110 - С3 РФ. 1995. № 33. Ст. 349 (Далее – Закон «Об ОРД»).] оперативное внедрение и оперативный эксперимент создают угрозу безопасности как лицам, непосредственно задействованным в них, так и реализуемым правоохранительным целям. Н. Н. Белявский отмечал, что «провокация не только безнравственна, но и опасна, так как требует от полицейских агентов громадной ловкости, находчивости, чтобы вовремя помещать совершению действительного злодеяния» [111 - Белявский Н. Н. Полицейское право (административное право). Юрьев, 1910. С. 114.].
   Однако при изучении административно-правового воздействия не следует ограничиваться рассмотрением частных методик. В этом случае нивелируется роль государственно-административного «социального проектирования и конструирования реальности». При этом методология административного правотворчества рассматривается как «программирование, конструирование, проектирование и нормирование. Суть методологической работы не столько в познании, сколько в создании методик и проектов, она не только отражает, но также и в большей мере создает, творит заново. Основные продукты методологической работы – конструкции, проекты, нормы, методические предписания и т. д.» [112 - Щедровицкий Г. П. Принципы и общая схема методологической организации системно-структурных исследований и разработок. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 95.]. Так как административная деятельность носит не теоретико-методологический, а профессионально-практический характер, то вопросы методологии могут рассматриваться применительно к исследованию методов практического использования права.
   Методология административно-правового «социального проектирования и конструирования реальности» не может распространяться на методы применения права, «поскольку методология – это и есть рефлектированная техника логической организации знания и мышления, выработанная в истории науки. Методология занята исследованием, критикой и проектным нормированием системного подхода с точки зрения целей и ценностей современного системного движения» [113 - Генисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности. С. 427, 430.]. В области применения права следует говорить о практическом внедрении результатов методологических разработок, но не о мыследеятельности.
   Вместе с тем ни методологическая организация административного нормотворчества, до получения ее объективированных результатов, ни конкретные методики административной деятельности, до применения конкретного средства влияния, не обладают признаками воздействия одного субъекта на другого, поскольку обращены, как правило, лишь к представителям исполнительной власти. Как при этом они могли быть включены в морфологическую структуру методов административно-правового воздействия?
   Если воздействие рассматривать только дискретно, вопреки логической организации мышления, предполагающей также наличие непрерывности [114 - Гегель Г. В. Ф. Наука логики. М.: Мысль, 1991.С. 204.], безусловно, оно может быть сведено только к предписаниям и действиям по их реализации. Однако уже при методологической организации административного правотворчества можно заметить влияние исполнительной власти на социальную среду. В нормативных актах содержатся требования к отдельным видам административных актов, связанным с ними административно-правовым режимам, правовому положению субъектов, методикам, процедурно-процессуальным правилам принятия, изменения, прекращения действия актов и т. д.
   Административные акты могут состояться без учета интересов невластного субъекта, во-первых, при определении стандартов поведения, во-вторых, при поддержании требований введенных режимов и удостоверенных правовых состояний (контрольные, распорядительные и т. п.) и, в-третьих, в связи с применением мер обеспечения режимных требований. В этих случаях при выборе методов отсутствуют основания сомневаться в обоснованности установленных правил и наличии субъективных возможностей исполнения предъявляемых требований.
   При помощи таких административных актов задаются поведенческие характеристики, определяемые административно-правовыми режимами, а субъектный состав лиц, привлекаемых к выполнению режимных требований, персонально еще не определен.
   В составляющих социального действия всегда встречаются средства реализации некоторых проектов, желаний, убеждений и т. д., основанные на вмешательстве и инициативе [115 - Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика. С. 94.]. По всей видимости, не лишено этих детерминант и административно-правовое воздействие. Отдельные административные акты при отсутствии инициативы со стороны невластного субъекта состояться не могут. «Другой вид исполнительной деятельности выражается в установлении публично-правовых отношений между органами власти и гражданами, причем такие отношения возникают или по свободному соглашению или принудительно; пример первого мы находим в поступлении на государственную службу; законодатель определяет порядок такого поступления, но частные лица добровольно и свободно, по соглашению с органами власти, вступают в отношение служебных обязанностей; однако, раз вступление сделано, возникают уже публично-правовые отношения» [116 - Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 149.].
   Существует группа административных актов о предоставлении или признании специального правового статуса. Первые именуются конститутивными, вторые – декларативными. Такие акты могут состояться в защиту публичных интересов: специальные разрешения служат предотвращению негативных последствий от неквалифицированного ведения отдельных видов профессиональной деятельности, сертификаты соответствия подтверждают безопасность продукции (работ, услуг) и т. д. Также они могут быть приняты в целях защиты интересов отдельных лиц, когда при наличии некоторых юридических фактов представители государственной администрации после обращения заинтересованного лица обязаны вынести акт о признании правового статуса и обеспечить его реализацию, охраняя законные интересы, предоставляя организационную, материальную и иные виды помощи (акты об установлении административной опеки).
   В любом случае «индивидуализированные решения могут быть разного рода, но общим для них всех является то, что каждое включает в себя решение об отношении к отдельному лицу или группе лиц в конкретном случае. Решения о предоставлении социального обеспечения в различных формах, решения о предоставлении лицензий на ведение различных видов деятельности, решения о наложении штрафов или налогов в большинстве ситуаций и процессы расследования или запросов в персональном деле» [117 - Галлиган Д. Дж. Индивидуализированные процессы. Будапешт: КОЛПИ, 1999.] – все это примеры административных актов.
   Как принять приказ, вынести контрольный акт, предоставить разрешение, сертификат? Административный акт не принимается моментально, отдельно от методики, процедурно-процессуальных правил. Заложенные в нем экстенсивность и интенсивность влияния предопределены указанными операциями. Используемые методики сами по себе не оказывают влияния на подвластных субъектов, но на их основании совершаются все правоприменительные действия, тем самым «процесс действует на материал, меняя и перестраивая его организованность» [118 - Щедровицкий Г. П. Исходные представления и категориальные средства теории деятельности. С. 275.].
   Таким образом, метод административно-правового воздействия – определенная нормами административного права система влияния исполнительной власти (государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний и действий по исполнению содержащихся в них полномочий), в целях реализации публичных функций.

1.3. Система методов административно-правового воздействия

   Методологическая организация системы методов административно-правового воздействия может быть проведена с учетом того, что они предопределены имеющимися у государственной администрации функциями, а выделение их видовых и родовых признаков позволяет провести диалектическое противопоставление отдельных приемов воздействия или их групп.
   Последовательное административно-правовое воздействие включает следующие элементы: «1. Государство устанавливает нормы права. 2. Они определяют права и обязанности субъектов и предусматривают механизм их добровольной и административно-принудительной реализации. 3. В случае отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний включается механизм принудительной реализации, то есть возникает административное принуждение» [119 - Кононов П. И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 26.]. Данная схема, несмотря на неполноту, позволяет вывести элементы механизма административно-правового регулирования, заключающиеся в стабилизации общественных отношений (1), их динамизации в результате позитивной оперативно-исполнительной и правоприменительной деятельности государственной администрации (2), применении мер административно-правового обеспечения прав и законных интересов субъектов (3).
   Административно-правовое регулирование, направленное на стабилизацию социальных отношений, связано с установлением стандартов поведения и определением субъектно-объектных предпосылок деятельности.
   Такие способы воздействия отличаются от традиционных нормативного и индивидуального регулирования [120 - Алексеев С. С. Общая теория права. С. 42.]. Устанавливая стандарты поведения, государственная администрация использует нормативные правовые акты и акты общего действия, а при определении конкретных параметров поведения пользуется индивидуальной регламентацией, но прежде, до ее применения, проводит удостоверение (государственную регистрацию) статутного состояния.
   Подобное регулирование в большинстве случаев не носит персонифицированный характер, не адресовано конкретным лицам, а только косвенным образом определяет потенциал участия и схемы деятельности субъектов, доводя до их сведения основания, условия и порядок ведения деятельности. Происходит выработка административной стратегии, предопределяющей условия функционирования субъектов и режимов обеспечения публичного порядка. Не случайно Г. В. Атаманчук отмечал, что методы управленческой деятельности включают не только использование правовых организационных форм, осуществление воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях, но и способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуации [121 - Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М.: Экономика, 2000. С. 112.].
   Если «первой стадией правового регулирования является регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании, то второй – действие юридических норм, в результате которых возникают или изменяются правовые отношения» [122 - Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 34.]. Кроме того, в административной практике появляется дополнительный элемент механизма правового регулирования – индивидуальные административные веления, при помощи которых происходит динамизация отношений.
   К числу рассматриваемых относятся методы государственного управленческого воздействия, связанные с «определением общей политики в отношении соответствующей отрасли управления» [123 - Методы и формы государственного управления. С. 21.], «установлением общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий» [124 - Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право РФ. Ч. 2. С. 7.]. Иначе говоря, это «методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, которые охватывают способы, приемы, действия лиц, вовлеченных в процессы государственного управления, связаны с подготовкой и реализацией управленческих решений, а также осуществлением правовой и организационной государственно-управленческой деятельности» [125 - Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). С. 112.].
   При этом возможно использование косвенных регулирующих механизмов, когда заинтересованное лицо самостоятельно выбирает вариант поведения, а представитель государственной администрации заверяет соответствие поведения тем или иным требованиям.
   Оценка публичной деятельности, как правило, подлежит обычному заверению. При этом в большинстве случаев не совершаются какие-либо административные акты, а фиксируется факт исполнения обязанностей перед государством (например, прием налоговых деклараций). Также могут быть вынесены акты признания льготного или ограничительного порядка ведения деятельности: признание товаров продукцией собственного производства организаций дает льготы в сфере таможенного дела [126 - Положение о сертификате продукции собственного производства. Утв. приказом МВЭС России от 29.07.1993 г. // БНА РФ. 1993. № 10.] либо, наоборот, подтверждение доминирующего положения ограничивает сферу деловой активности и устанавливает более жесткие рамки антимонопольного регулирования и контроля [127 - Статья 5 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 г. (ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499).].
   Применение методов косвенного регулирующего воздействия не ограничено инициативой невластного субъекта. Государственная администрация остается активным участником этой сферы общественных отношений, применяя убеждающие и поощрительные меры.
   Убеждение и поощрение не регламентируют реальную правомерную деятельность, а способствуют ее формированию и возможной реализации, носят вспомогательный характер.
   Как неоднократно отмечалось в научной литературе по общей психологии и криминологии, убеждение – только способ формирования позитивной правовой установки, готовности к ведению определенной деятельности [128 - Лозбяков В. П. Криминология и административная юрисдикция. М.: Инфра-М, 1996. С. 37; Смирнов А. А. Избранные психологические труды. М.: Педагогика, 1987. Т. 1. С. 49.], а не оценки реально совершенного. Деятельность государственной администрации в этом направлении не связана с влиянием на правовое положение подвластного субъекта. В этом случае только формируется субъективное отношение при выборе правовой позиции, происходит рефлексивное психическое действие самого индивида.
   Убеждение не является методом исключительно психологического влияния. Порядок осуществления убеждающей деятельности определен, в частности, в приказе ГТК России «О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов РФ» от 26.04.1995 г. № 287 [129 - М., 1995.].
   В государственно-управленческих отношениях присутствуют также следующие методы косвенного регламентационного воздействия, основанные на инициативе невластного субъекта при вступлении в административные правоотношения:
   1) методы административно-правовой регламентации публичной активности, применяемые в целях защиты прав и законных интересов субъектов, общественной и государственной безопасности от неправомерной и неосновательной практики отдельных лиц или их объединений;
   2) методы административного содействия, применяемые в целях защиты прав и законных интересов отдельных лиц или их объединений, оказавшихся в небезопасной или затруднительной для них ситуации, при которой ухудшаются условия их жизнедеятельности и функционирования, а вследствие наступающей десоциализации и разрушения институциональных связей создается угроза безопасности общественным и государственным интересам.
   Не случайно в источниках русского административного права выделяли деятельность учреждений государственной администрации, направленную на содействие гражданам, и деятельность полиции – властную административно-принудительную деятельность [130 - Вопросы административного права. СПб., 1916. Кн. 1. С. 185.]. Ж. Ведель также рассматривает деятельность публичной полиции и деятельность публичных служб, действующих соответственно методами предписаний или методами предложения социальных услуг [131 - Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1983. С. 12.].
   Методы косвенного регулирующего и регламентационного воздействия могут быть реализованы как при персонификации субъектов, так и при отсутствии таковой, без возникновения административных правоотношений или в их рамках. Государственная администрация предоставляет возможность любому и каждому вступить в административные отношения, с приобретением специального правового статуса, либо остаться в зоне общей дозволенности социальной активности. При осуществлении административного содействия, направленного на государственную поддержку элементов социальной инфраструктуры, «исполнением закона или распоряжения не предъявляется к гражданам никаких требований; сюда относятся все те деяния, путем которых создаются разного рода условия благосостояния, решается вопрос об учреждении университета или о проведении железной дороги, постройки моста, проложении канала и т. п. Пользование ни для кого не обязательно». [132 - Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 149.]
   Для методов государственного управленческого воздействия характерно:
   его осуществление представителями исполнительной власти (государственной администрации), а также специально уполномоченными ими профессиональными субъектами (например, проведение экспертиз при сертификации поручается аккредитованным научным учреждениям);
   они определяют допустимые условия и порядок реализации отдельных видов деятельности, не нарушая функционирования подвластного субъекта;
   связаны с подтверждением законности деятельности в целях обеспечения безопасности, прав и законных интересов участников правоотношений;
   результатом их применения являются разнообразные административные акты: удостоверения юридических фактов и состояний (регистрация), правопризнания, разрешения, акты-поручения, акты правонаделения. Выбор варианта поведения не зависит от предписаний названных актов, наоборот, принятие данных актов зависит от избранного варианта поведения;
   используемые методы дают основания для создания и внедрения специальных административно-правовых режимов;
   применяемые способы и средства регулирования устанавливают специальные правила через воздействие на общие параметры поведения, задавая только его стандарты. Инициатива участия в этих отношениях в большинстве случаев принадлежит заинтересованному лицу, но не представителям власти.
   Оппозиционные рассмотренным методы государственного руководства, связанные с «практическим проведением в жизнь общей политики… в направлении деятельности подчиненных органов и контроле за подведомственными объектами, прямом и систематическом воздействии на управляемые объекты» [133 - Методы и формы государственного управления. С. 21.]. Директивные приемы, в отличие от регулятивных методов, являются средствами прямого воздействия, направленными на «обеспечение реализации целей и функций государственного управления» [134 - Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). С. 112.].
   В зависимости от условий функционирования распорядительное воздействие можно дифференцировать на:
   1) методы решения обычных оперативно-исполнительных задах;
   2) методы воздействия в нестандартных ситуациях (часто при чрезвычайных обстоятельствах), в том числе:
   методы мобилизации, связанные с всеобщим позитивным обязыванием для решения государственных задач, направленных на противодействие угрожающим безопасности факторам;
   методы обеспечения правомерности поведения, связанные с индивидуальными юридическими изъятиями из общей направленности регулирования в целях обеспечения публичного порядка. Они не имеют самостоятельного значения, ибо только обеспечивают реальное осуществление прав и обязанностей [135 - Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 38, 98.].
   Нельзя отрицать властный характер регулятивных методов воздействия, однако они превалируют в экономических, социально-культурных отношениях, где достаточно сложно разделить могущество государства и подвластных субъектов. Государственная администрация выступает полноправным участником названных отношений, выполняя вместе с иными субъектами функциональные обязанности для обеспечения прав и законных интересов всех заинтересованных лиц. Экономическая власть часто требует единения усилий гражданского общества и государства и, по-видимому, больше всего зависит от процессов саморегулирования, чем от юридических предписаний государства.
   Иным образом представлена юридическая и политическая власть, где властные и подвластные субъекты автономны. Эта власть может быть физической и интеллектуальной, или, как определял ее Бертран Рассел: «…первая и наиболее очевидная форма власти заключается в прямой власти над человеческим телом. Это власть армии и полиции… В конце концов существует власть пропаганды, власть убеждения» [136 - Рассел Б. Власть. М.: Дом интеллектуальной книги, 1999. С. 206.].
   Рассматриваемые методы применяются, как правило, в стационарных линейных отношениях, поэтому их дифференциация проводится в зависимости от характера подчиненности, – является ли она постоянной организационной или ситуационной, – а также характера юридических действий подвластного лица: являлись они правомерными или неправомерными. В связи с этим можно выделить методы оперативно-исполнительного воздействия и метод оперативного реагирования на девиантные ситуации.
   Руководящее оперативно-исполнительное воздействие осуществляется в отношении вверенных сил и средств по типу общего руководства (осуществления полномочий на основе линейной власти), а также в отношении привлеченных формирований и мобилизованных сил, где отношения построены по схеме оперативного командования (осуществление полномочий на основе функциональной власти).
   Материальные средства (меры) руководящего воздействия заключены в определении нормативной основы деятельности, утверждении состава, численности и структуры подчиненных субъектов, решении иных кадровых вопросов; дислокации и передислокации; привлечении сил и средств для участия в выполнении имеющихся функции [137 - Статья 9 ФЗ «О внутренних войсках МВД России» от 06.02.1997 г. № 27-ФЗ (СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711).].
   Метод оперативного реагирования связан с противодействием негативным факторам и обусловлен юридической оценкой деяний, противодействующих названным негативным факторам.
   Этот метод содержит императивно-дискреционные приемы воздействия, так как обязательность применения санкций сочетается с возможностью изменения интенсивности воздействия. Примером тому служит учет при наложении административного наказания характера правонарушения, личности нарушителя, степени его вины, имущественного положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность (ст. 4.1–4.3 КоАП РФ).
   Предварительными мерами оперативного реагирования являются предостережения, а результативными – меры принуждения. Г. М. Петров, однако, утверждает, что принуждение должно рассматриваться в одной классификационной группе с убеждением и поощрением, ибо только «конечный результат обеспечивается разными способами: путем расширения или ущемления прав, изъятия или предоставления дополнительных благ, а также с помощью иных мер, которые непосредственно правовое положение объекта управления не изменяют» [138 - Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. С. 9.]. Правила системно-структурного анализа не позволяют подобным образом упорядочить названные дискретные единицы. Оппозиционными понятиями в приведенном ряду являются поощрение и принуждение, связанные с расширением или сужением сферы правовой активности. В свою очередь убеждение противостоит предостережению, являющемуся способом искоренения негативных правовых установок.
   Вместе с тем родовые признаки мер вспомогательного косвенного регулирующего воздействия (убеждения и поощрения) и мер обеспечительного оперативного реагирования (предостережения и принуждения) не позволяют рассматривать их вне произведенных группировок. Первые – методы позитивного, а вторые – негативного стимулирования, соответственно, это методы косвенного и прямого воздействия. По последовательности применения первоначально следует говорить об убеждении, поощрении, стимулировании, а затем уже об ограничении, предостережении и принуждении. В п. 13.4 Наставления по работе ДПС Госавтоинспекции МВД России [139 - Утв. приказом МВД России от 20.04.1999 г. № 297 // БНА РФ. 1999. № 24.]предостережение определено как воздействие на поведение лиц самим пребыванием сотрудника ДПС на наиболее напряженном участке маршрута, на месте происшествия или стихийного бедствия, а также путем предупреждения водителей о возможных последствиях, которые могут наступить в результате несоблюдения ими ПДД. В свою очередь пресечение правонарушения заключается в обязательном реагировании сотрудника ДПС на неправомерные действия участников дорожного движения.
   Для методов государственного руководства характерно:
   осуществление воздействия специально уполномоченными органами исполнительной власти, часто в рамках линейной связи, как правило, при возникновении относительных административных правоотношений. Никакого специально юридического воздействия нет до обращения за совершением актов государственной регистрации, выдачей разрешений, сертификатов и т. п., а также проявления квазиинициативы – совершения правонарушений;
   определение четкой и однозначной линии поведения, предписанной властными субъектами, устанавливающей или изменяющей функции подчиненных лиц. Однозначность команд не следует рассматривать как лишение возможности выбора вариантов поведения [140 - Бахрах Д. Н. Административное право. С. 187.]. Сама команда может содержать альтернативы (например, увеличить размер резервных требований или изменить состав участников кредитных отношений – в рамках надзора за банками). В административном приказе содержатся разрешенные варианты законного поведения, устраняющие зону незапрещенной активности субъектов;
   их назначением является поддержание или восстановление нормального положения дел в подведомственных органам исполнительной власти сферах, обеспечение выполнения требований административно-правовых режимов;
   результатом их применения являются административные приказы.
   В административно-правовых исследованиях, кроме названных, отмечается наличие «средств осуществления юридического производства» [141 - Игнатенко В. В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. С. 151.], которые подразделяются на средства доказывания (методы сбора, исследования и оценки доказательств) и меры обеспечения производства по делу.
   Обычно полученные доказательства в единстве с их материальными носителями относили либо к источникам доказательств, либо к средствам доказывания [142 - Курс советского гражданского процессуального права. М.: Наука, 1981. Т. 1. С. 384, 403–408.]. Действительно, как формы выражения фактических данных – это источники доказательств, но действия, с ними связанные, – только средства доказывания.
   Методы исследования и оценки доказательств являются логическими приемами интеллектуальной деятельности, поэтому с позиций межсубъектного воздействия не могут быть рассмотрены.
   Методы сбора доказательств – процессуальные действия, осуществляемые в соответствии с избранной тактикой и методикой их выполнения для формирования системы фактических данных. К их числу, безусловно, относятся властные действия, связанные с производством административного расследования, значимые для непосредственной работы с доказательствами и в качестве мер обеспечения доказательств [143 - Теория доказательств в советском уголовном процессе. Общая часть. М.: Юридическая литература, 1973. С. 371.]. Не все из них связаны с воздействием одного субъекта на другого, поэтому часто они являются методами решения собственных задач властных субъектов.
   Доказывание дифференцировано вынесением основных актов, «которые содержат итоговую оценку всех обстоятельства дела о нарушении законности и властное веление государственного органа по существу данного дела», или вспомогательных, «подготавливающих издание основных или же направленных на их осуществление» [144 - Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С. 168.]. К числу вспомогательных относятся властные акты, направленные на получение доказательств.
   Формально можно утверждать о закреплении отдельных методов в нормах как материального, так и процессуального административного права, но их содержательные признаки являются тождественными. Постановления о проведении таможенного осмотра и по делу об административном правонарушении – разновидности административных приказов, однако направлены они на решение различных задач: первое – на формирование доказательственной базы, второе – на разрешение дела по существу.
   Каждый применяемый метод обладает экстенсивностью и интенсивностью воздействия, заключающихся в реальных мерах административного влияния, выраженных в актах правоприменения.
   Понятию «мера» в нормативных правовых актах придается различное значение: 1) мерой может являться характеристика юридической ответственности (ст. 3.1 КоАП РФ), 2) она может определять методы или методику выполнения отдельных операций (такое значение понятию «мера» придано в постановлении Правительства РФ «О мерах контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла за пределами таможенной территории РФ» от 30.07.1998 г. № 872 [145 - СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3915.]), 3) под мерой часто понимается актуальная задача, требующая оперативного решения, что зафиксировано в Указе Президента России «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» от 28.06.1998 г. № 730 [146 - СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3148.].
   Любая мера представляет собой, во-первых, специфически определенное количество, во-вторых, установленное как правило, в-третьих, закрепляющее отношение между качествами [147 - Гегель Г. В. Ф. Наука логики. С. 360.]. Иначе говоря, любая мера административно-правового воздействия должна обладать некоторыми количественными показателями: например, денежным эквивалентом (экономический норматив, штраф), временным отрезком (периоды действия защитных мер во внешней торговле, срок лишения специального права) и т. д. Эти количественные показатели определяются по заранее установленным правилам: установлены размеры административных наказаний, определены правила их наложения (ст. 4.1–4.7 КоАП РФ).
   Численное определение меры воздействия, установленное в результате применения названного правила, показывает объем воздействия, в котором заключены объекты деятельности: разрешенное страхование жизни и гражданско-правовой ответственности, дозволенное создание объединения коммерческих организаций, находящихся в пяти субъектах РФ с величиной активов более 1 млн МРОТ, применение оружия, наложение штрафа в размере 25 МРОТ и т. д.
   Изложение только экстенсивной величины не позволяет определить характер воздействия, хотя имеет не только количественную, но и качественную определенность. Соотношение с масштабом воздействия, заложенным в правиле его применения, позволяет оценить его интенсивность, полученные результаты и эффект примененной меры воздействия.
   Вместе с тем меру воздействия необходимо рассматривать как реальную меру. Во-первых, она относится к другим мерам, во-вторых, исключает другие меры, в-третьих, узловая линия множества мер делает ее бесконечной, а характер воздействия – безмерным [148 - Там же. С. 379.].
   Довольно просто объясняется приведенное правило реализации мер в ряду разнопорядковых характеристик административно-правового воздействия. Если вынесено безусловное решение антимонопольного органа, то не следует указывать на принятие мер, способствующих развитию конкуренции; если применено основное и дополнительное наказание, то второе дополнительное применено быть не может (ст. 3.3 КоАП РФ), и т. д.
   Однако если рассматривать меры административно-правового воздействия в однопорядковом ряду и не дискретно, а непрерывно, представленная схема дает основания для переосмысления системы методов административно-правового воздействия.
   Предоставление монопольных прав на ведение отдельных видов деятельности в частных целях ведет к созданию субъектов, находящихся вне зоны государственного регулирования и диктующих свои условия государству (ОАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром»).
   Применение штрафа за административное правонарушение в размере до 5000 МРОТ за непредоставление информации представителям власти исключает стабильность деятельности привлекаемого к ответственности, может привести к его несостоятельности, массовым увольнениям работников и т. п. Однако обстоятельства применения административных штрафов могут быть вызваны невыполнением значительного объема установленных условий, основанных на дискреционных полномочиях. Правила, соблюдение которых контролирует представитель власти, изложены во многих, порой противоречивых, документах.
   На основе проведенного анализа и систематизации можно выделить дополнительные признаки методов административно-правового воздействия: а) они основаны на системно-структурных связях, содержащих влияние функций государственной администрации, б) их материальным содержанием является определенная мера воздействия, в) они включены в качестве элемента компетенции органа исполнительной власти, г) вследствие их персонального применения изменяется административно-правовой статус субъектов, д) для них характерна циклическая зависимость, е) применение методов сопровождается принятием разнообразных административных актов.

Глава 2
Методы разработки стратегии административной деятельности

2.1. Методы формирования административной политики

   Методы государственного управления и руководства применяются для индивидуального административно-правового воздействия. Они основаны на «застывших» положениях, действия которых в рамках возникающих правоотношений носят репродуктивный характер. «Когда в ходе обычной административной деятельности дела разрешаются в соответствии с существующими правилами и предписаниями» [149 - Shaffle A. Uber den wissenshaftlichen Begriff der Politik (Z. fu#r gesamte Staatswiss). Tübingen, 1897. Bd. 53. H. 4. S. 579.], то мы имеем дело с управлением или руководством.
   Есть и другая сторона государственной жизни, где требуется принятие нестандартных решений, где разработанный в каждом отдельном случае проект может привести к новообразованиям. Это уже не сфера административного управления и руководства, а область административной политики. Однако и здесь применяются различные «инструментальные» методы воздействия в целях решения стратегических задач.
   Н. М. Коркунов отмечал: «Как бы широко и твердо ни была в государстве установлена законность, никогда все акты его властвования не могут быть сведены к простому исполнению существующих законов. Только формы властвования могут быть всецело определены законом, содержание актов властвования всегда и по необходимости остается в значительной части свободным, непредуказанным наперед законом. Самостоятельность правительственной власти всегда равна самостоятельности фактов, с которыми государству приходится иметь дело. Правительство призвано осуществлять властвование именно в сфере внешних конкретных условий. Оно не может выполнить своей задачи механическим служением, пассивным подчинением закону. Оно должно руководиться в своей деятельности не только предписаниями закона, а политическими соображениями» [150 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. СПб., 1897. С. 1, 2.]. Далее он справедливо подчеркивал, что непонимание под «политикой – сосредоточения и направления многообразных сил и элементов нации и страны для достижения государственных целей, высшего руководства национальной жизнью», а под «администрацией – совокупности повседневных и текущих услуг и деятельности учреждений и должностных лиц для приведения в исполнение предначертаний политики» [151 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1893. С. 125.] ведет лишь к смешению воедино различных по своим функциям государственных учреждений.
   Действительно, существуют государственные органы верховного управления, занятые преимущественно решением задач административно-политического характера. Речь идет о Правительстве РФ и других органах исполнительной власти общей компетенции. Вместе с тем каждый представитель государственной администрации встречается с решением нестандартных задач и принимает политико-тактические решения, реализуемые доступными административно-управленческими (распорядительными) методами.
   Методы административно-политического влияния всегда выступают комплексными приемами регулирования, так как основаны на вариационном сочетании методов государственного управления и руководства.
   Как проявления юридической политики методы выбора стратегии реализации функций государственной администрации основываются на общих методологических положениях, включающих «определение видов общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, определение методов правового регулирования соответствующих видов общественных отношений, планирование основных направлений законодательной деятельности, разработка оптимальных систем организации правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов» [152 - Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 166.]. Однако приемы, касающиеся процедуры применения методов административно-политического влияния, ввиду мыслительного, а не поведенческого характера, детально не регламентированы. Они всегда предшествуют какому-либо инструментальному влиянию административной власти.
   Административно-политическая деятельность подробно не исследовалась, так как функционирование аппарата исполнительной власти было редуцировано преимущественно государственным руководством. «Если методы управления известны и практически освоены, состояние организации всегда может быть предсказано, а раз так, нет нужды постоянно иметь ее в виду, достаточно знать текущее состояние процесса управления. Организация перестает быть предметом исследования и разработки. Подобное осознание сути дела является превращенным относительно деятельности управления. Оно покоится на двух предпосылках: кибернетической парадигме “организация – управление” и на абстракции абсолютной эффективности управления» [153 - Генисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности. С. 423.].
   «Выработка политики административными органами является важной частью административного процесса и происходит на всех уровнях управления. Политический вопрос может трактоваться широко, как вопрос, когда орган должен принимать во внимание соображения социального, экономического и иногда этического характера, а также когда решение поднимает вопросы большой общественной значимости. В общем, выработка политики означает, что различные направления действия являются полезными и что орган имеет некоторую свободу в решении, какое направление выбрать» [154 - Галлиган Д. Дж. Решения, имеющие политическую основу. Будапешт: КОЛПИ, 1999. С. 364.].
   Вариантами реализации административно-политических методов являются:
   1) метод координации — структуроформирующий метод, связанный с программно-целевым воздействием;
   2) метод оперативной дифференциации воздействия, позволяющий оптимизировать сочетание методов государственного управления и (или) руководства, когда применение только одного из имеющихся методов не позволяет решить поставленные перед представителем государственной администрации задачи, поскольку ни один «самый просвещенный законодатель… не в силах предвидеть заранее всех комбинаций и случайностей, которые могут явиться в действительности; наиболее тщательные расчеты могут оказаться ошибочными, предложенные меры – недействительными или недостаточными». [155 - Дерюжинский В.О. Полицейское право (пособие для студентов). С. 237.]
   Методы административно-политического воздействия в зависимости от содержания и целей административной деятельности можно подразделить на методы содействия развитию отдельных сфер деятельности и методы решения правоохранительных задач.
   Координационные структуры развития могут быть образованы либо только с участием органов исполнительной власти, либо во взаимодействии государственных и негосударственных формирований.
   Примером реализации первой формы координации является создание межведомственных и внутриведомственных координационных органов [156 - Положение о совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых Правительством РФ. Утв. постановлением Правительства РФ от 31.12.1995 г. № 1304 // С3 РФ. 1996. № 2. Ст. 132.]. Так, ГТК России были заключены соглашения: с Минтрансом России и ФПС России по взаимодействию в пунктах пропуска через Государственную границу России [157 - Инструкция о порядке взаимодействия органов транспортной инспекции, пограничного контроля и таможенных органов РФ в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Утв. приказом Минтранса России, ГТК России, ФПС России от 05.03.1997 г. № 141, 08.11.1997 г. № 01–23/21373, 20.03.1997 г. № 665 // БНА РФ. 1998. № 3.]; с МПС России по взаимодействию при розыске недоставленных товаров [158 - О взаимодействии таможенных органов и железных дорог при розыске недоставленных товаров: Распоряжение ГТК России от 27.04.1998 г. № 01–14/465 // Таможенные ведомости. 1998. № 6.]; с территориальными органами государственной власти и местного самоуправления [159 - Об опыте работы СЗТУ по взаимодействию таможенных органов с администрациями территорий по совершенствованию ВЭД и таможенного дела: Приказ ГТК России от 02.04.1997 г. № 01–15/6065. М., 1997.]. На основании приказа МВД России, ГТК России, ФСБ России и ФПС России был образован Центр межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД России [160 - Приказ МВД России, ГТК России, ФСБ России, ФПС России от 07.05.1998 г. № 284/328/204/217. М., 1998.].
   Экономическое развитие требует создания программно-целевых структур, призванных решать актуальные экономические задачи в целях изменения и улучшения макроэкономических параметров развития хозяйственной системы страны. Исключительно за счет государственного сектора экономики эту задачу решить невозможно, поэтому избран более гибкий способ объединения государственных и негосударственных структур – создание финансово-промышленных групп (далее – ФПГ), «ибо без этого невозможно существование устойчивой экономической системы и обеспечения национальной безопасности» [161 - Винслав Ю. Б. Государственное регулирование и проектирование корпоративных структур // Российский экономический журнал. 1997. № 1. С. 35.].
   Их создание связано не просто с государственным признанием статуса, но с наличием административных процедур, при помощи которых проверяются как законность, так и целесообразность экономического функционирования. Поэтому порядок создания ФПГ достаточно сложен, а замена существующих процедур только «заявительской системой невозможна, если исходить из того, что регистрация ФПГ является юридическим фактом, влекущим определенные благоприятные последствия для создаваемой группы» [162 - Торкановский Е. ФПГ: перспективы и проблемы // Хозяйство и право. 1996. № 5. С. 31.], от которых во многом зависит развитие различных отраслей и экономическое положение государства.
   ФПГ является совокупностью юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо объединивших свои активы на основе договора в целях технологической или экономической интеграции для реализации проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширения рынков сбыта товаров и услуг, эффективности производства, создания новых рабочих мест [163 - Статья 2 Ф3 «О финансово-промышленных группах» от 30.11.1995 г. № 190-ФЗ (С3 РФ. 1995. № 49. Ст. 4697).]. Подобное определение оказалось не вполне удачным, породив мнение, что «закон не отходит от ранее определенных форм организации ФПГ: через собственность (материнская и дочерние компании) либо добровольное объединение капиталов» [164 - Рожков М. О Законе РФ о финансово-промышленных группах // Финансовая газета. 1996. № 1.]. Эти внешние факторы, важные для взаимоотношений учредителей ФПГ, не могут отражать особенности ее функционирования.
   Рассматриваемая форма интеграции организаций, имеющая своей целью изменение качественных показателей хозяйственной деятельности, основанная на объединении интеллектуальных, научно-технологических и других ресурсов, служит выполнению приоритетных задач государственной экономической политики: инвестированию в отдельные сферы экономики, внедрению результатов НИОКР, повышению экспортного потенциала отечественных предприятий и т. д. [165 - Программа содействия формированию ФПГ. Утв. постановлением Правительства РФ от 16.01.1995 г. № 48 // С3 РФ. 1995. № 4. Ст. 311.] В связи с этим объектом административного надзора (мониторинга) становятся создание и деятельность, связанная с выполнением целей и задач, определенных в уставе, договоре, организационном проекте о создании группы, причем их условия становятся административными требованиями.
   Правоохранительная деятельность также может быть связана с образованием программно-целевых структур. Создаются межведомственные координационные органы, например оперативный штаб в условиях чрезвычайного положения.
   Формы юридического выражения метода координации могут быть формализованными, выраженными в организационных договорах, и неформализованными (совместные действия), связанными с созданием новых формирований или наделением координирующего органа дополнительными полномочиями.
   Внешнее организационное методическое воздействие, независимо от формы координации, не изменяется. Органы исполнительной власти применяют те же инструментальные полномочия, что и ранее. Если взаимодействуют органы внутренних дел и пограничной службы, то первые будут заняты охраной общественного порядка и безопасности, а вторые – пограничной охраной [166 - Инструкция о взаимодействии пограничных войск РФ с ОВД РФ и внутренними войсками МВД России в сфере охраны государственной границы РФ. Утв. приказом МВД России и ФПС России от 31.01.1995 г. № 57/42. М., 1995.].
   Возможность использования метода координации находится в зоне правовой незапрещенности, поэтому прямое указание в компетенции на параметры его реализации не требуется. Недоказанным представляется утверждение о возможности заключения административного договора в случаях прямого указания об этом в компетенции государственного органа [167 - Демин А. В. Административные договоры. С. 6.]. Использовать или не использовать метод координации зависит от оперативной обстановки, оформлять или не оформлять взаимоотношения – от усмотрения властного органа.
   Метод оптимизации развития отдельных сфер деятельности чаще всего применяется в деятельности федеральных экономических служб. Установлено государственное монопольное управление макроэкономическими показателями, в частности проведением денежно-кредитной политики при помощи вверенных Банку России методов (процентные ставки, резервные требования, операции на открытом рынке, валютное регулирование, установление ориентиров роста денежной массы, прямые количественные ограничения [168 - Статья 35 Ф3 «О Центральном банке РФ (Банке России)».]). В этих отношениях Банк России занят регулированием экономическими методами рыночных процессов [169 - Асадов А. М. Банковское право. Административно-правовой аспект. Екатеринбург: УГТУ-УПИ, 1997. С. 64, 65.]. Подобным образом Федеральная служба по тарифам Минэкономразвития России устанавливает тарифы на электрическую энергию (мощность), нормативы формирования средств, предназначенных для финансирования деятельности и развития ЕЭС России [170 - Статья 11 Ф3 «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» от 14.04.1995 г. № 41-ФЗ (С3 РФ. 1995. № 16. Ст. 1316).].
   Методы развития часто предполагают отказ от привычных средств и способов воздействия. При этом особую роль приобретает деятельность Правительства РФ, Минэкономразвития России, Минфина России и других экономических служб. В настоящее время произошли существенные изменения в приемах и правилах ведения экономической деятельности. Во внешнеторговых отношениях, где ранее «противодействие или поощрение экспортной экспансии проводилось с помощью государственного регулирования (тарифного и нетарифного, квот, лицензирования, налогов, акцизов и т. п.)», теперь такие правила неприемлемы, у субъектов международного рынка налицо «стремление поставить под контроль ключевые отрасли экономики путем экспорта товаров в неподготовленную инфраструктуру» [171 - Когетов Э. Формирование внешнеэкономической доктрины // Экономист. 1997. № 2. С. 60.]. Воспрепятствование этому возможно путем совершения особых структуроформирующих сделок и операций, что не включено в привычную схему административно-правового регулирования.
   В соответствии со ст. 11 Закона РФ «О безопасности» от 05.03.1992 г. [172 - ВСНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 886.] Президент России принимает оперативные решения по вопросам обеспечения безопасности. Абстрактным образом сформулированы полномочия правоохранительных органов: обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, выявление и раскрытие преступлений, ликвидация чрезвычайных ситуаций [173 - Статья 52 Ф3 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 10 Закона РФ «О милиции», ст. 4 Ф3 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».] и т. д. Подобные бланкетные компетенционные предписания позволяют осуществлять различные сочетания методов инструментального воздействия, адекватных сложившейся обстановке, выбирать организацию и тактику их применения в зависимости от усмотрения сотрудника правоохранительного органа [174 - Наставление по ДПС Госавтоинспекции МВД России.].
   «Закон устанавливает общие правила производства по любому делу (например, чередование стадий производства), а также общий порядок производства отдельных действий, но в то же время не устанавливает какой-либо последовательности в производстве указанных действий. Направление расследования определяет соответствующий орган в зависимости от конкретных обстоятельств дела путем оценки некоторых фактических данных, послуживших основанием к возбуждению дела, и дальнейшей оценки доказательств, полученных при производстве отдельных действий» [175 - Арсеньев В. Д. Вопросы общей теории судебных доказательств. М.: Юридическая литература, 1964. С. 154.]. Действия надзорных и юрисдикционных органов, их должностных лиц представляют не меньшее искусство, чем деятельность публичного политика.
   Правоохранительная деятельность сочетает дискреционные полномочия по выбору и полномочия «связанной компетенции» по применению конкретных надзорно-юрисдикционных действий, что выражается в нормативной алгоритмичности методики ведения деятельности, закрепленной в процессуальной форме, и дискреционными полномочиями, позволяющими комбинировать оптимальное сочетание действий по достижению поставленной цели.
   Вместе с тем тактика проведения отдельных правоохранительных действий, как справедливо отмечает П. С. Элькинд, должна получить более широкое закрепление и детальную регламентацию в нормах права [176 - Элькинд П. С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. Л.: ЛГУ, 1976. С. 107.], ибо «наиболее существенные и общие правила производства процессуальных действий единообразны, постоянны (“инвариантны”) независимо от некоторых частных особенностей, характеризующих субъектов деятельности, обстоятельства времени и места и т. д.» [177 - Теория доказательств в советском уголовном процессе. Общая часть. М.: Юридическая литература, 1973. С. 28.], а без установления подобных гарантирующих «деликтологических стандартов» лица, вовлеченные в сферу правоохранительной деятельности, могут быть лишены возможности реализации принадлежащих им прав и свобод.
   Довольно часто в юридической литературе отдельные группы признаков методов административно-политического воздействия, связанных с решением собственных задач исполнительной власти: «а) указывающих самый краткий путь к цели, б) обеспечивающих достижение всех элементов цели, в) учитывающих более общие цели, согласующиеся с методами достижения как этих общих, так и смежных целей, г) максимально экономичных, д) максимально простых» [178 - Методы и формы государственного управления. С. 17.], распространяли на все варианты государственного исполнительного воздействия.
   Влияние государственной администрации осуществляется в рамках предварительного, оперативного управления и контроля. При этом под предварительным управлением следует понимать выработку цели, прогнозирование и систему мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от интересующей цели [179 - Попов Г. X. Проблемы теории управления. С. 123.]. Административная политика относится именно к первой стадии управленческого цикла. Используемые в ее рамках методы – лишь способы принятия оптимальных решений, не обладающие ни признаком воздействия одного субъекта на другого, ибо это произойдет после принятия решения, ни обеспечением преобладания воли субъекта власти, так как оно возможно лишь при противодействии принятому решению. Эти приемы носят подготовительный характер для упорядочения происходящих в системах процессов или задают общие параметры их функционирования без персонального воздействия. В правовых нормах они конкретно не предписаны, поскольку требуют определенного искусства в применении, что регулируется предоставлением дискреционных полномочий. Наконец, ни о какой запланированности не может быть и речи, так как эти методы предназначены для решения нестандартных задач.
   Методы административно-политического влияния направлены на стабилизацию различных сфер социальных отношений: деятельность дипломатических представителей – на развитие контактов с зарубежными странами и предотвращение международных конфликтов, федеральных экономических служб – на поддержание курса рубля, структурную перестройку экономики и т. д. При их помощи создаются условия жизнедеятельности социальных институтов. При административно-политическом влиянии исполнительная власть автономно решает, какими будут условия социальной среды, от конкретного поведения иных субъектов это не зависит.

2.2. Правотворческая деятельность государственной администрации

   Исходным пунктом стабилизации правовой среды является установление основных правил, стандартов поведения [180 - Аппарат управления социалистического государства. М.: Юридическая литература, 1978. Ч. 1. С. 279.]. Метод нормативного регулирования предваряет все иные проявления административной деятельности, отражая механизм реализации принятых политических решений в рамках определенной стратегии административной деятельности.
   В целом юридическая формула соотношения закона и административного акта сводится к тому, что «акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений и закон “связывает” волю, выраженную последними в актах управления» [181 - Елистратов А. И. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917. С. 135.]. Административные акты могут быть приняты «в соответствии с Конституцией, законами», либо «на основании и во исполнение закона», либо «в пределах прав, предоставленных законом», либо «в случаях, предусмотренных законом» [182 - Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. С. 444.].
   Отмечалась автономия «общего закона», принятого по соглашению с органом народовластия, и «административного закона, устава, учреждения», изданного представителем административной власти единолично. «С материальной точки зрения эти две формы законоположений не разграничены. Административные законы преимущественно направлены на регулирование того, что не нормировано законами общими, или того, что оставлено ими в неясности» [183 - Берендтс Э. Н. Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского. СПб., 1903. Т. 1. С. 26, 27.]. Однако в приведенной формуле отражен лишь один аспект – определение рамками закона административной деятельности и возможность совершения административных актов в порядке делегированного нормотворчества.
   Сходное формальное отличие закона и административного акта по субъекту правотворчества дано Н. М. Коркуновым: «…все, постановляемое правительством с участием народного представительства, составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства – акт правительственный… Закон же не служит для правительства ни основой, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей» [184 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 11, 136.].
   В административном праве США рассматриваемая проблема разрешена достаточно просто. Административное учреждение, издавая нормативные акты, фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлять легислатура. Согласно доктрине «делегат не может делегировать», исполнительной власти просто запрещено принимать нормативные правовые акты [185 - Административное право зарубежных стран. Учебник / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Спарк, 1996. С. 19.].
   Предметом ведения законодательной власти является определение: «а) со стороны того, что посредством государства идет на пользу индивидам и чем они могут пользоваться и б) что они должны давать государству. Что должно быть предметом общего законодательства и что предоставлено административным ведомствам и регулирования правительства вообще можно установить таким образом, что к первому относится только совершенно всеобщее… ко второму – особенное и способ исполнения» [186 - Гегель Г. В. Ф. Философия права. С. 337, 338.].
   В силу установленного ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей представляется, что вопросы организации исполнительной власти должны регулироваться преимущественно нормативными административными актами.
   В ст. 83 Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ» определены полномочия Президента России по утверждению структуры федеральной исполнительной власти, формированию состава Правительства РФ. В свою очередь Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции. Руководителям последних предоставлено полномочие по определению их функциональной и территориальной структуры.
   Как правило, высшее должностное лицо субъекта РФ утверждает структуру государственных органов исполнительной власти, формирует ее высший орган, утверждающий положения об исполнительных органах государственной власти специальной компетенции, действующих на территории субъекта РФ [187 - О Правительстве Свердловской области: Закон Свердловской области от 04.11.1995 г. № 31–03 // Областная газета. 1994.13 ноября. № 227; Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области: Закон Свердловской области от 24.12.1996 г. № 58–03 // Областная газета. 1997. 9 января. № 4.].
   Административное право «не касается вопросов государственного устройства, оно берет его как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, а со стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства» [188 - Дерюжинский В. О. Полицейское право (пособие для студентов). С. 18.].
   Нормы законов должны определять виды и необходимые ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также, по словам Н. М. Коркунова, «установление абстрактных, руководящих правил государственной деятельности: задача государственного управления в том, чтоб направить действие власти на разрешение выдвигаемых текущей жизнью конкретных вопросов» [189 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 135.]. Конкретные методы их обеспечения, определение процессуального порядка применения, реализации, прекращения административного воздействия — прерогатива исполнительной власти, поскольку ее акты – «постановления, которые, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения законов» [190 - Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913. С. 145.].
   В законе определены всеобщие правосубъектные основания возникновения конкретных видов гражданского состояния [191 - Статья 47 ГК РФ; Об актах гражданского состояния: Ф3 от 15.11.1997 г. № 143-ФЗ // С3 РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.]. Непосредственный механизм, процессуальную форму, порядок удостоверения возникших гражданских состояний определяют Правительство РФ и Минюст России [192 - О мерах по реализации ФЗ «Об актах гражданского состояния»: Постановление Правительства РФ от 06.07.1998 г. № 709 // СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3359.].
   Юридическая возможность изменения имущественного состояния определена актами гражданского законодательства, а вот процедура удостоверения (регистрации) ее реализации содержится в административных актах [193 - О регистрации транспортных средств: Приказ МВД России от 27.01.2003 г. № 59 // Российская газета. 2003.15 марта. № 49.].
   Подобным образом на уровне закона должны фиксироваться права, удостоверяемые государством, реализация которых связана с возникновением публичных обязанностей. Речь идет о свободе передвижения, сообщении о результатах хозяйственной деятельности и т. п. Первое из них регулируется ст. 27 Конституции РФ и Законом РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории РФ» [194 - ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.], а процедура его реализации – административными актами: Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства… [195 - Утв. постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. № 713 // С3 РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.], Инструкцией о применении названных Правил [196 - Утв. приказом МВД России от 23.10.1995 г. № 393 // Российские вести. 1995.7 декабря. № 233.].
   В ст. 30, 32,34,44 Конституции РФ личности предоставлены возможности проявить публичную активность в государственных и общественных делах. В свою очередь вопросы составления списков избирателей и регистрации кандидатов на выборные государственные должности предоставлены Центризбиркому России [197 - Статья 22 Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан РФ» от 01.09.1997 г. № 124-ФЗ (С3 РФ. 1997. № 38. Ст. 4339).]. Процедура регистрации, контроля, прекращения деятельности общественных объединений определена в Правилах рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решений о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий [198 - Утв. приказом Минюста России от 25.03.2003 г. № 68 // Российская газета. 2003.5 апреля. № 65.].
   Представителями исполнительной власти устанавливаются правила ведения профессиональной деятельности: лицензионные требования и условия, правила функционирования ФПГ, ограничения на внутреннем рынке и во внешней торговле [199 - Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: Ф3 от 08.12.2003 г. № 164-ФЗ // С3 РФ. 2003. № 50. Ст. 4850; О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена: Постановление Правительства РФ от 10.12.1992 г. № 959 // САПиП РФ. 1992. № 25. Ст. 2217.], условия обеспечения производственной безопасности и качества продукции (работ, услуг) [200 - Об обеспечении единства измерений: Закон РФ от 27.04.1993 // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 811; О техническом регулировании: Ф3 от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ // С3 РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140; Положение о декларации промышленного объекта. Утв. постановлением Правительства РФ от 01.07.1995. № 675 // С3 РФ. 1995. № 28. Ст. 2692.], антимонопольного регулирования [201 - О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках; О естественных монополиях: Ф3 от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ // С3 РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.].
   В отношении правил, содержащихся в нормативных административных актах, следует отметить, что «большею частью это правила технические, правила целесообразности. А в вопросах целесообразности, конечно, главное значение имеют именно конкретные условия: состояние в данное время технических знаний, материальных средств, условий времени, места» [202 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 134.].
   Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями [203 - Статья 4 Ф3 «О Центральном банке РФ (Банке России)»; ст. 9 Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10.12.2003 г. № 173-ФЗ (С3 РФ. 2003. № 50. Ст. 4859).], органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы [204 - О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов): Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 г. № 239 // С3 РФ. 1995. № 11. Ст. 997.].
   В зарубежных странах легально закреплен названный принцип соотношения закона и нормативного правового акта государственной администрации. В соответствии с Законом Республики Венгрия «О нормативных актах» № XI 1987 г. министр может обнародовать только декрет, попадающий в сферу его обязанностей [205 - О задачах министра: Правительственный декрет Республики Венгрия от 17.11.1994 г. № 154.], или если будет специально уполномочен сделать это на основании закона или правительственного декрета. Закон или правительственный декрет должны указывать, какой министр уполномочен принимать исполнительное постановление (декрет), а также предусматривать предмет и рамки полномочий для этого. Последний должен быть принят, если это необходимо из-за социальных и экономических изменений, гражданских прав и обязанностей или если существует осознанная необходимость, чтобы избежать конфликта интересов.
   Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти [206 - Статья 3 Ф3 «Об ОРД», ст. 3, 4 Ф3 «О мобилизации и мобилизационной подготовке в РФ».].
   В соответствии с Законом Республики Польша «О полиции» от 26.04.1990 г. [207 - Государственный вестник. 1990. № 20. П. 179.] изданы исполнительные распоряжения МВД по установлению и задержанию лиц, индивидуальному обыску, досмотру багажа и проверке груза служащими полиции от 17.09.1990 г. [208 - Там же. № 70. П. 409.], по определению обстоятельств, при которых служащие полиции могут применять силу от 17.09.1990 г. [209 - Там же. П. 410.], по условиям и способу практики использования огнестрельного оружия полицейскими от 21.05.1996 г. [210 - Там же. 1996. № 63. П. 296.], по правилам, регулирующим сотрудничество полиции и муниципальной службы безопасности от 30.11.1990 г. [211 - Там же. 1990. № 84. П. 492.] На основании Закона Республики Польша «О дорожном движении» от 20.06.1997 г. [212 - Там же. № 98. П. 602.] издано исполнительное распоряжение МВД о требованиях по проверке квалификации водителей транспортных средств, нарушивших положения и принципы безопасного дорожного движения от 13.05.1993 г. [213 - Там же. 1993. № 38. П. 169.]
   М. М. Сперанский в «Беседах о законах» указывал, что «править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов, по правде и справедливости… Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, восходит к непосредственному верховной власти усмотрению» [214 - Сперанский М. М. Беседы о законах. СПб.: Сборник Русского Исторического общества. Т. XXX. С. 380.].
   Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы – чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций [215 - О борьбе с терроризмом: ФЗ от 25.07.1998 г. № 130-ФЗ // С3 РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.] и др.
   В ФЗ «О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами» от 14.04.1998 г. № 63-ФЗ [216 - С3 РФ. 1998. № 16. Ст. 1798.], «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» от 08.12.2003 г. № 165-ФЗ [217 - С3 РФ. 2003. № 50. Ст. 4851.] предусмотрено введение ограниченного перечня защитных мер, хотя перечень угроз безопасности зачастую неизвестен. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г. № З-ФКЗ [218 - С3 РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.], устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.
   Ограничение общего дозволения на занятие внешнеторговой деятельностью зависит не от того, что Правительству РФ позволено принять конкретные защитные меры, а в силу наступления угроз экономической безопасности. Какими будут способы и средства реализации этого ограничения, какова будет широта и интенсивность административного воздействия, видимо, решать исполнительной власти в рамках известных ограничений.
   Метод нормативного регулирования также включает возможность использования правотворческой инициативы.
   Обращение с законодательной инициативой со стороны государственной администрации возможно, если исполнение будущего закона связано с ее функционированием, то есть таким законом устанавливаются правила, реализация которых возможна посредством применения преимущественно административно-правовых методов воздействия.
   Обоснованна правотворческая инициатива между соподчиненными субъектами исполнительной власти, так как нижестоящие лица всегда задействованы в практической реализации требований, установленных вышестоящими субъектами административной власти, и вправе требовать их совершенствования.
   Между функционально зависимыми субъектами также возможна правотворческая инициатива в целях совершенствования режима их деятельности. Федеральная таможенная служба вправе ходатайствовать перед Минэкономразвития России об изменении условий квотирования в целях улучшения процедур таможенного контроля, и, наоборот, оптимизация таможенного оформления может быть необходимой при изменении условий лицензируемой Минэкономразвития России деятельности.
   Нормативные акты государственной администрации, на наш взгляд, должны касаться определения методов административно-правового воздействия, процессуального порядка их применения, реализации, прекращения действия. Вместе с тем их применение к той или иной сфере деятельности будет зависеть от складывающейся обстановки и усмотрения представителя исполнительной власти.
   Безусловно, только от собственной оценки сложившейся ситуации зависит принятие актов общего действия, связанных с оперативным реагированием. В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о таких факторах, как попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные понятия носят оценочный характер. Принятие или непринятие акта общего действия будет реализовано на основании дискреционных полномочий.
   Герберт Спенсер отмечал, что «никакая теория человеческого знания не может обойтись без постоянных или временных предположений, и состоятельность их определяется достигнутыми с их помощью результатами» [219 - Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские. Минск: Современный литератор, 1998. С. 662.]. Не любое положение может быть доказано, особенно если речь идет о конечных положениях сознания, а в рассматриваемом случае – основоположениях стратегии административной деятельности.
   Условность компетенционных предписаний требует соблюдения следующих правил: во-первых, предположения о возможности принятия того или иного акта не должны повторяться из ступени в ступень, иначе заключение (акт) также выйдет неприменимым предположением; во-вторых, заключениям нельзя приписывать достоверности, которой не отличались посылки [220 - Там же. С. 674.], если не будут установлены иные основания логической обоснованности административного действия.
   Алгоритм административного правотворчества следующий: установление дискреционной нормы, позволяющей определить компетенцию органа исполнительной власти через функцию и методы ее реализации, установив при этом материальные и процессуальные требования к воздействию в зависимости от оперативной обстановки. Элементы алгоритма должны быть реализованы последовательно и непрерывно. Принятие только акта о компетенции исключает возможность применения отдельных методов административно-правового воздействия, так как нет оснований предъявления требования, обращенного к подвластным объектам.

Глава 3
Административно-правовые методы косвенного регулирующего воздействия

3.1. Методы удостоверения публично значимых юридических фактов

   Юридическая стабилизация отношений аппаратом государственной администрации производится через установление стандартов поведения, а также процессуального порядка их введения, реализации и прекращения действия. Такой способ регулирования можно назвать юридико-технологическим. Характеризуя его, Б. П. Курашвили отмечал, что при этом создается регламентационный технологический режим, где, «выполняя функцию нормативной регламентации, государство устанавливает правила, которым должна быть подчинена та или иная деятельность участников общественной жизни, и больше не вмешивается в эту деятельность, пока и поскольку установленные правила соблюдаются» [221 - Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987. С. 195.]. Вряд ли это утверждение можно считать точным. Выполнение специальных административных требований исключает социальное саморегулирование, так как «всегда присутствуют государственные контролирующие инстанции, осуществляющие наблюдение за выполнением режимных требований» [222 - Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству РФ, их назначение и структура //Государство и право. 1996. № 6. С. 23.].
   После принятия нормативных административных актов задаются объектные схемы допускаемой деятельности, а также определяются способы функционирования и (или) функции возможных участников правоотношений. Такое воздействие производится через удостоверение публично значимых юридических фактов и состояний. При этом заверяются публично значимые состояния (1) или законность реализации прав и обязанностей (2).
   Существование рассматриваемого метода было отмечено в теоретических источниках административного права: «…вместе с нормированием некоторой деятельности государство создает для нее благоприятные информационные условия, осведомляя ее субъектов о ситуациях, в которых она протекает и будет протекать. Этот момент обычно соединяется с тем, что государство ведет систематический учет параметров и результатов данной деятельности и потому требует от ее субъектов представления соответствующих данных» [223 - Курагивили Б. П. Очерк теории государственного управления. С. 195.]. Кроме того, отмечалось самостоятельное значение данного приема управленческого воздействия, отличного от административного акта [224 - Новоселов В. И. Граждане как субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Сб. науч. тр. Свердловск, 1985. С. 37.].
   Метод удостоверения публично значимых состояний, в том числе объективного гражданского или политического состояния, является наиболее «мягким» способом проявления исполнительно-распорядительной деятельности.
   Введение субъекта в сферу правовых отношений начинается с удостоверения факта его появления и завершается подтверждением прекращения правового состояния. Юридическое оформление в отдельных случаях сопровождается материально-техническим подкреплением – дактилоскопической регистрацией [225 - О государственной дактилоскопической регистрации в РФ: Ф3 от 25.07.1998 г. № 128-ФЗ // С3 РФ. 1998. № 31. Ст. 3806.].
   Регистрируемый субъект не связан обязательствами по отношению к государству. «Регистрация актов гражданского состояния тесно связана с учетом естественного движения населения. Вместе с тем эта регистрация ставит своей задачей охрану личных и имущественных прав граждан, вытекающих из семейных отношений» [226 - Власов В.В., Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. С. 290.]. Любое заинтересованное лицо вправе требовать подтверждения гражданского состояния, так как на основании правоудостоверительных документов определяется бланкетная правосубъектность личности, позволяющая впоследствии вступать в различные правовые отношения [227 - Флейшиц Е. А. Соотношение правоспособности и субъективного права // Вопросы общей теории советского права. Сб. науч. тр. М., 1960. С. 271.].
   Государственная регистрация – деятельность представителей государственной администрации, состоящая в непосредственном выполнении обязанности ведения государственного учета объектов или объективных состояний. Факт реальной действительности только тогда приобретает значение юридического факта для публично-правовых отношений, когда будет удостоверен государственной администрацией. В частности, в Инструкции о порядке установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению недр [228 - Утв. приказом МПР России от 10.04.2000 г. № 93 // БНА РФ. 2000. № 25.], закреплено, что его установление необходимо для реализации права пользователя недр, открывшего месторождение, на его разведку и разработку.
   Отказ в регистрации невозможен, так как объективное состояние не зависит от чьего-либо усмотрения. Другой вопрос, что какой-либо факт вообще не подлежит регистрации и (или) необходимо использовать другой метод воздействия к сложившимся отношениям. В частности, в силу ст. 20 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ [229 - СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.] говорится об отказе в государственной регистрации, если право на объект недвижимого имущества не является подлежащим государственной регистрации. В этом случае речь может идти только о непринятии заявленного объекта к регистрации.
   Как видно, удостоверяются наличные гражданские и политические состояния. «Законодатель в силу ст. 18 Конституции РФ не может издавать законы, которыми эта сфера могла бы сужаться. Таким образом, эти права представляют собой своеобразную узду для законодателя» [230 - Эбзеев Б., Радгенко В. Прямое действие Конституции РФ // Российская юстиция. 1994. № 7. С. 7.], что, в свою очередь, не освобождает представителей государственной администрации ввести заинтересованных лиц в сферу правовых отношений, позволить им официально выступать в различных социальных связях. С другой стороны, обязанность по представлению доказательств наличия публично значимого факта возложена на заинтересованное в удостоверении лицо.
   В отдельных случаях требуется установление только правоотрицающего факта. Согласно пп. «б» п. 2 ст. 14 ФЗ «О гражданстве» иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство России в упрощенном порядке, если они имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства.
   Результаты правоудостоверения создают гарантии прав заинтересованных лиц: меры легализации иностранных документов (ст. 7 ФЗ «Об актах гражданского состояния»), установление круга лиц, обязанных обеспечить сохранность доказательств (ст. 15 ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» от 29.07.1998 г. № 135-Ф3 [231 - СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.]), документационное освидетельствование свершившегося факта (ст. 66 Основ законодательства РФ о нотариате), обязательность прибытия сотрудника регистрационного органа по месту, заявленному заинтересованным лицом, в случае невозможности совершения правоудостоверительного действия в соответствии с обычными правилами подведомственности, неразглашение сведений в связи с правоудостоверительным актом (ч. 3 ст. 7 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним») и др.
   В отдельных случаях производится смешение различных методов государственного подтверждения правоспособности. В нормативных актах говорится о регистрации субъектов административного попечительства (беженцы, вынужденные переселенцы, мигранты [232 - Положение о миграционном контроле. Утв. постановлением Правительства РФ от 08.09.1994 г. № 1020 // СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2384.], жертвы радиационных катастроф и др.). Регистрация в данном случае является только материально-техническим действием, сопровождающим предоставление специального статуса.
   Также подтверждаются факты субъективного личного состояния (уровень профессиональной подготовки, квалификация научных работников [233 - Статья 4 Ф3 «О науке и государственной научно-технической политике» от 23.08.1996 г. № 127-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 35. Ст. 4137).], потенциал рыночного участия коммерческих организаций [234 - Положение о добровольной паспортизации коммерческих организаций. Утв. распоряжением мэра Москвы от 07.06.1999 г. № 544-РМ // М., 1999.]), что необходимо для выбора субъектом вида будущей социальной деятельности.
   Получение профессионального образования и его подтверждение, безусловно, являются необходимыми публичными институтами. Достижение этой цели «обусловливается требованиями социальной и политической жизни, ввиду осуществления тех или других практических целей, тесно связанных с общественным интересом. Таковы, например, разнообразные профессии, имеющие публичный характер государственной службы, медицинская, инженерная и т. п. деятельность. Практическая деятельность должна являться выражением определенных точных знаний, где не было бы места личному произволу» [235 - Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 372.].
   В специализированных отраслях человеческой деятельности требуется познание и применение на практике субъектом-исполнителем определенных стандартов, что удостоверяется со стороны государства, приобретая официальный характер. Как правило, документ об образовании в этом случае может служить достаточным основанием для признания определенного уровня социально стандартизированного знания, но наличие образования – предпосылка правосубъектной возможности реализации профессиональной деятельности, статус на его основании не предоставляется.
   Подтверждение субъективных личных состояний в интересах государства как метод административно-правового воздействия применяется при «включении» субъекта в систему государственной администрации, например, при прохождении конкурса и (или) сдаче государственного квалификационного экзамена при поступлении на государственную службу [236 - Статья 22 Ф3 «Об основах государственной службы РФ».]. В целях реализации оборонной политики государства присваиваются военно-учетные специальности [237 - Пункт 18 ст. 6 Ф3 «Об обороне» от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 23. Ст. 2750).], проводится медицинское освидетельствование [238 - Положение о военно-врачебной экспертизе. Утв. постановлением Правительства РФ от 25.02. 2003 г. № 123 // С3 РФ. 2003. № 10. Ст. 902.]. «Акты, предназначенные осуществлять действие закона, как, например, акты гражданского состояния (свидетельства о рождении, браке или смерти или договоры купли-продажи), – все они устанавливают посредством официальной номинации, публичного заявления, выполненного по положенной форме официально назначенными лицами (судьей, нотариусом, приставом, служащим загса) и должным образом зарегистрированного в официальном регистре, социально гарантированные идентичности (например, идентичность гражданина, избирателя, налогоплательщика, родителя, владельца и т. д.)» [239 - Бурдъе П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля. СПб.: Алетейя, 1999. С. 151.].
   Государственной администрацией также подтверждаются факты субъективного имущественного состояния, где установлены два режима регулирования.
   Во-первых, создается система добровольного удостоверения юридических фактов, имеющих значение для заинтересованных лиц. Ее функционирование зависит от организаций, уполномоченных государством, но не всегда организационно включенных в аппарат исполнительной власти. Для реализации государственной политики совершаемые действия не всегда имеют решающее значение, хотя эта система в определенной мере предотвращает правонарушения.
   Подобной удостоверительной деятельностью занимаются нотариусы. Известно, что совершаемые нотариальные действия «имеют то же обязательное значение, что и судебное решение. Разница лишь в том, что к нотариусу обращаются, когда нет гражданско-правового спора и стороны добровольно намерены закрепить те или иные правовые отношения и вытекающие из них обязательства, гарантировать таким путем защиту своих прав и законных интересов» [240 - Низовский Р. Возрождение частного нотариата в России // Хозяйство и право. 1993. № 5. С. 18.].
   Названные полномочия также выполняют органы юстиции, регистрирующие объекты промышленной собственности [241 - Статья 2 Патентного закона РФ от 23.09.1992 г. (ВСНД и ВС РФ. 1992. № 42. Ст. 2319).], товарные знаки, знаки обслуживания и наименований мест происхождения товаров [242 - Статья 8 Закона РФ «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» от 23.09.1992 г. (ВСНД и ВС РФ. 1992. № 42. Ст. 2332).], недвижимое имущество. Установлена система регистрации владельцев именных ценных бумаг [243 - Статья 17 Ф3 «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 17. Ст. 1918).].
   Во-вторых, метод удостоверения определяет правовой режим объектов, имеющих публичное значение: свободных к обращению, но требующих определения их признаков для публичных целей, ограниченных или изъятых из оборота, а также составляющих ресурсный потенциал государства.
   Распространение данного метода не носит всеобъемлющего характера, и он используется лишь для отнесения объектов к той или иной классификационной группе, когда их качественное состояние имеет значение для исполнения обязанностей, контролируемых исполнительной властью. Например, таможенные органы осуществляют классификацию товаров в соответствии с ТН ВЭД России [244 - Статьи 39, 40 ТК РФ.], Минэкономразвития России классифицирует виды экономической деятельности, продукции и услуг [245 - Общероссийский классификатор экономической деятельности, продукции и услуг. Утв. постановлением Госстандарта России и Минэкономики России от 06.08.1993 г. № 17 // ИПК издательства стандартов. 1996. № 3.].
   Самостоятельным способом определения правового режима имущества является государственная регистрация источников повышенной опасности, работ и услуг, требующих профессионализма и квалификации ввиду необходимости последующего публичного использования: опасные производственные объекты, химические и биологические вещества, морские и речные суда, средства связи, автомототранспортные средства, топографо-геодезические и картографические работы и т. д. [246 - Статья 12 Ф3 «О связи» от 16.02.1995 г. № 15-ФЗ (С3 РФ. 1995. № 8. Ст. 600); Вопросы Федерального агентства по атомной энергии: Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 г. № 164 // Российская газета. 2004.10 апреля. № 75; Правила регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов. Утв. постановлением Правительства РФ от 24.11.1998 г. № 1371 // С3 РФ. 1998. № 48. Ст. 5938; О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ: Постановление Правительства РФ от 12.11.1992 г. № 869 // СА-ПиП РФ. 1992. № 20. Ст. 1669.]
   Согласно постановлению Правительства Москвы «Об экспансии лекарственных средств на территорию Москвы и мерах безопасности» от 15.07.1993 г. № 661 отсутствие учетной политики привело к насыщению рынка малоэффективными, а порой и опасными препаратами. В целях нормализации обстановки одной из первоочередных задач явилось введение тотальной системы регистрации лекарственных средств.
   В публичных целях осуществляется государственный учет объектов общественного достояния (природные ресурсы, памятники истории и культуры [247 - Положение об охране и использовании памятников истории и культуры. Утв. постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 г. № 865. М., 1982.], космические объекты [248 - Вопросы Федерального космического агентства: Постановление Правительства РФ от 08.04.2004 г. № 195 // Российская газета. 2004.13 апреля. № 76.]) или объектов, составляющих имущественный потенциал государства [249 - Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Утв. распоряжением Президента РФ от 18.03.1992 г. № 114-рп // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 697; Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества: Постановление Правительства РФ от 03.07.1998 г. № 696 // С3 РФ. 1998. № 28. Ст. 3354.].
   Материальным средством государственной регистрации является подтверждение качественного состояния объектов в целях научно-методического руководства по их эксплуатации, установления режима содержания и использования, организации работ по поддержанию в требуемом состоянии, обеспечению доступа к ним, их эксплуатации и консервации.
   Данный метод применяется по отношению к любому материальному объекту имущества общественного достояния, независимо от того, в чьем обладании он находится. В частности, распоряжением вице-мэра г. Москвы «О порядке учета земель и регистрации прав на земельные участки» от 28.05.1992 г. № 264-РВМ была введена система регистрации всех фактов и видов использования земельных участков юридическими и физическими лицами, независимо от ведомственной принадлежности и характера использования земельных участков.
   Акт удостоверения (регистрации) только подтверждает фактическое положение дел и, как отмечает В. А. Юсупов, не должен непосредственно порождать права и обязанности в результате его совершения. [250 - Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юридическая литература, 1979. С. 63.] Утверждается, что в случае отказа в регистрации правоотношение теряет силу. Вряд ли с этим можно согласиться. Если объект обладает необходимыми качествами, удостоверительный акт государственного учета должен состояться.
   Отказ в регистрации, связанный с непризнанием принадлежности объекта конкретному субъекту, на наш взгляд, представляется не вполне обоснованным способом административно-правовой защиты гражданских прав, так как в данном случае субъект дважды привлекается к ответственности. Во-первых, в случае неправомерного приобретения регистрируемого объекта применяются последствия недействительности сделок. Во-вторых, органы регистрационного учета осуществляют предварительный контроль ее законности, на что они не уполномочены.
   В литературе высказано вполне оправданное и аргументированное мнение о том, что право собственности не должно оставаться институтом частного права, где оно определяет только титулы принадлежности вещи. Вместе с тем среди них есть такие вещи, «которые изначально не принадлежали никому в силу естественных причин, и по причине особой общественной природы их невозможно изъять из сферы общественного пользования, они не обладают свойством предметно-индивидуальной присваиваемости и юридического обособления» [251 - Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. № 6. С. 23.]. Такое имущество именуется имуществом общественного достояния.
   В источниках русского административного права было известно публичное вещное право, связанное с наличием административного имущества, «основным моментом для определения понятия которого является не принадлежность на праве собственности публичному союзу или открытый доступ для пользования всех и каждого, а непосредственно осуществляемый публичный интерес, важность которого требует особых гарантий и исключение из сферы действия частного права». [252 - Евтихиев И. И. Теория публично-вещного права // Вопросы административного права. Ч. 1. М., 1916. С. 149.]
   Вполне понятно, что главное в отношениях с имуществом общественного достояния – не принадлежность вещи, а ее назначение. Качественное состояние оформляется посредством государственной регистрации, а любой субъект обязан сообщать о наличии данных вещей органам, ее осуществляющим, так как подобные публичные вещи есть «вещи вне (свободного гражданского) оборота» [253 - Елистратов А. Е. Административное право. С. 48.].

3.2. Методы удостоверения законности реализации прав и обязанностей

   Указанные методы опосредуют социальную динамику и связаны с контрольно-надзорной деятельностью представителей исполнительной власти.
   В целях текущего административного контроля учреждена система обязательного удостоверения юридических фактов, имеющих значение для последующего исполнения обязанностей, контролируемых исполнительной властью. Граждане обязаны проходить процедуру государственной регистрации по месту пребывания и месту жительства, субъекты предпринимательской деятельности – сообщать об изменении юридического адреса, регистрировать в налоговых органах контрольно-кассовые машины [254 - Статья 2 Закона РФ «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» от 18.06.1993 г. (ВСНД и ВС РФ. 1993. № 27. Ст. 1018).] и др.
   «С пребыванием личности в той или другой местности связаны различные права и обязанности других лиц; с другой стороны, вступление личности, хотя бы и временное, в новую среду вызывает и новые отношения, связанные, в свою очередь, с различными правами и интересами. Ввиду этого государство ставит себе задачей констатировать в сфере передвижения как личный, так и территориальный моменты, т. е. оно констатирует тождество личности и факт пребывания ее в том или другом месте». [255 - Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 175.]
   В связи с признанием не соответствующими Конституции РФ положений о возможности отказа в регистрации по месту пребывания и по месту жительства в литературе появились предложения о создании в системе ОВД служб, контролирующих легальность адресов проживания и пребывания граждан, ибо вследствие невозможности отказа в регистрации будет множество подложных сообщений о фактическом нахождении граждан [256 - Черных А. В. О конституционности Правил регистрации по месту пребывания и месту жительства // Юридический мир. 1998. № 4. С. 16.].
   ОВД избрали сходную практику фактического контроля за соблюдением правил регистрационного учета. Если ранее допускался отказ в регистрации в связи с недостоверностью представленных сведений, то теперь проверка информации производится при возбуждении регистрационного производства и документы от заявителя не принимаются, так как они представлены не в полном объеме.
   Заинтересованные лица оказались в более трудном положении, чем ранее, так как отказ в регистрации фиксируется документально, а непринятие документов не оформляется. Гражданин оказывается в положении перманентного правонарушителя, поскольку не может представить необходимые документы в течение определенного периода времени (например, из-за оспаривания действительности ордера на жилое помещение) и тем самым постоянно выполняет состав административного проступка – ст. 19.15 КоАП РФ.
   К сожалению, представители власти не желают признать то обстоятельство, что регистрация не определяет возможность реализации иных прав и обязанностей граждан, поэтому должна производиться независимо от привязки к помещениям, пригодным для проживания. Она не служит способом распределения граждан в жилищном фонде. Это – необходимый статистический метод учета населения, позволяющий удостоверить факт нахождения гражданина в определенное время в конкретном месте.
   Обязательному государственному учету и представлению отчетности подлежат действия лиц, связанные с созданием объектов публичного назначения (ведение бухгалтерского учета и представление статистической информации) [257 - Об утверждении инструкции по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за финансовой деятельностью юридических лиц, осуществляющих деятельность в отраслях экономики: Постановление Госкомстата России от 10.11.1996 г. № 134//Консультант. 1997. № 7.] и совершением операций с государственным имуществом: распределение и расходование бюджетных средств, накопление золотовалютных резервов [258 - О порядке регистрации договоров купли-продажи слитков золота и серебра: Приказ Роскомдрагмета от 18.01.1995 г. № 20 // БНА РФ. 1995. № 6.].
   В механизм административно-правового регулирования включены методы контрольно-надзорной деятельности, связанные с последующим наблюдением за правомерностью поведения субъектов. Они сопровождают любое проявление публичной активности, близки к методам обеспечения законности деятельности субъектов, но «имея общее охранительное назначение, несут на себе, главным образом, нагрузку предупредительного свойства… В этом плане видна позитивная сущность» [259 - Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987. С. 20.] административно-надзорной деятельности.
   В зависимости от характера юридических последствий можно выделить обычные, стимулирующие и ограничивающие надзорные меры.
   Обычные меры, исходя из статуса поднадзорных субъектов, подразделяются на проверку деятельности лиц независимо от их правового положения (1) либо тех субъектов, которые наделены специальными (индивидуальными) правовыми статусами (2).
   В целях обеспечения абсолютных публичных обязанностей созданы межведомственные надзорные органы: МВД России, МЧС России, Минздрав России, МПР России, Минэкономразвития России, СВР России, ФСБ России. Иные межведомственные надзорные органы осуществляют проверку законности деятельности лишь в отдельных сферах в отношении определенного круга субъектов.
   Формами выражения общего надзорного воздействия являются создание специализированных формирований (патрульных групп, постов в МВД России, налоговых постов [260 - О создании постоянно действующих налоговых постов в организациях, производящих спирт этиловый из всех видов сырья: Постановление Правительства РФ от 09.08.1996 г. № 946 // СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4715.], групп таможенного контроля, подразделений таможенной инспекции и т. д.), установление непрерывного по времени и всеобъемлющего в пространстве порядка осуществления проверочных мероприятий, обеспечение доступа к источникам информации, организация взаимодействия и маневра [261 - О мерах по совершенствованию организации ППС милиции: Приказ МВД России от 18.01.1993 г. № 17. М., 1993.].
   При ведении общей надзорной деятельности проверяется правомерность поведения в целях недопущения посягательств на абсолютные права (законные интересы) субъектов. Надзорные мероприятия проводятся в целях выявления преступлений, иных действий или событий, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности России. Не случайно в качестве объекта общей надзорной деятельности отмечалось обеспечение неприкосновенности граждан, защиты их прав и законных интересов, собственности, создание обстановки спокойствия, нормальных условий деятельности организаций [262 - Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат, 1973. С. 17.].
   Меры общей надзорной деятельности состоят в принятии всех мер по поддержанию порядка в целом, а меры специальной надзорной деятельности предваряют применение методов специальной охраны общественного порядка в определенных сферах [263 - Деттон Э. Местная администрация Франции. М.: Госюриздат, 1959. С. 101.].
   Сфера реализации специальных надзорных мер определена в административных актах, являющихся результатами применения иных методов административно-правового воздействия. Они применяются в целях выявления материальных изменений в поднадзорных объектах, отклонений в выполнении требований указанных актов. Специальные надзорные методы приемлемы для установления посягательств, которые не угрожают абсолютным правам (законным интересам) субъектов, а противодействуют установленному порядку управления. Специальные надзорные методы допускаются, если объектом посягательства является нарушение порядка стандартизации и подтверждения соответствия. Общие надзорные методы необходимы в случае использования нарушения специальных правил в качестве способов и средств совершения преступных посягательств на жизнь, здоровье, окружающую природную среду и т. п.
   Согласно письму Генеральной прокуратуры России «О порядке передачи в органы прокуратуры материалов о нарушениях антимонопольного законодательства» от 28.08.1995 г. № 3–7/3-38-95 и ГКАП России № НФ/3751 [264 - М., 1995.] в случае обнаружения антимонопольными органами противоправных действий, совершенных вопреки интересам государственной или муниципальной службы, они обязаны направлять такие материалы в органы прокуратуры независимо от того, что выявленные нарушения были связаны с невыполнением норм антимонопольного законодательства.
   При осуществлении общего административного надзора проверочные мероприятия зависят от установленных статистических закономерностей проявления неправомерной деятельности. В п. 107 Устава ППС МОБ [265 - Утв. приказом МВД России от 18.01.1993. № 17.] говорится, что наряды милиции должны обращать особое внимание на граждан, часто появляющихся у объектов, где хранятся материальные ценности, проявляющих интерес к состоянию режима работы и организации охраны; людей, которые проявляют подозрительную настороженность и беспокойство, одетых не по сезону, не по росту и комплекции, имеющих повязки и травмы; места возможного появления правонарушителей; подозрительные шумы, появление огня или дыма на объектах.
   При осуществлении общего административного надзора требуется получение практически неограниченного перечня сведений. Такое положение обоснованно, так как необходимо «установить фактическое исполнение заданного управленческого решения в организационной исполнительно-распорядительной деятельности подконтрольного объекта, дать правильную оценку, принять эффективное решение по совершенствованию деятельности, а в случае обнаружения неправомерного поведения – привести в действие соответствующие правоохранительные средства и т. д.» [266 - Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. С. 55.]. Размещение сил ППС основано на статистической отчетности, аналитических материалах, оперативных и рабочих картах (схемах), ориентировках, сведениях от иных подразделений милиции и правоохранительных органов, сообщениях организаций, заявлениях граждан [267 - Пункт 32 Устава ППС МОБ.].
   Непосредственное выявление и фиксация данных сопровождаются применением технических средств идентификации объектов (применение химических ловушек в раскрытии преступлений [268 - Инструкция о порядке применения химических ловушек в раскрытии краж имущества, находящегося в государственной, муниципальной, частной собственности и собственности общественных объединений (организаций). Утв. приказом МВД России от 11.09.1993 г. № 423. М., 1993.], оперативно-технических и специальных средств для выявления и фиксации нарушений ПДД [269 - Наставление по работе ДПС Госавтоинспекции МВД России.]).
   Специальные надзорные мероприятия осуществляются в большинстве случаев только при наличии легализованного повода. Так, для проведения проверок государственными инспекторами Федеральной службы по техническому урегулированию и метрологии достаточным является определение приоритетных направлений государственного надзора, направление целевых заданий названной федеральной службы, информация Госреестра России о продукции, прошедшей сертификацию, аккредитованных организациях по сертификации. Проверки налоговыми органами осуществляются согласно ежегодным и квартальным планам [270 - Указание о порядке проведения документальной проверки юридических лиц по соблюдению налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты в бюджет налога на прибыль. Утв. письмом Госналогслужбы России от 28.08.1992 г. № ИЛ-6-01/284 // Бизнес и учет в России. 1993. № 1.]. Проверка знаний норм по безопасности у специалистов подразделениями Федеральной службы по технологическому надзору проводится не реже одного раза в три года [271 - Положение о порядке подготовки и аттестации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, подконтрольные Госгортехнадзору России. Утв. постановлением Госгортехнадзора России от 01.01.1999 г. № 2 // БНА РФ. 1999. № 8.].
   Алгоритмическими особенностями обладают методики надзорных действий.
   Участники государственного метрологического надзора до начала проверки определяют подлежащие ей объекты; знакомятся с мерами, принятыми по результатам предыдущих проверок; выявляют наличие рекламаций на продукцию, знакомятся с протоколами и результатами метрологического контроля и надзора, осуществляемого службами организации.
   Последовательные этапы контроля установлены в Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль товаров, перемещаемых по таможенной территории РФ автомобильным транспортом [272 - Утв. приказом ГТК России от 18.12.2003 г. № 1467. М., 2003.], приказе ГТК России «О повышении эффективности деятельности таможенных органов в области экспортного контроля» от 26.12.2003 г. № 1545 [273 - М., 2003.].
   При выявлении фактов установления монопольной цены рекомендуется уточнить границы товарного рынка, проверить наличие доминирующего положения, проанализировать данные, подтверждающие признаки установления монопольно высокой цены. Вместе с тем Федеральная антимонопольная служба России разъясняет, что рекомендуемые методы являются приближенными, ни один из них в отдельности не может гарантировать полную достоверность выводов, и только максимальная их совокупность повышает вероятность наличия монопольных цен [274 - Временные методические рекомендации по выявлению монопольных цен. Утв. приказом ГКАП России от 21.04.1994 г. № ВБ/2053 // Экономика и жизнь. 1994. № 23.].
   Методики дифференцированы и формализованы в нормативных актах, в соответствии с которыми проверки подразделяются на сплошные и выборочные, плановые и повторные, документальные и фактические, формальные и арифметические, индивидуальные и встречные, камеральные и выездные, и т. д. Вместе с тем данные классификации приемлемы для определения методик надзора в отношении субъектов, обладающих специальным или индивидуальным статусом и обремененных имущественными обязательствами перед государством. Речь идет о надзоре за исполнением обязанностей налогоплательщиками, лицами, участвующими в таможенном оформлении, и т. п. Особенности имеют также методы сбора надзорной информации: сплошной и выборочный, формальный и арифметический. Однако они не определяют межсубъектное взаимодействие, а являются логическими методами выбора тактики надзорной деятельности.
   Перечень истребуемой информации при осуществлении специального административного надзора ограничен. Для проведения таможенного контроля требуется представление таможенным органам документов и сведений, перечень которых установлен ТК РФ и может быть сокращен Федеральной таможенной службой.
   Надзорные акты дифференцированы контролируемыми правилами, отражающими примененные ранее методы административно-правового воздействия.
   Надзор за состояниями, связанными с предварительным применением удостоверительного метода, направлен на подтверждение или видоизменение объективных состояний, имеющих значение для государственной администрации. Правомерность или неправомерность поведения здесь не устанавливается.
   Демографигеская статистика, ведение переписи населения служат основанием для разработки государственных программ по гуманитарным проблемам и по вопросам обеспечения жизнедеятельности отдельных групп населения.
   Удостоверенные в интересах государства физическое и психическое состояния позволяют контролировать наличие кадрового потенциала, необходимого для мобилизационных нужд, устанавливать уровень здоровья нации. В первом случае военные сборы направлены на накопление военно-обученных специалистов, а также обслуживание вооружения и военной техники [275 - Руководство о порядке проведения военных сборов граждан РФ, пребывающих в запасе Вооруженных Сил РФ. Утв. приказом Минобороны России от 01.09.1993 г. № 422. М., 1993.]. Во втором – обязательные медицинские осмотры позволяют определять пригодность для занятия профессиональной деятельностью либо устанавливать необходимость выведения субъектов в сферу административного попечительства. Согласно приказу Минздрава СССР «О совершенствовании системы медицинских осмотров трудящихся и водителей индивидуальных транспортных средств» от 29.11.1989 г. № 555 [276 - М., 1989.] на диспансерный учет должны быть взяты все больные профессиональными заболеваниями для рационального трудоустройства и проведения курсового лечения.
   Дифференциация имущества (видов деятельности) по характеру оборотоспособности и целевому назначению связана с необходимостью последующего подтверждения правильности отнесения его к различным группам.
   Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93 [277 - ИПК издательства стандартов. М., 1996.] объединяет значение административной классификации и ее изменения для разрешения макро– и микроэкономических задач. В первом случае он говорит о ее предназначении для обеспечения системы государственной контрактации и оптовой торговли на внутреннем рынке, предоставления информации об отечественной продукции. Во втором – подтверждает ее значимость для организации «горизонтальных» связей между производителями и потребителями, системы налогообложения.
   В Инструктивном письме Минэкономики России и Госкомстата России «О методических рекомендациях по отнесению промышленной и сельскохозяйственной продукции к товарам народного потребления» от 27.07.1993 г. № МЮ-636/14-151, 10-0-1/246 [278 - М., 1993.] указано, что отнесение продукции к названной классификационной группе необходимо для использования при прогнозных расчетах, разработке проектов производственных программ и учете производства товаров.
   Получаемая информация носит не только статистический характер. В Положении о сертификате продукции собственного производства [279 - Утв. приказом МВЭС России от 29.07.1993 г. // БНА РФ. 1993. № 10.] сказано, что В/О «Союзэкспертиза» вправе отозвать выданные сертификаты в случае обнаружения недостоверности сведений, представленных для их получения, или возникновения обстоятельств, приводящих к нанесению ущерба экономическим интересам России. При этом, естественно, экс-владелец сертификата утрачивает имевшиеся льготы.
   Контроль состояния опасных объектов с ограниченной оборотоспособностью направлен на подтверждение их предыдущего состояния, исключения из числа таковых, перевода в группу объектов, подверженных более или менее «жесткому» режимному регулированию.
   Осуществляется ведение единого государственного учета лицензируемой продукции [280 - документов, подтверждающих легальность производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории РФ: Постановление Правительства РФ от 15.08.1997 г. № 1019 // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3976.]. Реализуемая в розничной сети алкогольная продукция сопровождается информацией на русском языке о сертификации, коде изготовителя, знаке соответствия, наименованиях национальных стандартов, их выполнении, месте ее изготовления, организации-импортере [281 - Об усилении государственного контроля за оборотом алкогольной и табачной продукции иностранного производства: Указ Президента России от 07.02.1996 г. № 161 // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 670.]. На импортную алкогольную продукцию приобщаются копии справки о происхождении [282 - Об утверждении Порядка доведения до потребителей информации о происхождении алкогольной и табачной продукции иностранного производства: Постановление Правительства РФ от 15.04.1996 г. № 435 // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1904.].
   Подпункт 2.13 Инструкции о порядке государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ [283 - Утв. приказом Минприроды России и Госкомсанэпиднадзора России от 25.05.1993 г. № 37-2-7/435, 01–19/22-22 // БНА РФ. 1993. № 9.]предусматривает возможность приостановления действия свидетельства о регистрации в случае получения новых данных о ранее неизвестных опасных свойствах вещества.
   Согласно постановлению Минтруда СССР «Основные методические положения о порядке проведения экспертизы условий труда» от 01.07.1991 г. № 29 [284 - М., 1991.] заключение государственного эксперта, содержащее выводы о соответствии условий труда утвержденным критериям, показателям и нормативам, дающим право на льготное пенсионное обеспечение, является основанием для применения или установления льгот и компенсаций; либо при установлении их отсутствия может быть приостановлено действие таких решений; либо может быть запрещена эксплуатация производственных объектов и рабочих мест.
   В отношении имущества общественного достояния могут быть приняты акты, направленные на его перевод в общедоступное пользование или, наоборот, на ужесточение режимных требований. Приказ Минприроды России «О порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» от 02.10.1992 г. № 230 [285 - М., 1992.] предполагает временное исключение из хозяйственного оборота или введение особого режима использования земель. Вспышки массовых инфекционных заболеваний влекут осуществление противоэпидемических мероприятий [286 - О совершенствовании системы эпидемиологического надзора за гриппом и острыми респираторными заболеваниями: Приказ Минздрава России, Госкомсанэпиднадзора России, РАМН от 09.07.1993 г. № 155/62/81. М., 1993.].
   Надзор за состоянием объектов социальной инфраструктуры, приспособленных для публичных нужд, допускает единственное средство реагирования – восстановление их нормального состояния. В этих целях принимаются программы развития отдельных производств, отраслей и регионов.
   Наконец, проводимые надзорные мероприятия в отношении имущества, используемого для государственных нужд (например, вооружения и военной техники), сопровождаются принятием надзорных актов, подтверждающих соблюдение нормативных требований обращения с ним или предполагающих выведение их из строя в целях недопустимости дальнейшего использования [287 - Об утверждении нормативных документов по эксплуатации и ремонту инженерной техники во внутренних войсках МВД России в мирное время: Приказ МВД России от 10.03.1995 г. № 93. М., 1995.].
   Операции, связанные с производством и оборотом предметов и информации, действия имущественного характера, обремененные обязательствами перед государством, подлежат фиксации на технические носители: поступление денежных средств учитывается с помощью контрольно-кассовых машин [288 - Методические рекомендации Госналогслужбы России и Банка России 18.08.1993 г. № ВЗ-6-13/272, № 51 // Экономика и жизнь. 1996. № 36.], оборот подакцизной продукции подлежит маркировке [289 - Письмо Роскомторга, Госналогслужбы России, ГТК России, МВД России, ДНП России от 28.08.1995 г. № 1-1144/32-19, ПВ-6-14/462, 01–13/12371, 1/4055, ВЯ-1877. М., 1995.]. Контроль осуществляется путем снятия информации с технических носителей. Во всех других случаях применение технических средств производится по возбужденным надзорным производствам, но обязательным является ведение оперативно-надзорной документации.
   Стимулирующие или ограничивающие надзорные меры возможны в случаях предварительного применения методов административно-правовой регламентации публичной активности, поскольку последние связаны с управлением деятельностью субъектов, направленной на видоизменение социальной среды.
   Они реализуются в отношении лиц, обладающих специальным или индивидуальным административно-правовым статусом, в отношении которых состоялись надзорные акты, подтверждающие правомерность их предыдущей деятельности. Так, государственная аккредитация образовательных учреждений допускается при наличии положительного заключения аттестационной комиссии [290 - Пункт 4 Положения о государственной аккредитации высшего учебного заведения. Утв. постановлением Правительства РФ от 02.12.1999 г. № 1323 (С3 РФ. 1999. № 49. Ст. 6006).].
   Стимулирующими мерами являются специальные административно-правовые средства, связанные с осуществлением последующего контроля за фактическим поведением поднадзорных субъектов, направленные на удостоверение его правомерной реализации, а также подтверждение возможности предоставления в будущем дополнительных статусных элементов, расширяющих зону правовой активности поднадзорного субъекта.
   Если в ходе обычного надзорного производства выносится констатирующе-предписывающий акт, подтверждающий выполнение минимальных параметров поведения, то стимулирующее производство может быть завершено актом, удостоверяющим выполнение стандартных требований с максимальной «юридической чистотой». Кроме того, заинтересованному лицу требуется выполнить условия, являющиеся необходимыми для предоставления дополнительных статусных элементов.
   Расширение круга банковских операций требует получения новых лицензий, условием представления которых является наличие материалов, свидетельствующих о финансовой устойчивости. Банки, претендующие на привлечение вкладов населения, должны полностью сформировать уставный капитал, иметь устойчивое финансовое положение в течение двух лет деятельности, сформировать резервный фонд в размере не менее 10 % от уставного капитала [291 - О требованиях, предъявляемых к коммерческим банкам: Телеграмма Банка России от 27.12.1994 г. № 221-94 // Нормативные акты по банковской деятельности. Вып. 1. М., 1995. С. 39.]. Кредитные организации, претендующие на получение генеральной лицензии Банка России, обязаны полностью выполнить требования, предъявляемые к кредитным организациям, и не иметь нарушений в ведении банковской деятельности [292 - Инструкция о порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций от 14 января 2004 г. № 109-И // Вестник Банка России. 2004. 20 февраля. № 15.].
   В результате применения стимулирующих мер у заинтересованного лица появляется возможность приобретения дополнительного, особого, правового статуса, отличающего его от группы однородных субъектов. При этом расширяется диапазон его правовой активности, а в отдельных случаях появляется возможность получения содействия со стороны государства. Косвенные стимулы могут быть связаны с признанием престижа и авторитета указанных субъектов. Образовательные учреждения, прошедшие государственную аккредитацию, включаются в единую схему централизованного бюджетного финансирования и могут быть признаны победителями конкурса на выполнение государственного заказа по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих [293 - Временное положение о порядке проведения конкурса образовательных учреждений при размещении государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Утв. постановлением Минтруда России и Госкомвуза России от 27.03.1996 г. № 16/1 // Бюллетень Минтруда России. 1996. № 4.].
   Ограничивающие меры основаны на признании выполнения минимального объема установленных требований, связаны с признанием сдерживающих статусных элементов независимо от волеизъявления подвластного субъекта. При наличии его инициативного поведения акт о признании ограничивающего статуса может быть изменен или отменен.
   Особой формой выражения таких мер является придание специального статуса хозяйствующим субъектам, имеющим на рынке определенного товара долю более 35 %, и включение их в Реестр. При этом некоторые виды хозяйственной деятельности становятся запрещенными либо их осуществление требует согласования с антимонопольными органами. В соответствии с Информационным письмом Высшего Арбитражного Суда РФ «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства» от 30.03.1998 г. № 32 включение организации в Реестр затрагивает ее интересы, состоящие в правильном определении доли на товарном рынке и доведении объективной информации об этом до неопределенного круга лиц [294 - ВВАС РФ. 1998. № 5. С. 88.]. Основанием для исключения из Реестра является устойчивое уменьшение доли ниже названного предела [295 - О Реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов: Постановление Правительства РФ от 19.02.1996 г. № 154 // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 806.].
   Для большинства хозяйствующих субъектов предварительное согласие антимонопольных органов требуется в случаях изменения статуса, приобретения имущества, прав на имущество или прав на управление организациями, когда стоимость активов, с которыми совершаются названные юридические действия, превышает 100 000-кратный МРОТ. Независимо от этих показателей требуется предварительное согласие, если хозяйствующий субъект внесен в Реестр. В данном случае пороговый показатель, создающий угрозу публичным интересам, в общем режиме регулирования не учитывается.
   Методики применения стимулирующих и ограничительных мер связаны с расширением объектов надзора. Проверки носят, как правило, сплошной характер, учитываются все возможные качественные и количественные параметры деятельности, их временная стабильность и последовательные изменения.

3.3. Поощрение в деятельности исполнительной власти

   Правовой институт поощрения является межотраслевым. Поощрение может осуществляться на основании норм административного, трудового, конституционного, муниципального, уголовно-исполнительного, финансового, экологического и других отраслей права. В тех отраслях, где регламентируются отношения приобретения и распределения объектов, представляющих хозяйственную ценность для государства, последнее выполняет функции содействия воспроизводству и развитию деятельности поощряемого субъекта в целях достижения запрограммированного результата: защита иностранных инвестиций [296 - Статья 23 ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ» от 09.07.1999 г. № 160-ФЗ (С3 РФ. 1999. № 28. Ст. 3493).], предоставление инвестиционного налогового кредита, отсрочка и рассрочка в уплате налогов и сборов [297 - Статья 66 НК РФ.], предоставление на льготных условиях природных ресурсов [298 - Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции: ФЗ от 21.07.1997 г. № 112-ФЗ // С3 РФ. 1997. № 30. Ст. 3584.] и др. В иных случаях о поощряемом запрограммированном результате говорить не приходится, ибо действие, влекущее позитивный эффект, совершается за рамками обычно предъявляемых требований.
   Поощрение, осуществляемое на основании норм административного права, в отличие от конституционно-правового поощрения, где представители государственной администрации обеспечивают деятельность высших органов власти по награждению за публичные заслуги гуманитарного характера, а также деяния в пользу общества и государства, производится за заслуги при реализации функций исполнительной власти.
   Основные отличия поощрения в конституционном и административном праве проявляются в следующем.
   1. Дифференцирована нормативно-правовая основа. Президент России, выполняя предоставленные ему п. «б» ст. 89 Конституции РФ полномочия, осуществляет награждение государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ [299 - Положение о государственных наградах РФ. Утв. Указом Президента России от 06.01.1999 г. № 19 // С3 РФ. 1999. № 2. Ст. 269.]. Он не действует в системе исполнительной власти и поощряет за выдающиеся заслуги в отдельных отраслях деятельности, охране здоровья, жизни и прав граждан и за иные выдающиеся заслуги перед государством.
   Отношения поощрения со стороны государственной администрации регулируются специальными нормативными правовыми актами: ФКЗ «О Правительстве РФ», Законом РФ «Об установлении почетных званий “Летчик-космонавт РФ”, “Заслуженный военный летчик РФ” и “Заслуженный военный штурман РФ”» от 20.03.1992 г. [300 - ВСНД и ВС РФ. 1992. № 14. Ст. 959.], ФЗ «Об основах государственной службы РФ», «О службе в таможенных органах РФ», Положением о службе в органах внутренних дел РФ [301 - Утв. постановлением Верховного Совета РФ от 23.12.1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.] и др. Наиболее развито установление поощрительных норм в уставах и положениях о дисциплине [302 - Об утверждении общевоинских Уставов Вооруженных Сил РФ: Указ Президента России от 14.12.1993 г. № 2140 // САПиП РФ. 1993. № 51. Ст. 4931; Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы РФ: Указ Президента России от 16.11.1998 г. № 1396 // С3 РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.], а также актах об отдельных отраслевых наградах: Положениях о нагрудных знаках «Отличник таможенной службы», «Почетный таможенник России» [303 - Утв. приказом ГТК России от 18.05.1998 г. № 318. М., 1998.], Положении об отраслевых наградах Минобразования России [304 - Утв. приказом Минобразования России от 13.01.1999 г. № 44. М., 1999.], Положении о Почетной грамоте Минздрава России [305 - Утв. приказом Минздрава России от 21.01.1997 г. № 30. М., 1997.].
   2. Поощрение по нормам конституционного и административного права институционально дифференцировано. Предварительными, организационными, вопросами награждения государственными наградами ведают Комиссия по государственным наградам РФ при Президенте России [306 - Об управлении Президента России по государственным наградам: Указ Президента России от 12.05.1996 г. № 691 // С3 РФ. 1996. № 20. Ст. 2330.], Управление Президента России по кадровой политике и государственным наградам. В системе исполнительной власти эти вопросы отнесены, как правило, к ведению кадровых служб соответствующих органов.
   3. Целями конституционно-правового поощрения является признание выдающихся заслуг, как правило, совершенных однократно (геройский поступок, подвиг, решение стратегической государственной задачи и т. п.), являющихся всеобщим примером для подражания и повторения. Так, звание Героя РФ присваивается за заслуги перед государством и народом, связанные с совершением геройского подвига [307 - Об установлении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия – медали «Золотая Звезда»: Закон РФ от 20.03.1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 14. Ст. 959; О статусе Героев Советского Союза, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы: Закон РФ от 15.01.1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 7. Ст. 247.]. Однако героический поступок может совершить и государственный служащий и безработный, способствовать повышению авторитета государства может и сотрудник дипломатической службы и участник правозащитного движения. Их поступки в равной мере способствуют укреплению основ государственного устройства и, следовательно, должны поощряться в особом порядке, определенном нормами конституционного права.
   Целями поощрения по нормам административного права является признание заслуг при содействии реализации функций исполнительной власти, что не всегда носит выдающийся и однократный характер. Оно может состояться, например, за заслуги и достижения в воспитании, образовании, науке, экономике, правоохранительной и иных сферах деятельности.
   4. Как следствие названного различия – недифференцированностъ субъектного состава награждаемых в рамках конституционно-правового поощрения. В соответствии с Положением о Почетной грамоте Совета Федерации Федерального Собрания РФ [308 - Утв. постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23.01.1997 г. № 26-СФ // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 498.] ею могут быть награждены российские граждане и организации, которые внесли большой вклад в развитие законодательства, обеспечение прав и свобод граждан России, укрепление демократии и местного самоуправления, а также граждане других государств за большой вклад в развитие парламентаризма в России.
   Названные лица выполняли функции в целях обеспечения и развития деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти и местного самоуправления и в целом способствовали укреплению российской государственности. Такой вид поощрительной деятельности не всегда обусловлен профессиональным поведением награждаемых субъектов.
   Круг возможных поощряемых субъектов на основании норм административного права в большинстве случаев заранее статусно определен. Ими являются лица, занимающие в органах исполнительной власти государственные должности категории «А», государственные служащие [309 - Статья 13 ФЗ «Об основах государственной службы РФ».]. Нагрудным знаком «Отличник таможенной службы» награждаются сотрудники и работники таможенных органов и организаций Федеральной таможенной службы. Медалью имени К. Д. Ушинского могут быть награждены педагогические работники, работники методических учреждений и органов управления образованием, деятели науки. Почетной грамотой Министерства здравоохранения и социального развития России награждаются работники организаций системы здравоохранения, а также лица, способствующие развитию здравоохранения.
   При этом не важно, включен ли субъект в штат органа исполнительной власти, или такие отношения отсутствуют, поскольку возможно поощрение лиц, содействующих правоохранительным органам в реализации их функций [310 - Статья 19 ФЗ «Об органах ФСБ России» от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ (СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269); глава IV ФЗ «Об ОРД»; Об утверждении Временной инструкции по организации работы внештатных сотрудников милиции: Приказ МВД России от 20.11.1992 г. № 420 // БНА РФ. 1993. № 3.].
   Таким образом, можно утверждать о наличии поощрения, осуществляемого на основании норм административного права, в рамках которого для лиц, состоящих в отношениях организационного подчинения с руководством органов исполнительной власти, следует выделить дисциплинарное поощрение (оппозиция дисциплинарному принуждению), а для лиц, содействующих выполнению государственной администрации в рамках иных организационно-правовых форм, – административно-правовое поощрение.
   В Положении о Почетной грамоте Правительства РФ [311 - Утв. постановлением Правительства РФ от 31.05.1995 г. № 547 // СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2276.] сказано, что она является поощрением за заслуги в содействии проведению социальной и экономической политики государства, эффективной деятельности федеральной исполнительной власти, развитию местного самоуправления, осуществлению мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан. Ею могут быть награждены, как правило, государственные служащие, другие граждане России и иностранные граждане. Недифференцированность субъектного состава и включение в качестве фактических оснований поощрения действий, способствующих укреплению государственности, не позволяют разграничить эту меру стимулирования от аналогичных, применяемых органами законодательной (представительной) власти мер.
   В п. 2 Положения о нагрудном знаке «Почетный донор России» установлено, что награждение им производится МВД России, МЧС России, Минобороны России, Минздравом России, СВР России, ФСБ России. Вместе с тем поощряемое им лицо действовало не только для реализации специализированных функций федеральных органов исполнительной власти, но и исходя из гуманитарных соображений. Видимо, этой награде может быть придан статус государственной [312 - Утв. постановлением Правительства РФ от 26.08.1995 г. № 842 // СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 3549.].
   5. В рамках конституционно-правового поощрения не возникает постоянной организационной связи поощренного с государством, награждение носит разовый характер. В Положении о государственных наградах РФ отмечено, что повторное награждение ею за новые заслуги возможно не ранее чем через 3 года после предыдущего, за исключением награждения за совершение геройского подвига, проявленные мужество, смелость и отвагу.
   В свою очередь поощрение на основании норм административного права, как правило, допускается при установлении отношений государственного руководства поощряемыми субъектами.
   6. Меры конституционно-правового поощрения дают льготы и преимущества по отношению к лицам, обладающим общим гражданским статусом. ФЗ «О ветеранах» предполагает получение льготных кредитов на приобретение (строительство) объектов недвижимости; предоставление жилых помещений; оплату услуг электросвязи, жилья, коммунальных услуг, санаторно-курортного лечения, проезда на отдельных видах транспорта, вневедомственной охраны. Безусловно, ряд льгот, предоставленных указанным лицам, носит компенсационный характер в рамках административного попечительства: обеспечение инвалидов войны транспортными средствами, протезно-ортопедическими изделиями, лекарственными средствами и др. Однако иные преимущества подтверждают права, предоставленные в порядке поощрения.
   Меры поощрения по административному праву направлены на предоставление индивидуальных, часто личных, льгот и преимуществ перед другими лицами, обладающими специальным правовым статусом: надбавки к должностным окладам государственных служащих, предоставление льготного порядка таможенного оформления товаров и транспортных средств и т. д.
   7. Значимость заслуг в конституционно-правовых отношениях предполагает всегда их официализацию и доведение сведений о поощрении до неограниченного круга субъектов. В связи с этим применение мер поощрения процессуально оформляется и акт о награждении подлежит опубликованию в официальных изданиях высших органов государственной власти.
   В административно-правовых отношениях возможно применение неформальных мер поощрения: морального стимулирующего воздействия (похвала, направление в престижную командировку [313 - Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. С. 104.], распространение передового опыта несения службы со ссылкой на авторство и т. д.) или мер организационного стимулирования.
   Применение мер морального стимулирующего воздействия не сопровождается процессуальным оформлением и принятием официальных актов. Применение мер организационного стимулирования сопровождается принятием административного акта, но не всегда процессуально оформлено как поощрение, ибо формальное закрепление в нормативных правовых актах названных мер в качестве поощрений не произведено.
   Наличие преимущественно линейных связей между поощряющими и поощряемыми субъектами в деятельности государственной администрации сближает данный вид позитивного стимулирования по нормам административного и трудового права. Вместе с тем имеются различия.
   1. Разграничение нормативной правовой основы. В трудовых отношениях ее составляют Трудовой кодекс России и уставы, положения о дисциплине субъектов, функционально не входящих в систему государственной администрации.
   2. Фактическими основаниями поощрения в рамках трудовых отношений являются выполнение и перевыполнение индивидуальных и коллективных обязательств, продолжительная работа на одном предприятии, повышение квалификации [314 - Лебедев В. М. Воспитательная функция советского трудового права. М.: Юридическая литература, 1981. С. 95.]. Очевидно, что действия поощряемого, выражающие заслугу, были направлены на реализацию корпоративных функций, а не публичных интересов неограниченного круга лиц, специально непоименованных. При этом не имеет значения, находится организация в ведении органа исполнительной власти или нет.
   Согласно приказу Госкомсвязи России от 13.10.1997 г. № 52 [315 - М., 1997.] высокопрофессиональным работникам присваивается звание «Мастер связи» за успехи в развитии и совершенствовании средств связи, улучшении обслуживания населения и организаций, внедрении новой техники и технологии. К званию «Мастер связи» могут быть представлены только работающие члены трудовых коллективов организаций связи, хотя приказ о его присвоении издается Министерством транспорта и связи России. Поощренное лицо действовало не ради выполнения функций по государственному управлению и руководству в отрасли связи, а способствовало функционированию подчиненной социально-производственной системы в корпоративных целях и может быть поощрено на основании норм трудового права.
   Министерство транспорта и связи России в этом случае лишь выполняет функции руководящего органа коммерческой организации публичного права, которая условно может быть поименована как «взаимоувязанная сеть связи России». При этом не следует эклектически объединять методы государственного воздействия на подчиненную систему (руководство, антимонопольное регулирование, лицензирование, сертификация и т. д.) и функции элементов системы – оказание услуг материального характера, направленных на передачу или прием знаков, сигналов по электромагнитным системам, осуществление почтовых операций [316 - Статья 3 ФЗ «О связи».].
   3. Дифференциация субъектов, поощряемых на основании норм административного или трудового права, производится по функциональным признакам.
   Деятельность государственных служащих, занимающих государственные должности категории «Б», сходна с внутриорганизационной обеспечительной деятельностью субъектов, не представляющих исполнительную власть. Штабные подразделения: канцелярия, пресс-служба, общий, организационный отделы, административно-хозяйственные подразделения, имеются в любых организациях, а лица, включенные в их состав, выполняют функциональные обязанности, означенные в ЕТКС и других актах трудового, а не административного законодательства.
   4. В трудовом праве меры организационного и материального стимулирования во многих случаях специально не формализованы и не относятся к мерам поощрительного воздействия. Часто поощрение производится в запрограммированном порядке за корпоративные достижения, а не только за действия отдельного лица.
   Гибкие системы перемещения работников, зависящие от их квалификации, позволяют наиболее полно использовать их потенциал в корпоративных целях. Заслуги не только поощряются, но и выполняют утилитарную функцию. «Специфика механизма воспитания при премиальной системе заработной платы вытекает не столько из материальной заинтересованности рабочих и служащих в получении высокого заработка, сколько из гибкой возможности администрации в допустимых законом пределах варьировать показатели и условия премирования. Пользуясь этим, администрация может активно влиять через материальный интерес на различные стороны формирования правосознания рабочих и служащих в процессе производства» [317 - Лебедев В.М. Воспитательная функция советского трудового права. С. 77, 78.].
   По-иному определены цели и содержание поощрительных мер в административно-правовом регулировании. Меры поощрения морального характера могут быть выражены следующим образом: объявление благодарности; награждение Почетной грамотой; занесение на Доску почета, в Книгу почета [318 - Статья 13 ФЗ «Об основах государственной службы РФ»; ст. 416 ФЗ «О Прокуратуре РФ» от 17.11.1995 г. № 168-ФЗ (СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472).].
   Возможна отраслевая дифференциация мер поощрения морального характера при сохранении их сущности. Отраслевыми наградами Министерства образования и науки России являются: медаль К. Д. Ушинского; нагрудные знаки «Почетный работник образования РФ»; Почетная грамота и благодарность Министерства образования и науки России. Указанные документы, несмотря на способ фиксации изложенной в них информации, означают только признание юридических фактов, определенных родовой формулировкой «за образцовое исполнение обязанностей, а также многолетнюю безупречную службу». Однако подобная фиксация соответствует признакам надзорного стимулирующего акта, но не акта о поощрении.
   Во-первых, была ли какая-либо особая заслуга, которая связана с вознаграждением? Видимо, нет, так как исполнение установленных обязанностей является для лица, содействующего государственной администрации, обычным правомерным поведением. При этом именно оно и стимулируется, «представляя собой не поощрение и не принуждение в чистом виде, а побуждение объекта управления с помощью данных управленческих методов» [319 - Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. С. 31.].
   Во-вторых, поощрение всегда связано с предоставлением награждаемому дополнительных субъективных прав или льготных статусов. В рассматриваемом случае этот признак отсутствует.
   В-третьих, названные меры применяются по отношению к лицам, обладающим специальным административно-правовым статусом, выполняющим стандартные требования, предъявляемые к реализации статусных полномочий, с максимальной «юридической чистотой», что, как правило, подтверждено актом об аттестации [320 - Положение о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти. Утв. приказом Минтруда России от 12.10.1992 г. № 23 // Бюллетень Минтруда России. 1993. № 12.] – особым удостоверительным надзорным актом. Такой акт свидетельствует о том, что аттестуемый не только соответствует занимаемой должности, но может выполнять функции большей сложности и важности. Именно такое продвижение (перемещение) по службе, а также присвоение квалификационного разряда (специального, воинского звания, классного чина, дипломатического ранга) на ступень выше будут отвечать признакам, характерным для поощрения в рамках линейных отношений с органом исполнительной власти.
   Права государственных служащих традиционно подразделялись на служебные и личные [321 - Старилов Ю. М. Служебное право. М.: БЕК, 1996. С. 321–323.], при этом право на продвижение по службе было включено в состав служебных. Иные служебные права (ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности, посещение организаций для исполнения должностных обязанностей, право на переподготовку и повышение квалификации и т. п.) предоставлены именно для обеспечения реализации государственно-служебных обязанностей. Рассматриваемое право на продвижение по службе связано с выдающимся, неординарным позитивным поведением государственного служащего. Его наличие, прежде всего, связано со стимулированием государственно-служебной активности. Его реализация направлена на расширение зоны правовой активности государственного служащего, подкрепленной организационными и материальными мерами, а также моральным удовлетворением от престижности занимаемой вышестоящей государственной должности.
   «Авторитет, в особенности авторитет должности, имеет также значение награды за прошлые достижения, предполагая, что, как правило, чем выше достижения, тем выше вознаграждение. Допущение к выполнению более “высоких” функций и наделение соответствующим авторитетом означают признание прошлых достижений данного индивида и способности его добиваться все новых достижений» [322 - Парсонс Т. Аналитический подход к теории социальной стратификации. М.: Академический проект, 2000. С. 373.].
   При этом во главу угла поставлено именно организационное стимулирование активности государственных служащих (продвижение по службе, присвоение очередного квалификационного разряда и т. д.), а не только увеличение размера вознаграждения, хотя последнее, безусловно, важно, ибо возложение на себя дополнительных обязанностей без материальных компенсаций и стимулов вряд ли кто-то пожелает принимать добровольно. Государственная служба содержит обязательный признак – вознаграждение за нее [323 - Пункт 1 статьи 3 Ф3 «Об основах государственной службы РФ».], вследствие чего наличие организационных и материальных побудительных мер могут рассматриваться в диалектическом единстве.
   При этом поощрению статусного характера сопутствует увеличение денежного содержания и льгот материального характера на постоянной основе, а предоставление только последних допускается либо в разовом порядке за отдельные достижения в государственно-служебной деятельности, либо на постоянной основе за преданность и верность определенной системе государственной службы.
   Вместе с тем «государственная служба требует жертвования самостоятельным и случайным удовлетворением субъективных целей и именно этим дает право находить такое удовлетворение в сообразном долгу выполнении служебных обязанностей, и только в нем. Должностное отношение не есть и договорное отношение. Лицо, назначенное на должность, призвано не для отдельных случайных действий по службе, но связывает с этим отношением основной интерес своего духовного и особенного существования» [324 - Гегель Г. В. Ф. Философия права. С. 334.].
   Представляется не вполне точным утверждение Г. М. Петрова о том, что «поощрительный метод основан на стремлении лиц приобрести какое-либо материальное или моральное благо, на желании улучшить свое положение и т. п.». Государство признает, стимулирует и вознаграждает именно за активность по безупречной, инициативной, позитивно результативной службе, а не за стремление к материальному вознаграждению.
   В рамках линейной связи субъекты находятся также при отбытии наказаний за совершение преступлений. Оно осуществляется на основании норм уголовного и уголовно-исполнительного права. Как и в иных видах государственной административной деятельности, существует линейное подчинение лица, приговоренного к отбытию наказания, и представителя исполнительной власти, обеспечивающего реализацию приговора. Если при этом поведение первых соответствует реализации функции, заложенной в приговоре, и целям наказания, то поощрение носит самостоятельный характер (в рамках уголовного и уголовно-исполнительного права), отличный от дисциплинарного поощрения на основании норм административного права.
   В соответствии со ст. 45 УИК РФ от 08.01.1998 г. № 1-ФЗ [325 - С3 РФ. 1997. № 2. Ст. 198.] за хорошее поведение и добросовестное отношение к труду осужденным к исправительным работам могут быть сокращены сроки и объем обязанностей и запретов, установленных ст. 41 Кодекса. Согласно п. 5 ст. 113 УИК РФ в отношении положительно характеризующихся осужденных может быть возбуждено ходатайство о помиловании. На основании приказа МВД России «Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений» от 30.05.1997 г. № 330 [326 - БНА РФ. 1997. № 14.] допускается выход осужденных в порядке поощрения за пределы воспитательной колонии.
   С другой стороны, только за оказание содействия органам, ведающим вопросами исполнения наказаний за совершение преступления, применяются меры дисциплинарного поощрения, аналогичные по юридической природе иным мерам, применяемым в административном порядке.
   Согласно ст. 57 УИК РФ за хорошее поведение и добросовестное отношение к труду к осужденным к ограничению свободы могут применяться: а) благодарность; б) разрешение на проведение за пределами исправительного центра выходных и праздничных дней; в) разрешение на проведение отпуска с выездом за пределы исправительного центра; г) денежная премия; д) досрочное снятие ранее наложенного взыскания.
   Фактическим основанием для применения мер поощрения являются: «а) добросовестное и точное выполнение субъектами возложенных на них юридических или общественных обязанностей; б) совершение участниками общественных отношений правомерных волевых действий, превосходящих обычный уровень правовых требований» [327 - Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978. С. 36.]. Иначе говоря, основанием для поощрения является определенная заслуга.
   При поощрении, с одной стороны, «существует общественное признание заслуг, и номинация, порождающая награждение, безусловно, имеет положительные основания в социальной среде. С другой стороны, есть довлеющая монополия государственной номинации, сведенная к «объективированному символическому капиталу, кодифицированному, делегированному и гарантированному государством» [328 - Бурдъе П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля. СПб.: Але-тейя, 1999. С. 149.]. При этом деятельность поощряющего основана на произволе, где нет положительного основания для награждения, а только усмотрение власть имущего лица. В силу названных причин и появилось юридическое закрепление поощрения за обычное правомерное поведение.
   Во-первых, невозможно установить, сколько правомерных деяний совершено. Правонарушения фиксируются с высокой долей погрешности, а правомерные действия не учитываются вообще.
   Во-вторых, количество правомерных действий в любом случае превышает количество правонарушений.
   В-третьих, достаточно странным выглядит поощрение за правомерное поведение административно-обязанных лиц. Если поощрять одного государственного служащего за обычное правомерное поведение, то всех иных придется наказывать, так как их поведение находится в иной зоне правового регулирования, они не исполнили возложенных на них обязанностей.
   В-четвертых, у государства в таких случаях просто не хватит средств для предоставления вознаграждения.
   Об отрицательном эффекте неурегулированности механизма поощрения свидетельствует практика его применения.
   В соответствии со ст. 28 ФЗ «О службе в таможенных органах РФ» в качестве меры поощрения установлено присвоение сотруднику очередного специального звания досрочно. Практика ГТК России и Федеральной таможенной службы свидетельствует о непринятии положительных решений об этом почти в 50 % случаев.
   Основная часть представлений была нереализована по причине невыполнения отдельными таможенными органами плановых заданий по перечислению таможенных платежей в федеральный бюджет (ДВТУ, ПТУ, СЗТУ, УТУ, ЦТУ, ЮТУ). При определении кандидатов на присвоение очередных специальных званий досрочно не учитываются экономические показатели таможенных органов, личный вклад представляемых в решение их задач, недостаточно применяются другие виды поощрений.
   В силу распоряжения ГТК России «О порядке присвоения сотрудникам таможенных органов очередных специальных званий досрочно» от 20.07.1999 г. № 01–14/870 [329 - М., 1999.] к ним представляются сотрудники, добившиеся наивысших показателей по собираемости таможенных платежей, проявившие высокий профессионализм при задержании крупных партий контрабанды, за другие заслуги при наличии экономического эффекта.
   ФАЖД России разъясняет, что главным критерием оценки деятельности общественных инспекторов являются состояние безопасности движения, результативность проводимых мероприятий.
   В Положении о материальном стимулировании и поощрении работников центрального аппарата МПР России [330 - Приказ МПР России от 16.02.1995 г. № 62. М., 1995.] предписано, что при установлении надбавок и определении размера премий работникам должны учитываться сложность, качество и своевременность выполненных работ, насколько творчески они подходят к решению возложенных на них задач.
   Фактическим основанием для поощрения в деятельности государственной администрации является действие во исполнение имеющихся у нее функций, связанное с положительно результативной и эффективной реализацией предоставленных для этого поощряемым полномочий, выраженное в применении того или иного метода административно-правового воздействия.
   Преюдициальным фактом, отрицающим возможность применения мер поощрения, является предыдущее противоправное поведение. В соответствии со ст. 27 Дисциплинарного устава таможенной службы РФ в течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к сотруднику не применяются, за исключением досрочного снятия ранее наложенного взыскания.
   Безусловно, в «качестве граждан все, разумеется, равны для государства. Но соответственно своим особым целям оно будет разделять их, предпочитать или пренебрегать, главным же образом оно должно делать различие между хорошими и дурными гражданами», поощряя их или наказывая. Право как льгота, связанная с поощрением, «не что иное, как разрешение, то есть акт милости, которой, впрочем, можно добиться также и своими заслугами» [331 - Штирнер М. Единственный и его собственность. С. 193.].
   Под «заслугой» следует понимать такое деяние, которое совершено в зоне правовой незапрещенности для субъекта-исполнителя, всегда полезно для общества и государства, совершено в таких условиях, когда иные лица не были в состоянии достичь такого же результата в силу личностных качеств (недостаток квалификации) или противодействия обычному правомерному поведению. Общих критериев заслуженного поведения нет, они определяются ситуационно.
   Поощрение в деятельности государственной администрации связано с принятием особых поощрительных административных актов, в связи с тем что «поощрение как метод государственного управления – это такой способ воздействия, который не подчиняет, а направляет волю лица на совершение определенных действий, полезных с точки зрения субъекта управления» [332 - Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. С. 15.].
   Прежде всего, как следует из акта признания заслуги, правосубъектной возможности лица, совершившего полезный поступок, корреспондирует дискреционное полномочие представителя исполнительной власти принять или не принять этот факт как основание для поощрения.
   С. С. Алексеев утверждал, что субъективному праву требования определенного поведения от другого лица должна быть противопоставлена юридическая обязанность на активные действия по удовлетворению предъявленного требования [333 - Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2.], но юридическая конструкция, включенная в нормы о поощрении, предполагает наличие не права требования, а только просьбы о реализации правосубъектной возможности на признание заслуги.
   Схема складывающегося правоотношения может быть отражена следующим образом: если невластный субъект обладает правом на обращение за признанием заслуги и может рассчитывать на вознаграждение при отсутствии права требования этого, то властный субъект обладает дискреционным полномочием признать или не признать заслугу и поощрить заинтересованное лицо.
   Принимая во внимание, что административная институциональность в определенной мере не всегда представляет идентичность поощряемого с государством, которому он служит, с бюрократической системой и определенным политическим режимом, возможен отказ от поощрения. Поэтому властный субъект уполномочен вынести административный акт о признании заслуги и провести вознаграждение, а невластный субъект, будучи не вправе опровергнуть официальное признание заслуги, вправе отказаться от примененной меры поощрения.
   Видимо, существенным признаком поощрительного административного акта является признание заслуги как идеала, образца поведения, к которому могут стремиться иные лица. Принятие награды не столь важно, ибо публичное объявление заслуг возможно и в отсутствие награждаемого, например, в случае его смерти, отказа высшего должностного лица государства в получении государственной награды иной страны государственным служащим.
   Система мер поощрения включает следующие элементы.
   Во-первых, дисциплинарное поощрение, дифференцированное на группы:
   1) связанные с организационным продвижением по службе: назначение на вышестоящую государственную должность, включение в резерв на ее замещение;
   2) связанные с квалификационным продвижением по службе: присвоение специального звания на одну ступень выше или досрочно; награждение почетным знаком органа исполнительной власти.
   3) связанные с единовременным материальным поощрением за отдельные достижения в государственно-служебной деятельности: выдача денежной премии, награждение ценным подарком, награждение именным оружием;
   4) связанные с предоставлением дополнительных постоянных компенсаций.
   Во-вторых, административно-правовое поощрение, связанное с:
   1) предоставлением упрощенного (льготного) порядка осуществления отдельных видов деятельности, например сокращение количества проверочных действий при поступлении внештатного сотрудника на службу;
   2) освобождение от необходимости получения правоустанавливающих документов, в частности, при перемещении товаров в рамках международной кооперации производится освобождение от предоставления отдельных документов, обычно предъявляемых при таможенном оформлении. При этом не следует смешивать льготы в порядке поощрения и льготы, предоставляемые в рамках специального административно-правового режима.
   Г. М. Петров утверждает, что существует особый вид опосредованного поощрения, которое «реализуется непосредственно адресатом поощрительной нормы через достижение более высоких показателей и не требует каких-либо дополнительных решений со стороны властных органов, как это происходит при непосредственном поощрении» [334 - Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. С. 18.]. При этом автор не смог привести подобного поощрения, применяемого в административном порядке, а назвал такие приемы, как снижение налога или освобождение от него, изменение нормативов и т. д.
   Действительно возможно предоставление льготного (упрощенного) порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу (глава 22 ТК РФ). Но, во-первых, льгота должна быть признана таможенным органом при принятии таможенной декларации, т. е. присутствует административный акт правопризнания, отрицающий так называемое «опосредованное» поощрение, во-вторых, эти льготы установлены не за заслуги, а как условие особого порядка правового регулирования, поддерживаемого таможенными органами.
   3) абсолютное материальное вознаграждение: выдача денежной премии, награждение ценным подарком, предоставление льготного кредита и т. п.
   4) относительное материальное вознаграждение – освобождение от платежей по публичным договорам: предоставление права бесплатного проезда на транспорте, освобождение от платы в размере до 50 % за энергию и др.
   Представляется возможным также выделить особую группу неформализованных мер, ставших санкционированным обычаем – продление срока службы на «престижной» должности или оказание особого почета и уважения наиболее достойным государственным служащим.
   Действительно, для значительной части государственных служащих переход на новое социальное положение пенсионера может стать болезненным процессом, что, в свою очередь, отрицательно повлияет на моральную атмосферу в коллективах государственных органов.
   На наш взгляд, требует расширения практика, уже закрепившаяся во многих коллективах и поддерживаемая в приказе Минобороны России «О Почетной грамоте Правительства РФ и грамотах Министерства обороны РФ» от 18.02.1997 г. № 56 [335 - Увольнение с военной службы. М.: Бизнес Консалтинг Центр, 1998.], где указано, что благодарственной грамотой Минобороны России награждаются военнослужащие Вооруженных Сил России при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых на день увольнения составляет 20 лет и более.

Глава 4
Методы административно-правовой регламентации публичной активности

4.1. Метод административного правопризнания

   В отличие от методов косвенного регулирующего воздействия метод правопризнания, направленный на подтверждение законности возможного осуществления отдельных видов деятельности, является более «жестким» и часто применяемым приемом административно-правового воздействия. Механизм регулирования в данном случае выражен в предварительном установлении границ дозволяемой деятельности, ибо некоторые способы и формы ее реализации являются запрещенными.
   Принимаемые в результате совершения властных действий документы становятся «актами публичного контроля – действиями уполномоченного органа власти, фиксирующего в соответствии с законом определенное правовое положение субъекта, на основе которого должна осуществляться его последующая деятельность» [336 - Андреев В. Государственный контроль за хозяйственной деятельностью // Российская юстиция. 1997. № 2. С. 20.]. Вместе с тем такой порядок «учреждения частных обществ… имел значение не ограничения или стеснения общественной инициативы, а скорее носил поощрительный характер» [337 - Ануфриев Н. П. Правительственная регламентация образования частных обществ в России // Вопросы административного права. М., 1916. Т. 1. С. 16.] ввиду того, что расширилась сфера профессиональной деятельности различных субъектов.
   Применение названного метода связано с государственным признанием специальных статусов субъектов, вступающих в публичные отношения, а также недопущению в них лиц, неспособных должным образом исполнять требования, предъявляемые к некоторым видам деятельности.
   К сожалению, широкое предоставление возможностей по участию личности в решении государственных дел не всегда согласуется с общими целями совместной деятельности индивидов, соответственно, отсутствует необходимый механизм допуска к участию в политических делах, и «люди, занимающиеся политикой, могут преследовать самые различные цели – и своекорыстные, и нелепые, и разрушительные, и предательские, и чудовищные; но все-таки цели останутся в действительности совершенно противополитическими. Чем больше людей, лишенных политического правосознания, активно участвует в государственной деятельности (хотя бы в форме простого голосования), тем большая опасность возникает для государства. Чем большее число граждан теряет из вида единое и объективное задание государства и начинает преследовать не общую цель, а множество частных целей – все равно, личных или классовых, – тем сильнее политика начинает вырождаться и разлагаться, тем слабее становится государство, тем легче оно рухнет и распадется в один не прекрасный день» [338 - Ильин И. А. Путь духовного обновления. М.: Эксмо-пресс, 1998.].
   В целях обеспечения предварительного государственного контроля за законностью осуществления профессиональной публичной деятельности введена государственная регистрация юридических лиц и предпринимательской деятельности без образования юридического лица, а также общественных объединений. В нормативных правовых актах она рассматривается как средство признания специального статуса и учета существующих субъектов коммерческой деятельности в качестве налогоплательщиков.
   Тождественное наименование различных правовых режимов сформировало доктрину, утверждающую, что государственная регистрация связана только с учетом корпоративных структур и не предполагает контроля за их появлением [339 - Ноздрагев А. Ф. Легитимация предпринимателей // Хозяйство и право. 1992. № 10.]. Вместе с тем государственная регистрация в рассматриваемом случае необходима для выявления запрещенных оснований создания организации, установления недозволенных вариантов реализации заявленной деятельности.
   А. Б. Агапов, рассматривая административно-правовые методы, отмечает, что «лицензирование, сертификация и регистрация представляют собой разновидность разрешительной политики, осуществляемой органами исполнительной власти», причем объединяющим их признаком является то, что «несмотря на очевидные различия этих процедур, их реализация влечет за собой существенные правовые последствия для субъектов рыночных отношений» [340 - Агапов А. Б. Федеральное административное право. М.: ЮристЪ, 1997. С. 302.].
   Действительно, названные методы (кроме регистрации в правоудостоверительном значении) основаны на разрешительном типе правового регулирования, где общему запрету сопутствуют управомочивающие исключения [341 - Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. С. 186.]. Однако типология метода и связанного с ним административно-правового режима определяет их существо, но не все элементы. Подобное нивелирование искажает интенсивность, направленность, определение допустимого уровня активности, пределов правовой самостоятельности и другие элементы воздействия.
   Закон связывает серьезные правовые последствия с государственной регистрацией, так как при этом организация приобретает статус юридического лица, а гражданин – статус предпринимателя без образования юридического лица (ст. 23, 51 ГК РФ). Государственная регистрация связана с признанием специальной правоспособности: гражданской – подтверждается наличие имущества, обеспечивающего выполнение будущих обязательств [342 - Статья 26 Ф3 «Об акционерных обществах» от 26.12.1996 г. № 208-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 1. Ст. 1).], возлагается обязанность заключения публичных договоров, изменяются основания ответственности (ст. 401, 426 ГК РФ); финансовой – изменяются виды налогов и сборов; административной – вводятся специальные административные стандарты, правила ведения хозяйственной деятельности, изменяется характер ответственности за их нарушение ит. д.
   Акт регистрации является особым актом правопризнания, который по моменту принятия совпадает с внесением информации об этом на технические носители. До регистрации субъект предпринимательской деятельности юридически не существует, соответственно его невозможно поставить на учет. Необходимо легально разделить обязанность обращения за предоставлением статуса предпринимателя с выдачей акта о признании и регистрации, которая возложена на органы исполнительной власти и является документом учета [343 - Ноздрагев А. Ф. Статус предпринимателя //Хозяйство и право. 1994. № 1. С. 26.].
   ФЗ «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ [344 - СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.]предполагает добровольный порядок регистрации созданных общественных объединений, что, по все видимости, требует некоторой корректировки.
   С государственной регистрацией связывается факт приобретения общественным объединением статуса юридического лица. Однако этот признак необходим для вступления в предпринимательские отношения, а названный федеральный закон не распространяется на деятельность коммерческих организаций.
   Образованная корпорация может быть создана для достижения исключительно частных целей ее членов – в этом случае, безусловно, не требуется какого-либо государственного контроля за ее деятельностью – или, наоборот, может иметь публичное влияние, что неизбежно связано с наличием запретов на некоторые виды проявлений публичной активности: недопустимость антиконституционных проявлений при создании и деятельности объединения, указания в его названии выражений, оскорбляющих нравственность, национальные и религиозные чувства граждан. Государственная регистрация служит признанию законности образования общественного объединения со стороны органов юстиции и последующего контроля за их деятельностью. Не случайно закон предусматривает обязательность государственной регистрации политических общественных объединений.
   Подобный порядок регулирования может быть распространен на все корпорации, заявляющие публичные цели деятельности, так как «не стесняя их образования и деятельности, государство не может и не должно отказываться от известного контроля за ними, контроля, который обеспечивал бы возможность предупреждения и преследования опасных для общественного порядка проявлений их деятельности» [345 - Дерюжинский В. О. Полицейское право (пособие для студентов). С. 61.].
   Аналогичный режим регулирования, видимо, может быть установлен в отношении временных общественных объединений, связанных с проявлением массовой политической активности граждан. Организованное объединение создается в любом случае, так как лишь «на различии временных и постоянных целей покоится разница между собранием и обществом» [346 - Елистратов А. Е. Административное право. С. 145.]. Установленное ст. 31 Конституции РФ право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования должно сопровождаться не так называемой «уведомительной регистрацией», т. е. только сообщением о реализации права [347 - О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28.07.1988 г. // ВВС СССР. 1988. № 31. Ст. 504.], а признанием законности проводимого мероприятия, ибо оно может угрожать общественному порядку и безопасности. В ст. 39 Конституции Украины установлено, что возможно ограничение рассматриваемого права судом в интересах национальной безопасности и общественного порядка.
   Материальные средства (меры) легализационного регулирования в данном случае закалякаются в общедозволительном признании потенциального состояния, позволяющего заниматься некоторыми видами деятельности, и установление запрещенных пределов их осуществления.
   Общий и специальный порядок регистрации установлен для осуществления деятельности российских и международных общественных объединений (ст. 46, 47 ФЗ «Об общественных объединениях»), образования коммерческих организаций. Во втором случае отношения регулируются, как правило, на основе норм ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» от 08.08. 2001 г. № 129-ФЗ [348 - С3 РФ. 2001. № 33. Ст. 3431.], а специальные положения введены в отношении кредитных организаций.
   При проведении легализационных мероприятий могут быть установлены препятствия на ведение деятельности, так как она абсолютно запрещена, может быть разрешена только специальным субъектам, приобретен статус, не позволяющий заниматься иными видами деятельности [349 - Об организации страхового дела на территории РФ см.: Закон РФ от 27.11.1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 56; ст. 47 УК РФ.].
   Другим проявлением рассматриваемого метода является подтверждение соответствия требованиям нормативных правовых актов фактически осуществляемой деятельности. Введен предварительный государственный контроль за соблюдением качественных и количественных параметров ее ведения. Регулирование связано с недопущением реализации запрещенных видов деятельности или включения в оборот предметов, исключенных из обращения, подтверждением возможности совершения операций с особым режимом регулирования.
   ФЗ «О лекарственных средствах» от 22.06.1998 г. № 86-ФЗ [350 - СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3006.] устанавливает последовательный механизм применения метода право-признания. Операции с такими средствами проводятся после государственной регистрации, т. е. первоначально должен быть применен метод удостоверения. Выявление лекарственного средства, обладающего признаками, при которых их применение ограничено или исключено, влечет отказ в постановке на регистрационный учет. После этого может быть вынесен акт об отказе в совершении заявленных операций.
   Контрольная функция государства в этой сфере связана: а) с обеспечением объектовой безопасности – безопасность излучений; биологическая безопасность; взрывобезопасность; механическая, пожарная, промышленная, термическая, химическая, электрическая, ядерная и радиационная безопасность; электромагнитная совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования [351 - Статья 7 ФЗ «О техническом регулировании».]; б) с осуществлением метрологического контроля, надзора за выполнением требований стандартизации и подтверждения соответствия. Последние три функции имеют последовательный характер: на основе метрологических правил, обеспечивающих единство измерений, разрабатываются и внедряются стандарты (технические регламенты), а система сертификации представляет форму осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров [352 - Статья 2 ФЗ «О техническом регулировании».].
   Используются три группы однородных средств. Во-первых, обеспечение единства измерений. Во-вторых, единство измерений получает свое выражение в системе стандартизации – деятельности по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленной на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ и услуг. В-третьих, реализация стандартов возможна после прохождения сертификации.
   Эти средства: 1) определяют поведение субъектов посредством установления требований, основанных на нормативно-технических, иных естественнонаучных и социально-технологических закономерностях; 2) служат обеспечению безопасности профессиональной публичной деятельности; при этом подтверждается не только соответствие предметов требованиям «физической» безопасности, но и выполнение иных стандартов социального поведения, например при осуществлении выпуска ценных бумаг [353 - Статья 17 ФЗ «О рынке ценных бумаг» от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ (СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918).], 3) выражены в предварительном техническом или социально-технологическом нормировании правового поведения субъектов, его юридическом оформлении, а также подтверждении объективных свойств предметов на соответствие нормативным требованиям.
   Внешнее выражение прохождение предварительного контроля получает в выдаче актов правопризнания: сертификатов, свидетельств, паспортов объектов и т. д. Их принятие не связано с приобретением специального статуса, а подтверждает соответствие поведения предъявляемым требованиям. Обладатель сертификата не имеет исключительного права на его использование при реализации продукции. При ее отчуждении сертификат передается новому приобретателю, а при уничтожении – прекращает свое действие.
   Материальные средства (меры) реализации данного метода заключаются в установлении абсолютного запрета на деятельность в силу состоявшегося удостоверительного акта, подтвердившего опасные качества отдельных объектов, и в разрешении совершения операций после подтверждения их соответствия требованиям стандартов.
   Объектовая безопасность предполагает декларирование в целях обеспечения контроля за соблюдением мер безопасности, оценки достаточности и эффективности мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на объекте [354 - Пункт 1 Положения о декларации безопасности промышленного объекта РФ. Утв. постановлением Правительства РФ от 01.07.1995 г. № 675 (С3 РФ. 1995. № 28. Ст. 2692).]. Сведения, изложенные в декларации, должны отражать выполнение его руководством различных групп административных требований.
   Во-первых, это общее состояние безопасности: условия размещения, особенности технологических процессов и производимой продукции, анализ риска возникновения чрезвычайных ситуаций и их последствий, характеристика систем контроля за безопасностью и др.
   Во-вторых, обеспечение безопасных условий труда в соответствии с требованиями ст. 16 ФЗ «Об основах охраны труда в РФ» от 19.07.1999 г. № 181-Ф3 [355 - С3 РФ. 1999. № 29. Ст. 3702.].
   В-третьих, необходимо соблюдение правил по охране окружающей природной среды: экологических требований [356 - Главы 5,7 ФЗ «Об охране окружающей среды».], лимитов на природопользование, нормативов предельно допустимых воздействий нагрузок в соответствии с заключением государственной экологической экспертизы.
   В зависимости от отраслей деятельности предъявляются специальные требования: положительное заключение органов Госатомнадзора России для эксплуатации ядерно– и радиационно-опасных объектов [357 - Об использовании атомной энергии: ФЗ от 21.11.1995 г. № 170-ФЗ // С3 РФ. 1995. № 48. Ст. 4552; О радиационной безопасности населения: ФЗ от 09.01.1996 г. № 3-Ф3 // С3 РФ. 1996. № 3. Ст. 141.]; радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий [358 - Порядок разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий. Утв. постановлением Правительства РФ от 28.11.1997 г. № 93 // С3 РФ. 1997. № 5. Ст. 688.]; гигиенических заключений [359 - О санитарно-гигиенической экспертизе продукции: Приказ Минздрава России от 15.08.2001 г. № 325 // БНА РФ. 2001. № 44.].
   Термин «сертификат» неоднозначен. В отдельных случаях под ним понимается разрешительный документ [360 - Положение о сертификации на право управления предприятиями и организациями, осуществляющими разработку и/или производство вооружения, военной техники, боеприпасов, а также их основных составных частей, комплектующих изделий и материалов. Утв. постановлением Правительства РФ от 28.02.1995 г. № 194 // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 899.]. Сертификат может служить актом, подтверждающим возможность использования определенных прав: сертификат происхождения товаров позволяет применить таможенно-тарифные льготы [361 - Положение о сертификате продукции собственного производства.].
   Безусловно, сертификаты и знаки соответствия, подтверждающие качество продукции, определяют возможность использования определенных прав, но корреспондирующим способом правового регулирования является запрет. В случае с сертификатом происхождения товаров происходит либо признание освобождения от общих обязанностей (уплаты таможенных платежей), либо подтверждается возможность использования прав-льгот.
   Использование методов сертификации (подтверждения соответствия) осуществляется в целях удостоверения соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, условиям договоров; содействия приобретателям в компетентном выборе продукции, работ, услуг; повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках; создания условий для обеспечения свободного перемещения товаров по территории России, а также для осуществления международного экономического, научно-технического сотрудничества и международной торговли.
   Основополагающим документом в этой сфере является Система сертификации ГОСТ Р [362 - Постановление Госстандарта России от 17.03.1998 г. № 11 // БНА РФ. № 11.1998.], а в сфере обращения драгоценных металлов и драгоценных камней – ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» от 26.03.1998 г. № 41-ФЗ [363 - СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463.], Инструкция по осуществлению пробирного надзора [364 - Утв. приказом Роскомдрагмета от 23.06.1995. № 182 // Российские вести. 1995.].
   Система сертификации продукции дифференцирована на обязательную и добровольную. Вторая предназначена обеспечивать особые или индивидуальные требования потребителей к качеству продукции. Номенклатура товаров, подлежащих обязательной сертификации, определена постановлением Правительства РФ «Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации» от 13.08.1997 г. № 1013 [365 - СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3899.].
   Обязательная сертификация осложнена необходимостью получения предварительных сертификатов, что, в частности, закреплено в постановлении Госстандарта России и Госкомсанэпиднадзора России «Об обеспечении безопасности продукции для здоровья человека» от 05.01.1993 г. № 2 [366 - БНА РФ. 1993. № 3. Ст. 61.]. Госветслужбой России проводится ветеринарно-санитарная экспертиза с выдачей заключений (сертификатов) [367 - Статьи 16, 21 Закона РФ «О ветеринарии» от 14.05.1993 (ВСНД и ВС РФ. 1993. № 24. Ст. 857).]. Особым видом подтверждения безопасности продукции является выдача сертификатов пожарной безопасности [368 - Подпункт 3.1 Правил сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности. Утв. приказом МВД России от 28.03.1996. № 10 (Российские вести. 1996. 6 июня. № 104).], которые являются составной частью сертификата соответствия [369 - Статья 33 ФЗ «О пожарной безопасности».].
   Методики подтверждения качества заключены в схемах сертификации [370 - Постановление Госстандарта России от 21.09.1994 г. № 15 // Российские вести. 1995.1 июня. № 100.].
   Акты правопризнания условно дозволяют занятие заявленной деятельностью, ибо впоследствии могут быть изменены. Заключение экологической экспертизы может утратить юридическую силу, если доработан ее объект, изменены условия природопользования, объект реализован с отступлениями от документации, либо в нее внесены изменения [371 - Статья 18 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ (СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556).]. Действие сертификата соответствия может быть приостановлено или он может быть отменен, если продукция не соответствует предъявляемым требованиям, изменен нормативный документ на продукцию или метод испытаний, организация и (или) технология производства, изменены (не выполнены) требования технологии, методов контроля и испытаний, системы обеспечения качества.
   Государственный сертификационный контроль – широко распространенное средство предупреждения поступления на российский рынок ввозимой из других государств некачественной продукции (работ, услуг). В этой сфере применяется трехуровневая система контроля: осуществляемая в соответствии с национальным законодательством иностранных государств (1), таможенными органами (2), органами российской системы обеспечения качества (3).
   Несмотря на положения ст. 131 ТК РФ, устанавливающие, что декларируемые товары, подлежащие обязательной сертификации, должны иметь сертификат и знак соответствия в качестве средств таможенного контроля, как ни странно, эти документы не признавались таковыми [372 - Таможенное право: Учебник / Под ред. Б. Н. Габричидзе. М.: БЕК, 1995. С. 264.].
   Межгосударственные соглашения могут устанавливать освобождения от предоставления документов о качестве. ГТК России указывал, что продукция, поступающая из бывших республик СССР, не требует предоставления сертификатов соответствия [373 - Телеграммы ГТК России от 18.07.1993 г. № Т-32246; 05.04.1994 г. № 01–13/3591; 01.07.1994 г. № 01–13/7501; 10.11.1994 г. № Т-55973; 16.11.1994 г. № 01–13/13022.]. На территории государства ввоза товары могут быть реализованы при наличии документов, подтверждающих их качество и безопасность.
   В исключительных случаях Правительство РФ вправе выдавать разрешения на ввоз продукции, предназначенной для производственных нужд конкретной организации, без представления в таможенные органы сертификатов или свидетельств о признании сертификатов при условии последующей сертификации данной продукции на территории России.
   Без сертификатов перемещаются товары, предназначенные для официального пользования представительств иностранных государств и международных межправительственных организаций, ввозимые физическими лицами не для коммерческой деятельности (за исключением случаев ввоза товаров сверх установленных квот), ввозимые в единичных количествах и предназначенные для потребления лицами, их ввозящими.
   Методы воздействия, связанные с подтверждением законности количественных параметров предполагаемой деятельности, проявляются в антимонопольном регулировании. Провозглашение свободы предпринимательской деятельности сочетается с конституционным запретом монополизации рынков и осуществления недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34 Конституции РФ).
   В силу ст. 4 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» нарушение антимонопольного законодательства может быть связано как с неправомерным поведением участников предпринимательской деятельности, так и в связи с «недобросовестным управлением», то есть незаконной деятельностью органов исполнительной власти, местного самоуправления, должностных лиц, направленной на ограничение хозяйственной активности на товарных рынках.
   Неправомерное поведение хозяйствующих субъектов может быть выражено в формах злоупотребления доминирующим положением на рынке (ст. 5 названного Закона), заключения соглашений (совершения согласованных действий), ограничивающих конкуренцию (ст. 6), в виде повышения, снижения или поддержания цен (тарифов), раздела рынка, ограничения доступа на рынок или устранения с него хозяйствующих субъектов (ст. 7).
   Высказано предложение о необходимости антимонопольного контроля за принятием актов, направленных на монополизацию рынка, принимаемых представительными органами, так как они имеют большую юридическую силу, чем иные акты [374 - Даурова Т. Н. Монополистическая деятельность: понятие, виды, ответственность // Закон. 1996. № 3.]. Предложение заслуживает внимания, однако в случае установления контроля Федеральной антимонопольной службы в отношении органов представительной власти будет нарушен конституционный принцип разделения властей.
   Нарушения антимонопольного законодательства могут быть формализованы (облечены в форму договоров, актов властных органов и т. д.) и не формализованы (согласованные действия, неправомерные действия органов исполнительной власти и т. д.) [375 - Статьи 5—10 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».]. Во всяком случае предварительный антимонопольный контроль заключается в подаче ходатайств или уведомлений о признании законности совершенных действий, связанных с изменением рыночных показателей.
   В соответствии со ст. 17–18 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» Федеральная антимонопольная служба осуществляет предварительный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений, приобретением акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и некоторых иных случаях.
   Материальные средства (меры) антимонопольного регулирования заключаются в установлении абсолютного запрета на деятельность в силу состоявшегося удостоверительного акта, подтвердившего негативное количественное влияние отдельных факторов, и в разрешении совершения операций после подтверждения их соответствия количественным регуляторам деятельности.
   Представляется необоснованной тотальная формализация действий участников. Заинтересованному лицу необходимо обосновать, что обращение подано своевременно, в соответствии с правилами подведомственности, его реквизиты и приложения отвечают предъявляемым требованиям [376 - Положение о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Утв. приказом МАП России от 13.08.1999 г. № 276 // Российская газета. 1999. 28 августа. № 218.]. Ему требуется доказать возможность совершения или подтвердить законность действий в рамках оценочных формулировок, например, «усиление доминирующего положения», «увеличение дефицита» и т. д.
   Рассмотрение дел может завершаться вынесением условного решения об удовлетворении ходатайства и выдвижении конкретных требований по изменению плана создания или реорганизации коммерческой организации, принятию конкретных мер по восстановлению условий конкуренции. Пункт 3 ст. 9 ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23.06.1999 г. № 117-ФЗ [377 - С3 РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.] устанавливает, что Федеральная антимонопольная служба может аннулировать свое решение о признании соглашения или согласованных действий правомерными либо ограничивающими конкуренцию или вносить поправки в решения, если произошли изменения в фактах, послуживших основанием для их принятия, а также если принятое решение основывается на недостоверной информации.
   Методы признания законности деятельности также применяются в целях обеспечения государственной безопасности при пересечении Государственной границы России, перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу России, а также прибытии и убытии с особо охраняемых территорий.
   Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» предусматривает следующую систему методов:
   1. Установление абсолютного нормативного запрета на ввоз продукции, опасной для потребителей.
   2. Введение ситуационных нормативных запретов экспорта и (или) импорта: если ввоз и вывоз товаров противоречит основам общественной морали и правопорядка; если это необходимо в целях охраны жизни, здоровья людей, окружающей среды; для защиты культурного достояния; обеспечения национальной безопасности России; защиты внешнего финансового положения и поддержания платежного баланса России; выполнения международных обязательств.
   Ранее конкретные перечни товаров, не подлежащих ввозу (вывозу) на (с) территорию России были определены Инструкцией ГУ ГТК СССР, КГБ СССР и ГУ по охране государственной тайны в печати при Совете Министров СССР «О порядке контроля за перевозимыми через государственную границу СССР печатными, аудиовизуальными, другими материалами и документами» от 16.12.1988 г. № 11–11/205 дсп, Указанием ГУ ГТК СССР от 08.08.1989 г. № 137. В настоящее время указанные меры могут быть введены лишь на основании федеральных законов или международных договоров [378 - Статья 19 ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».].
   Установленные ограничения связаны с принятием актов право-признания при осуществлении таможенной охраны. Кроме того возможно вынесение легализационных актов, допускающих участие во внешнеторговой деятельности. К сожалению, отработанный механизм на федеральном уровне отсутствует. Мэром Москвы была установлена система предварительной оценки надежности иностранных контрагентов, взаимодействующих с органами исполнительной власти г. Москвы. Процедура включает внесение данных об иностранном лице в специализированный банк данных Департамента внешнеэкономических связей Правительства Москвы [379 - Об упорядочении работы по обеспечению экономической безопасности при осуществлении внешнеэкономической деятельности: Распоряжение Мэра Москвы от 12.08.1994 г. № 392-РМ. М., 1994.].
   В отдельных случаях может быть установлен льготный порядок пересечения границ: безвизовое перемещение граждан, применение упрощенного порядка таможенного оформления и т. д. Однако наличие данных обстоятельств не исключает действия самих режимов пересечения границ отдельных местностей и территорий.
   В письме Правительства Свердловской области в адрес Минюста России от 12.05.1998 г. № 01-51-153 указано, что материалы, связанные с нарушением правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших из государств – участников СНГ, не оформлялись, ибо отсутствует граница между государствами. Подобное положение дел неудовлетворительно, так как режим Государственной границы России является постоянным общефедеральным территориальным специальным порядком регулирования передвижения граждан и объектов по территориям государств. Порядок ее пересечения для лиц, находящихся на территории государств – участников СНГ, является упрощенным, но соблюдение названных обязывающих правил поведения остается необходимым.

4.2. Метод разрешительного воздействия

4.2.1. Общая характеристика разрешительного метода

   В литературе не сложилось однозначного понимания разрешительного воздействия как особого метода административно-правовой регламентации. Говорится о лицензионно-разрешительной системе как функции, форме или методе [380 - Тихомиров Ю. А. Регулирующие функции органов исполнительной власти в сфере экономики // Законодательство и экономика. 1996. № 23–24. С. 11; Рукавишникова И. Основные формы государственного воздействия на рынок ценных бумаг // Хозяйство и право. 1997. № 2. С. 72.]. В ст. 13 ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», ст. 5 ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве России с иностранными государствами» от 19.07.1998 г. № 114-ФЗ [381 - С3 РФ. 1998. № 30. Ст. 3610.] этот вопрос легально разрешен. Лицензирование (квотирование и иные меры государственного разрешительного воздействия) определено как метод регулирования.
   В ст. 2 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 28.08.2001 г. № 128-ФЗ [382 - С3 РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.] лицензирование определено с формальной стороны как мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.
   Разрешительная система является видом административной деятельности, направленной на государственное подтверждение квалификации и профессиональных качеств субъектов, предоставление им специальных правовых статусов (отдельных прав), позволяющих заниматься деятельностью (совершать действия), отдельные способы и формы которой небезопасны. Государство при этом устанавливает «особый правовой режим начала и осуществления отдельных видов деятельности, предполагающий государственное подтверждение пределов полномочий на ее ведение, государственный контроль над ней, возможность ее прекращения по особым основаниям» [383 - Олейник О. Л. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6. Ст. 16.]. Несмотря на добровольное приобретение статуса субъекта разрешительной системы, его наличие связано с введением императивных требований – лицензионных условий.
   Традиционно под лицензионно-разрешительной системой понималась «совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта, перевозки некоторых предметов и веществ, а также порядка открытия и функционирования некоторых предприятий» [384 - Управление в области административно-политической деятельности. М.: Юридическая литература, 1978. С. 110.]. Система специальных правил поведения и обращения некоторых предметов – не единственный содержательный элемент разрешительного режима. Он основан на условно дозволительном по субъектному составу типе правового регулирования, так как специальный правовой статус может быть предоставлен ограниченному кругу лиц.
   В разрешениях задаются правосубъектные элементы возможных участников отношений (наличие образования, профессиональной подготовки, ресурсного обеспечения и т. д.), устанавливается предел участия (эксплуатантами уникальных объектов могут стать лица, представившие наиболее высокие показатели), вводится средство персонификации властных требований (специальное разрешение (лицензия), акт-поручение, акт-распоряжение и т. д.), определяются сферы распространения режима, перечень режимных объектов.
   Ввиду того, что основной целью лицензирования является «оценка способности лица осуществлять ту или иную деятельность с обеспечением соблюдения законных прав и интересов граждан и организаций, экологической, государственной и общественной безопасности, внешнеэкономических интересов России» [385 - Воронов А. Ф„Трофименко И. Н. Некоторые проблемы лицензирования // Юриди-], на наш взгляд, основаниями введения разрешительного режима являются следующие показатели: 1) деятельность требует квалифицированного и профессионального ведения в определенных формах и определенными способами; 2) невыполнение названных условий характеризует ее как общественно опасную; 3) указанная деятельность получила широкое распространение.
   Используя критерий характера охраняемых отношений, можно предложить следующие основания разрешительного регулирования.
   1. Необходимость формирования режимных элементов разрешительной системы: а) передача социальных знаний, необходимых для субъектов разрешительной системы, т. е. образовательный процесс; б) оказание услуг в сфере метрологии, стандартизации и сертификации.
   2. Реализация требований установленных стандартов:
   1) юридических норм: а) оказание юридических услуг в связи с относительными правоотношениями; б) совершение действий, способствующих формированию прав и обязанностей (нотариат); в) совершение действий, связанных с юридической оценкой правомерности деятельности и ликвидацией допущенных нарушений социальных стандартов (оценочная, аудиторская деятельность и т. д.).
   2) технических норм, если деятельность направлена на создание и (или) эксплуатацию источника повышенной опасности или опасен характер выполняемых работ, связана либо с изменением имущества общественного достояния, либо с эксплуатацией уникальных объектов, находящихся в монопольном ведении государства.
   3) экономических нормативов, когда деятельность связана с привлечением имущества неограниченного круга лиц, специально не поименованных, и размещением их на условиях предпринимательского риска.
   3. Необходимость ликвидации последствий аномальных ситуаций, неквалифицированного ведения деятельности.
   Разрешения можно разделить на внутри– и внеаппаратные.
   Среди внутриаппаратных выделяются:
   1) разрешительные отношения между органами исполнительной власти: делегация полномочий, одобрение административных действий;
   2) разрешительные отношения между государственными служащими, связанные с реализацией служебного статуса (допуск к сведениям, составляющим государственную тайну) или дополняющих личный статус (разрешение на службу по совместительству).
   В зависимости от юридических последствий разрешительных актов могут быть предоставлены специальная правоспособность, позволяющая вести определенную деятельность, или субъективные права-исключения, изменяющие общую направленность какого-либо административно-правового режима. Разрешения второй группы отменяют действие общего запрета (позволяют ввоз валюты России на территорию России иностранными банками), общей обязанности (исключают продажу валютной выручки от экспорта товаров) или предоставляют права-льготы (позволяют перемещение валютных средств сверх установленных норм через таможенную границу России).
   По форме выражения могут встречаться специальные разрешения, лицензии, свидетельства, акты аккредитации, квалификационные аттестаты, удостоверения и т. д. Юридическим лицам, как правило, предоставляются специальные разрешения или лицензии, а физическим – квалификационные аттестаты. Согласно ст. 9 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» при решении вопроса о выдаче лицензии обязательно должны быть представлены сведения о квалификации работников соискателя лицензии. В США предоставление лицензий на занятие профессией является обязательной. Причем разрешения выдаются независимо от того, что разрешено открытие какого-либо предприятия [386 - Administrative Law Review. 1969. October. V. 22. N 1.].
   По объему предоставляемых полномочий разрешения можно разделить на генеральные, управомочивающие совершать неограниченное количество сделок с определенным видом товаров (работ, услуг), и разовые, позволяющие осуществить одну операцию с ограниченным сроком исполнения. В сфере использования объектов животного мира встречаются общие (разрешающие вид природопользования) и единичные лицензии (определяющие конкретные объекты животного мира в пределах установленного вида природопользования) [387 - Инструкция о порядке добычи диких копытных животных по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР. Утв. постановлением Главохоты РСФСР от 22.10.1971 г. // Охрана природы. Сборник нормативных актов. М.: Юридическая литература, 1971.].
   Осуществление разрешенной деятельности связано с выполнением нормативно-технических правил, соблюдением экономических нормативов, применением специальных познаний – лицензионных требований и условий.
   Нормативно-технические требования объединяют эксплуатационные стандарты, материально-техническое и нормативно-методическое обеспечение, организационно-режимные требования (например, знание и выполнение международных договоров, правил зарубежных стран [388 - О лицензировании деятельности в области гражданской авиации: Постановление Правительства РФ от 24.01.1998 г. № 85 // С3 РФ. 1998. № 5. Ст. 622.]), информационные стандарты (о количестве и качестве продукции, ее происхождении, обороте, о недопустимости распространения рекламы о ней [389 - О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции: ФЗ от 22.11.1995 г. № 171-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.]).
   Применение специальных познаний связано с квалифицированным оказанием услуг, например медицинских и фармацевтических, в области геодезии и картографии, образовании.
   Экономические нормативы включают:
   1. Ограничительные требования. Например, инвестиционным фондам запрещено безвозмездно отчуждать имущество, осуществлять иные виды деятельности, создавать специальные фонды, выкупать свои акции, использовать имущество для обеспечения исполнения собственных обязательств, предоставлять займы и кредиты, приобретать производные ценные бумаги и др. [390 - Положение о лицензировании деятельности инвестиционных фондов. Утв. постановлением ФКЦБ России от 20.05.1998 г. № 10 // Вестник ФКЦБ России. 1998. № 3.]
   2. Обязательные нормативы. Статья 61 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» предусматривает следующие их виды:
   минимально обеспечительные (резервные) – минимальные размеры уставного капитала или собственных средств, резервов, нормативы достаточности капитала, ликвидности кредитной организации;
   максимально рисковые (привлечения или отчуждения средств) – максимальные размеры риска на одного заемщика, крупных кредитных рисков, рисков на одного кредитора, максимальные размеры кредитов, гарантий и поручительств, предоставленных своим участникам, вексельных обязательств, норматив использования собственных средств для приобретения долей (акций) других юридических лиц, размеры валютного, процентного и иных рисков.
   3. Рекомендательные условия: учет векселей, риска страны и региона инвестирования, банка-корреспондента, кредитоспособности заемщика, дисконтирование требований в иностранной валюте, самострахование, подавляющий объем операционных расходов и доходов и т. д. [391 - Банковское дело. Учебник / Под ред. Э. Р. Рейтмана. М.: Банковский и биржевой научно-консультативный центр, 1992. С. 113.]
   4. Технико-экономические нормативы. Таковыми, в частности, являются выпуски ценных бумаг на бланках организаций, имеющих лицензии Минфина России [392 - О лицензировании ввоза бланков ценных бумаг: Письмо Минфина России от 17.05.1993 г. № 05-01-04 // Финансовая газета. 1993. № 21.]. Кредитные организации обязаны предпринять меры, связанные с физической защитой имеющихся денежных и материальных ценностей, сохранности информации, функционирования систем расчетов и т. д. [393 - Положение о порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории РФ. Утв. приказом Банка России от 09.10.2002 г. № 199-П // Вестник Банка России. 2002.10 декабря. № 66.]
   Принятие разрешительных актов связано с установлением преюдициальных правопогашающих фактов:
   наличие специализирующего правонаделительного акта: специализированным депозитариям паевых инвестиционных фондов запрещается совмещать эту деятельность с брокерской или дилерской [394 - Положение о порядке лицензирования деятельности в качестве специализированного депозитария паевых инвестиционных фондов. Утв. постановлением ФКЦБ России от 25.10.1995 г. № 18 // Вестник ФКЦБ России. 1996. № 3.];
   наличие юрисдикционного акта, указывающего на: а) факт предыдущей судимости или связь лица с преступлением [395 - Статья 22 Закона РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 г. (С3 РФ. 1997. № 41. Ст. 4674).]; б) наличие публичного проступка (административного, налогового и т. д.); в) прекращение действия разрешения в связи с противоправной деятельностью, если установлен отлагательный срок для обращения за выдачей нового разрешения [396 - Временная инструкция о порядке лицензирования деятельности по оптовой реализации лекарственных средств, изделий медицинского назначения, медицинской техники и парафармацевтической продукции на территории России. Утв. приказом Минздравмедпрома России от 14.06.1994 г. № 117 // Российские вести. 1994. 5 августа. № 145.].
   При выдаче разрешений выясняется, какой вид разрешения (общий или специальный) должен быть предоставлен, обычные или усложненные процедуры должны быть использованы, правоспособен ли соискатель, являются ли достаточными, допустимыми источники доказательств и достоверными сами фактические данные, подтверждающие профессиональную квалификацию, какие условия разрешенной деятельности являются приемлемыми.
   Упрощенчество при решении вопросов о выдаче разрешений ведет к отрицательным последствиям. По данным подразделений Госавтоинспекции МВД России соотношение средних показателей совершения административных проступков лицами, в чьи профессиональные обязанности входит эксплуатация транспортных средств, и лицами, управляющими транспортными средствами в личных целях, составляет соответственно 30 и 70 %.
   Лицензии выдаются на отдельные виды деятельности. Они могут быть оформлены как одним, так и разными документами с учетом экономико-отраслевой и предметной дифференциации. В силу
   ч. 2 ст. 32 Закона РФ «Об организации страхового дела в РФ» от 27.01.1992 г. лицензии выдаются на осуществление добровольного и обязательного страхования, имущественного страхования и страхования ответственности, а также перестрахования.
   В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.05.1995 г. № 8 разъяснено, что отсутствие лицензии в форме отдельного документа, позволяющего заключать договоры страхования ответственности, не может служить основанием для признания сделок, заключенных страховщиком, недействительными, если ему единой лицензией предоставлено право на ведение различных видов страховой деятельности, в том числе по страхованию ответственности [397 - BBAC РФ. 1995. № 9. С. 37.].
   Особым вариантом является предоставление временных лицензий в сфере страхового дела, когда страховой риск невозможно оценить с определенной долей вероятности при рассмотрении заявления по существу, он станет ясным лишь при фактическом занятии страховой деятельностью [398 - Условия лицензирования страховой деятельности на территории России. Утв. приказом Росстрахнадзора от 19.05.1994 г. № 02–02/08 // Российские вести. 1994. 29 июня. № 118.].
   Согласно ст. 15 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. [399 - ВСНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.] возможно предоставление безусловных и условных лицензий. Во втором случае определяются допустимые виды деятельности, отличные от тех, что были заявлены. Подобный вариант представляется преимущественным перед отказом в выдаче разрешения, ибо возможна постепенная наработка квалификационных навыков и последующее обращение за разрешением, в получении которого лицензиат был первоначально заинтересован.
   Смежным является институт приостановления (отложения) производства по делу, наличие которого позволяет избежать формального отказа в предоставлении разрешений, когда соискатель может предоставить доказательства своей квалификации в течение определенного периода времени. Такая возможность предусмотрена в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан, Инструкции по лицензированию деятельности в области пожарной безопасности.

4.2.2. Особые методы разрешительного воздействия

   Общий разрешительный режим представляет лицензионно-разрешительная система, а особые – учредительная деятельность органов исполнительной власти, принятие актов-поручений и установление квот.
   Решение государственных задач, несомненно, требует высокой квалификации субъекта-исполнителя. По этим причинам введены различные способы выявления профессиональных качеств: лицензирование, аттестация, проверка квалификационных навыков и т. д. Они установлены в том числе для субъектов, выполняющих монопольные государственные функции: совершение сделок с военной техникой, изготовление банкнот, государственных ценных бумаг ит. д.
   Эксплуатация публичной вещи может происходить с использованием права общего участия – приспособления объектов в качестве имущества общественного достояния, разрешения и соглашения либо специального одностороннего административного акта [400 - Евтихиев И. И. Теория публично-вещного права. С. 151.]. Этот юридический состав необходим для допуска к эксплуатации государственно значимых объектов, однако субъекты общего и специальных разрешительных режимов здесь различны.
   Существуют виды деятельности, которые являются монополией государства, – это атомная энергетика, деятельность в космическом пространстве, эксплуатация федерального железнодорожного транспорта и т. п. Думается, что наряду с общим режимом лицензирования, предполагающим возможность обращения за разрешением любым лицом, при создании таких организаций должны использоваться распорядительные, государственно-учредительные методы, а квалификационные требования будут предъявляться к их административным коллективам.
   Статья 34 ФЗ «Об использовании атомной энергии» предусматривает выдачу лицензий эксплуатирующим организациям, не уточняя, какой субъект является ее собственником, и, кроме того, предусматривает отзыв лицензии. Нетрудно представить, что может случиться, если с отзывом лицензии будет прекращена деятельность атомной электростанции. Видимо, данное административное действие возможно в отношении лиц, занятых в производстве на объекте, с условием оперативной смены кадрового состава.
   Функционирование локальных монополий – электрической и почтовой связи [401 - Об утверждении Правил оказания услуг телефонной связи: Постановление Правительства РФ от 26.09.1997 г. № 1235 // СЗ РФ. 1997. № 40. Ст. 4599.], инженерных систем населенных пунктов [402 - СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4321.] – требует отбора одного претендента среди лицензиатов для последующего принятия административного акта-поручения. К сожалению, в нормативных актах говорится только о выдаче лицензий.
   Административно-правовой режим лицензирования подкрепляется распорядительными процедурами, выраженными в государственно-учредительном способе определения экономической стратегии субъектов, применяемом для постоянного и стабильного предложения товаров, необходимых для жизнедеятельности населения, регионов, государства, когда оно: а) необходимо в силу традиции (размещение торговых организаций в местах компактного проживания населения), б) осуществляется в условиях монополизации, в) либо ни один субъект не заинтересован заниматься деятельностью в связи с низкой доходностью.
   Несмотря на либерализацию и разгосударствление экономической деятельности государство остается активным участником экономических отношений. Его влияние осуществляется «через государственное регулирование, которое означает не только установление нормативной базы рыночной экономики («правил игры») и применение косвенных, экономических, методов управления по отношению к предприятиям всех форм собственности (включая государственные), но и осуществление государственного предпринимательства» [403 - Торкановский Е. Организационно-правовые формы государственного предпринимательства // Хозяйство и право. 1994. № 8. С. 54–55.].
   «Государственное предпринимательство можно определить как участие государства в производстве товаров и услуг, не представляющее собой услуги по государственному управлению, поддержанию правопорядка в обществе и т. п.» [404 - Студенцов А. А. Государственное предпринимательство: теория и практика // Общество и экономика. 1997. № 3–4.]. Подобное определение не следует толковать буквально, так как при осуществлении государственного предпринимательства, безусловно, осуществляется административное управление и руководство хозяйствующими субъектами. В организационном плане выполнение уникальных экономико-управленческих функций осуществляется государственными унитарными предприятиями, находящимися в прямом государственном управлении по вопросам производства [405 - О государственных и муниципальных унитарных предприятиях: Ф3 от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ // С3 РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.].
   Отрасли и направления развития экономики, отвечающие названным критериям, отнесены к числу приоритетных для безопасности, жизнеобеспечения страны, наличия возможностей вследствие высокого макротехнологического уровня завоевать ощутимую часть сегмента мирового рынка и способствовать импортозамещению в национальной экономике [406 - Мовсесян А. М. О стратегии государственного регулирования экономики // Экономист. 1998. № 10. С. 21.].
   Вид вещного права не раскрывает, почему создана организация с участием государственного капитала и как это определяет феномен государственного предпринимательства. «Из особенностей общественного блага следует, что субъект потребляет его вне зависимости от того, оплачивает ли он издержки его производства или нет. Это означает, что возможна ситуация, когда ни один потребитель общественного блага не станет добровольно финансировать его производство, а, следовательно, при частной организации производства такие блага производиться не будут или в лучшем случае будет наблюдаться их дефицит» [407 - Студенцов А. А. Государственное предпринимательство: теория и практика.].
   Основное отличие государственного производства от частного состоит в том, что целью первого здесь не является исключительно получение прибыли. «Перед государственными предприятиями ставятся задачи, связанные с решением ключевых общенациональных проблем: с поддержанием целостности общественного воспроизводственного процесса и сглаживанием циклических колебаний, обеспечением технологического процесса и прогрессивных структурных народнохозяйственных сдвигов; с проведением региональной политики; с содержанием и развитием социальной инфраструктуры и охраной окружающей среды, недопущением в обществе критических социальных напряжений и т. д.» [408 - Савъенко В., Шулус А. Феномен государственного предпринимательства // Российский экономический журнал. № 1. С. 63.]
   За государством сохраняются функции хозяйственного руководства стратегическими отраслями для обеспечения безопасности, геоэкономической независимости, поддержания экономического благополучия. Все иные причины (низкая доходность, расходование прибыли и т. д.) не являются решающими обстоятельствами для создания государственных предприятий. Не случайно в ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ [409 - СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.] установлено, что их сохранение допускается в случаях: использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе необходимого для обеспечения национальной безопасности, реализации стратегических интересов России; необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач, организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности; необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
   Казенное предприятие может быть создано в случаях: если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования; необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности России, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов России; производства товаров, выполнения работ, оказания услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность России; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
   Деятельность государственных предприятий нельзя назвать предпринимательством, это – производство, так как главное здесь систематичность, непрерывность функционирования, но не получение прибыли.
   Отсутствие дифференцированного понимания регулятивного административного воздействия и руководства хозяйствующими субъектами породило много ошибок: сохранено большинство отраслевых органов исполнительной власти, по существу выполняющих функции органов управления хозяйственных корпораций публичного права; как следствие названной политики большинство административно-правовых средств регулирования экономики фактически стали источниками дохода, а не контроля, учета и регулирования [410 - Багило И. Л. О некоторых актуальных проблемах административного права //Государство и право. 1997. № 6. С. 8].
   Представители государства обязаны обеспечить определение направлений хозяйственной деятельности и промышленной политики через участие в органах управления коммерческих организаций, введение условий изменения и реструктуризации уставного капитала, принятие мер, препятствующих несостоятельности (банкротству), контроль своевременного исполнения обязательств перед государством, досрочное прекращение полномочий исполнительных органов, ведущих незаконную и экономически неосновательную деятельность [411 - О мерах по защите прав государства как собственника и акционера: Указ Президента России от 18.08.1996 г. № 1210 // С3 РФ. 1996. № 35. Ст. 4142.].
   Специальные разрешения предоставляются по инициативе невластного субъекта. Названное обстоятельство дало основания отнести их к разновидности договора [412 - Белых В. С. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции, работ, услуг. Дне…. докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1994. С. 185.], что, думается, необоснованно: а) сфера разрешительных отношений не ограничена хозяйственной деятельностью; б) добровольность обращения за получением лицензии сопровождается императивными правилами, а характерный для договора имущественный элемент отсутствует или носит факультативный характер; в) специальное разрешение служит основанием для возникновения иных административных, гражданских, экологических и других правоотношений, регулируемых в том числе на договорной основе; г) санкции за незаконное приобретение статуса лицензиата, неисполнение лицензионных условий часто носят правоограничительный характер.
   «Государство имеет в своем распоряжении бесчисленное множество прав, которые оно может раздавать, ибо это его, государственные или «политические» права. При этом ему безразлично, кому оно отдает, лишь бы получающий их исполнял обязанности, вытекающие из переданных ему прав. «Равенство политических прав» имеет поэтому тот смысл, что всякий может получить то право, которым одаряет государство, если только он исполняет связанные с этим условия – условия, которые нужно искать в природе каждого отдельного права, а не в предпочтении личности» [413 - Штирнер М. Единственный и его собственность. С. 96.].
   Отсутствие теоретических посылок, определяющих специальные разрешения как административные акты, привело к не вполне обоснованному порядку их предоставления. В ст. 13 ФЗ «О недрах» предусмотрены конкурсная или аукционная системы предоставления участков недр в пользование, что приемлемо для договоров. Поскольку основным здесь выступает имущественный признак, лицензиатом становится лицо, уплатившее наибольшую сумму денег, порой независимо от способности вести лицензионную деятельность. Существующая система лицензирования недропользования превратила разрешительный документ в объект вещного права.
   Лицензирование призвано подтвердить особые качества, характеризующие подготовку какого-либо круга лиц. В силу единичности объекта природопользования из всех возможных субъектов необходимо выбрать одного, обладающего уникальными навыками. Лицензия является необходимым, а административный акт-поручение (выраженный как «договор на природопользование», принятый на основе норм, возлагающих обязанности по выполнению порученной задачи [414 - Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. С. 45.]) достаточным основанием для получения в пользование экологического объекта.
   Получение разрешений и принятие впоследствии актов-поручений составляют сложный юридический состав, отсутствие хотя бы одного из юридических фактов которого влечет признание деятельности незаконной. В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15.08.1996 г. № 38-31-93 указано, что наличие лицензии на природопользование без установления лимитов служит основанием для привлечения лицензиата к ответственности [415 - ВВАС РФ. 1995. № 12. С. 42.].
   На основании Закона Республики Болгария «О защите воздуха, воды и почвы от загрязнения» [416 - Государственный вестник. 1963. № 84.] установлено, что предварительное разрешение должно выдаваться до подготовки первоначальных проектов промышленных предприятий. Окончательное разрешение выдается после испытаний оборудования.
   Методика деятельности в данном случае должна заключаться в выборе верной последовательности общего разрешительного и специального, конкурсного, производства, а в рамках второго – направлена на выявление наиболее профессионально подготовленного лицензиата.
   Согласно Положению о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса [417 - Утв. приказом Минюста России от 17.02.1997 г. № 19-01-19-97 // Российские вести. 1997. 27 марта. № 57.] основным критерием оценки является рассмотрение документов. Однако все соискатели представляют одинаковый пакет документов (о высшем юридическом образовании, лицензии на право ведения нотариальной деятельности и т. д.). Отсутствие объективных критериев оценки фактически дискредитирует процедуру конкурса.
   Принятие актов-поручений связано с наличием уполномочивающих или правообязывающих разрешений. Н. М. Коркунов отмечал, что «предоставление особых прав может, прежде всего, заключаться в предоставлении частному лицу монополии», т. е. исключительной правосубъектной возможности на занятие какой-либо деятельностью, но в то же время «осуществление монополии промыслов и предприятий обыкновенно обусловливается обязанностью непременно совершать составляющие их содержание действия в определенных рамках или вообще насколько в них будет спрос заинтересованных лиц» [418 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 207, 208.].
   В сферах, связанных с использованием объектов для частного потребления и представляющих угрозу материальной безопасности, имеют место управомочивающие разрешения. В сферах экономического регулирования разрешения носят правообязывающий характер. Обязательность заключения публичных договоров связана с профессионализмом субъектов-исполнителей и, как следствие, с постоянным осуществлением деятельности именно лицензиатами.
   Уполномочивающими становятся разрешения в тех случаях, когда им сопутствует принятие акта-поручения на выполнение государственных функций. Часто он не принимается отдельно, а обязательность деятельности следует из указаний нормативных правовых актов. Такие требования предъявляются лицензионным органом (таможенными органами – для таможенных перевозчиков, Банком России – для кредитных организаций и т. д.).
   Передача полномочий по акту-поручению допустима при выполнении вспомогательных функций для государственных нужд. Допускается разрешение проведения работ со сведениями, составляющими государственную тайну [419 - Положение о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны. Утв. постановлением Правительства РФ от 15.04.1995 г. № 333 // С3 РФ. 1995. № 17. Ст. 1540.], но производство шифровальных работ остается в ведении ФСБ России [420 - Статья 13 Ф3 «Об органах ФСБ России».].
   В отдельных случаях лицензионный режим вводится не всегда обоснованно и подменяет режим, дополняемый актами-поручениями, например, при установлении квот, т. е. количественного ограничения в государственных интересах, определенных видов деятельности.
   Часто квоты устанавливаются во внешней торговле [421 - Статья 23 Ф3 «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».]. Их введение зависит не от особых свойств предметов, а от состояния внутреннего рынка, влияния степени его наполнения товарами на положение российских производителей.
   Для государства не представляет интереса во всех без исключения случаях использование рассматриваемого режима, а также совмещение реализации предметов лицом, обладающим одновременно лицензией и квотой. Часто эти режимы применяются к тождественным группам отношений, но регулируют качественную и количественную стороны: порядок обращения предметов и оборотный объем.
   Порядок квотирования и лицензирования поставок на экспорт, осуществляемых в соответствии с международными обязательствами РФ [422 - Утв. МВЭС России, Минэкономики России, ГТК России 3/15.03.1995 г. № 01–20/3124 // БНА РФ. 1995. № 6.], предполагает применение этих средств регулирования поставок текстильных товаров, изделий из стали и т. п. Эти предметы не требуют особых условий обращения. Достаточным в данной ситуации будет поручительный режим квотирования.
   При заключении договоров на природопользование учитываются факторы большей квалификации, ресурсного обеспечения, наличия экологически безопасных и реабилитационных технологий при предоставлении объектов в эксплуатацию. Все названное – императивные требования акта-поручения, об их выполнении не договариваются.
   Административное правоотношение в рамках режима квотирования заключается не в передаче конкретных вещей или установлении обязательства перед государством об их поставке. Вводится обязательство о невозможности совершения операций с большим количеством предметов.
   Акты-поручения, государственно-учредительные акты, квоты, по-видимому, нельзя отнести к договорам, ибо они не регулируют порядок передачи обособленных объектов. Государство лишь определяет правовой режим их обращения. «Основная функция административного договора в механизме правового регулирования – правореализация» [423 - Демин А. В. Административные договоры. С. 11.], а в названных отношениях в результате властного распорядительного действия возникает определенная правоспособность, т. е. их объектом является акт правоприменения. Договор заключается между субъектами, правоспособность которых определена, а в данных случаях она только устанавливается. Согласие субъекта, в отношении которого состоится разрешение, – только выражение его воли, из которого не следует обязанность органа исполнительной власти совершить административный акт [424 - Власов В. В., Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959. С. 113.].

4.3. Метод административного содействия

   Метод административного содействия, как и методы регламентации публичной активности, широко используется государственной администрацией. Как отмечал А. Е. Елистратов, «это право публичных служб обнимает юридическую нормировку услуг со стороны государственного управления в интересах здоровья граждан, их духовного развития и экономического благосостояния» [425 - Елистратов А. Е. Административное право. М., 1911. С. 48.].
   В отличие от регламентарной власти, действующей методами предписания, в данной сфере используется метод предложения по отношению к обслуживаемым лицам [426 - Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 31.]. «Призвание государства состоит в том, чтобы обращаться с каждым гражданином как с духовно свободным и творческим центром сил, ибо труды и создания этих духовных центров составляют живую ткань народной и государственной жизни. Каждый гражданин должен быть уверен, что и он защищен, принят во внимание и найдет в себе справедливость и помощь со стороны государства» [427 - Ильин И. А. Путь духовного обновления. М.: Эксмо-пресс, 1998. С. 58.]. Рассматриваемые методы разделяются на две группы:
   1) методы защиты законных интересов;
   2) методы государственной поддержки.
   Методы защиты законных интересов, в свою очередь, подразделяются на методы правовой охраны и методы обеспечения прав и законных интересов субъектов.
   Под законным интересом следует понимать «интерес личности, который непосредственно не охватывается содержанием установленных законом прав и свобод, но подлежит защите со стороны государства и охраняется законом» [428 - ВитрукН. В. Правовой статус личности в СССР. М.: Юридическая литература, 1985. С. 11. ']. Это – естественные условия жизнедеятельности индивидов (жизнь и здоровье, благоприятная окружающая среда обитания, честь и достоинство, личная свобода, неприкосновенность частной жизни).
   Методы правовой охраны заключаются в функционировании системы правоохранительных органов. При этом государственное содействие, как правило, оказывают специальные ведомства, созданные для охраны общественного порядка и безопасности.
   В соответствии с п. 7 Положения о МВД России [429 - Утв. Указом Президента России от 18.07.1996 г. № 1039 // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 3605.] оно участвует в разработке и выполнении программ защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка и борьбы с преступностью; организует деятельность, связанную с вопросами гражданства России, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах России и т. д. МЧС России принимает меры, направленные на защиту жизни, здоровья, имущества при чрезвычайных ситуациях; предоставляет имущество, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуации; участвует в мероприятиях по их предупреждению и ликвидации, и т. д. [430 - Статьи 12, 18 Ф3 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».]
   Иные правоохранительные органы, выполняющие функции по обеспечению обороны и государственной безопасности, непосредственно не содействуют конкретным лицам, ибо цели их деятельности – защита конституционного строя, суверенитета, территориальной целостности государства [431 - Статья 1 Закона РФ «О безопасности».].
   Материальными средствами (мерами) реализации указанного метода является поддержание готовности сил и средств реагирования, в том числе: определение видов охраняемых объектов, временных и территориальных условий охраны [432 - Статья 28 Закона РФ «О Государственной границе РФ».], ресурсное обеспечение, физическая защита вверенных объектов, сохранение тайны, мобилизация сил и средств, применение мер непосредственного принуждения или ликвидации экстремальной ситуации, восстановление нормального функционирования пострадавших объектов.
   Представители государственной администрации обязаны предпринимать меры по обеспечению и защите прав граждан и сохранению публичного порядка. Сотрудники правоохранительных органов, регистраторы прав (на недвижимое имущество, ценные бумаги, оценщики, аудиторы и т. д.), субъекты хозяйственной деятельности, занятые публичным обслуживанием (кредитные, страховые организации и т. д.) – все они имеют легализованный статус на профессиональное занятие отдельными видами деятельности и обязаны сообщать информацию, значимую для прав и свобод граждан.
   Возможны иные формы государственного содействия. В соответствии с п. 6 Положения о Минюсте России [433 - Утв. Указом Президента России от 02.08.1999 г. № 954 // С3 РФ. 1999. № 42. Ст. 4043.] оно способствует развитию системы юридических услуг, открывает и упраздняет нотариальные конторы, сотрудничает с организациями адвокатов, участвует в правовом просвещении. Согласно п. 5 Положения о МИД России [434 - Утв. Указом Президента России от 14.03.1995 г. № 271 // С3 РФ. 1995. № 12. Ст. 1033.] оно участвует в разработке политики и мероприятий по обеспечению прав и свобод граждан России; содействует развитию связей и контактов с соотечественниками за рубежом; оформляет паспортно-визовую документацию; ведает вопросами гражданства.
   Меры обеспечения также служат защите государственных и общественных интересов. Например, в системе сертификации установлены Общие требования к использованию образцов, необходимых для сертификации [435 - Общий порядок обращения с образцами, используемыми при проведении обязательной сертификации продукции. Утв. постановлением Госстандарта России от 08.02.1996 г. // Российские вести. 1996.18 апреля. № 73.], что позволяет минимизировать ограничения имущественных прав заинтересованных лиц и обеспечить государственный контроль за обращением продукции.
   Таможенное оформление сопровождается материально-техническими и организационными мерами процессуального обеспечения, предупреждающими незаконное перемещение товаров и транспортных средств. Перевозка товаров по таможенной территории России осуществляется в рамках внутреннего таможенного транзита, в том числе с применением таможенного сопровождения [436 - Положение о таможенном сопровождении товаров и транспортных средств. Утв. приказом ГТК России от 03.10.2000 г. № 897 // БНА РФ. 2000. № 52; Инструкция о совершении таможенных операций при внутреннем и международном таможенном транзите товаров. Утв. приказом ГТК России от 08.09.2003 г. № 973 // Российская газета. 2003. 27 ноября. № 241.]. Согласно ст. 69 ТК РФ прибытие товаров и транспортных средств на таможенную территорию России допускается в пунктах пропуска во время работы таможенных органов (ст. 407 ТК РФ). Предпринимаются меры вследствие аварии или действия непреодолимой силы, использование нотариата для обеспечения доказательств, совершение морских протестов, фактическое предъявление товаров и транспортных средств и размещение их в зонах таможенного контроля (ст. 406 ТК РФ), временное хранение (глава 12 ТК РФ), использование специальных познаний таможенного брокера (глава 15 ТК РФ) [437 - Пункт 2 Положения о таможенном брокере. Утв. постановлением Правительства РФ от 17.07.1996 г. № 873 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3737.].
   Обеспечение деятельности правоохранительных органов проявляется также в установлении особого порядка получения информации. Обмен оперативно-розыскной информацией осуществляется на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД, с сохранением государственной тайны. МНС России разъясняет, что предоставление информации производится на основании мотивированных запросов, оформленных за подписью руководителей правоохранительных органов; по запросам, касающимся сведений, составляющих коммерческую тайну, тайну вкладов, представление информации возможно только по возбужденному уголовному делу или материалам проверки, проводимой для выявления признаков преступления [438 - О предоставлении информации судебным и правоохранительным органам: письмо Госналогслужбы России и Департамента налоговой полиции РФ от 28.10.1994 г. № ВГ-6-18/404, СА-1826. М., 1994.].
   Методы государственной поддержки выражены в административном попечительстве и государственной поддержке элементов социальной инфраструктуры, представляющих ценность, отраслей и регионов, где требуется непрерывность в функционировании публичных служб [439 - Поповых С. Административное право (Общая часть). С. 117.].
   Институт общественного призрения был известен административному праву дореволюционной России и возрожден как административная опека сравнительно недавно [440 - Дерюжинский В. О. Полицейское право (пособие для слушателей). С. 440; Бахрах Д. Н. Административное право. С. 42.].
   Д. Н. Бахрах определяет административную опеку как «практическую деятельность по оказанию помощи лицам, нуждающимся в социальной защите, которую осуществляет аппарат исполнительной власти на основании норм административного права» [441 - Бахрах Д. Н. Административное право. С. 42.]. Под общественным призрением, или административным попечительством, следует понимать «ту отрасль внутреннего управления, в которой государство приходит на помощь отдельным лицам в целях удовлетворения их физических и духовных потребностей в тех случаях, когда сами эти лица лишены возможности обеспечить для себя средства существования» [442 - Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 460.].
   Воздействие осуществляется в отношении индивидуальных субъектов с наделением их специальным административно-правовым статусом в связи:
   1) с объективно-негативными факторами: угрожающими явлениями природного и техногенного характера (пострадавшие от различных катастроф [443 - О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: Закон РФ от 15.05.1991 г.], ветераны подразделений особого риска [444 - О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска: Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 4. Ст. 138.] и т. п.); возрастными особенностями, состоянием здоровья, (инвалиды [445 - О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов: Ф3 от 02.08.1995 г. № 122-ФЗ // С3 РФ. 1995. № 32. Ст. 3198; О социальной защите инвалидов в РФ: Ф3 от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ // С3 РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.], лица, страдающие психическими расстройствами [446 - О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании: Закон РФ от 02.07.1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.], и т. д.); кризисной экономической обстановкой (безработные [447 - О мерах по социальной поддержке граждан, потерявших работу и заработок (доход) и признанных в установленном порядке безработными: Указ Президента России от 02.07.1992 г. № 723 // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 28. Ст. 1659.], лица, оставшиеся без места жительства);
   2) с субъективно-негативными факторами: социальными конфликтами (беженцы, вынужденные переселенцы [448 - О вынужденных переселенцах: Ф3 от 20.12.1995 г. № 202-ФЗ // С3 РФ. 1995. № 52. Ст. 5110; О беженцах: Ф3 от 28.06.1997 г. № 95-ФЗ // С3 РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.]), действием в интересах государства (ветераны) [449 - О ветеранах: Ф3 от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ // С3 РФ. 1995. № 3. Ст. 168.], претерпеванием незаконных лишений со стороны государства (жертвы политических репрессий [450 - О реабилитации жертв политических репрессий: Закон РФ от 18.10.1991 г. // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1428.]и т. п.).
   Имеются отличия метода административного попечительства от государственного социального обеспечения.
   По вопросам социального обеспечения принимаются базовые федеральные законы: о пенсионном обеспечении, медицинском и социальном страховании и др., гарантирующие не только частные интересы обеспечиваемых (застрахованных) лиц, но и публичные интересы, связанные с реализацией принципа социальной солидарности. Единого нормативного акта по вопросам административного попечительства нет.
   К сожалению, в российском законодательстве не закреплено право на получение социального содействия со стороны государства, а вот в ст. 51 Конституции Республики Болгария определено, что лица, являющиеся безработными, пользуются социальным обеспечением; старые люди, не имеющие близких родственников, не способные содержать себя своим имуществом, лица с физическими и психическими дефектами находятся под особой защитой государства и общества.
   Административное попечительство в отдельных случаях выделено институционально: помощь беженцам, вынужденным переселенцам оказывают органы исполнительной власти, реализующие государственную миграционную политику; охрану здоровья граждан осуществляет Минздрав России [451 - Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. // ВСН Д и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.].
   Фактическими основаниями для социального обеспечения являются не только юридические события, но и собственные действия заинтересованного лица, связанные с заработанностью предоставляемых благ.
   Юридическим составом для оказания попечительской помощи может быть нарушение абсолютных прав субъекта при отсутствии персонально обязанного лица, ответственного за это нарушение, либо свершение юридических событий, поставивших его в трудную жизненную ситуацию.
   Государственная помощь при административном попечительстве оказывается не на эквивалентной основе, как в ситуации социального обеспечения. Основное назначение этой помощи – поддержание нормального жизненного уровня индивидов и обеспечение безопасности общества от десоциализации таких лиц. «Не только ты один желаешь – быть здоровым, получать образование, иметь работу, не подвергаться эксплуатации, иметь пособие по болезни, пользоваться скорым, правым и милостивым судом и т. д.; в этом заинтересован весь твой народ и твое государство в целом» [452 - Ильин И. А. Путь духовного обновления. С. 63.].
   Последнему аспекту немало внимания уделено в законодательстве новейших европейских демократий. Закон Республики Венгрия «О жилье» 1993 г. № LХХVIII обязывает местные органы власти регулировать условия предоставления «общественных квартир» лицам, которые потеряли свои дома. Исполнительным декретом Министерства общественного благосостояния Республики Венгрия от 30.01.1994 г. № 2 установлено, что для бездомных должны быть созданы общественные столовые, специальные службы помощи, дома, реабилитационные учреждения, ночные приюты и общественные комнаты отдыха. В этом случае представители власти исходят из того, что проблема бездомных – отдельная грань общего вопроса здоровья нации.
   Если социальное обеспечение производится в персональном порядке, административное попечительство может быть реализовано косвенными механизмами, например, предоставлением государственной помощи объединениям, уставными целями которых является правообеспечительная деятельность [453 - О государственной поддержке общественных объединений ветеранов, офицеров запаса и в отставке: Распоряжение Президента России от 17.08.1999 г. № 294-рп // С3 РФ. 1999. № 34.].
   Материальными средствами (мерами) административного попечительства являются оказание организационной помощи (перемещение лиц из районов, пострадавших от бедствий), медицинское обслуживание, материальная помощь, льготы организационного и материального характера [454 - Глава 2 Ф3 «О ветеранах» от 12.01.1995 г. № 5-ФЗ (С3 РФ. 1995. № 3. Ст. 168); статья 15 Закона РФ «О занятости населения в РФ» от 19.04.1991 г. (С3 РФ. 1996. № 17. Ст. 1915).]. Для заинтересованного лица достаточно представить данные о наступлении обстоятельств, требующих административного попечительства, а их документарное обеспечение, принятие решений и предоставление конкретной помощи – обязанность государственной администрации. Так, для первичной регистрации безработных граждан достаточно одного заявления об отсутствии подходящей работы [455 - Порядок регистрации безработных граждан. Утв. постановлением Правительства РФ от 22.04.1997 г. № 458 // С3 РФ. 1997. № 17. Ст. 2009.].
   Характер оказываемой помощи является ограниченным в соответствии с установленными стандартами. В частности, инвалидам предоставляется социальная помощь в соответствии с постановлением Правительства РФ «О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания» от 25.11.1995 г. № 1151 [456 - С3 РФ. 1995. № 49. Ст. 4798.].
   Установление причинной связи требуется, когда опека носит личный характер, например, в отношении лиц, пострадавших от катастроф [457 - О порядке установления причинной связи заболевания и инвалидности с последствиями чернобыльской катастрофы: Указание Минсоцзащиты России от 11.09.1992 г. № 1-76-У. М., 1992.], инвалидов [458 - О порядке признания граждан инвалидами: Постановление Правительства РФ от 13.08.1996 г. № 965 // С3 РФ. 1996. № 34. Ст. 4127.], участников боевых действий и др.
   Принятие решений связано с учетом возможного изменения характера содействия, если это необходимо в интересах подопечного, при соблюдении требования экономии государственных ресурсов, условий его предыдущей деятельности: участие в боевых действиях или тыловое обеспечение. Неработающим пенсионерам и инвалидам, проживающим в зоне радиоактивного загрязнения, при выплате пенсий в повышенном на 20, 50 или 100 % размере учитываются также установленные к пенсии надбавки и повышения. Может быть произведена замена предоставленных льгот личного характера денежными компенсациями [459 - О выплате компенсаций в случае неиспользования путевки на санаторно-курортное лечение или отдых гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: Письмо ПФ России, Минтруда России, Госкомчернобыля России, Минфина России, Минсоцзащиты России от 16.10.1992 г., 25.11.1992 г. № 114–335, 2233-СШ. М., 1992.].
   Установлены дополнительные гарантии реализации предоставленных прав-льгот: совершение отдельных действий с согласия органов опеки и попечительства (при снятии с регистрационного учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей [460 - Статья 8 Ф3 «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ (С3 РФ. 1996. № 52. Ст. 5880).]), капитализация компенсаций и квотирование рабочих мест [461 - Статья 21 Ф3 «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ (С3 РФ. 1995. № 48. Ст. 4563).], обеспечение сохранности документов и сведений об обстоятельствах, послуживших основаниями для административного попечительства.
   Помощь в рамках административного попечительства может быть постоянной и временной, последняя оказывается в целях выведения субъектов из экстремальных ситуаций. Так, в силу п. 2,13, 20, 21 ст. 10 Закона РСФСР «О милиции» органы милиции обязаны оказывать помощь пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев; принимать при чрезвычайных событиях неотложные меры по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, бесхозяйного имущества и кладов.
   Государственная поддержка элементов социальной инфраструктуры заключается в обеспечении функционирования объектов культурного достояния (библиотек, учреждений образования, науки, культуры, архивов, иных собраний культурных ценностей). Метод реализуется через оказание материального содействия в поддержании и развитии объектов инфраструктуры. «Отличительным признаком благоустроительной или попечительной деятельности государства служит свобода в отношении пользования теми благами, которые государством предлагаются гражданам» [462 - БелявскийН.Н. Полицейское право (административное право). Юрьев, 1910. С. 12.].
   Указанные меры, как правило, заложены в государственных минимальных социальных стандартах, служащих обеспечению удовлетворения важнейших потребностей человека в основных материальных благах и социальных услугах, укреплению единого социального пространства, концентрации ресурсов для реализации приоритетных направлений социальной политики [463 - Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов // Экономист. 1999. № 1. С. 50.].
   Разнообразными являются формы обеспечения доступа к культурным ценностям и достижениям цивилизации. Согласно п. 7 ст. 5 ФЗ «Об образовании» государство оказывает содействие в получении образования гражданами, проявившими выдающиеся способности, в том числе посредством предоставления специальных государственных стипендий. Федеральным законом «О физической культуре и спорте» от 29.04.1999 г. № 80-ФЗ [464 - С3 РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.] предусматриваются создание условий для использования физкультурно-спортивными организациями и предприятиями спортивной промышленности государственных финансовых, материально-технических и информационных ресурсов, научно-исследовательских и технических разработок и технологий, создание и содержание физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений и др.
   Административно-правовое воздействие также заключается в оказании государственной поддержки наиболее социально значимым отраслям производства и отдельным регионам. В связи с этим государство можно рассматривать как «особый вариант властных отношений, возникающих в результате передачи гражданами части прав по контролю за своей деятельностью в сферах: спецификации и защиты прав собственности; создания каналов обмена информацией; разработки стандартов мер и весов; создания каналов физического обмена товарами и услугами; правоохранительной деятельности и производства общественных благ» [465 - Олейник А. Институциональная экономика // Вопросы экономики. 1999. № 11. С. 141.]. В связи с этим оказывается содействие развитию отрасли или региона (1), а также помощь в случае кризисного или иного затруднительного положения дел в той или иной сфере социальной деятельности (2).
   Первый вариант государственной поддержки заключается в организационном обеспечении деятельности заинтересованных субъектов. Федеральные органы исполнительной власти обязаны предпринимать меры по развитию международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ [466 - Распоряжение Правительства РФ от 19.08.1992 г. № 1513-р // САПиП РФ. 1992. № 29. Ст.567.]. Федеральное агентство по культуре и кинематографии обеспечивает соблюдение правил охраны и использования объектов культурного наследия, сохранения культурных ценностей, надлежащего состояния и использования музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ [467 - Вопросы Федерального агентства по культуре и кинематографии: Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 г. № 191 // Российская газета. 2004.13 апреля. № 76.].
   Предпринимаемые меры могут носить финансово-, административно– или международно-правовой характер. К числу мероприятий, содействующих развитию внешнеторговой деятельности, относятся: а) программы ее развития; б) количественные ограничения экспорта или импорта; в) перечень мер по защите внутреннего рынка и валютного регулирования; г) стимулирование промышленного экспорта; д) обеспечение создания системы внешнеторговой информации.
   Предприятия, которым оказывается государственная поддержка, могут и не принадлежать на праве собственности государству, но в данном случае важны применяемые в отношении них средства. Экономическая поддержка отдельных регионов – элемент системы национальной безопасности. К сожалению, государственная идеология этой системы отношений последовательно не проводится, «если, например, гибнет какая-нибудь отрасль промышленности и тысячи рабочих выброшены на мостовую, то думают отделаться признанием, что виновны не отдельные личности, говорят, что “виноваты условия”» [468 - Штирнер М. Единственный и его собственность. С. 113.], хотя фактически не был разработан и претворен адекватный организационно-правовой механизм противодействия негативному стечению обстоятельств.
   Как правило, оказание государственной поддержки осуществляется на основе федеральных целевых программ, использование которых в основном сводится к финансированию отдельных производств, отраслей или регионов. Такое положение имеет место при финансировании сельскохозяйственных товаропроизводителей [469 - О мерах по государственной поддержке лизинга сельскохозяйственной техники и оборудования: Постановление Правительства РФ от 27.04.1999 г. № 467 // С3 РФ. 1999. № 18. Ст. 2299.], организаций оборонной промышленности, завозе продукции в районы Крайнего Севера и т. д.
   Однако государственное обеспечение качества подготовки кадров для национальной экономики стало приоритетным направлением в системе поддержки российского предпринимательства. Это вполне объяснимо, так как «если раньше средний уровень грамотности и образованности населения обеспечивался преимущественно заботами семьи, благотворительных или религиозных организаций, то в XX веке, по мере усложнения технологий производства, он постепенно стал одним из важнейших условий повышения конкурентоспособности национальной экономики и соответственно стратегической задачей национальных правительств» [470 - Шишков Ю. Экономическая роль государства в современном мире // Экономист. 1999. № 1. С. 29.].
   Направления поддержки малого предпринимательства включают: устранение административных барьеров, введение заявительного порядка регистрации, обеспечение качества и конкурентоспособности производимых товаров, создание центров поддержки предпринимательства [471 - Статья 6 ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 14.06.1995 г. № 88-ФЗ (СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343).]. Однако из-за отсутствия комплексности правового регулирования, склонности к безудержному финансированию проектов из мероприятий, намеченных в государственных программах, полностью выполнены 53 %, частично – 25 %, не выполнено – 22 % [472 - Виленский А. Финансовая поддержка малого предпринимательства // Экономист. 1999. № 9. С. 88.].
   Организационная модель методов административного содействия может включать следующие элементы.
   1. Государственные программы и нормативные правовые акты, отражающие идеологию развития или поддержки определенных видов социально значимой деятельности. Ключевая проблема кроется именно в ее отсутствии. В. Кистанов справедливо отмечает, что «в бесчисленных нормативных актах что-то “поддерживалось”, с чем-то “соглашались”, что-то “одобрялось”, разрабатывались государственные прогнозы, программы и т. д. Такое административное “дирижирование” экономикой является не чем иным, как робкой попыткой планирования, хотя индикативного и к тому же непоследовательного и некомплексного» [473 - Кистанов В. Система территориального регулирования // Экономист. 1999. № 2. С. 52.].
   2. Комплексные механизмы государственного содействия, выраженные в устранении некоторых запретов и ограничений, введение упрощенного порядка государственной регистрации, освобождение от получения лицензий и квот либо их предоставление на льготных условиях, «смягчение» антимонопольного контроля, поддержка внешнеэкономической деятельности и т. д.
   «Представители властей так же, как и предприниматели, считают, что процесс регистрации плохо организован и излишне сложен. Работа по регистрации ведется большая, однако 90 % заложенной в учредительных документах информации затем не используется» [474 - Долгопятова Г., Евсеева К, Широнин В. Роль законодательства и регулирования в становлении малого бизнеса в России // Вопросы экономики. 1994. № 11. С. 92.].
   Хаотичное размещение производительных сил в дальнейшем невозможно и неоправданно. «Проектно-строительная документация, районные планировки, схемы расселения и природопользования и т. д., а также существующий порядок государственной регистрации и лицензирования хозяйственной деятельности регламентируют в основном решение лишь локальных проблем дислокации производства – выбора пункта и площадки, градостроительства, местной экологии и т. д. В бизнес-планах инвестиционных проектов, при весьма широком наборе требуемых показателей, слабо учитываются факторы даже отраслевого размещения, а народнохозяйственные, как правило, вообще выпадают» [475 - Кистанов В. Система территориального регулирования. С. 54.].
   3. Создание программно-целевых структур, отвечающих (а не только руководящих и направляющих) за выполнение функции государственного содействия, а не простое перераспределение полномочий между органами исполнительной власти или создание новых. «Эффективность так называемой “реактивной” или “адаптационной” модели государственного регулирования, используемой в США, обусловливается тем, что она позволяет государству гибко реагировать на ситуацию, вмешиваться в экономический процесс там и тогда, где и когда имеет место “осечка рынка”, это становится возможным благодаря подвижности структуры и функций регулирующих органов, постоянному варьированию рычагами нормативного, прямого и косвенного экономического регулирования на макро-, мезо, – и микроуровнях, развитию различных форм совместной деятельности государства и частного бизнеса» [476 - Хавина С. Государственное регулирование в современной смешанной экономике // Вопросы экономики. 1994. № 11. С. 88.].
   4. Закрепление циклов реализации содействия, если поддержка постоянная (например, осуществление северного завоза требуется ежегодно), или последовательности внедрения мер содействия, если решаются нестандартные задачи (например, при структурном экономическом кризисе).
   Идеология экономической политики нацеливания, реализуемая в деятельности Правительства РФ, подразумевает «государственное регулирование на уровне отрасли или сектора, где они выступают основными звеньями преобразования структуры национальной экономики. Стимулирование и поддержку отдельных отраслей и секторов, так называемых “точек роста”, приоритетных с позиции перспектив социально-экономического и научно-технического развития страны, конкурентоспособности национальной экономики» [477 - Кузин Д. Промышленная политика развитых стран // Вопросы экономики. 1993. № 9. Ст. 137.].
   Подобное отталкивание от «точек роста» породило массив нормативных правовых актов, касающихся государственной поддержки отраслей и регионов, в зависимости от влияния промышленного и регионального лобби. Действуют ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» от 08.01.1998 г. № 10-ФЗ [478 - С3 РФ. 1998. № 2. Ст. 226.], Указ Президента России «О государственном регулировании и государственной поддержке гражданской авиации и авиационной промышленности РФ» от 13.06.1996 г. № 904 [479 - С3 РФ. 1996. № 25. Ст. 3009.], постановление Правительства РФ «О государственном регулировании деятельности в области экспериментальной авиации» от 11.12.1997 г. № 1552 [480 - С3 РФ. 1997. № 51. Ст. 5312.], где предусмотрены приоритетное финансирование данной отрасли, предоставление различного рода льгот и преимуществ для реализации программ развития авиации и т. д. Однако такие же меры относятся к сельскохозяйственным производителям [481 - Об оперативной первоочередной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям: Распоряжение Правительства РФ от 10.08.1998 г. № 1099-р // С3 РФ. 1998. № 34.], станкостроению, текстильной, сахарной, винодельческой промышленности [482 - О первоочередных мерах поддержки организаций текстильной и легкой промышленности, выполняющих государственный оборонный заказ: Указ Президента России от 16.10.1996 г. № 1446 // С3 РФ. 1996. № 43. Ст. 4883; О государственной поддержке и стабилизации работы предприятий и организаций станкостроительной и инструментальной промышленности РФ: Постановление Правительства РФ от 07.02.1995 г. № 116 // С3 РФ. 1995. № 7. Ст. 578; О мерах поддержки винодельческой промышленности: Постановление Правительства РФ от 05.11.1996 г. № 1322 // С3 РФ. 1996. № 47. Ст. 5331.].
   Все отрасли определены как приоритетные «точки роста». Однако такое понимание противоречит смыслу термина «приоритет», предполагающему превалирование, преобладание над иными однородными факторами. Более того, попытки выделить приоритетные «точки роста» давно считаются неплодотворными, «так как при этом разрываются тесные кооперационные связи предприятий, призванных служить “мотором роста”, с их поставщиками и покупателями. Попытки поддержки огромных секторов национальной экономики, например АПК или ТЭК в целом, являются не только бессмысленными, но и вредными» [483 - Хавина С. Государственное регулирование в современной смешанной экономике. С. 87.]. Если и в дальнейшем будет осуществляться подобное экономико-отраслевое законотворчество, то Правительство РФ получит для исполнения обширный пакет законов, имеющих коллизии в их применении, консервативных и неадекватных постоянно изменяющейся экономической ситуации.
   Думается, что регулирование в этих сферах должно осуществляться на основании актов Правительства РФ, «восприимчивых» к экономическим процессам и содержащих в качестве приоритетов решение кадровых вопросов в социально значимых отраслях производства, меры экономико-правового поощрения потребителей и производителей продукции, косвенные методы воздействия, призванные заинтересовать в развитии тех или иных отраслей экономики.
   Представляется, что регулирование экономической поддержки регионов должно осуществляться преимущественно на основе административных актов-поручений, обеспечивающих обязательную поставку жизненно необходимой продукции в местности со сложными социально-экономическими, природно-климатическими условиями проживания или пострадавшие от чрезвычайных ситуаций.
   Обширный механизм государственной поддержки на Севере не будет реализован без организационных, административно-правовых, средств его исполнения. Поскольку обеспечение данных регионов – вопрос национальной безопасности, следует установить соответствующие меры принудительного исполнения обязательств по заключенным договорам и привлечения виновных лиц к ответственности на основе норм публичного права.
   В постановлении Правительства РФ «О концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» от 07.03.2000 г. № 198 [484 - С3 РФ. 2000. № 12. Ст. 1286.] официально признано, что меры государственной поддержки не обладают долговременным стабилизационным эффектом, обеспечивают лишь аккумуляцию финансовых ресурсов в бюджетной системе, но не препятствуют мощному оттоку финансовых ресурсов из районов Севера. Организационные механизмы ее несовершенны и подвержены частым изменениям.
   При формировании региональной политики не учитываются факторы кадровой необеспеченности территорий из-за рыночных сбоев и отсутствия адекватной происходящему государственной экономической стратегии, неразвитость коммуникаций и сложности с материально-техническим обеспечением и т. п. [485 - Неделин Г. П. Проблемы обеспечения жизнедеятельности населения Таймыра // Экономист. 1999. № 8. С. 56, 57.]
   При разработке программы обеспечения населения северных районов продовольствием во главу угла «ставится создание системы государственных предприятий по доставке и реализации продукции с целью бесперебойного обеспечения населения. Они должны стать своего рода гарантом и резервом обеспечения населения при недостаточной развитости товарного рынка района, резком уменьшении ассортимента на продукцию, превышении установленного уровня цен на продукцию, образовании монопольного влияния на товарный рынок негосударственных предприятий» [486 - Демьяненко А., Фомин О., Самарин А. Северный завоз (по материалам Хабаровского края) // Экономист. 2000. № 2. С. 60.].
   Однако, несмотря на эти общепризнанные положения, в Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера снова говорится лишь о выделении средств из федерального бюджета для покрытия разрывов, связанных с северным завозом.
   Область территориального регулирования малоинтересна для частного предпринимательства в условиях огромных масштабов страны. При этом, однако, «законченной системы территориального регулирования как целостной совокупности активных государственных воздействий на пространственную структуру народного хозяйства у нас пока не существует. Важнейшими нормативными документами в этой области являются утвержденные Президентом России “Основные положения региональной политики в России”, относящиеся к социально-экономическому развитию регионов и не затрагивающие проблемы размещения производительных сил, а также ФЗ “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития России”, содержащий общие регулирующие нормы по стране в целом. В правительственных общероссийских среднесрочных прогнозах и программах территориальный разрез разработан недостаточно или вообще отсутствует» [487 - Кистанов В. Система территориального регулирования. С. 53.].

Глава 5
Методы административно-правового принуждения

5.1. Понятие и система методов административно-правового принуждения

   Административно-правовое принуждение определено как особый вид государственного принуждения, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленными нормами административного права принудительных мер в связи с неправомерными действиями [488 - Бахрах Д. Н. Административное право. С. 257.].
   Меры административно-правового принуждения применяются специально уполномоченными субъектами в рамках «связанной» компетенции, как правило, по отношению к определенному кругу лиц. Принуждение не имеет самостоятельного значения, а служит вспомогательным средством обеспечения властных требований. Оно процессуально оформлено и связано с принятием административных приказов. Фактическим основанием для его применения являются правонарушения или отдельные опасные деяния и события.
   Сходными с мерами административно-правового принуждения являются методы оперативного введения специальных режимных запретов и ограничений в целях противодействия негативным фактором.
   Согласно ст. 7 Закона РФ «О занятости населения в России» в случаях массового высвобождения работников и затруднений в их дальнейшем трудоустройстве органы исполнительной власти субъектов РФ могут приостановить на срок до 6 месяцев решение о высвобождении работников.
   Введение защитных и ответных мер во внешней торговле есть реакция на дискриминационные действия иностранных государств, неудовлетворительную для России конъюнктуру внешнего рынка, угрожающие экономической безопасности государства. По этим причинам названные меры применяются независимо от виновности и противоправности в поведении российских субъектов внешнеторговой деятельности и не являются мерами принуждения.
   При этом проявляется особенность механизма административно-правового регулирования: в случае введения специального режима деятельности, как правило, производится прекращение действия ранее состоявшихся правонаделительных актов.
   Меры административно-правового принуждения подчинены универсальной цели – предупреждению воздействия небезопасных факторов. «Полицией вообще называется та государственная деятельность, где государство стремится предупреждать и парализовать опасности, стоящие на пути гражданского развития. Где нет опасности, там нет и полиции» [489 - Ивановский В. В. Учебник административного права. С. 30.]. Для этого вводятся специальные административно-правовые режимы, отбирается состав участников правоотношений, используется государственная монополизация и т. д. Административно-правовое регулирование основано на презумпции возможности наступления угроз безопасности, выступающих юридическими фактами, достаточными для принятия мер, имеющих своей целью только предупреждение отрицательных последствий, связанных с управляемой средой [490 - Мельгинский Н. Н. Место событий как юридических фактов в правоприменительной деятельности органов государственного управления // Вопросы теории и практики административно-правового регулирования. Сб. науч. тр. Свердловск, 1983. С. 15.].
   П. И. Кононов предлагает разграничивать меры административно-правового принуждения и меры административно-правового ограничения, традиционно называемые административно-предупредительными. Дело в том, что любой метод воздействия (кроме административного содействия), положенный в основу какого-либо специального административно-правового режима, вызывает введение правоограничений. Меры административно-правового ограничения отражают введение более жесткого режима регулирования, в том числе и в отношении лиц, чье поведение не было связано с угрозой безопасности.
   «Основанием применения к лицу мер административно-правового ограничения является наличие потенциальных или реальных угроз его безопасности, безопасности других людей или государства, вызываемых как причинами природного и техногенного характера, так и противоправным поведением других лиц» [491 - Кононов П. И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8. С. 28.]. Введение правоограничений основано на оперативном изменении охранительного режима.
   Существенным признаком, отличающим режимы правоограничений от иных правоохранительных вариантов административно-правового воздействия, является установление абсолютных запретов. Режим охраны Государственной границы России носит относительный, запретительно-разрешительный характер, а закрытие ее участков исключает возможность пересечения. Эти меры не связаны с обеспечением требований иных административно-правовых режимов. Они распространяются на субъектов, ситуационно оказавшихся под воздействием небезопасных факторов, и к числу административно-принудительных мер не относятся.
   М. И. Еропкин указывал, что если основанием для применения мер административного пресечения и административных наказаний является правонарушение, то основанием применения административно-предупредительных мер служат не противоправные действия, а цели их предупреждения [492 - Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1956. С. 119.]. Однако что есть цель в административной деятельности? Может ли она быть юридическим фактом? Цель – нормативно закрепленный результат, который необходимо достичь посредством осуществления административного воздействия. Таким образом, предупреждение как цель достигается и в процессе административного нормотворчества, и в оперативно-исполнительной, и в юрисдикционной деятельности государственной администрации. Она не может служить основанием того или иного действия, ибо это – «конечный пункт» механизма административно-правового регулирования.
   Предупредительные административно-правовые средства как самостоятельные инструменты воздействия отсутствуют, и не потому, что они не связаны с правонарушением, а в силу непроявления у них признаков «технологичности», «инструментальности» воздействия. Невозможно в одну группу объединять и сравнивать цели и средства реализации какой-либо деятельности.
   Методами административно-правового принуждения являются применяемые во внешневластных отношениях представителями государственной администрации на основе административно-правовых норм и принимаемых в соответствии с ними индивидуальных административных актов средства воздействия, направленные на выявление угроз безопасности, своевременную их ликвидацию, установление обстоятельств происшедшего, устранение нарушений и привлечение виновных в их совершении к ответственности в целях предупреждения наступления и развития негативных последствий таких угроз.
   Систематизация данных методов неоднозначна. По цели воздействия А. П. Алехин и Ю. М. Козлов выделяют административно-предупредительные, административно-пресекательные меры и меры административной ответственности [493 - Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право РФ. Ч. 1. С. 218.]. В зависимости от оснований применения Д. Н. Бахрах отмечает меры административного пресечения, восстановления и ответственности [494 - Бахрах Д. Н. Административное право РФ (Общая часть). С. 258.]. В. М. Манохин подразделил их по назначению: применяемые в силу государственных нужд (реквизиция), контрольно-предупредительные меры (регистрация, осмотр объектов, запрещение деятельности и т. д.), меры пресечения административных правонарушений, меры процессуального обеспечения [495 - Российское административное право. Учебник / Под ред. В. М. Манохина. С. 173.].
   Целесообразно было бы выбрать в качестве критерия систематизации мер административно-правового принуждения стадии развития угроз безопасности, в связи с чем к таким мерам относятся:
   1) меры выявления угроз безопасности, осуществляемые гласно или негласно, направленные на получение информации о противоправных или иных опасных деяниях и лицах, к ним причастных;
   2) меры административно-правового пресечения, направленные на оперативное прекращение совершаемого противоправного или иного опасного деяния, а также предотвращение вызываемых ими последствий;
   3) меры административно-правового восстановления нарушенных режимных требований, направленные на устранение последствий опасного деяния, нарушившего публичный порядок, системы управления и руководства;
   4) меры административной ответственности, применяемые за совершение административного правонарушения, выраженные в применении административных наказаний; названная группа мер особо выделяется в системе мер государственного, в том числе административно-правового, принуждения, поскольку она, в отличие от многих других, применяется только за виновные противоправные деяния, выражена в применении санкций – административных наказаний [496 - Бахрах Д. Н. Административное право России. С. 444, 446, глава 24.];
   5) меры административно-правового сдерживания, применяемые за нарушение административных правил или административное правонарушение, выраженные в непредоставлении дополнительных правовых статусов (отдельных прав или льгот) разового характера.
   В административно-правовых исследованиях юридическая природа мер административно-процессуального обеспечения рассматривалась двойственно. Так, Д. Н. Бахрах считает, что это – меры административно-процессуального принуждения [497 - Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск: УрГУ, 1989. С. 141.], В. М. Манохин и В. В. Игнатенко полагают, что это меры процессуального обеспечения [498 - Российское административное право. Учебник / Под ред. В. М. Манохина. С. 173; Игнатенко В. В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. С. 151.]. И. И. Веремеенко предлагал определять меры пресечения как меры процессуального обеспечения, но не административные санкции, ибо они преследуют вспомогательные промежуточные цели [499 - Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. С. 101.]. Однако большинство этих средств позволяет эффективно достигать целей административной деятельности – прекращать противоправные деяния. В большинстве случаев они являются самодостаточными и не требуют дальнейшего применения других принудительных мер. Формально в главе 27 КоАП РФ рассматриваемые средства названы мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
   В. Н. Кудрявцев утверждал, что «государственное принуждение, на наш взгляд, не может рассматриваться как юридическое последствие поведения и при реализации так называемого процессуального принуждения. Например, меры пресечения, назначаемые в отношении обвиняемого по уголовному делу, нельзя рассматривать как последствия преступления, а поэтому и признавать элементом уголовной ответственности, ибо до вынесения судебного приговора еще не известно, было ли это преступление данным лицом совершено. К подобным принудительным мерам следует также отнести принудительное освидетельствование, принудительное лечение, меры обеспечения имущества, досмотр багажа и личный досмотр, проверку документов и т. п.» [500 - Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 137.].
   Противодействие правонарушению, направленному на нормальный ход производства по административным делам, осуществляется с применением мер административного пресечения, юридическая природа которых не отличается от пресечения посягательств на другие охраняемые объекты. Исключение составляет особая нормативная основа и собственный объект посягательства.
   Пресечение противодействует реально развивающемуся противоправному деянию. Разрешение вопроса об ответственности по существу возможно лишь по его завершении, иначе постоянно накапливаются новые эпизоды противоправного действия, что неизбежно влияет на квалификацию, назначение наказания, иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Пресечение действий, посягающих на нормальный ход производства по делу, – противодействие новому правонарушению, а не тому, в связи с которым осуществляется разбирательство.
   Административно-правовое принуждение применяется в связи с противоправными действиями лица, но процессуальное изъятие, досмотр вещей, товаров и документов могут применяться и к лицам, незадействованным в правонарушении. В ст. 92, 94 НК РФ предусмотрено проведение осмотра и выемки документов и предметов. По существу они тождественны осмотру, досмотру и изъятию, предусмотренным ст. 27.7—27.11 КоАП РФ. Меры, указанные в НК РФ, применяются при налоговых проверках, т. е. до установления признаков правонарушения и независимо от их установления. Если их признать административно-принудительными, то пресекательная реакция государства применяется как в связи с правомерными, так и неправомерными деяниями. Названные действия – конкретные формы проявления всеобщей обязанности граждан оказывать содействие органами исполнительной власти. Очевидно, что существует процессуальная форма применения мер административно-правового принуждения, но само принуждение как метод процессуальной деятельности отсутствует.

5.2. Административно-принудительные меры выявления угроз безопасности

   Меры выявления угроз безопасности традиционно не назывались в качестве административно-принудительных, хотя всегда являлись частью системы обеспечения требований специальных административно-правовых режимов, а их существование отмечалось в литературе как неотъемлемый элемент правоприменительной деятельности [501 - Колотое И. Н. Приемы логики и мышление правоприменителя // Вопросы социального управления и права. Свердловск, 1978. С. 12.], связанной с административными ограничениями непринудительного характера [502 - Кононов П. И. Законодательство об административном принуждении: проблемы кодификации. С. 28.]. Однако они носят персонифицированный характер, связаны с правонарушением, представляют реальные лишения для субъектов.
   Названные меры имеют самостоятельную нормативно-правовую основу: Закон РФ «О милиции», ФЗ «Об ОРД», ФЗ «Об органах ФСБ России» и др.
   Они служат самостоятельным средством выявления угроз безопасности и вспомогательным средством получения доказательств или их источников, когда имеются препятствия в их собирании.
   Принудительный характер присущ этим мерам в порядке исключения. В этом отношении не следует смешивать «процессуальное принуждение и те процессуальные действия, в ходе которых оно может быть применено (но не всегда применяется)» [503 - Теория доказательств в советском уголовном процессе. Общая часть. С. 81.]. Органы, осуществляющие ОРД, вправе в отдельных случаях в принудительном порядке проводить оперативно-розыскные мероприятия, ограничивающие конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных, иных сообщений, неприкосновенность жилища.
   Поскольку в результате проведенных мероприятий может быть решен вопрос о возбуждении юрисдикционных производств, постольку им может быть придана единая процессуальная форма, а за информацией, полученной в результате надзорных мероприятий, – признано такое же доказательственное значение, что и вследствие юрисдикционных действий. В противном случае сложно определить, где завершается обычная проверка и начинается юрисдикционная деятельность.
   Основным недостатком в применении рассматриваемых мер является дифференцированный подход в реализации оперативно-розыскных мероприятий (наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, исследование предметов и документов, обследование объектов) и действий, тождественных с названными: обеспечение доступа и производства осмотра, нарушение целостности объектов, отобрание проб и образцов, изъятие документов и т. д.
   В нормативных правовых актах говорится о беспрепятственном проникновении на объекты, безвозмездном изъятии предметов (п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции»), но при этом ограничиваются конституционные права собственности и неприкосновенности жилища (если хозяйственная деятельность осуществляется гражданином-предпринимателем в помещении, где он проживает).
   В Законе Республики Венгрия «Об общих правилах государственной административной процедуры» указано, что сторона должна быть заранее предупреждена о начале любой административной процедуры. Исключения возможны, когда ясно, что предварительное уведомление сможет поставить под угрозу успех инспектирования, но тогда орган власти обязан сделать устное предупреждение стороне перед началом расследования. Если в ходе расследования обнаружат, что сторона совершила нарушение, должен быть применен Закон Республики Венгрия «О правонарушениях» [504 - Государственный вестник. № 1.1968.], который не требует уведомления.
   В соответствии с Законом Республики Эстония «Об административных правонарушениях» 1992 г. [505 - State Gazette. 1992. № 29.] № 327, если проводилась неофициальная проверка, то она ограничивается контрольной закупкой или проводится осмотр объектов. Затем составляется акт или делается устное предупреждение, предписывающее устранить нарушения. Иные правоохранительные меры можно применять лишь в случае предварительной «открытой» проверки.
   Меры выявления угроз безопасности, связанные с принудительным воздействием, в отдельных случаях (что, естественно, является серьезным недостатком) обусловлены квалифицированной формой:
   1) оперативное решение, принимаемое в случаях, не терпящих отлагательства и способных привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу безопасности России, при этом выносится мотивированное постановление руководителя органа, осуществляющего ОРД, с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 часов;
   2) санкционированное решение, когда до проведения оперативно-розыскных мероприятий выносится постановление судьи. В доктрине административного права США существует правило, что суды не признают окончательными те действия администрации, которые совершаются в рамках ее дискреционной власти. Они подвержены дополнительным процедурам судебного контроля. Предлагается заимствовать такой правоприменительный опыт [506 - Никеров Г. И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 101.]. Вместе с тем в этом случае суд получает полномочия контрольного, а не надзорного типа, совпадающие с теми, какими обладают представители государственной администрации.
   Рассмотрение материалов производится специально выделенными судьями, имеющими наибольшую квалификацию, на основании постановления о проведении оперативно-розыскных мероприятий с обобщенной справкой, обосновывающей необходимость их проведения, в условиях режима секретности [507 - Первого заместителя МВД России от 03.06.1994 г. № 1/2465, Заместителя Министра юстиции РФ от 31.05.1994 г. № 06–70/86-94. М., 1994.].
   Меры выявления необходимо подразделить на осуществляемые гласно или конфиденциально. Скрытый контроль на патрульных автомобилях Госавтоинспекции в обычной окраске осуществляется, как правило, в дневное время, а в вечернее время – лишь на участках дорог, имеющих достаточную освещенность, ширину и хорошее покрытие. В случае, если сотрудник одет в гражданскую одежду, обязательно наличие у него нагрудного знака [508 - Наставление по работе ДПС Госавтоинспекции МВД России.].
   Перечень мероприятий по выявлению угроз безопасности и субъектов, их осуществляющих, ограничен (ст. 6, 13 ФЗ «Об ОРД», ст. 11 ФЗ «О внешней разведке» от 10.01.1996 г. № 5-ФЗ [509 - С3 РФ. 1996. № 3. Ст. 143.], ст. 366 ТК РФ).
   Когда рассматриваемые меры проводятся в отношении лиц, наделенных специальными и индивидуальными правовыми статусами, проведение мероприятий осуществляется органами, которые совершили правоудостоверяющие, легализационные, разрешительные, правонаделительные или оперативно-исполнительные акты.
   Если для правонаделительных производств достаточно источников доказательств, для юрисдикционных – достаточно оснований полагать, что имеют место признаки противоправного деяния, то для мер выявления требуются: а) наличие неустранимых препятствий в получении источников доказательств, б) необходимость представления лиц, причастных к противоправным деяниям.
   Для проведения таких мер введены условия: 1) запрещающие применение средств, опасных для жизни и здоровья человека, затрагивающих неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан, направленных на причинение ущерба чужому имуществу, причинение вреда экологической безопасности и т. д.; 2) обязывающие соблюдать правила защиты государственной и служебной тайны, документирования и ведения оперативного учета материалов, представления информации.
   Оперативно-розыскные материалы представляются в соответствии с Инструкцией о порядке представления результатов ОРД органу
   дознания, следователю, прокурору или в суд [510 - Утв. приказом ФСНП России, ФСБ России, МВД России, ФСО России, ФПС России, ГТК России, СВР России от 13.05.1998 г. № 175/226/336/201/286/410/56 // БНА РФ. 1998. № 23.]. Технологии обмена информацией введены при реализации санитарно-эпидемиологического надзора [511 - Постановление Минтруда России и Госкомсанэпиднадзора России от 14.09.1992 г. // Сборник официальных материалов по охране труда. Т. 1. М., 1994.], контроля на потребительском рынке [512 - О мерах по организации взаимодействия органов внутренних дел и государственных контролирующих органов по борьбе с правонарушениями и преступлениями в сфере потребительского рынка: Письмо ДНП России, Роскомцен, Госкомсанэпиднадзора России, Роскомторга, ГКАП России, Госкомалкогольмонополии России, Госналогслужбы России, МВД России от 25.03.1994 г. № ВЯ-349, 01–55/167-23; от 28.03.1994 г. № 01–20/44-11,1-369/32-19; от 29.03.1994 г. № НФ/1633,50-27-ПР; от 31.03.1994 г. № НИ-6-04/107; от 01.04.1994 г. № 1/1296. М., 1994.], в сфере охраны Государственной границы России [513 - Приказ ФПС России и МВД России от 31.01.1995 г. № 57/42. М., 1995.] и т. д.
   Производство и оборот предметов, в отношении которых требуется государственное подтверждение их качества, сопровождаются применением строго ограниченной группы материально-технических средств, направленных на идентификацию, технический осмотр, проведение испытаний, протоколирование действий.
   Средства технического (технологического) контроля применяются в отношении имущества, обладающего удостоверенным качеством. В соответствии с приказом Минавтотранса РСФСР «Методические указания по обследованию автобусных маршрутов» от 08.07.1987 г. [514 - Челябинск, 1996.] процесс обследования включает визуальный осмотр и инструментальные измерения для определения наличия и состояния инженерного оборудования, уровня содержания дорог и улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов и т. д.
   Другим видом мер обеспечения сохранности признаков объектов в целях выявления угроз безопасности является их идентификация. В отношении транспортных средств установлены обязательная паспортизация и присвоение государственных регистрационных знаков [515 - О государственных регистрационных знаках транспортных средств: Приказ МВД России от 28.03.2002 г. № 282 // БНА РФ. 2002. № 18.], введен регистрационный учет в отношении лекарственных средств, медицинской техники, изделий медицинского назначения, наркотических средств и психотропных веществ; особые технические требования предъявляются к изготовлению бланков ценных бумаг [516 - О замечаниях и уточнениях к техническим требованиям, предъявляемым к бланкам ценных бумаг: Письмо Минфина России от 13.04.1995 г. № 5-1-04 // Финансовая газета. 1995. № 18.] и т. д.
   Идентификация выполнения международных обязательств, связанных с поставками продукции (работ, услуг) двойного назначения, предполагает выдачу Импортных сертификатов, Российских импортных сертификатов, Сертификатов подтверждения доставки и Сертификатов конечного пользователя [517 - Об утверждении Инструкции о порядке оформления заявления на выдачу Импортного сертификата, Российского импортного сертификата, Сертификата подтверждения доставки и Сертификата конечного пользователя: Приказ Минторга России от 24.03.2000 г. № 95 // БНА РФ. 2000. № 17.Мунье Э. Манифест персонализма. М.: Республика, 1999. С. 386.].
   Средства идентификации широко применяются в таможенном деле (ст. 390 ТК РФ).
   Для идентификации товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, могут быть использованы пломбы, печати, буквенная и иная маркировка, идентификационные знаки, транспортные (перевозочные), коммерческие и иные документы, проставлены штампы, взяты пробы и образцы товаров, произведено подробное описание товаров и транспортных средств, составлены чертежи, изготовлены масштабные изображения, фотографии, иллюстрации, другие средства идентификации.
   Средства идентификации могут уничтожаться или изменяться (заменяться) только таможенными органами или с их разрешения, за исключением случаев, если существует реальная угроза уничтожения, утраты или существенной порчи товаров и транспортных средств. Таможенному органу незамедлительно сообщается об изменении, удалении, уничтожении или о повреждении средств идентификации и представляются доказательства существования указанной угрозы. Об изменении, удалении, уничтожении или о замене средств идентификации составляется акт.

5.3. Меры административно-правового пресечения

   Основаниями для применения мер административно-правового пресечения могут служить совершение преступления, общественно опасного деяния, совершенного лицом в состоянии невменяемости, нарушение административных правил, административное правонарушение, иные действия, угрожающие жизненно важным интересам, и (или) события, представляющие угрозу безопасности России.
   Меры административно-правового пресечения, видимо, могут быть применены в случае совершения и продолжения выполнения противоправного деяния, если есть достаточные основания полагать, что в результате неправомерных действий лицо может причинить ущерб себе самому, общественным и государственным интересам, а другие способы их прекращения исчерпаны.
   Эдмун Мунье полагает, что «государство имеет право на принуждение по отношению к индивидам или социальным группам каждый раз только в случае:
   когда индивид или группа будут угрожать материальной независимости или духовной свободе даже одной-единственной личности; таким образом, государство имеет право бороться против тирании трестов, банков или вооруженных групп вплоть до полного устранения опасности;
   когда индивид или группа под влиянием своей естественной склонности к анархии откажутся подчиняться социальной дисциплине, которая будет признана необходимой организованными гильдиями нации, для того чтобы обеспечить материальную независимость или духовную свободу личностей, образующих национальное сообщество» [518 - Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М.: Юридическая литература, 1975. С. 103.].
   В связи с этим меры пресечения по характеру юридических оснований и последствий подразделяются на:
   1) противодействующие посягательствам на абсолютные права, охраняемые как неприкосновенные, – меры непосредственного принуждения: физическое воздействие на личность, применение специальных средств и оружия;
   2) противодействующие посягательствам на порядок управления в рамках специальных административно-правовых режимов – меры запрещающего юридического воздействия (приостановление, ограничение, запрещение деятельности) с вынесением юрисдикционных актов, если нет прямой угрозы наступления последствий, или меры сдерживающего материально-технического характера (изъятие, уничтожение и т. д.), если угроза реальна.
   И. И. Веремеенко называл последнюю группу мер санкциями реального исполнения, связанными с косвенным воздействием на правонарушителя, так как они сводятся к созданию условий, которые вынуждают выполнять правовую обязанность при отсутствии непосредственного принуждения [518 - Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М.: Юридическая литература, 1975. С. 103.]. Однако, думается, нет оснований утверждать, что воздействие является косвенным, ибо присутствует персональное императивное влияние, направленное на непосредственное изменение поведения правонарушителя.
   Административно-правовое пресечение может повлиять на правовой статус – приостановление деятельности, запрет совершать определенные сделки и т. д. (при устранении нарушений предыдущее правовое положение может быть восстановлено – устранение недостатков, вызывавших приостановление лицензируемой деятельности, влечет ее возобновление) или на пользование некоторыми субъективными правами: материальными (арест имущества предприятия-недоимщика) или процессуальными (изъятие вещей, товаров и документов).
   Меры административно-правового пресечения по содержанию объединяют:
   1) меры временного ограничения личных прав (например, личное задержание, личный досмотр, привод, доставление лица, совершившего правонарушение, применение непосредственного принуждения);
   2) запрещение, ограничение или приостановление деятельности, осуществляемой без приобретения специального административно-правового статуса (ведение предпринимательской деятельности без государственной регистрации) либо с нарушением режимных требований, выполнение которых обусловлено предоставленным статусом (приостановление деятельности организаций в связи с нарушением требований охраны труда [519 - Статья 25 ФЗ «Об основах охраны труда в РФ».], выпуск продукции, не соответствующей требованиям документации по стандартизации и т. д.),
   3) задержание и доставление имущества, ограничение и запрещение использования (эксплуатации) имущества, а также его изъятие и арест. Последние меры дифференцированы по юридическому содержанию.
   Задержание транспортных средств предусмотрено в ст. 27.13 КоАП РФ. Однако эта мера широко применяется и в иных случаях. Видимо, требуется ее легальное описание: «задержание имущества, предметов, документов, иных источников информации – временный запрет их использования (эксплуатации) в связи с осуществлением неправомерной деятельности их обладателем с помещением в специально отведенное охраняемое место».
   Об аресте имущества говорится в ст. 77 НК РФ в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога. Арест имущества – действие налогового или таможенного органа с санкции прокурора по ограничению права собственности налогоплательщика-организации. Он производится в случае неисполнения обязанности по уплате налога и при наличии достаточных оснований полагать, что лицо предпримет меры, чтобы скрыться либо скрыть свое имущество.
   По смыслу ст. 27.14 КоАП РФ арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явившихся орудиями совершения или непосредственными объектами административного правонарушения, представляет собой их опись с объявлением о запрете распоряжаться (и пользоваться) ими и применяется, если их изъять невозможно и (или) их сохранность не может быть обеспечена без изъятия.
   Административному аресту подлежит объем имущества, необходимый и достаточный для полного погашения недоимки и покрытия расходов по его оценке, хранению и реализации. При этом учитываются имущественные интересы государства и не рассматривается, что ограничения могут парализовать хозяйственную деятельность, лишить потребителей возможности пользоваться продукцией, оставить без средств существования работников.
   По степени серьезности применяемых ограничений можно выделить: а) ограничение использования (эксплуатации) имущества, предметов, документов, иных источников информации – временный запрет совершения операций с ними с оставлением у обладателя для устранения допущенных нарушений; б) запрет их использования (эксплуатации), т. е. введение условий, временно не позволяющих совершать операции с ними, с оставлением у обладателя для устранения допущенных нарушений; в) изъятие имущества, предметов, документов, иных источников информации — принудительное временное безвозмездное их отобрание, если они содержат фактические данные об опасных деяниях, а также лицах, к ним причастных, при отсутствии оснований для задержания.
   Меры административно-правового пресечения могут применяться ко всем без исключения, либо только к индивидуальным, либо к коллективным субъектам. В отношении субъектов, обладающих специальным статусом, меры административно-правового пресечения носят организационно-деятельностный или организационно-имущественный характер.
   Распространенными мерами пресечения являются ограничение или приостановление деятельности. Ограничение деятельности – запрет до устранения нарушений осуществлять отдельные виды деятельности и продлевать действующие обязательства. Приостановление деятельности – запрет осуществлять все виды деятельности, заключать новые и продлевать действующие обязательства [520 - Положение о порядке дачи предписания, ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности. Утв. приказом Минфина России от 17.07.2001 г. № 52н // БНА РФ. 2001. № 37.].
   Организационно-имущественный характер пресечения проявляется в случае нарушения режима государственной регистрации источников повышенной опасности и выполнения небезопасных работ (оказания услуг). Невыполнение требования государственной регистрации транспортных средств на основании ст. 27.13 КоАП России влечет их задержание. Несоблюдение порядка государственной регистрации лекарственных, наркотических средств, алкогольной продукции, оружия и боеприпасов к нему и т. п. влечет их изъятие [521 - Статья 19 ФЗ «О лекарственных средствах»; статьи 39, 53 ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»; Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ. Утв. постановлением Правительства РФ от 21.07.1998 г. № 814 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3878.].
   Меры пресечения могут носить организационно-имущественный характер в случае несообщения о результатах публичной хозяйственной деятельности. В соответствии с п. 6 ст. 7 Закона РФ «О налоговых органах РФ», ст. 31 НК РФ налоговые органы уполномочены приостанавливать операции по счетам в кредитных организациях в случаях непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и сборов.
   В отношении имущественных операций, совершаемых представителями государства для их собственных целей, возможно применение дисциплинарного воздействия.
   Меры пресечения распространены при обеспечении законности деятельности, определяемой качественными параметрами. Применяются материально-технические пресекательные действия: гашение поверительных клейм, изъятие средства измерений из эксплуатации ит. д. [522 - Порядок осуществления государственного метрологического надзора за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций. Утв. постановлением Госстандарта России от 08.02.1994 г. № 8 // Экономика и жизнь. 1994. № 32.]
   Приостановление действия лицензий в силу ст. 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» возможно в связи с неоднократными или грубыми нарушениями лицензионных требований и условий.
   Распоряжением Премьера Правительства Москвы «О дополнительных мерах по обеспечению исполнения Закона “О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением”» от 31.01.1994 г. № 177-РП была предусмотрена возможность приостановления действия и отзыва разрешений на право торговли. В этом случае прослеживается причинная связь между отсутствием средств технического учета и возможностью последующего контроля разрешенной деятельности. Однако если публичные услуги впоследствии оказываются в силу административного акта-поручения, санкции за их невыполнение должны выражаться в отмене такого акта, не связанной с изменением статуса лицензиата. Невыполнение акта-поручения не всегда свидетельствует о неквалифицированном ведении иных направлений лицензионной деятельности: невыполнение обязательств таможенного перевозчика перед таможенными органами, думается, не должно вызывать лишение лицензии на осуществление транспортной деятельности.

5.4. Меры административно-правового восстановления

   Имеющиеся теоретические положения о системе мер административного восстановления раскрывают их юридическую природу в качестве средств гражданско-правовой ответственности или налоговых санкций, применяемых в административном порядке. Речь идет о взыскании имущественного ущерба в соответствии со ст. 4.7 КоАП РФ, сносе самовольно возведенных строений, освобождении самовольно захваченных земель, взыскании недоимки, пени в случае неуплаты налогов и сборов и т. д. [523 - Бахрах Д. Н. Административное право. С. 258–260.] Однако споры по данным вопросам разрешаются в судебном порядке.
   Административно-правовое воздействие не связано с имущественными компенсациями, так как «особенное последствие правонарушения, осуществляемое административным иском, составляет отмена незаконного распоряжения» [524 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. 2. С. 497.]. Применяемые исполнительной властью меры принуждения смешены с процессуальной формой разрешения спора о праве гражданском.
   Административно-правовое воздействие часто оформлено в специальных административно-правовых режимах, и меры восстановления должны быть направлены на восстановление нарушенного режимного положения, а не как это имеет место при взыскании убытков в возмещение ущерба, ибо оно производится в интересах конкретного лица.
   Применение административно-восстановительных мер возможно в случае принятия административных актов, влияющих на правовой статус (о предоставлении лицензии, регистрации организации и т. п.). Если в отношении заинтересованного лица состоялись нестатусные акты, вместо восстановления допускаются пресечение и ответственность. Разрешение перемещения товаров через таможенную границу России с нарушением таможенных правил сопровождается пресечением фактической перевозки и возбуждением дела о НТП. Осуществление банковских операций без лицензии не допускает восстановления, так как множество совершенных сделок, полифункциональный характер обязательств, неограниченный круг и непоименованность контрагентов, взаимодействующих с квази-банком, препятствуют установлению экономических нормативов.
   В систему административно-восстановительных мер можно включить:
   1) меры организационно-распорядительного характера:
   отмена незаконных административных актов; замена субъекта правоотношений (в случае неисполнения обязанности заключать публичные договоры), изменение состава его контрагентов (например, при экспорте товаров «двойного применения» зарубежным партнерам, специально не оговоренным национальным органом государства-получателя); реорганизация субъекта, смена его администрации; понуждение восстановить ранее существовавшее положение;
   2) меры организационно-имущественного характера: проведение мероприятий по финансовому оздоровлению и устранению материальных нарушений режимных требований; изменение обязательных нормативов.
   Отмена незаконных административных актов, предоставивших правомочия на осуществление отдельных видов деятельности, может быть связана с лишением правового статуса, либо с подтверждением незаконного использования статусных правомочий, например признанием недействительности сертификатов соответствия.
   Совершение юридически значимых действий в отношении третьих лиц субъектом, лишенным статуса, не должно влечь само по себе признание незаконности последствий этих действий, если лицо, в отношении которого они состоялись, не знало или не должно быть знать о неправоспособности исполнителя, и отсутствуют другие основания для признания их незаконности. В частности, выдача сертификатов соответствия испытательной лабораторией, свидетельство об аккредитации которой признано недействительным, не должно влечь признания недействительными сертификатов соответствия только в силу названной причины.
   Регистрация предпринимательской деятельности может быть признана недействительной судом в связи с допущенными нарушениями при создании юридического лица или приобретении статуса индивидуального предпринимателя, если эти нарушения носят неустранимый характер (абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ).
   Аннулирование административного акта является административной санкцией [525 - Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М.: Юридическая литература, 1962. С. 119.] в силу ее организационного характера. Спора о субъективном праве в данном случае нет. Думается, ее применение должно осуществляться не судом, а органом, осуществляющим государственную регистрацию.
   Допускается замена руководителя кредитной организации в случаях систематического невыполнения предписаний об устранении нарушений, приведших к ухудшению финансового положения и созданию реальной угрозы интересам кредиторов, серьезных нарушений в организации бухгалтерского учета, несоблюдения банковского законодательства, правил совершения операций на рынке ценных бумаг. Возможно назначение временной администрации по управлению ею в случаях отсутствия надлежащей квалификации у действующего руководства (неспособность обеспечить работу в соответствии с законодательством, неудовлетворительное финансовое состояние банка), наличия внутриорганизационных противоречий (возникновение разногласий между органами управления банка, дезорганизующими его работу, потеря управления банком в связи с прекращением деятельности или сменой руководства).
   Меры административно-правового восстановления при нарушении удостоверительного воздействия не применяются, ибо зачем требовать действий от другого лица, когда сам представитель государственной администрации уполномочен совершить учетно-регистрационные операции.
   Предусмотрено применение мер административно-правового восстановления в рамках правопризнания. Руководитель организации, проверяемой Госметрологслужбой России, обязан составить план мероприятий по устранению нарушений и сообщить об этом [526 - Порядок осуществления государственного метрологического надзора за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже.]. В актах проверки соблюдения требований стандартов в области строительства должны быть указаны конкретные организационные меры по устранению выявленных нарушений [527 - Порядок проведения проверок соблюдения требований стандартов и технических условий на предприятиях строительной индустрии и промышленности строительных материалов (РДС-101-92). Утв. приказом Минстроя России 10.11.1992 г. № 250 // БНАРФ. 1993. № 2. С. 41.].
   В соответствии с абз. 7 ст. 12 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» антимонопольным органам предоставлено право обращаться в суд с заявлениями о признании властного акта (договора) недействительным либо о понуждении восстановить существовавшее положение, заключить договор, об изменении или расторжении договора [528 - Пункт 1 статьи 29 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»; подпункты 2.1.7, 2.1.9, 2.2.1 Правил рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.].
   Антимонопольные органы вправе самостоятельно осуществлять широкий перечень мер административного принуждения. Обоснованно ли в таком случае принятие судебного решения? Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 21.05.1996 г. № 133/96 разъясняет, что арбитражным судам подведомственно рассмотрение исков о признании недействительными учредительных документов, когда коммерческой организации предоставлены полномочия государственного органа [529 - ВВАС РФ. 1996. № 8. С. 75.]. Верховный Суд России указывает, что антимонопольным органам разрешается обращение в суд с исками о ликвидации организаций или о прекращении деятельности индивидуального предпринимателя за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей [530 - Пункт 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.01.1997 г. № 2.]. Иначе говоря, судебная защита прав требуется, если применение мер восстановления касается ограничения правового статуса субъекта.

Глава 6
Меры административной ответственности

6.1. Методологические основания установления ответственности за административные правонарушения

   По мнению В. В. Игнатенко, административно-деликтное нормотворчество обладает функциями административной деликтации и исключения административной ответственности за конкретные виды правонарушений, административной пенализации и депенализации [531 - Игнатенко В. В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. С. 46–52.].
   Меры административной ответственности, вводимые во исполнение указанных функций, на наш взгляд, могут быть установлены за нарушение порядка и правил применения методов удостоверения, правопризнания, лицензирования, противодействия представителям государственной администрации. Представляется, что общим объектом административного правонарушения могут быть правила, установленные органами государственной власти и управления [532 - Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 80.]. Действительно, в ст. 5.1, 5.7, 5.13, 5.15—5.22, 5.26—5.35, 5.37—5.42, 5.44, 5.45, 6.10-6.12, 7.1, 7.9, 7.10, 7.12, 7.17, 7.21, 7.27, 11.15, 11.17–11.19, 13.24, 14.7, 14.10–14.12, 15.20, 20.1-20.3, 20.18, 20.20–20.22 КоАП РФ установлена ответственность за посягательства на основные права и свободы граждан, собственность, общественный порядок. В иных случаях предполагается ответственность за нарушение специальных правил поведения, обеспечиваемых государственной администрацией.
   В КоАП РФ содержатся нормы об ответственности за посягательства в сферах, не регулируемых нормами административного права, а иногда административная ответственность устанавливается за частноправовые нарушения.
   В ст. 7.1, 7.3, 7.12, 7.17, 7.24, 7.26, 9.7, 9.10, 13.24. КоАП РФ, ст. 21 Закона Краснодарского края «Об административных правонарушениях» от 26.06.2002 г. № 497-КЗ [533 - Кубанские новости. 2002.14 ноября. № 240.] закреплены проступки с единственным родовым объектом – отношениями собственности. Публичные интересы в этом случае часто не страдают, а защита права собственности может осуществляться заявлением исков.
   Меры гражданско-правовой ответственности могут быть применены за нарушение исключительных абсолютных прав. Закрепление ответственности в ст. 7.12,14.10 КоАП РФ способствует пополнению бюджета, а права частных лиц в результате привлечения к административной ответственности не восстанавливаются, виновные в их нарушении лица дважды несут юридическую ответственность за одно и то же деяние.
   В ст. 7.17 КоАП РФ говорится об ответственности за уничтожение или повреждение чужого имущества, ст. 9.7, 9.9, 13.24 КоАП РФ – о повреждении электрических, тепловых сетей, топливопроводов, телефонов-автоматов, – деяниях, совершенных вопреки интересам частных лиц, пусть даже выполняющих специальные уставные задачи. Видимо, здесь достаточным будет применение мер гражданско-правовой ответственности.
   В свою очередь в ст. 9.7, 9.9, 13.24 КоАП РФ предусмотрена ответственность за умышленное уничтожение или повреждение информационных либо агитационных материалов, относящихся к выборам или референдуму. В этом составе проступка объектом посягательства является нормативно установленный порядок проведения выборов и референдума, а повреждение материалов является способом выполнения противоправного деяния. Нарушается порядок управления, а не чьи-либо частные имущественные интересы.
   Незаконная порубка, повреждение или выкапывание деревьев, кустарников, лиан, уничтожение мест обитания животных, уничтожение либо повреждение сенокосов на пастбищных угодьях, мелиоративных систем, дорог в лесах (ст. 8.28—8.30 КоАП РФ) содержат родовым объектом посягательства экологические нормативы, невыполнение которых создает угрозу публичным интересам, а не только праву собственности, и обоснованно влечет административную ответственность.
   Представляется не вполне обоснованным установление административной ответственности за незаконное получение кредита, фиктивное или преднамеренное банкротство, неправомерные действия при банкротстве, воспрепятствование инвестору в реализации прав по управлению хозяйственным обществом (ст. 14.3—14.5,15.20 КоАП РФ). Представляется, что эффективными при этом будут карательно-восстановительные гражданско-правовые меры ответственности, ибо угроза публичному порядку при этом часто отсутствует.
   В ст. 35 Закона Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» от 10.07.2002 г. № 46-ЗС [534 - Сборник законодательства Алтайского края. 2002. № 75. Ч. 1. Ст. 34.] установлены преимущественные средства правовой охраны государственной и муниципальной собственности при конституционном равенстве признания и защиты всех форм собственности: установлена административная ответственность за нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в государственной собственности Алтайского края либо муниципальной собственности, или его использования. Сходные положения установлены ст. 19, 20 Закона Краснодарского края «Об административных правонарушениях» от 26.06.2002 г. № 497-КЗ [535 - Кубанские новости. 2002.14 ноября. № 240.], ст. 7 Красноярского края «Об административных правонарушениях» от 30.09.2002 г. № 4-548 [536 - Красноярский рабочий. 2002.19 октября. № 177.].
   Трудноприменимыми оказываются нормы законов субъектов РФ, устанавливающие административную ответственность за безбилетный проезд: ст. 3 Закона Республики Мордовия «Об административной ответственности на территории Республики Мордовия» от 12.07.2002 г. № 25-3 [537 - Известия Мордовии. 2002.12 июля. № 105.], ст. 46 Закона Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края», ст. 24 Закона Краснодарского края «Об административных правонарушениях», ст. 31.1 Закона Брянской области «Об административных правонарушениях», Закон Владимирской области «Об административной ответственности за правонарушения на городском и пригородном общественном пассажирском транспорте» от 08.08.2002 г. № 74–03 [538 - Владимирские ведомости. 2002. № 159–160.], ст. 21 Закона Кемеровской области «Об административных правонарушениях в Кемеровской области» 15.07.2002 г. № 52–03 [539 - Кузбасс. 2002.16 июля. № 123.].
   Протоколы об указанных административных правонарушениях составляют контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные уполномоченные работники организаций, эксплуатирующих пассажирский транспорт, которые не всегда являются должностными лицами.
   Более того, при совершении названных правонарушений невозможно применить какие-либо меры обеспечения в производстве по делам об административных правонарушениях, так как согласно п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ установление мер обеспечения возможно только в соответствии с настоящим Кодексом и обращение к сотрудникам милиции за помощью в названном вопросе не только бесполезно, но и не имеет каких-либо юридических оснований.
   Необоснованной представляется норма, заложенная в ст. 3.5 Закона Белгородской области «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» от 04.07.2002 г. № З5 [540 - Белгородские известия. 2002. 9 июля. № 101.], где предполагается ответственность за неизбрание домовладельцами в течение шести месяцев со дня образования кондоминиума способа управления кондоминиумом, в котором более 50 % площади помещений находятся в частной собственности. Очевидно, что сами законодатели этого субъекта РФ подчеркивают неправомерное вмешательство в частные отношения вопреки требованиям ст. 55 Конституции РФ.
   В ст. 2.1 Закона Ивановской области «Об административных правонарушениях и административной ответственности в Ивановской области» от 08.08.2002 г. № 63–03 [541 - Собрание законодательства Ивановской области. 2002. № 16.] установлена административная ответственность за осуществление перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении гражданами, организациями и предпринимателями без образования юридического лица, оказывающими на коммерческой основе услуги по перевозке пассажиров автобусами и маршрутными такси без договора перевозки с органами местного самоуправления. По существу введена ответственность за противоречащие началам гражданского законодательства России условия, понуждающие к заключению договора.
   Статьи 5.27, 5.31, 5.33, 5.34 КоАП РФ предполагают ответственность за нарушение законодательства о труде и охране труда, невыполнение или нарушение коллективного договора, соглашения, увольнение работника в связи с коллективным трудовым спором или объявлением забастовки. Основанием для возникновения отношений при этом является договорный метод взаимодействия субъектов.
   Применение административного штрафа за нарушение договорных условий вряд ли адекватно совершенному правонарушению: при этом государство вмешивается в частноправовые отношения, и взыскание производится в пользу государства, а размер налагаемого штрафа может быть значительно ниже размера причиненного ущерба. Такое положение лишь потворствует новым нарушениям, ибо права и законные интересы работника при данном механизме ответственности остаются невосстановленными.
   Ю. М. Козлов справедливо отмечал, что административные отношения не могут быть собственно имущественными, а являются управленческими и могут быть имущественно-организационными [542 - Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.: МГУ, 1967. С. 52.]. Рассматриваемые отношения носят частноправовой характер, поэтому должен использоваться компенсационный механизм, выступающий в форме личной имущественной ответственности.
   В ст. 5.40 КоАП РФ установлена ответственность за принуждение к участию или к отказу от участия в забастовке. Осуществляется посягательство на личность потерпевшего с причинением ему реального вреда, следовательно, деяние должно рассматриваться как общественно опасное, влекущее уголовную ответственность.
   В ст. 15.8,15.15,15.16 КоАП РФ установлена ответственность за уклонение от уплаты налогов и сборов, нарушение сроков возврата и перечисления платы за пользование бюджетными средствами. Эти обязанности предусмотрены в Бюджетном кодексе РФ и Налоговом кодексе РФ и не связаны с противодействием нарушению специальных правил, установленных государственной администрацией. Финансовыми являются отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства [543 - Финансовое право. Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. М.: БЕК, 1995. С. 13.]. Указанные правонарушения связаны с невыполнением именно финансовых обязанностей.
   Представляется неоправданным бездействие органов внутренних дел и непривлечение к ответственности по ст. 44 КоАП РСФСР (ст. 6.8, 6.9 КоАП РФ). Несмотря на несдерживаемый рост наркомании, в Свердловской области, например, в 1999 г. было рассмотрено всего 1226 таких дел, хотя органами здравоохранения официально зарегистрировано 9354 лица, употребляющего наркотические средства [544 - Представление прокуратуры Свердловской области об устранении нарушений административного законодательства, направленного на борьбу с наркоманией, в деятельности ГУВД Свердловской области от 17.07.2000 г. // Архив прокуратуры Свердловской области. Оп. 9. Ед. хр. 1. Л. 36–38.].
   Отдельные субъекты РФ, думается, превышая пределы предоставленных им предметов ведения, устанавливают административную ответственность за деяния, содержащие признаки преступлений.
   В ст. 1 Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях» от 19.10.2000 г. № 438-ЗРК [545 - С3 РК. 2001. № 12.] установлена административная ответственность за неправомерное воздействие на депутата Законодательного собрания Республики Карелия, членов его семьи и других его родственников, выраженное в виде насилия и оказанное в целях прекращения депутатской деятельности или изменения ее характера, что в зависимости от характера содеянного должно влечь ответственность по нормам главы 32 УК РФ.
   В ст. 72 Закона Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» установлена ответственность за совершение действий, создающих угрозу либо повлекших возникновение чрезвычайных или аварийных ситуаций, что также может быть сопряжено с преступлением.
   За невыполнение требования регистрации фактов и состояний, подлежащих государственному удостоверению в интересах третьих лиц и не имеющих полицейского значения, меры принуждения не применяются, а используется непризнание права. В частности, отсутствие акта регистрации гражданского состояния влечет юридическую неизменность правового режима имущества. Отсутствие экспертной оценки количества, качества и цены экспортируемого товара влечет отказ в предоставлении возможности проведения экспертизы обоснованности непоступления валютной выручки экспортера [546 - О введении единой системы экспертной оценки количества, качества и цены экспортируемых товаров: Постановление Правительства РФ от 11.02.1999 г. № 155 // СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1027.].
   Предусмотрены меры ответственности за необеспечение органов государственной власти информацией: ст. 5.4, 5.17, 5.36, 13.21, 15.3-15.6, 15.9, 15.12, 15.13, 15.14, 15.18, 16.2-16.4, 16.12, 16.15, 17.6, 17.9, 19.7, 19.8, 19.18, 12.1, 21.3, 21.4 КоАП РФ, ст. 2 Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях», ст. 5.1, 5.4 Закона Белгородской области «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», ст. 6 Закона Брянской области «Об административных правонарушениях» от 05. 08.2002 г. № 47-3 [547 - Брянская неделя. 2002.15 августа. № 33.] и др.
   Неконтролируемое перемещение лиц по территории государства традиционно влекло применение мер административной ответственности за нарушения в области защиты Государственной и таможенной границы России (глава 18 КоАП РФ), паспортной системы и регистрационного учета (ст. 19.15–19.17 КоАП РФ), особого режима в ЗАТО (ст. 20.19 КоАП РФ); за невыполнение правил регистрации при осуществлении операций по обороту или эксплуатации источников повышенной опасности, публично значимых работ и услуг: ст. 8.16,10.11, 11.23, 11.27, 12.2, 12.3, 12.32, 12.33, 13.4, 13.22, 13.24, 15.23, 20.11 КоАП РФ. Использованный технико-юридический прием создал ситуацию, позволяющую избежать в иных, кроме названных, случаях привлечения к ответственности в связи с неуказанием невыполнения некоторых специальных правил в качестве самостоятельных административных правонарушений.
   Нарушения, связанные с несоблюдением требований признания законности приобретения специальных статусов либо возможности занятия какой-либо деятельностью, могут повлечь различные отраслевые санкции.
   Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации является основанием для привлечения к административной ответственности по ст. 14.1 КоАП РФ, а то же нарушение, причинившее крупный или особо крупный ущерб либо связанное с получением крупного или особо крупного дохода, влечет ответственность по ст. 171–173 УК РФ.
   Административная ответственность по ст. 14.7 КоАП РФ наступает за нарушение метрологических правил, выраженное в обвешивании, обмеривании, обсчете потребителей, а также за невыполнение требований нормативной документации по стандартизации и правил сертификации, что может быть связано с введением в заблуждение относительно потребительских средств, качества товаров и иным обманом потребителей. Названный состав является специальным по отношению к предусмотренному в ст. 19.19 КоАП РФ.
   Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ постановил, что в случае наличия сертификатов на продукцию, но неисполнения предписаний государственного инспектора о снятии ее с реализации, виновное лицо несет ответственность за фактически совершенное деяние [548 - Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.09.1996 г. № 2210/96 // ВВАС РФ. 1997. № 1. С. 82.]. Странно, что судебная власть устранилась от оценки законности административного акта. В рассматриваемой ситуации правоудостоверяющие документы у деликвента были, следовательно, незаконно само предписание.
   Настолько перегруженная смежными составами административных правонарушений система искажает защитную и обеспечительную функции мер принуждения. Законодателем, представляется, избран неудачный прием казуального изложения норм об ответственности в зависимости от систем и сфер их применения. Таких правил и сфер социальной деятельности сотни. Полагаем, что возможным было бы объединение нарушений в отдельные классификационные группы.
   Отмечен существенный недостаток в установлении и применении мер ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Наиболее опасные правонарушения влекут меры предостережения: предписания, требования и т. п. С другой стороны, используется большой арсенал юридических средств за «непочтительное» отношение к антимонопольным органам. «Расплатившийся» с государством монополист может вновь оказаться господствующим на рынке, а не представивший вовремя информацию добросовестный предприниматель в результате рассмотрения дела может оказаться несостоятельным [549 - Даурова Г. Монополистическая деятельность: понятие, виды, ответственность // Закон. 1996. № 3.].
   Административные правонарушения, посягающие на порядок легализации в сфере внешнеторговой деятельности и таможенного дела, подразделяются на две группы: связанные с уклонением от легализации (1) или нарушением требований, предъявляемых при прохождении легализационных процедур (2).
   Уклонение от легализации выражается в совершении НТП так называемого «контрабандного» типа (ст. 16.1,16.2,16.5,16.9,16.11 КоАП РФ).
   При квалификации НТП по ст. 16.1 КоАП России одновременное перемещение предметов, запрещенных или ограниченных к перемещению во внешнеторговом обороте, через таможенную границу России физическими или должностными лицами квалифицируется как преступление (ст. 188, 189 УК РФ).
   Представляется необоснованным привлечение к ответственности за НТП по ст. 16.2 КоАП РФ в случае краткого декларирования. Так, Центральный районный суд г. Сочи решением от 19.06.1995 г., отменив постановление по делу о НТП в отношении фирмы «Сочи-Берлин-Трэйдинг ГМБП», основывал свое решение на том, что декларирование имело место при пересечении таможенной границы России, о чем имеется печать Смоленской таможни на доверенности. Со стороны указанной фирмы имело место краткое декларирование, а Смоленская таможня не определила таможенного режима транспортного средства [550 - Целевая часть отчета по теме «Проблемы судебно-правовой защиты интересов таможенных органов Северокавказского региона за 1996 г.».].
   По делам о НТП, связанным с перемещением воздушных судов, квалифицируется по ст. 16.2 КоАП РФ деяние, выраженное в использовании транспортного средства по незаявленным в генеральной декларации (по упрощенной процедуре таможенного оформления в соответствии с Чикагской конвенцией о международной гражданской авиации от 7.12.1944 г.) маршрутам вне таможенной территории России с коммерческими целями. Воздушное судно при этом эксплуатируется в условиях, соответствующих таможенному режиму «временный вывоз» с нарушениями требований ТК РФ.
   Таможенная практика основана на 100 %-ном принятии классификационных решений о коде товара по ТН ВЭД при квалификации по ст. 16.2 КоАП РФ [551 - Письма УТУ от 28.12.1998 г. № 01–40/530; от 25.02.1999. № 01–15/121; от 29.03.1999. № 01–15/201. Екатеринбург, 1999.]. Проведение классификации позволило выявить характерные НТП, связанные с занижением таможенной стоимости (товарные позиции 1516 10 900, 2101 11 190, 2620 90 100, 3811 90 000, 3824 90 900, 3921 90 900, 4202 92 980, 5704 90 000, 4814 20 000, 7220 20 90, 8536 30 100 ТН ВЭД [552 - О фактах недостоверного декларирования товаров: Письмо СЗТУ от 01.09.1999 г. № 01-28-12/5605. СПб., 1999.]).
   Ответственность по ст. 16.9 КоАП РФ наступает за непосредственное недоставление товаров и транспортных средств в определенное таможенным органом России место, а также действия, связанные либо с выдачей их без разрешения таможенного органа, либо с утратой.
   Привлечение к административной ответственности позволяет оперативно, квалифицированно и эффективно прекращать и наказывать за незаконное ведение разрешаемой деятельности. Многие виды неправомерных деяний не представляют общественной опасности и не должны квалифицироваться как преступления. Значительное место среди субъектов лицензируемой деятельности занимают юридические лица, следовательно, к ним применимы административные санкции.
   Административная ответственность, видимо, наступает за правонарушения, посягающие на общественный порядок и безопасность и создающие опасную обстановку, не причиняя при этом никаких последствий [553 - Лукьянов В. В. Административные правонарушения и уголовные преступления, в чем различие? // Государство и право. 1996. № 3.]. «Не следует устанавливать уголовную наказуемость за такого рода деяния, которым не причиняется непосредственного вреда» [554 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. С. 551.]. Преступление всегда опасно и, как правило, влечет последствия, являясь результатом посягательства на объекты безопасности.
   Административная ответственность не установлена в сфере здравоохранения, так как отклонение от норм влечет вред абсолютным правам субъектов, что квалифицируется как преступление (ч. 4 ст. 122, ст. 124, 125,128, 228, 233, 234, 235 УК РФ). Вместе с тем за нарушение санитарно-эпидемиологических требований, которые неизбежно не влекут общественно опасных последствий, наступает административная ответственность (ст. 6.4–6.6, 8.2 КоАП РФ).
   Не вполне обоснованно установлена административная ответственность в ст. 14.20 КоАП РФ за нарушение законодательства об экспортном контроле, т. е. осуществление внешнеэкономических операций с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники. Очевидно, что такое нарушение влечет угрозу государственной и международной безопасности, следовательно, и меры юридической ответственности должны быть наиболее серьезными.
   Административных проступков в сфере лицензирования несколько десятков. Общая норма сформулирована в ст. 14.1 КоАП РФ, ее действие распространяется на сферу предпринимательской деятельности. В иных случаях ответственность наступает по ст. 19.20 КоАП РФ.
   Уголовная ответственность за преступления в сфере лицензирования определена в ст. 171 УК РФ. Применение этого режима не ограничено сферой предпринимательства, поэтому иные деяния, поскольку они не могут быть квалифицированы по специальным статьям (169,171,172,191,220,222–225, 228,231,234,235 УК РФ и др.), подлежат квалификации по ст. 330 УК РФ. Недостатком является широкий «разброс» составов проступков. Видов разрешаемой деятельности – несколько сотен, и не имеет смысла за нарушение требований и условий каждого из них вводить отдельный состав правонарушения.
   Восстановительный механизм при ведении деятельности без разрешения применим в сфере экономики. Но как его использовать в случае некачественного оказания образовательных услуг, юридического консультирования, неисполнения обязательств частными детективами? Думается, необходимо более широкое применение организационных санкций: приостановление деятельности, принудительная ликвидация организаций и т. п. В связи с этим заслуживает внимания опыт Украины, где в случае обнаружения ведения деятельности без лицензии деятельность приостанавливается, пока не будет получена лицензия [555 - Ригард X. Ланган. Лицензирование отдельных видов деятельности. Будапешт: КОЛЛИ, 1999. С. 137.].
   Высший Арбитражный Суд РФ уточняет, что при оценке незаконности ведения деятельности без лицензии следует учитывать социальные последствия совершенных сделок [556 - Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.01.1993 г. № С-13/19ВЯ-21 // ВВАС РФ. 1994. № 8. С. 102.]. В частности, правила, указанные в ст. 168, 169 ГК РФ, не подлежат применению при условии, что заключенные договоры страхования систематически выполнялись страховщиками, деятельность компаний способствовала развитию конкурентного рынка страховых услуг и т. д. [557 - Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.10.1996 г. № 3411/96 // ВВАС РФ. 1997. № 2.] Наряду с этим ведение деятельности без лицензии в монополизированных сферах влечет признание сделок ничтожными (ст. 169 ГК РФ). В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23.05.1995 г. № II [558 - ВВАС РФ. 1995. № 9. С. 43.] названные правила применены к сделкам, совершенным без лицензии с драгоценными металлами и камнями.
   Нарушение правил лицензирования связано с несоблюдением квалификационных требований при ведении деятельности в личных целях, например, правил управления транспортными средствами (ст. 12.1—12.36 КоАП РФ) либо эксплуатационных правил при оказании публичных услуг, например, технологических правил транспортного процесса: 1) общетранспортные проступки (ст. 8.22, 8.23, 11.16 КоАП РФ); 2) правонарушения по направлениям транспортного процесса: а) на железнодорожном (ст. 11.1, 11.16 КоАП РФ); б) воздушном: (ст. 11.14,11.17 КоАП РФ); в) морском и внутреннем водном (ст. 11.6,11.7,11.10 КоАП РФ); г) на автомобильном транспорте (ст. 11.23,11.25–11.29 КоАП РФ).
   Установлена ответственность за нарушение положений административного содействия: незаконные действия по усыновлению (удочерению), непредоставление услуг и невыплата пособия на погребение, нарушение прав инвалидов, разглашение сведений о мерах безопасности (ст. 5.37, 5.41-5.43, 9.13, 9.14,17.13 КоАП РФ).
   В законодательстве субъектов РФ устанавливаются иные основания и виды ответственности в рассматриваемой сфере:
   в ст. 6 Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях» установлена ответственность за непринятие должностными лицами мер по передаче архивных документов постоянного хранения и документов по личному составу правопреемнику или при отсутствии такового в соответствующее архивное учреждение в случае ликвидации или реорганизации органов государственной власти Республики Карелия и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций;
   статьи 5,22–24,54 Закона Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» – за нарушение права граждан и иных лиц на ознакомление со списком и иными сведениями об участниках плебисцита Алтайского края, отзыва депутатов и выборных должностных лиц; нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления; нарушение установленного порядка квотирования рабочих мест; нарушение порядка представления работодателями информации о наличии вакантных рабочих мест (должностей) в органы государственной службы занятости населения; нарушение сроков и порядка рассмотрения петиций граждан;
   статья 1 Закона Красноярского края «Об административных правонарушениях» от 30.09.2002 г. № 4-548 [559 - Красноярский рабочий. 2002.19 октября. № 177.] – за нарушение сроков выделения земельного участка под семейное захоронение, его регистрации и перерегистрации, выдачи паспорта семейного захоронения;
   статьи Кодекса Волгоградской области об административной ответственности от 17.07.2002 г. № 727-ОД [560 - Волгоградская правда. 2002. 23 июля. № 126.], устанавливающие ответственность за воспрепятствование осуществлению родительских прав, непринятие мер по защите прав и законных интересов ребенка, неисполнение решений органов опеки и попечительства, неисполнение постановлений комиссии по защите прав несовершеннолетних, нарушение установленного порядка оказания платных медицинских услуг, нарушение правил бесплатного и льготного лекарственного обеспечения населения;
   статья 20 Закона Курганской области «Об административных правонарушениях на территории Курганской области» от 20.11.1995 г. № 25 [561 - Новый мир. 2002. 9 июля. № 122.] – за нарушение сроков и установленного порядка рассмотрения обращений граждан.
   Проблемой административно-правового принуждения в сфере оказания экономической поддержки производствам, отраслям и регионам является определение субъекта, принимающего ответственное решение. Созданные с участием государственной собственности коммерческие организации обладают оперативной самостоятельностью, но действия и решения представителей государства в органах управления – средства вторжения в хозяйственную деятельность. Ответственность представитель исполнительной власти в коммерческих организациях, думается, может нести на основании норм административного права, и должны применяться адекватные организационные средства защиты от неправомерных действий и решений государственных органов.
   С другой стороны, такие коммерческие организации отвечают за экономическое состояние в отраслевом и региональном аспектах. Бездарное управленческое решение при определении хозяйственной стратегии не только влечет экономический крах предприятия, но угрожает жизнедеятельности многих субъектов, влечет социальную напряженность и огромные экономические потери. Восстановительный механизм при этом заключается в принятии организационных мер по устранению последствий создавшейся ситуации, анализе и прогнозе развития других аналогичных явлений.
   Сложным представляется вопрос об ответственности представителей исполнительной власти в случае использования неперсональных методов административного влияния. Ликвидация чрезвычайных ситуаций, преодоление кризисных процессов аналогичны деятельности ученого, занимающегося разрешением нетрадиционных проблем и делающего открытия. Перед субъектами, осуществляющими функции выработки стратегии административной деятельности, поставлены сходные задачи, однако от искусного применения их профессиональных навыков и умений зависит судьба нации и государства.
   Условием законности деятельности представителей государственной администрации является применение методов профессионально компетентным субъектом, в пределах его полномочий [562 - Андрушко П. П. Юридическая природа и значение исполнения приказа и выполнение профессиональных функций в советском уголовном праве. Автореф. дне…. канд. юрид. наук. Киев, 1987. С. 13.]. Однако компетенция исполнителей стратегических решений определена дискреционным образом. Получается, что любое решение презюмируется законным, ибо предоставлено правомочие обеспечить выполнение функций ради всеобщего блага. Можно прикрыть преступления «обеспечением государственной безопасности», развитием международной напряженности, вуалируя необдуманные, а порой и опасные, решения необходимостью сохранения суверенитета и территориальной целостности.
   Н. М. Коркунов отмечал, что ответственность министров, «имея в виду их широкие дискреционные полномочия, должна по необходимости включать в себя и политический элемент, быть ответственностью не только за формально незаконное, но и за нецелесообразное, несогласное с общими задачами государства осуществление власти» [563 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 585.].
   В. Я. Григенча подразделяет властные решения на целеполагающие либо «точные». Во втором случае законными либо незаконными предполагаются способы достижения той или иной цели. Наконец, есть комбинированные решения, где законными предполагаются и цель, и способы ее достижения [564 - Григенга В. Я. Уголовно-правовые проблемы исполнения приказа. Дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1997. С. 43.].
   При дискреционном способе определения административно-стратегических методов цели остаются законными, но способы их достижения в силу непрофессионального понимания существа компетенционных обязанностей, состояния подвластного объекта могут носить опасный характер. Функциональные положения («организует», «регулирует», «обеспечивает» и т. п.) являются исключительным правом представителей государственной администрации, для реализации которого отсутствуют адекватные юридические факты, однозначно определяющие последующий выбор варианта воздействия.
   При наличии ограниченных сил и средств в нетрадиционной обстановке представители власти, вероятно, не должны нести ни политическую, ни юридическую ответственность за нерешение поставленных задач, ибо отсутствует адекватный механизм противодействия негативным факторам. Если в условиях военного положения агрессор применяет нетрадиционную тактику ведения боевых действий, имея значительное превосходство в живой силе и технике, использует ранее не известные средства ведения войны и т. д., применение известных оборонительных средств не способно противостоять агрессии.
   Однако если ситуация, требующая административно-стратегических решений, носит сходный характер с той, что имела место ранее, возможно программное, алгоритмичное использование средств инструментального воздействия, и в случае их неприменения должна наступать ответственность представителей власти. Если чрезвычайная ситуация повторяется, а должные меры при наличии средств не предпринимаются, если для ликвидации кризисной экономической ситуации требуется экстренное пополнение бюджета, а недостаток средств вызван незаконными действиями их распорядителей, и контрольные органы бездействуют, должна наступать юридическая ответственность.
   Ответственность также должна наступать, когда в качестве стратегических решений применяются запрещенные «инструментальные» методы: применение оружия массового поражения в условиях чрезвычайного положения, тотальный запрет платежей за поставленную продукцию и т. д.
   Не всегда удается рационально прогнозировать развитие событий, во многом успех будет зависеть от интуиции, таланта, предвидения. Следовательно, необходимо ввести институт «редукции ответственности» за корпоративные политические решения. «В качестве руководителей члены корпусов в принципе являются ответственными лицами. Но речь идет не об обычной ответственности, которая, в конечном счете, сводится к необходимости исправить ошибку или заплатить за нее. Высшие кадры, занимающие “высшие посты”, отвечают только перед коллегами или перед политической властью… Высшие кадры могут быть отозваны ad nutum, без всяких оправданий и объяснений. Такая “урезанная” ответственность родственна самым произвольным формам абсолютистского способа правления. Неограниченная (discrétionnaire) власть вписывается в особую логику функционирования: логику молчания и полноты власти. Действительно, отзыв с должности здесь обозначает возвращение, реинтеграцию в первоначальный корпус. Этот отзыв не сопровождается ни дискредитацией, ни падением, ни наказанием» [565 - Ленуар Р. Социальная власть публичных выступлений. СПб.: Алетейя, 1999. С. 181.].
   Институт административной ответственности за противодействие власти также развит в законодательстве: главы 17,19 КоАП РФ, ст. 3, 4, 5 Закона Республики Карелия «Об административных правонарушениях», ст. 6, 8, глава 9 Закона Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края», глава 4 Закона Краснодарского края «Об административных правонарушениях» от 26.06.2002 г. № 497-КЗ [566 - Кубанские новости. 2002.14 ноября. № 240.], главы 10, 11 Закона Красноярского края «Об административных правонарушениях», Закон Ставропольского края «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края» от 03.12.2002 г. № 60-КЗ [567 - Ставропольская правда. 2002. 6 декабря. № 259–260.], глава 5 Закона Белгородской области «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», глава 1 Закона Брянской области «Об административных правонарушениях», Закон Владимирской области «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления» от 06.05.1996 г. [568 - Призыв. 1996. 31 мая.], ст. 51, 52, Кодекса Волгоградской области об административной ответственности, ст. 4–9 Закона Кемеровской области «Об административных правонарушениях в Кемеровской области», глава 2 Закона Кировской области «Об административной ответственности в Кировской области от 26.07.2002 г. № 88–30 [569 - Вятский край. 2002. 31 июля. № 140.], Закон Пензенской области «Об административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области» от 18.11.2002 г. № 411-ЗП0 [570 - Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2002. № 5. Ст. 104.].
   Видимо, нецелесообразно устанавливать ответственность за невыполнение требований отдельных представителей власти, дифференцируя проступки по субъектному составу. «За всем тем все-таки существуют обязанности, нарушение которых вовсе не предусмотрено карательными постановлениями специальных уставов». Думается, что законодательства должны включать «общую бланкетную статью, предусматривающую неисполнение всякого законного требования административной власти» [571 - Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 2. С. 214.]. Достаточным было бы установление универсальной нормы с широким диапазоном ее санкции.
   Обобщение практики применения норм ранее действовавшего Кодекса Свердловской области об административной ответственности однозначно показывал, что применялся реально только 21 состав [572 - Справка по результатам надзорной деятельности за соблюдением законодательства об административных правонарушениях прокуратуры Свердловской области от 23.12.1998 г. № 33-11-98 // Архив прокуратуры Свердловской области. Оп. 12. Ед. хр.1. Л. 243–248.], предусматривающий ответственность за нарушение правил регистрации, лицензирования, стандартизации, сертификации и т. п.
   Думается, что специальные правила поведения, охраняемые административными санкциями, могут преимущественно устанавливаться на федеральном уровне (что и сделано в результате принятия КоАП РФ).
   Механизм административно-правовой охраны, по-видимому, эффективно применяется для поддержания установленного порядка управления и руководства. Большинство административных проступков может быть объединено в следующие группы:
   1) посягающие на права и свободы человека и гражданина в результате принятия незаконных административных актов или отказа в их принятии;
   2) посягающие на установленный порядок государственной регистрации, ведения учета и представления отчетности;
   3) посягающие на установленный порядок государственного признания законности ведения отдельных видов деятельности;
   4) в сфере лицензионно-разрешительной системы;
   5) посягающие на установленный порядок управления.

6.2. Методологические основания систематизации административных наказаний

   Установление административной ответственности, как правило, за нарушение специальных правил поведения, устанавливаемых государственной администрацией, требует изменения системы административных наказаний.
   Последовательное применение мер административно-правового воздействия предполагает первоначальное применение предупреждений за неумышленные проступки или правонарушения, совершенные впервые.
   Если режимные требования не будут исполнены и дальше, возможно применение организационно-имущественных обязывающих или организационно-деятельностных запрещающих (ограничительных) мер воздействия.
   Если субъект не соблюдает специальные правила поведения, выполнение которых он не осуществляет профессионально, то необходимыми и достаточными будут меры организационно-имущественного карательного воздействия. При этом посягательство может быть связано с несоблюдением специальных правил поведения, являющихся всеобщими (санитарные, противопожарные, экологические требования, правила дорожного движения и т. д.), или противодействием представителям власти, обеспечивающим их выполнение.
   Если субъект не соблюдает специальные правила поведения, выполнение которых он осуществляет профессионально в силу состоявшегося административного акта (легализационного, разрешительного и т. д.), то необходимым и достаточным будет применение организационно-деятельностных карательных мер. При этом посягательство может быть связано с несоблюдением специальных правил поведения, адресованных определенному кругу субъектов (правила эксплуатации источников повышенной опасности, ведения банковских, страховых и иных специальных хозяйственных операций и т. д.), или противодействием представителям власти, обеспечивающим их выполнение.
   К системе административных наказаний можно добавить лишение специального статуса (ликвидация организации, прекращение деятельности гражданина-предпринимателя и т. д.), отзыв правоудостоверяющих документов, ибо возможность их применения определена в нормативных правовых актах, а юридическая природа как мер административной ответственности не установлена. Такие меры закреплены как административные санкции в постановлении Правительства Республики Венгрия «О Главном контрольном комитете по защите прав потребителей» от 23.07.1991 г. № 95, который в случае неисполнения предписаний вправе отдавать приказ о закрытии организации.
   Основным способом исчисления величины административного штрафа является размер, кратный МРОТ. В силу ст. 3 ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» от 19.06.2000 г. № 82-ФЗ [573 - С3 РФ. 2000. № 26. Ст. 2729.] это регулятор отношений, связанных исключительно с оплатой труда и определением размеров социальных пособий, но не административно-деликтных. Безусловно, в условиях инфляции привязка к какому-либо усредненному показателю, более стабильному, чем курс национальной валюты, была необходима. Однако по смыслу ст. 3.5 КоАП РФ штраф есть денежное наказание, а в силу ст. 27 ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)» официальной денежной единицей (валютой) России является рубль, но не МРОТ.
   Штраф независимо от отраслевой принадлежности обладает и компенсационным и карательным воздействием [574 - Гонгало Б. М. Обеспечение исполнения обязательств. М.: Спарк, 1999. С. 62–68.], следовательно, можно установить «плавающий» размер административного штрафа в зависимости от расходов, понесенных государством в связи с совершенным административным правонарушением, расчет которого может производиться по методикам, утверждаемым органами исполнительной власти. Сохранение текущего положения дел усугубляет неблагоприятную ситуацию, ибо административные штрафы стали беспредельными и при этом вряд ли кто-нибудь сможет пояснить, почему за то или иное правонарушение установлен именно такой, а не иной размер штрафа. Административный штраф стал по существу особой индульгенцией, позволяющей и далее, после «расплаты» с государством, совершать административные правонарушения.
   Предположим, что взыскивается административный штраф за нарушение требований технической безопасности. Характеры правонарушения и наказание, видимо, не соответствуют друг другу. Исполнение постановления о наложении административного штрафа будет зависеть от состоятельности деликвента, а допускаемые нарушения тем самым устранены не будут.
   Когда штраф применяется за нарушение экономических нормативов, для хозяйствующего субъекта существует угроза финансового краха и несостоятельности, а применение штрафной ответственности усугубит ситуацию.
   Последовательное применение штрафных и организационных мер воздействия прослеживается в законодательстве зарубежных стран. Статья 28.1 Закона Республики Болгария «О сохранении окружающей среды» [575 - Государственный вестник. 1991. № 86.] вводит различие между понятиями загрязнения и ущерба окружающей среде. Ущерб означает «серьезное изменение в природных свойствах окружающей среды, которое способно вызвать ухудшение условий жизни людей, уменьшить разнообразие биологических видов или серьезно затруднить восстановление природных экосистем». В случаях загрязнения, в отличие от ущерба, власти не могут прервать производственную деятельность или закрыть данное предприятие, а могут только наложить штрафы.
   Иштван Темеши и Андраш Бэк отмечают, что «на практике органам власти очень трудно или невозможно собирать штрафы, и стороны редко платят их добровольно. Очень часто собственность зарегистрирована на имя близких родственников с целью избежать взыскания. В других случаях управляющий не владеет собственностью, он лишь арендует ее. Иногда бизнес является убыточным, организация закрыта, а владелец исчез. Следующая проблема состоит в том, что штрафы имеют малый устрашающий эффект. Например, в некоторых случаях владелец скорее заплатит штраф, чем внесет требуемые изменения в своей практике. Наказания были бы более эффективными, если бы власти имели право немедленно закрыть предприятие до тех пор, пока владелец не заплатит штраф» [576 - Темеши И., Бэк А. Административное расследование: Охрана здоровья, чистоты и безопасности. Будапешт: КОЛПИ, 1999. С. 271.].
   В Свердловской области в 90-е годы реальная уплата штрафов в среднем была в размере 50 % от общей суммы. В 1998 г. штрафы были применены к каждому четвертому жителю области, а реально взыскано 72 % от общей суммы, и когда они применялись за нарушение специальных правил, уровень взыскания штрафов снижался до 25 % [577 - Информация прокуратуры Свердловской области о практике исполнения административных взысканий от 28.03.1997 г. № 33-5-97 // Архив прокуратуры Свердловской области. Оп. 9. Ед. хр. 1. Л. 32–40; Справка прокуратуры Свердловской области об укреплении налоговой и бюджетной дисциплины, соблюдения законодательства в сфере экономики от 19.11.1998 г. // Архив прокуратуры Свердловской области. Оп. 10. Ед. хр.1. Л. 28–36.]. В 1999 г. штрафы применялись в 84,5 % случаев, а реально исполнено 65 % постановлений [578 - Материалы совещания заведующих общими и организационными отделами администраций муниципальных образований Свердловской области от 17.07.2000 г.]. Причем в сфере обеспечения общественной безопасности взыскание штрафов сохранилось на уровне 30 % [579 - Для органов внутренних дел этот показатель составляет 32,3 %, государственного санитарно-эпидемиологического надзора, Госторгинспекции – 29,2 %, налоговых органов – 6 %.], а экономической безопасности – 90 %, ибо наложение штрафа было сопряжено с возможным лишением специального права или отзывом (аннулированием) лицензий. В 2000 г. общий показатель взыскания штрафов увеличился до 80 %, но только из-за проведения кампании «закручивания гаек».
   Вопрос о невозможности применения конфискации в административном порядке неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ [580 - Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности и. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280 ТК РФ в связи с запросом Новгородского областного суда от20.05.1997 г. // Вестник Конституционного Суда. 1997. № 4; Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ст. 266 ТК РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 КоАП РФ в связи с жалобами граждан М. М.Гаглоевой и А. Б. Пестрякова от11.03.1998 г. // Вестник Конституционного Суда. 1998. № 3.]. Безусловно, при вынесении постановлений разрешался вопрос о соответствии или несоответствии положений нормативных правовых актов Конституции РФ без учета целевого назначения конфискации, применяемой органами исполнительной власти. Думается, что конфискация имущества по инициативе представителей государственной администрации может применяться в тех случаях, когда есть достаточные основания полагать, что его оставление у собственника позволит повторно совершить противоправные деяния или иные опасные действия, связанные с нарушением специальных правил обращения имущества.
   Среди организационно-деятельностных мер часто применяется прекращение деятельности субъектов, обладающих специальным статусом. Так, регистрация организации может быть признана недействительной судом с аннулированием решения о государственной регистрации в связи с нарушениями при создании юридического лица, если они неустранимые (абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ).
   В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.08.1998 г. № 6641/97 указано, что законодательством не предусмотрено возможности обращения в суд об аннулировании свидетельств о государственной регистрации граждан-предпринимателей [581 - ВВАС РФ. 1998. № 11. С. 36.]. Таким образом, юридическим лицам и гражданам-предпринимателям предоставляется специальный правовой статус на основании тождественных актов, которые прекращают свое действие в различном процессуальном порядке, что неконституционно и несправедливо.
   Одним из оснований ликвидации юридических лиц в принудительном порядке является осуществление деятельности с неоднократными или грубыми нарушениями правовых актов. Такими нарушениями, видимо, следует считать невыполнение общих требований, предъявляемых к предпринимательской деятельности. Думается, необоснованно ликвидировать предприятие за нарушение правил продажи валютной выручки, санитарных или противопожарных норм, а возможно применять эту меру за осуществление деятельности, не являющейся предпринимательской, либо за фактическое ее прекращение.
   В арбитражные суды направлялись иски налоговых органов о принудительной ликвидации организаций в связи с невыполнением обязанностей по уплате налогов, ведению бухгалтерского учета. Эти нарушения, по мнению представителей власти, являются безусловным основанием для применения подобных санкций [582 - ВВАС РФ. 1997. № 4. С. 92.]. Получается, что неисполнение обязанности, определяющей общий статус налогоплательщика, является основанием для прекращения специального статуса предпринимателя, а по аналогии невыполнение налоговых обязанностей гражданином должно влечь лишение его гражданства, выдворение за пределы государства или какие-либо еще абсурдные последствия?
   АПК России предусматривает возможность установления факта прекращения предпринимательской деятельности. Не случайно предлагается предоставить органам регистрационного учета возможность обращения с исками в арбитражные суды с целью установления фактов самоликвидации организаций [583 - Машкина Г., Романова Е. Регистрация предпринимателей: практика и проблемы // Хозяйство и право. 1993. № 12. С. 78.] для последующего принятия актов о прекращении их деятельности.
   Антимонопольные органы вправе применить принудительное разделение (выделение) организации [584 - Статья 19 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».]. Несмотря на наличие признаков, объединяющих эту меру с административными наказаниями (применение на основании норм административного права субъектами функциональной власти за нарушение специальных административных правил, организационно-ограничительный характер воздействия), к числу последних она не относится.
   Нарушения в сфере лицензирования связаны с применением специфических административных санкций: приостановления действия, отзыва и аннулирования лицензии, лишения специального права, предоставленного гражданину.
   При отзыве лицензии лишение права производится при условии, что оно было предоставлено законно, но впоследствии были нарушены лицензионные условия. Признание деятельности неправомерной и ее прекращение производятся со дня принятия решения об отзыве лицензии. Аннулирование лицензии, в свою очередь, связано с незаконностью наделения разрешительным статусом, поэтому данный акт принимается позже решения о выдаче лицензии, но признает незаконность деятельности квазилицензиата со дня выдачи разрешения. В ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» указано на аннулирование лицензии, хотя даны основания, пригодные и для отзыва: неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий.
   Аннулирование специального разрешения (лицензии) и его аналоги (прекращение действия, лишение лицензии и т. д.) отвечают признакам административных наказаний, однако легально таковыми они не названы, что позволяет дублировать несколько мер ответственности за одно и то же правонарушение.
   В отдельных случаях приостановление действия, аннулирование или отзыв лицензии применяются на основании недифференцированных оснований. Они возможны при осуществлении деятельности по трудоустройству граждан России за границей вне установленной территории, взимания денежных средств за регистрацию, за оказание содействия в трудоустройстве, продажи адресов иностранных работодателей, не ориентированных на привлечение иностранной рабочей силы, передачи лицензии в пользование другой организации и т. п. Последствия этих мер различные. Приостановление действия лицензии означает невозможность заключения новых договоров, что не освобождает лицензиата от исполнения ранее принятых на себя обязательств, а аннулирование лицензии полностью лишает возможности заниматься какой-либо деятельностью.
   Отмечается несколько характерных нарушений правил ведения банковской деятельности: проведение рискованной кредитной политики (иначе и не может быть, и она оценивается как косвенный показатель финансовых трудностей [585 - Симановский А. Ю., Сухов М. И. О проблемах и перспективах банковского надзора // Деньги и кредит. 1996. № 8. С. 16.]), убыточность деятельности, наличие в течение продолжительного времени дебетового сальдо по корреспондентскому счету. Для неспециалиста в банковском деле эти формулировки кажутся чем-то магическим, а для Банка России являются способом прекращения деятельности неугодных банков.
   Расчеты между клиентами разных банков проводятся с подключением корреспондентского счета, с которого производятся платежи клиентов и банка, естественно, происходит обезличение денег. Банк России рекомендует предоставлять кредиты в случае недостаточности средств клиентов без их обеспечения, что создает ситуацию возможной убыточности. «Если поступления в пользу клиентов данного банка от их контрагентов в других банках превысят платежи контрагентам, то по корреспондентскому счету банка образуется кредитовое сальдо и наоборот. Иначе говоря, на образование того или иного сальдо сказываются главным образом экономические особенности деятельности клиентуры банка, притом в определенные периоды» [586 - Ямпольский М. М. О регулировании деятельности коммерческих банков // Деньги и кредит. 1993. № 9. С. 50.]. Дебетовое сальдо – часто показатель экономической несостоятельности клиентов кредитной организации.
   Отсутствие «дебетового сальдо по корреспондентскому счету» не закреплено как лицензионное условие. Начисление процентов при этом признается гражданско-правовым штрафом, но может служить основанием для принудительного прекращения деятельности банка [587 - Разъяснения о штрафной ставке процента, применяемой к дебетовому сальдо по корреспондентским счетам коммерческих банков: Телеграмма Банка России и Госналогслужбы России от 01.07.1993 г.; от 28.06.1993 г. № 113-93, ВГ-4-01/924 // Бизнес и банки. 1993. № 29.]. Банк России взыскивает проценты, равные удвоенной учетной ставке, принуждая невиновного должника отвечать за действия третьих лиц, что создает действительную убыточность банка и может служить основанием для применения мер принуждения.
   Необходимо дифференцировать основания прекращения действия общих и специальных разрешений. В Водном кодексе РФ предусмотрено аннулирование лицензий, некоторые обстоятельства которого пригодны для акта-поручения: неиспользование водных объектов в течение трех лет, использование не по целевому назначению, несоблюдение условий и требований, установленных в договоре пользования водным объектом, его расторжение. Лицензия определяет правосубъектные основания заключения договоров, поэтому их расторжение не должно влечь утрату лицензионной правоспособности, как и расторжение гражданско-правового договора не должно влечь утрату гражданской правоспособности.
   Оправдан отзыв лицензии у кредитной организации вследствие задержки начала осуществления банковских операций более чем на год со дня ее выдачи [588 - Положение о порядке отзыва лицензии на совершение банковских операций у банков и иных кредитных организаций. Утв. письмом Банка России от 02.04.1996 г. № 264. М., 1996.]. Данный институт финансовой инфраструктуры необходим в публичных целях, и его бездействие не позволяет считать нормальным такое положение дел.
   Вполне обоснованным было бы установление общих правил применения мер административно-правового принуждения. В этом направлении сделаны позитивные разработки федеральными экономическими службами. К кредитным организациям могут быть применены последовательно:
   меры предостережения (если имеются незначительные нарушения экономических нормативов, убытки от деятельности, тенденция к снижению величины собственных средств, не угрожающие интересам кредиторов и вкладчиков);
   меры пресечения – введение запрета на осуществление отдельных банковских операций, на открытие филиалов на срок до одного года;
   меры ответственности – взыскание штрафа до 1 % от размера оплаченного уставного капитала, но не более 1 % от минимального размера уставного капитала; отзыв лицензии на осуществление банковских операций;
   меры организационно-распорядительного восстановления – замена руководителей, реорганизация, назначение временной администрации, заключение соглашений об устранении нарушений и неприменении санкций, предоставление чрезвычайных и ломбардных кредитов, снижение норм обязательных резервов;
   меры организационно-имущественного восстановления – осуществление мероприятий по финансовому оздоровлению [589 - Указание Банка России от 13.11.1997 г. № 18-у // Вестник Банка России. 1997. № 76.]; изменение обязательных нормативов на срок до шести месяцев.
   Применение этих мер не должно быть исключительно карательным, а преследовать цель нормализации деятельности, так как выпадение кредитной организации из финансовой инфраструктуры слишком серьезно затрагивает интересы широких слоев населения, хозяйствующих субъектов, государства [590 - Инструкция о применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности. Утв. приказом Банка России от 31.03.1997 г. № 59 // Вестник Банка России. 1997. № 23.]. В целом «задачей банковского надзора является минимизация негативных социально-экономических последствий утери ликвидности кредитными организациями, реализация этой задачи предполагает: предупреждение системного банковского кризиса, снижение риска неконтролируемой утери ликвидности отдельными кредитными организациями» [591 - Симановский А. Ю., Сухов М. И. О проблемах и перспективах банковского надзора. С. 12.].
   За нарушение порядка отражения банковских операций, не повлекших сокрытия негативных последствий рискованной кредитной политики, финансового положения, угрожающего интересам кредиторов и вкладчиков, налагаются взыскания в виде штрафа или ограничения проведения банковских операций. В случае совершения проступков, повлекших названные последствия, применяются иные, более серьезные, меры воздействия [592 - О применении отдельных положений Инструкции Банка России от 31.03.1997 г. № 59: Письмо Банка России от 28.07.1997 г. № 492 // Вестник Банка России. 1997. № 50.].
   Меры пресечения применяются по правилу последовательного усиления карательного воздействия: кредитные организации, испытывающие серьезные финансовые трудности, ограничиваются в привлечении вкладов физических лиц. Если эти требования не выполняются, то запрещается привлекать вклады физических лиц [593 - О дополнительных мерах по защите интересов вкладчиков банков: Указание Банка России от 27.03.1998 г. № 192-у // Вестник Банка России. 1998. № 23.].
   Штраф до 0,05 % от размера минимального уставного капитала может быть взыскан с кредитной организации за нарушение одного или нескольких обязательных экономических нормативов. Размер штрафа увеличивается до 0,1 % в случае повторного нарушения. Однократное невыполнение в срок требования о соблюдении обязательных экономических нормативов влечет наложение штрафа в размере до 0,5 % указанной величины, невыполнение тождественных требований более одного раза в течение последних 12 месяцев – от 0,5 до 1 %.
   Отзыв лицензии у кредитной организации может быть применен как исключительная мера воздействия.

Приложение 1
Список использованных нормативных правовых актов

I. Нормативные правовые акты РФ

   1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // М., 1993.
   2. О налоговых органах РФ: Закон РФ от 21 марта 1991 г. // ВСНД и ВС РФ. 1991. № 15. Ст. 492.
   3. О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках: Закон РФ от 22 марта 1991 г. // ВСНД и ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 499.
   4. О милиции: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. // ВСНД и ВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.
   5. О занятости населения в РФ: Закон РФ от 19 апреля 1991 г. // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.
   6. О реабилитации жертв политических репрессий: Закон РФ от 18 октября 1991 г. // ВСНД и ВС РФ. 1991. № 44. Ст. 1428.
   7. О безопасности: Закон РФ от 5 марта 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 886.
   8. О частной детективной и охранной деятельности: Закон РФ от 13 марта 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 888.
   9. Об установлении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия – медали «Золотая Звезда»: Закон РФ от 20 марта 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 14. Ст. 959.
   10. Об установлении почетных званий «Летчик-космонавт РФ», «Заслуженный военный летчик РФ» и «Заслуженный военный штурман РФ»: Закон РФ от 20 марта 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 14. Ст. 961.
   11. О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: Закон РФ от 18 июня 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1991. № 2. Ст. 699.
   12. Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 42. Ст. 2319.
   13. О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров: Закон РФ от 23 сентября 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 42. Ст. 2332.
   14. О валютном регулировании и валютном контроле: Закон РФ от 9 октября 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 45. Ст. 2544.
   15. Об организации страхового дела в РФ: Закон РФ от 27 ноября 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 56.
   16. О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании: Закон РФ от 2 июля 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913.
   17. О статусе Героев Советского Союза, Героев РФ и полных кавалеров ордена Славы: Закон РФ от 15 января 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 7. Ст. 247.
   18. Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 35.
   19. О федеральных органах правительственной связи и информации: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1996. № 12. Ст. 423.
   20. Об обеспечении единства измерений: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 23. Ст. 811.
   21. О государственной тайне: Закон РФ от 21 июля 1993 г. // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4674.
   22. О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории РФ: Закон РФ от 25 июля 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
   23. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.
   24. О Конституционном Суде РФ: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
   25. О Правительстве РФ: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1.
   26. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 20 мая 2001 г. № З-ФКЗ // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.
   27. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3684.
   28. О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.
   29. Гражданский кодекс РФ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
   30. О ветеранах: Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.
   31. О связи: Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 600.
   32. Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
   33. О недрах: Федеральный закон от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
   34. Об органах федеральной службы безопасности РФ: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
   35. О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию: Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1316.
   36. Об общественных объединениях: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
   37. О государственной поддержке малого предпринимательства: Федеральный закон от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 25. Ст. 2343.
   38. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ: Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2870.
   39. Об основах государственной службы РФ: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
   40. О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов: Федеральный закон от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.
   41. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
   42. О естественных монополиях: Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.
   43. О государственном регулировании внешнеторговой деятельности: Федеральный закон от 19 октября 1995 г. № 150-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3923.
   44. О Прокуратуре РФ: Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
   45. Водный кодекс РФ // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.
   46. Об использовании атомной энергии: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.
   47. О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции: Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.
   48. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
   49. О социальной защите инвалидов в РФ: Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ //СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
   50. О финансово-промышленных группах: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 1995 г. № 49. Ст. 4967.
   51. Об основах социального обслуживания населения в РФ: Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.
   52. О вынужденных переселенцах: Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
   53. О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 61.
   54. О соглашениях о разделе продукции: Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.
   55. О радиационной безопасности населения: Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.
   56. О внешней разведке: Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.
   57. О некоммерческих организациях: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
   58. Об образовании: Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 150.
   59. Об Особой экономической зоне Калининградской области: Федеральный закон от 23 января 1996 г. № 13-ФЗ //СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 224.
   60. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
   61. О рынке ценных бумаг: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.
   62. Об обороне: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
   63. Уголовный кодекс РФ: Федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 2954.
   64. Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера РФ: Федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 78-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3030.
   65. О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности: Федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3033.
   66. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135.
   67. О науке и государственной научно-технической политике: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
   68. О бухгалтерском учете: Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.
   69. Об оружии: Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ // СЗ РФ. 1996 г. № 51. Ст. 5680.
   70. О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.
   71. Об акционерных обществах: Федеральный закон от 26 декабря 1996 г. № 208-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
   72. Уголовно-исполнительный кодекс РФ: Федеральный закон от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198.
   73. Лесной кодекс РФ: Федеральный закон от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.
   74. О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ: Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711.
   75. О мобилизации и мобилизационной подготовке в РФ: Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1014.
   76. О Федеральном бюджете на 1997 г.: Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 29-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.
   77. Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3584.
   78. О службе в таможенных органах РФ: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
   79. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
   80. Об актах гражданского состояния: Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340.
   81. О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223.
   82. О государственном регулировании развития авиации: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 10-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 226.
   83. О гражданской обороне: Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 12-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 799.
   84. О драгоценных металлах и драгоценных камнях: Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463.
   85. О воинской обязанности и военной службе: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
   86. О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами: Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1798.
   87. О физической культуре и спорте: Федеральный закон от 29 апреля 1998 г. № 80-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2206.
   88. О лекарственных средствах: Федеральный закон от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3006.
   89. О беженцах: Федеральный закон от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 2956.
   90. О военно-техническом сотрудничестве РФ с иностранными государствами: Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3610.
   91. О государственной дактилоскопической регистрации в РФ: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3806.
   92. О борьбе с терроризмом: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.
   93. Об оценочной деятельности в РФ: Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3813.
   94. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
   95. Налоговый кодекс РФ (Часть первая): Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3825.
   96. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.
   97. Об основах охраны труда в РФ: Федеральный закон от 19 июля 1999 г. № 181-ФЗ // СЗ РФ. 1999 г. № 29.
   98. О защите конкуренции на рынке финансовых услуг: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.
   99. Об иностранных инвестициях в РФ: Федеральный закон от
   9 июля 1999 г. № 160-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3493.
   100. Об экспортном контроле: Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.
   101. О минимальном размере оплаты труда: Федеральный закон от 19 июня 2000 г. № 82-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 26. Ст. 2729.
   102. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.
   103. О государственной регистрации юридических лиц: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3431.
   104. Кодекс РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (Ч. 1). Ст. 1.
   105. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от
   10 января 2002 г. № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
   106. О гражданстве РФ: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
   107. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
   108. О Центральном банке РФ (Банке России): Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
   109. О несостоятельности (банкротстве): Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
   110. Гражданский процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
   111. О техническом регулировании: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
   112. Таможенный кодекс РФ: Федеральный закон от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066.
   113. О распространении действия Закона РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» на граждан из подразделений особого риска: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 4. Ст. 138.
   114. Положение о порядке лицензирования пользования недрами. Утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. Ц ВСНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1917.
   115. Положение о службе в органах внутренних дел РФ. Утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 70.
   116. Положение о Почетной грамоте Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Утверждено постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23 января 1997 г. № 26-СФ // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 681.
   117. Об обращении в Конституционный Суд РФ: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 ноября 1996 г. № 981-п. М., 1996.
   118. О Российском агентстве международного сотрудничества и развития: Указ Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 889 // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1992.
   119. Положение о Федеральном надзоре по ядерной и радиационной безопасности. Утверждено распоряжением Президента РФ от 5 июня 1992 г. № 283-рп // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 24. Ст. 1338.
   120. Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Утверждено распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 5. Ст. 180.
   121. О мерах по социальной поддержке граждан, потерявших работу и заработок (доход) и признанных в установленном порядке безработными: Указ Президента РФ от 2 июля 1992 г. № 723 // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 28. Ст. 1659.
   122. О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества: Указ Президента РФ от 2 ноября 1993 г. № 1815 // САПиП РФ. 1993. № 45. Ст. 4327.
   123. Об Утверждении общевоинских Уставов Вооруженных Сил РФ: Указ Президента РФ от 14 декабря 1993 г. № 2140 // САПиП РФ. 1993. № 51. Ст. 4931.
   124. Положение о привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы. Утверждено Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146 // САПиП РФ. 1993. № 51. Ст. 4934.
   125. О реформе государственных предприятий: Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1003 // СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 393.
   126. Об отмене лицензирования поставок товаров и услуг на экспорт: Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1007 // СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 397.
   127. Положение о Государственном таможенном комитете РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 25 октября 1994 г. № 2014 // СЗ РФ. 1994. № 27. Ст. 2855.
   128. О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в РФ: Указ Президента РФ от 4 ноября 1994 г. № 2063 // СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2972.
   129. Положение о Комиссии по государственным наградам при Президенте РФ и ее составе. Утверждено Указом Президента РФ от 7 февраля 1995 г. № 105 // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 514.
   130. Положение о Министерстве иностранных дел РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. № 271 // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1033.
   131. О мерах по соблюдению законности в области разработки, производства, реализации и эксплуатации шифровальных средств, а также предоставления услуг в области шифрования информации: Указ Президента РФ от 3 апреля 1995 г. № 334 // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1285.
   132. О поддержке приоритетных инвестиционных проектов, финансируемых в соответствии с российско-американским Рамочным соглашением для российской нефтегазовой промышленности от 6 июля 1993 г.: Указ Президента РФ от 27 апреля 1995 г. № 418 // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1639.
   133. О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в РФ: Указ Президента РФ от 21 ноября 1995 г. № 1163 // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4654.
   134. Об усилении государственного контроля за оборотом алкогольной и табачной продукции иностранного производства: Указ Президента РФ от 7 февраля 1996 г. № 161 // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 670.
   135. Об Утверждении Положения о премиях Президента РФ в области литературы и искусства: Указ Президента РФ от 10 апреля 1996 г. № 522 // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1813.
   136. О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.
   137. О государственном регулировании и государственной поддержке гражданской авиации и авиационной промышленности РФ: Указ Президента РФ от 13 июня 1996 г. № 904 // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 3009.
   138. Концепция государственной национальной политики РФ. Утверждена Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909 // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ.
   139. Положение о Министерстве внутренних дел РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 18 июля 1996 г. № 1039 // СЗ РФ. 1996. № 30. Ст. 3605.
   140. Положение о Федеральной службе охраны РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 2 августа 1996 г. № 1136 // СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3901.
   141. О мерах по защите прав государства как собственника и акционера: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1210 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4142.
   142. О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1212 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4144.
   143. О первоочередных мерах поддержки организаций текстильной и легкой промышленности, выполняющих государственный оборонный заказ: Указ Президента РФ от 16 октября 1996 г. № 1446 // СЗ РФ. 1996. № 43. Ст. 4883.
   144. О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства: Указ Президента РФ от 28 июня 1998 г. № 730 // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3148.
   145. Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы РФ: Указ Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 // СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5742.
   146. Положение о государственных наградах РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 6 января 1999 г. № 19 // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 69.
   147. Положение о Министерстве юстиции РФ. Утверждено Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 954 // СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4043.
   148. О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.
   149. О государственной поддержке общественных объединений ветеранов, офицеров запаса и в отставке: Распоряжение Президента РФ от 17 августа 1999 г. № 294-рп // СЗ РФ. 1999. № 34. Ст. 4556.
   150. Об Утверждении Положения о Межведомственной экспертной комиссии по космосу: Постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 535 // САПиП РФ. 1992. № 7. Ст. 448.
   151. О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ: Постановление Правительства РФ от 12 ноября 1992 г. № 869 // САПиП РФ. 1992. № 20. Ст. 1669.
   152. О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена: Постановление Правительства РФ от 10 декабря 1992 г. № 959 // САПиП РФ. 1992. № 25. Ст. 2217.
   153. Положение о Российском агентстве международного сотрудничества и развития. Утверждено постановлением Правительства РФ от 12 декабря 1992 г. № 995 // САПиП РФ. 1993. № 26. Ст. 104.
   154. Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по делам Арктики и Антарктики: Постановление Правительства РФ от 22 февраля 1993 г. № 158 // САПиП РФ. 1993. № 49. Ст. 4766.
   155. О мерах по урегулированию торговых споров, возникающих в связи с экспортом российских товаров: Постановление Правительства РФ от 2 декабря 1993 г. № 1248 // САПиП РФ. 1993. № 49. Ст. 4770.
   156. Положение о лицензировании деятельности товарных бирж на территории РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1994 г. № 152 // САПиП РФ. 1994. № 10. Ст. 787.
   157. Положение о Федеральной службе по телевидению и радиовещанию РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 7 мая 1994 г. № 458 // СЗ РФ. 1994. № 3. Ст. 240.
   158. Положение о миграционном контроле. Утверждено постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020 // СЗ РФ.
   1994. № 21. Ст. 2384.
   159. Программа содействия формированию финансово-промышленных групп. Утверждена постановлением Правительства РФ от 16 января 1995 г. № 48 // СЗ РФ. 1995. № 4. Ст. 311.
   160. О государственной поддержке и стабилизации работы предприятий и организаций станкостроительной и инструментальной промышленности РФ: Постановление Правительства РФ от 7 февраля 1995 г. № 116 // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 571.
   161. О межведомственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Постановление Правительства РФ от 20 февраля 1995 г. № 164 // СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 158.
   162. Положение о сертификации на право управления предприятиями и организациями, осуществляющими разработку и/или производство вооружения, военной техники, боеприпасов, а также их основных составных частей, комплектующих изделий и материалов. Утверждено постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 194 // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 899.
   163. О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов): Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 // СЗ РФ. 1995. № 11. Ст. 997.
   164. Положение о лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны. Утверждено постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 333 // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1540.
   165. Положение о Почетной грамоте Правительства РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 31 мая 1995 г. № 547 // СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2276.
   166. Положение о декларации безопасности промышленного объекта РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 675 // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2692.
   167. Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию. Утверждены постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939.
   168. Положение о нагрудном знаке «Почетный донор России». Утверждено постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г. № 842 // СЗ РФ. 1995. № 36. Ст. 3549.
   169. О федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания: Постановление Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151 // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4798.
   170. Положение о совершенствовании деятельности координационных и консультативных органов, создаваемых Правительством РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. № 1304 // СЗ РФ. 1996. № 2. Ст. 132.
   171. Положение о Федеральной службе почтовой связи РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 27 января 1996 г. № 76 // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 572.
   172. Порядок квотирования закупки этилового спирта. Утвержден постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1996 г. № 129 // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 690.
   173. О Реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 процентов: Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. № 154 // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 806.
   174. Об утверждении Порядка доведения до потребителей информации о происхождении алкогольной и табачной продукции иностранного производства: Постановление Правительства РФ от 15 аппеля 1996 г. № 435 // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1904.
   175. Положение о таможенном брокере. Утверждено постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 873 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3737.
   176. Положение о Министерстве путей сообщения РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3746.
   177. О введении государственной регистрации этилового спирта из пищевого сырья, алкогольной и алкогольсодержащей пищевой продукции: Постановление Правительства РФ от 23 июля 1996 г. № 874 // СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3775.
   178. О создании постоянно действующих налоговых постов в организациях, производящих спирт этиловый из всех видов сырья: Постановление Правительства РФ от 9 августа 1996 г. № 946 (/ СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4715.
   179. Положение о Федеральной энергетической комиссии. Утверждено постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 960 // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4182.
   180. О порядке признания граждан инвалидами: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 965 // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4127.
   181. Положение о Федеральной авиационной службе России. Утверждено постановлением Правительства РФ от 13 августа 1996 г. № 994 // СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4288.
   182. Правила розничной торговли алкогольной продукцией на территории РФ. Утверждены постановлением Правительства РФ от 19 августа 1996 г. № 987 // СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 3593.
   183. Положение о Межведомственной комиссии по организации проведения конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот. Утверждено постановлением Правительства РФ от 31 октября 1996 г. № 1299 // СЗ РФ. 1996. № 46. Ст. 5249.
   184. О мерах поддержки винодельческой промышленности: Постановление Правительства РФ от 5 ноября 1996 г. № 1122 // СЗ РФ. 1996. № 47. Ст. 5327.
   185. Федеральная космическая программа России. Утверждена постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. № 153 // СЗ РФ. 1997. № 7. Ст. 860.
   186. Положение о Министерстве РФ по атомной энергии. Утверждено постановлением Правительства РФ от 5 апреля 1997 г. № 392 // СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1794.
   187. Порядок регистрации безработных граждан. Утвержден постановлением Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. № 458 // СЗ РФ. 1997. № 17. Ст. 2009.
   188. Положение о Министерстве здравоохранения РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г. № 659 // СЗ РФ. 1997. № 23. Ст. 2691.
   189. Положение о паспорте гражданина РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3444.
   190. Об Утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1013 // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3899.
   191. О введении государственной регистрации этилового спирта и спиртосодержащих растворов из непищевого сырья: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1030 // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3971.
   192. Об утверждении перечня документов, подтверждающих легальность производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции на территории РФ: Постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1019 // СЗ РФ. 1997. № 34. Ст. 3976.
   193. Федеральная целевая программа улучшения положения детей. Утверждена постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1207 // СЗ РФ. 1997. № 41.
   194. Порядок разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий. Утвержден постановлением Правительства РФ от 28 ноября 1997 г. № 93 // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 688.
   195. О государственном регулировании деятельности в области экспериментальной авиации: Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. № 1552 // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5807.
   196. Правила подтверждения пригодности новых материалов, изделий, конструкций и технологий для применения в строительстве. Утверждены постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1997 г. № 1636 // СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 138.
   197. Правила продажи отдельных видов товаров. Утверждены постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 55 // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 482.
   198. Положение о пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 60 // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 485.
   199. О лицензировании деятельности в области гражданской авиации: Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 85 // СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 622.
   200. Положение о Межведомственной комиссии по разработке мероприятий, связанных с деятельностью учреждений юстиции по регистрации прав и органов по учету объектов недвижимого имущества в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Утверждено постановлением Правительства РФ от 21 февраля 1998 г. № 238 // СЗ РФ. 1998. № 9. Ст. 1115.
   201. Положение о Министерстве финансов РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273 // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288.
   202. Программа пенсионной реформы в РФ. Утверждена постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 463 // СЗ РФ. 1998. № 21. Ст. 2239.
   203. Комплексная программа развития инфраструктуры товарных рынков РФ на 1998–2005 годы. Утверждена постановлением Правительства РФ от 15 июня 1998 г. № 593 // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 2910.
   204. О мерах по реализации Федерального закона «Об актах гражданского состояния»: Постановление Правительства РФ от 6 июля 1998 г. № 709 // СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3359.
   205. Правила оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ. Утверждены постановлением Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 814 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3878.
   206. Программа развития атомной энергетики РФ на 1998–2005 годы и на период до 2010 года. Утверждена постановлением Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 815 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3879.
   207. О мерах контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла за пределами таможенной территории РФ: Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 872 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3908.
   208. Порядок предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета на социальную поддержку работников организаций оборонного комплекса в связи с реструктуризацией и конверсией оборонной промышленности на 1998–2000 годы. Утвержден постановлением Правительства РФ от 2 сентября 1998 г. № 1017 // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4517.
   209. О введении единой системы экспертной оценки количества, качества и цены экспортируемых товаров: Постановление Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. № 155 // СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1027.
   210. Положение о премиях Правительства РФ в области качества. Утверждено постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1999 г. № 200 // СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1225.
   211. Положение о Межведомственной комиссии по развитию инфраструктуры товарных рынков РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 29 марта 1999 г. № 341 // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1721.
   212. О мерах по государственной поддержке лизинга сельскохозяйственной техники и оборудования: Постановление Правительства РФ от 27 апреля 1999 г. № 467 // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2299.
   213. Об утверждении Положения о Межведомственном экспертном совете по обращению лекарственных средств: Постановление Правительства РФ от 3 мая 1999 г. № 485 // СЗ РФ. 1999. № 19. Ст. 2351.
   214. Положение о Госстандарте России. Утверждено постановлением Правительства РФ от 7 мая 1999 г. № 498 // СЗ РФ. 1999. № 20. Ст. 2434.
   215. Положение о Министерстве РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Утверждено постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3756.
   216. Вопросы Российского агентства по государственным резервам: Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1999 г. № 1014 // СЗ РФ. 1999 г. № 37. Ст. 4504.
   217. Положение о Росавиакосмосе. Утверждено постановлением Правительства РФ от 25 октября 1999 г. № 1186 // СЗ РФ. 1999. № 44. Ст. 5316.
   218. О развитии единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации: Постановление Правительства РФ от 1 ноября 1999 г. № 1212 // СЗ РФ. 1999. № 45. Ст. 5434.
   219. Положение о Государственном комитете РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Утверждено постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 г. № 1289 // СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.
   220. Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения. Утверждено постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1323 // СЗ РФ. 1999. № 49. Ст. 6006.
   221. Правила расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в РФ. Утверждены постановлением Правительства РФ от 2 декабря 1999 г. № 1329 // СЗ РФ. 1999. № 50. Ст. 6218.
   222. Вопросы Министерства имущественных отношений РФ: Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 г. № 536 // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3153.
   223. Положение о Министерстве энергетики РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 12 октября 2000 г. № 777 // СЗ РФ. 2000. № 43. Ст. 4240.
   224. Положение о Госкомстате России. Утверждено постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2001 г. № 85 // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 652.
   225. Положение о Министерстве сельского хозяйства РФ. Утверждено постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 901 // СЗ РФ. 2000 г. № 49. Ст. 4824.
   226. Положение о Федеральном горном и промышленном надзоре России. Утверждено постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841 // СЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4742.
   227. Положение о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан РФ за границей. Утверждено постановлением Правительства РФ от 14 июня 2002 г. № 424 // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2456.
   228. Положение о военно-врачебной экспертизе. Утверждено постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2003 г. № 123 // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 902.
   229. Об оказании содействия по международным внешнеэкономическим связям: Распоряжение Правительства РФ от 19 августа 1992 г. № 1513-р // САПиП РФ. 1992. № 8. Ст. 567.
   230. Об оперативной первоочередной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям: Распоряжение Правительства РФ от 10 августа 1998 г. № 1099-р // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4301.
   231. Методические указания по обследованию автобусных маршрутов: Приказ Минавтотранспорта РСФСР от 8 июля 1987 г. Челябинск, 1996.
   232. Об утверждении Положения о порядке представления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в соответствии с требованиями статей 17 и 18 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»: Приказ МАП России от 13 августа 1999 г. № 276 // БНА РФ. 2000. № 1.
   233. Порядок определения доминирующего положения негосударственных пенсионных фондов. Утвержден приказом МАП России от 6 мая 2000 г. № 337а // БНА РФ. 2000. № 24.
   234. Порядок определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг. Утвержден приказом МАП России от 6 мая 2000 г. № 340а // БНА РФ. 2000. № 24.
   235. Порядок определения доминирующего положения лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг. Утвержден приказом МАП России от 6 мая 2000 г. № 342 // БНА РФ. 2000. № 24.
   236. Положение о территориальном управлении МАП России. Утверждено приказом МАП России от 5 декабря 2002 г. № 800 // БНА РФ. 2003. № 4.
   237. Положение о государственном учете и контроле радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в РФ. Утверждено приказом Минатома России от 11 октября 1999 г. // БНА РФ. 1999. № 48.
   238. Об утверждении Временной инструкции по организации работы внештатных сотрудников милиции: Приказ МВД России от 20 ноября 1992 г. № 420 // БНА РФ. 1993. № 3.
   239. О мерах по совершенствованию организации патрульно-постовой службы милиции: Приказ МВД России от 18 января 1993 г. № 17. М., 1993.
   240. Приказ МВД России, Минбезопасности России, Минфина России и Банка России от 8 июля 1993 г. № 327/270/61/02-117. М., 1993.
   241. Положение о порядке лицензирования деятельности предприятий по изготовлению спецпродукции. Утверждено приказом МВД России от 21 июля 1993 г. № 346 // БНА РФ. 1993. № 10.
   242. Инструкция о порядке применения химических ловушек в раскрытии краж имущества, находящегося в государственной, муниципальной, частной собственности и собственности общественных объединений (организаций). Утверждена приказом МВД России от 11 сентября 1993 г. № 423. М., 1993.
   243. О мерах по организации взаимодействия органов внутренних дел и государственных контролирующих органов по борьбе с правонарушениями и преступлениями в сфере потребительского рынка: Письмо ДНП России, Роскомцен, Госкомсанэпиднадзора России, Роскомторга, ГКАП России, Госкомалкогольмонополии России, Госналогслужбы России, МВД России от 25 марта 1994 г. № ВЯ-349, 01–55/167-23, 28 марта 1994 г. № 01–20/44-11, 1-369/32-19, 29 марта 1994 г. № НФ/1633, 50-27-ПР, 31 марта 1994 г. № НИ-6-04/107,1 апреля 1994 г. № 1/1296. М., 1994.
   244. Об утверждении Инструкции о порядке контрольного отстрела огнестрельного оружия с нарезным стволом: Приказ МВД России от 12 апреля 1994 г. № 118 // Российские вести. 1994. 5 мая. № 81.
   245. Организационно-правовое обеспечение судебной деятельности о порядке получения судебных решений на проведение оперативно-розыскных мероприятий: Указание Заместителя Председателя Верховного Суда РФ от 31 мая 1994 г. № 2007-3/общ., Первого заместителя МВД России от 3 июня 1994 г. № 1/2465, Заместителя Министра юстиции РФ от 31 мая 1994 г. № 06–70/86-94. М., 1994.
   246. Письмо Роскомторга, Госналогслужбы России, ГТК России, МВД России, ДНП России от 28 августа 1995 г. № 1-1144/32-19, ПВ-6-14/462, 01–13/12371,1/4055, ВЯ-1877. М., 1995.
   247. Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России, ФСНП России от 22 мая 1995 г. № 32/199/73/278. М., 1995.
   248. Инструкция о взаимодействии пограничных войск РФ с органами внутренних дел РФ и внутренними войсками МВД России в сфере охраны государственной границы РФ. Утверждена приказом МВД России и ФПС России от 31 января 1995 г. № 57/42. М., 1995.
   249. Об утверждении нормативных документов по эксплуатации и ремонту инженерной техники во внутренних войсках МВД России в мирное время: Приказ МВД России от 10 марта 1995 г. № 93. М., 1995.
   250. Временная инструкция о сопровождении иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории РФ, в места временного содержания при пунктах иммиграционного контроля и центры временного размещения иммигрантов. Утверждена приказом МВД России и ФПС России от 14 июля 1995 г. № 272/116 // Российские вести. 1995.14 сентября. № 174.
   251. О порядке перерегистрации лиц, принимавших участие в работах по объекту «Укрытие»: Указание Минатома России, Минобороны России, МВД России, МЧС России от 3/13/15/21 июня 1996 г. // Б НА РФ. 1996. № 12.
   252. О согласованных действиях по осуществлению контроля за соблюдением порядка реализации алкогольной продукции и табачных изделий, подлежащих маркировке акцизными и специальными марками: Письмо Роскомторга, Госналогслужбы России, ГТК России, МВД России, ДНП России от 28 августа 1995 г. № 1-1144/32-19, ПВ-6-14/462, 01–13/12371,1/4055, ВЯ-1877. М., 1995.
   253. Правила сертификации продукции и услуг в области пожарной безопасности. Утверждены приказом МВД России от 28 марта 1996 г. № 10//Российские вести. 1996. 6 июня. № 104.
   254. Инструкция о применении Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Утверждена приказом МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 // Б НА РФ. 1996 г. № 4.
   255. Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений: Приказ МВД России от 30 мая 1997 г. № 330 // БНА РФ. 1997. № 14.
   256. Инструкция о порядке исполнения наказаний в виде исправительных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и осуществления контроля за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, к которым применена отсрочка отбывания наказания. Утверждена приказом МВД России от 1 июля 1997 г. № 403 // БНА РФ. 1997. № 18.
   257. Приказ МВД России, Госналогслужбы России, ФСНП России от 03/04/11 ноября 1997 г. № 1/13929, НК-3551, БЕ-6-16/780. М., 1997.
   258. Инструкция по применению правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений. Утверждена приказом МВД России от 30 декабря 1997 г. № 860//БНА РФ. 1998. № 6.
   259. Об образовании Центра межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД России: Приказ МВД России, ГТК России, ФСБ России, ФПС России от 7 мая 1998 г. № 284/328/204/217. М., 1998.
   260. Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд. Утверждена приказом ФСНП России, ФСБ России, МВД России, ФСО России, ФПС России, ГТК России, СВР России от 13 мая 1998 г. № 175/226/336/201/286/410/56 // БНА РФ. 1998. № 23.
   261. О реформировании деятельности Госавтоинспекции МВД России: Приказ МВД России от 1 июня 1998 г. № 329 // БНА РФ. 1998. № 13.
   262. Наставление по работе дорожно-патрульной службе ГИБДД МВД России. Утверждено приказом МВД России от 20 апреля 1999 г. № 297 // Б НА РФ. 1999. № 24.
   263. Инструкция о порядке выдачи табельного боевого ручного стрелкового оружия, боеприпасов и специальных средств сотрудникам органов внутренних дел РФ на постоянное хранение и ношение. Утверждена приказом МВД России от 17 ноября 1999 г. № 98 // БНА РФ. 1999. № 52.
   264. О государственных регистрационных знаках транспортных средств: Приказ МВД России от 28 марта 2002 г. № 282 // БНА РФ. 2002. № 18.
   265. О регистрации транспортных средств: Приказ МВД России от 27 января 2003 г. № 59 // Российская газета. 2003.15 марта. № 49.
   266. Инструкция по рассмотрению в органах внутренних дел РФ заявлений об изменении гражданства. Утверждена приказом МВД России от 6 февраля 2003 г. № 82 // БНА РФ. 2003. № 16.
   267. Положение о сертификате продукции собственного производства. Утверждено приказом МВЭС России от 29 июля 1993 г. // БНА РФ. 1993. № 10.
   268. Порядок лицензирования поставок некоторых изделий из стали на экспорт в рамках Соглашения между РФ и Европейским объединением угля и стали о торговле некоторыми изделиями из стали. Утвержден приказом МВЭС России и Роскомметаллургии от 28/24 февраля 1995 г. // БНА РФ. 1995. № 6.
   269. Порядок квотирования и лицензирования поставок на экспорт, осуществляемых в соответствии с международными обязательствами РФ. Утвержден приказом МВЭС России, Минэкономики России, ГТК России от 3/15 марта 1995 г. № 01–20/3124 // БНА РФ. 1995. № 6.
   270. Распоряжение Мингосимущества России, Минобороны России, РФФИ от 14 августа 1998 г. № 897-р/285. М., 1998.
   271. О совершенствовании системы эпидемиологического надзора за гриппом и острыми респираторными заболеваниями: Приказ Минздрава России, Госкомсанэпиднадзора России, РАМН от 9 июля 1993 г. № 155/62/81. М., 1993.
   272. Положение о почетной грамоте Минздрава России. Утверждено приказом Минздрава России от 21 января 1999 г. № 30. М., 1999.
   273. Методические указания о порядке ведения радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий. Утверждены приказом Минздрава России, Госатомнадзора России, Госкомэкологии России от 21 июня 1999 г. № 239/66/288. Экономика и жизнь. 1999. № 31.
   274. Типовая инструкция по режиму сохранности на полиграфических предприятиях, выпускающих печатную документацию строгого учета. Утверждена приказом Мининформпечати России от 18 декабря 1992 г. № 447. М., 1992.
   275. Руководство о порядке проведения военных сборов граждан РФ, пребывающих в запасе Вооруженных Сил РФ. Утверждено приказом Минобороны России от 1 сентября 1993 г. № 422. М., 1993.
   276. О Правилах отбывания уголовных наказаний осужденными военнослужащими: Приказ Минобороны России от 29 июля 1997 г. № 302 // Б НА РФ. 1998. № 1.
   277. О Почетной грамоте Правительства РФ и грамотах Министерства обороны России: Приказ Минобороны России от 18 февраля 1997 г. № 56. М.: Бизнес Консалтинг Центр, 1998.
   278. Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений. Утверждено приказом Минобразования России от 22 мая 1998 г. № 1327 // БНА РФ. 1998 г. № 21.
   279. Положение об отраслевых наградах Минобразования России. Утверждено приказом Минобразования России от 13 января 1999 г. № 44. М., 1999.
   280. Инструкция о порядке государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ. Утверждена приказом Минприроды России и Госкомсанэпиднадзора России от 25 мая 1993 г. № 37-2-7/435, 01–19/22-22 // БНА РФ. 1993. № 9.
   281. Положение о материальном стимулировании и поощрении работников центрального аппарата Минприроды России. Утверждено приказом Минприроды России от 16 февраля 1995 г. № 62. М., 1995.
   282. Положение о порядке проведения аттестации руководителей и специалистов территориальных органов, учреждений и организаций, подведомственных Минприроды России. Утверждено приказом Минприроды России от 11 апреля 1995 г. № 145. М., 1995.
   283. Инструкция о порядке установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению недр. Утверждена приказом Минприроды России от 10 апреля 2000 г. № 93. М., 2000.
   284. О нанесении на грузовые вагоны клейм государств-собственников: Указание МПС России от 9 декабря 1995 г. № Н-937у. М., 1995.
   285. Положение об общественном контроле за обеспечением безопасности движения на железнодорожном транспорте РФ. Утверждено приказом МПС России от 30 декабря 1996 г. № ЦРБ-414 // Сборник материалов по безопасности движения. М., 1997.
   286. Технические требования к системе технических средств по обеспечению функций оперативно-розыскных мероприятий на электронных АТС (СОРМ). Утверждены Минсвязи России от 19 сентября 1994 г. М., 1994.
   287. О порядке установления причинной связи заболевания и инвалидности с последствиями чернобыльской катастрофы: Указание Минсоцзащиты России от 11 сентября 1992 г. № 1-76-У. М., 1992.
   288. О порядке выплаты денежных компенсаций в соответствии с Законом РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”»: Указание Минсоцзащиты России от 18 июня 1992 г. от 11 декабря 1992 г. № 1-107-У. М., 1992.
   289. Порядок проведения проверок соблюдения требований стандартов и технических условий на предприятиях строительной индустрии и промышленности строительных материалов (РДС-101-92). Утвержден приказом Минстроя России от 10 ноября 1992 г. № 250 // БНА РФ. 1993. № 2.
   290. Положение о порядке формирования и использования средств Федерального фонда финансовой поддержки сезонной заготовки топлива на электростанциях, закачки газа в подземные хранилища, проведения мероприятий по ремонту энергетического оборудования и обеспечения населения топливом предприятиями топливно-энергетического комплекса. Утверждено письмом Минтопэнерго России, Минатома России, Минфина России КВ-6935/27-15/1783 от 2 октября 1997 г. № 69н // Б НА РФ. 1997. № 23.
   291. Положение о порядке формирования и финансирования программ местного развития из средств государственной поддержки угольной отрасли. Утверждено приказом Минтопэнерго России от 14 апреля 1999 г. № 122. М., 1999.
   292. Инструкция о порядке взаимодействия органов транспортной инспекции, пограничного контроля и таможенных органов в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Утверждена приказом Минтранса России, ГТК России, ФПС России от 5 марта 1997 г. № 141, 8 ноября 1997 г. № 01–23/21373, 20 марта 1997 г. № 665 // Б НА РФ. 1998. № 3.
   293. Временное положение о взаимодействии Минтруда России и Госкомсанэпиднадзора России, территориальных органов по труду и государственной санитарно-эпидемиологической службы. Утверждено постановлением Минтруда России и Госкомсанэпиднадзора России от 14 сентября 1992 г. М., 1992.
   294. Инструкция о порядке добычи диких копытных животных по разрешениям (лицензиям) на территории РСФСР. Утверждена постановлением Главохоты РСФСР от 22 октября 1971 г. // Охрана природы. Сборник нормативных актов. М.: Юридическая литература, 1971.
   295. О выплате компенсаций в случае неиспользования путевки на санаторно-курортное лечение или отдых гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС: Письмо Пенсионного фонда России, Минтруда России, Госкомчернобыля России, Минфина России, Минсоцзащиты России от 16 октября 1992 г., 25 ноября 1992 г. № 114–335,2233-СШ. М., 1992.
   296. Временное положение о порядке проведения конкурса образовательных учреждений при размещении государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Утверждено постановлением Минтруда России и Госкомвуза России от 27 марта 1996 г. № 16/1 // Бюллетень Минтруда России. 1996. № 4.
   297. Положение о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти. Утверждено приказом Минтруда России от 12 октября 1992 г. № 23 // Бюллетень Минтруда России. 1993. № 12.
   298. О лицензировании ввоза бланков ценных бумаг: Письмо Минфина России от 17 мая 1993 г. № 05-01-04 // Финансовая газета. 1993. № 21.
   299. О замечаниях и уточнениях к техническим требованиям, предъявляемым к бланкам ценных бумаг: Письмо Минфина России от 13 апреля 1995 г. № 5-1-04 // Финансовая газета. 1995. № 18.
   300. Положение о порядке дачи предписания, ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности. Утверждено приказом Минфина России от 17 июля 2001 г. № 52н // БНА РФ. 2001. № 37.
   301. Положение о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности нотариуса. Утверждено приказом Минюста России от 17 февраля 1997 г. № 19-01-19-97 // Российские вести. 1997. 27 марта. № 57.
   302. Правила рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решения о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий. Утверждены приказом Минюста России от 25 марта 2003 г. № 68 // БНА РФ. 2003. № 24.
   303. Временные методические рекомендации по выявлению монопольных цен. Утверждены приказом ГКАП России от 21 апреля 1994 г. № ВБ/2053 // Экономика и жизнь. 1994 г. 5 июня. № 23.
   304. Методические рекомендации по определению доминирующего положения хозяйствующего субъекта на товарном рынке. Утверждены приказом ГКАП России от 3 июня 1994 г. № 67 // ВВАС РФ. 1994. № 11.
   305. Порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе. Утвержден приказом ГКАП России от 13 ноября 1995 г. № 147 // БНА РФ. 1996. № 3.
   306. Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства. Утверждены приказом ГКАП России от 25 июля 1996 г. № 91 // Б НА РФ. 1996. № 4.
   307. Порядок проведения анализа и оценки конкурентной среды на товарных рынках РФ. Утвержден приказом ГКАП России от 20 декабря 1996 г. № 169 // БНА РФ. 1997. № 4.
   308. Положение об итоговой государственной аттестации выпускников высших учебных заведений РФ. Утверждено приказом Минобразования России от 25 марта 2003 г. № 1155 // Российская газета. 2003.15 мая. № 91.
   309. О создании единой системы учета государственной (муниципальной) собственности: Письмо Госкомимущества России от 27 июля 1992 г. № ОК-4/4763. М., 1992.
   310. О представлении к награждению орденами, медалями и присвоении почетных званий РФ: Письмо Госкомзема России от 6 декабря 1996 г. № 4-18/2309. М., 1996.
   311. Об утверждении Положения звания «Мастер связи»: Приказ Госкомсвязи России от 13 октября 1997 г. № 52. М., 1997.
   312. Санитарные правила для предприятий продовольственной торговли (САНПиН 5781-91). Утверждены постановлением Госкомсанэпиднадзора РСФСР от 10 октября 1991 г. № 23–02/12-433/051. М., 1991.
   313. Об обеспечении безопасности продукции для здоровья человека: Постановление Госстандарта России и Госкомсанэпиднадзора России от 5 января 1993 г. № 2//БНА РФ. 1993. № 3.
   314. Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93. Утвержден постановлением Госстандарта России от 6 августа 1993 г. № 17. М.: ИПК Издательства стандартов, 1996. № 3.
   315. Порядок осуществления государственного метрологического надзора за выпуском, состоянием и применением средств измерений, аттестованными методиками выполнения измерений, эталонами и соблюдением метрологических правил и норм. Утвержден постановлением Госстандарта России от 8 февраля 1994 г. № 8 // Российские вести. 1994 г. 23 марта. № 53.
   316. Порядок осуществления государственного метрологического надзора за количеством фасованных товаров в упаковках любого вида при их расфасовке и продаже. Утвержден постановлением Госстандарта России от 8 февраля 1994 г. № 8 // Российские вести. 1994. 23 марта. № 53.
   317. Порядок осуществления государственного метрологического надзора за количеством товаров, отчуждаемых при совершении торговых операций. Утвержден постановлением Госстандарта России от 8 февраля 1994 г. № 8 // Российские вести. 1994. 23 марта. № 53.
   318. Правила по метрологии «Требования к выполнению калибровочных работ». Утверждены постановлением Госстандарта России от 21 сентября 1994 г. № 17 // Российские вести. 1995. 27 апреля. № 78.
   319. Положение о Российской системе калибровки. Утверждено приказом Госстандарта России от 24 апреля 1995 г. № 54 // БНА РФ. 1996. № 12.
   320. Порядок проведения сертификации продукции в РФ. Утвержден постановлением Госстандарта России от 21 сентября 1994 г. № 15 // БНА РФ. 1995. № 7.
   321. Общий порядок обращения с образцами, используемыми при проведении обязательной сертификации продукции. Утвержден постановлением Госстандарта России от 8 февраля 1996 г. // Российские вести. 1996.18 апреля. № 73.
   322. Об утверждении Положения о системе сертификации ГОСТ: Постановление Госстандарта России от 17 марта 1998 г. № 11 // БНА РФ. 1998. № 11.
   323. Рекомендации по анализу состояния производства на предприятиях нефтепродуктообеспечения. Утверждены приказом Госстандарта России от 26 марта 1999 г. // Вестник Госстандарта России. 1999 г. № 5.
   324. Временные методические указания по определению параметров неформальной деятельности в торговле на региональном уровне. Утверждены постановлением Госкомстата России от 5 августа 1997 г. № 53. М., 1997.
   325. Об обязательной сертификации продукции и услуг (работ) в строительстве: Постановление Госстроя России от 29 апреля 1998 г. № 18–43 //Бюллетень строительной техники. 1998. № 9.
   326. Инструкция о порядке таможенного оформления российских судов и продукции морского промысла. Утверждена приказом ГТК России и Роскомрыболовства от 30 августа 1996 г. № 01–23/15881. М., 1996.
   327. Инструкция о порядке проведения личного досмотра физических лиц, следующих через таможенную границу РФ либо находящихся в зоне таможенного контроля или транзитной зоне аэропорта, открытого для международного сообщения. Утверждена приказом ГТК России от 22 сентября 1997 г. № 569 // БНА РФ. 1998. № 3.
   328. О запрете импорта и транзита продуктов животного происхождения: Письмо ГТК России от 13 апреля 1994 г. № 01–10/3917. М., 1994.
   329. Об утверждении временной технологии организации контроля за доставкой товаров: Письмо ГТК России от 27 декабря 1994 г. № 01–13/14758. М., 1994.
   330. О работе таможенных органов с таможенными брокерами: Письмо ГТК России от 18 ноября 1998 г. № 01–15/24086 // Таможенный вестник. 1998. № 24.
   331. Об организации процесса увольнения сотрудников из таможенных органов: Письмо ГТК России от 27 апреля 1999 г. № 01–15/12485. М., 1999.
   332. О методике работы с банковскими гарантиями, выданными в обеспечение обязательств таможенного брокера: Письмо ГТК России от 24 марта 2003 г. № 01–06/12373 // Таможенные ведомости. 2003. № 7.
   333. Порядок ввоза на территорию РФ товаров, подлежащих обязательной сертификации. Утвержден приказом ГТК России от 23 мая 1994 г. № 217 // БНА РФ. 1994. № 9.
   334. Приказ ГТК России и Госкомоборонпрома России от 30/11 ноября 1994 г. № 01–20/13691, ГВ-20/4506 // Экономика и жизнь. 1994. 5 декабря. № 52.
   335. О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов РФ: Приказ ГТК России от 26 апреля 1995 г. № 287. М., 1995.
   336. О контроле за начислением и взысканием таможенных платежей: Приказ ГТК России от 4 января 1995 г. № 2 // Таможенные ведомости. 1995. № 1.
   337. Об утверждении Общих положений о таможенных органах РФ: Приказ ГТК России от 10 октября 2002 г. № 1082 // Российская газета. 2002. 20 декабря. № 238.
   338. Правила доставки товаров под таможенным контролем. Утверждены приказом ГТК России от 20 мая 1996 г. № 304 // БНА РФ. 1997. № 10.
   339. Приказ ГТК и МПС России от 16/20 сентября 1996 г. М., 1996.
   340. Об опыте работы СЗТУ по взаимодействию таможенных органов с администрациями территорий по совершенствованию ВЭД и таможенного дела: Приказ ГТК России от 2 апреля 1997 г. № 01–15/6065. СПб., 1997.
   341. Положение о таможенном сопровождении товаров и транспортных средств. Утверждено приказом ГТК России от 3 октября 2000 г. № 897 // БНА РФ. 2000. № 52.
   342. Положения о нагрудном знаке «Отличник таможенной службы», о нагрудном знаке «Почетный таможенник России». Утверждены приказом ГТК России от 18 мая 1998 г. № 318. М., 1998.
   343. О типовом порядке взаимодействия таможенных органов и таможенных лабораторий при производстве таможенного оформления и таможенного контроля товаров: Приказ ГТК России от 23 декабря 1998 г. № 864//Таможенный вестник. 1999. № 3.
   344. О взаимодействии таможенных органов и железных дорог при розыске недоставленных товаров: Распоряжение ГТК России от 27 апреля 1998 г. № 01–14/465 // Таможенные ведомости. 1998. № 6.
   345. О размещении в пунктах пропуска информации о правилах перемещения товаров физическими лицами через границу России: Распоряжение СЗТУ от 26 мая 1995 г. № 38 // СПб., 1995.
   346. Временная технологическая схема выдачи лицензий на осуществление деятельности в качестве таможенного брокера в регионе деятельности ЗТУ России. Утверждена приказом ЗТУ от 12 октября 1998 г. № 180.
   347. Технологическая схема таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, помещаемых под таможенный режим временного ввоза (вывоза) в регионе деятельности ЗТУ России. Утверждена приказом ЗТУ от 31 мая 1999 г. № 154.
   348. Временные методические рекомендации о порядке проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности участников внешнеэкономической деятельности отделами таможенной инспекции таможен региона деятельности ЗТУ России. Утверждены приказом ЗТУ России от 12 июля 1999 г. № 200.
   349. О судебной практике: Письмо СЗТУ от 18 мая 1996 г. № 06–17/2177. СПб., 1996.
   350. Положение о порядке разработки, утверждения и внесения изменений в технологии работы структурных подразделений таможенных органов, участвующих в таможенном контроле и таможенном оформлении. Утверждено приказом СЗТУ от 20 октября 1998 г. № 194. СПб., 1998.
   351. О таможенном оформлении товаров, подпадающих под процедуру экспортного контроля: Приказ СЗТУ от 10 февраля 1999 г. № 36. СПб., 1999.
   352. О фактах недостоверного декларирования товаров: Письмо СЗТУ от 1 сентября 1999 г. № 01-28-12/5605. СПб., 1999.
   353. Целевая часть отчета по теме: «Проблемы судебно-правовой защиты интересов таможенных органов Северокавказского региона» за 1996 г.
   354. О порядке регистрации договоров купли-продажи слитков золота и серебра: Приказ Роскомдрагмета от 18 января 1995 г. № 20 // Б НА РФ. 1995. № 6.
   355. Инструкция по осуществлению пробирного надзора. Утверждена приказом Роскомдрагмета от 23 июня 1995 г. № 182 // Российские вести. 1995. 3 августа. № 144.
   356. Положение о порядке лицензирования деятельности в качестве специализированного депозитария паевых инвестиционных фондов. Утверждено постановлением ФКЦБ России от 25 октября 1995 г. № 18 // Вестник ФКЦБ России. 1996. № 3.
   357. Временное положение об управляющих компаниях паевых инвестиционных фондов, о деятельности по доверительному управлению имуществом паевых инвестиционных фондов и ее лицензировании. Утверждено постановлением ФКЦБ России от 10 декабря 1995 г. № 11 //Российская газета. 1995.18 ноября. № 224.
   358. Положение о лицензировании деятельности инвестиционных фондов. Утверждено постановлением ФКЦБ России от 20 мая 1998 г. № 10 // Вестник ФКЦБ России. 1998. 2 июня. № 3.
   359. Положение о лицензировании отдельных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг РФ. Утверждено постановлением ФКЦБ России от 23 ноября 1999 г. № 50 // Вестник ФКЦБ России. 1998. 25 ноября. № 11.
   360. Положение о территориальных органах по валютному и экспортному контролю. Утверждено приказом ВЭК России от 16 февраля 1994 г. № 31. М., 1994.
   361. Положение о системе сертификации средств защиты информации по требованиям безопасности для сведений, составляющих государственную тайну, и о ее знаках соответствия. Утверждено приказом ФСБ России от 13 ноября 1999 г. № 564 // БНА РФ. 2000. № 3.
   362. Об Указе Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1482 «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории РФ»: Письмо Госналогслужбы России от 28 июля 1994 г. № ВП-4-12/87н // Экономика и жизнь. 1994. 5 августа. № 33.
   363. О предоставлении информации судебным и правоохранительным органам: Письмо Госналогслужбы России и Департамента налоговой полиции России от 28 октября 1994 г. № ВГ-6-18/404, № СА-1826. М., 1994.
   364. Порядок применения положений Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей»: Утвержден Госналогслужбой России, Минфином России, Банком России 13/16 августа 1994 г. № ВГ-4-13/94н, 104 // Российские вести. 1994. 22 сентября. № 179.
   365. Порядок совместных действий органов Госналогслужбы России, ФСНП России, МВД России при проведении проверок соблюдения Закона РФ о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением: субъектами предпринимательства при реализации товара на рынках, ярмарках, в выставочных комплексах и других отведенных для торговли местах. Утвержден МВД России, ФСНП России, Госналогслужбой России 3/4/11 ноября 1997 г. № 1/13929, НК-3551, БЕ-6-16/780 // Налоги и бизнес. 1997. № 24.
   366. Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерных и радиационно-опасных объектов (изделий) и производств (технологий) (РД-03-13-94). Утверждено приказом Госатомнадзора России от 7 апреля 1994 г. № 41 // БНА РФ. 1994. № 7.
   367. Положение о порядке выдачи временных специальных разрешений на проектирование (конструирование) ядерно– и радиационно-опасных объектов, производств (технологий). Утверждено приказом Госатомнадзора России от 7 апреля 1993 г. № 42 // Российские вести. 1994. 5 августа. № 145.
   368. Положение о порядке подготовки и аттестации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, подконтрольные Госгортехнадзору России. Утверждено постановлением Госгортехнадзора России от 11 января 1999 г. № 2 // БНА РФ. 1999. № 8.
   369. Инструкция о порядке выдачи разрешений на выпуск и применение оборудования для газового хозяйства РФ. Утверждена приказом Госгортехнадзора России от 14 февраля 1995 г. № 8 // Российские вести. 1995. 20 июля. № 134.
   370. Условия лицензирования страховой деятельности на территории РФ. Утверждены приказом Росстрахнадзора от 19 мая 1994 г. № 02–02/08 // БНА РФ. 1999. № 11.
   371. Разъяснения Росстрахнадзора по отдельным вопросам осуществления страховой деятельности на территории РФ от 14 апреля 1995 г. // Финансовая газета. 1995. № 18.
   372. Временное положение об организации общегосударственной системы регистрации (учета) избирателей. Утверждено постановлением Центризбиркома России от 14 апреля 1995 г. № 1 //Российская газета. 1995.19 апреля. № 77.
   373. О Почетной грамоте Центризбиркома России: Постановление Центризбиркома России от 5 декабря 1996 г. № 118/871-П // Вестник Центризбиркома России. 1996. № 21.
   374. Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в РФ. Утверждено постановлением Центризбиркома России от 6 ноября 1997 г. № 133/973-П. М., 1997.
   375. Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 ТК РФ в связи с запросом Новгородского областного суда от 20 мая 1997 г. // Вестник Конституционного Суда. 1997. № 4.
   376. Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности статьи 266 ТК РФ, части 2 статьи 85 и статьи 222 КоАП РФ в связи с жалобами граждан М. М. Гаглоевой и А. Б. Пестрякова от 11 марта 1998 г. // Вестник Конституционного Суда. 1998. № 3.
   377. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 3.
   378. Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 7 августа 1995 г. // ВВС РФ. 1995. № 11.
   379. О внесении изменений и дополнений в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей»: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 января 1997 г. № 2 // ВВС РФ. 1997. № 3.
   380. Инструкция Банка России о порядке регистрации кредитных организаций и лицензировании банковской деятельности от 27сентября 1996 г. № 49//Вестник Банка России. 1996.16 октября. № 56.
   381. Методические рекомендации о порядке оценки мероприятий по финансовому оздоровлению (планов санации) кредитной организации. Утверждены письмом Банка России от 30 апреля 1997 г. № 443 // Вестник Банка России. 1997.14 мая. № 28.
   382. О применении отдельных положений Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. № 59: Письмо Банка России от 28 июля 1997 г. № 492 // Вестник Банка России. 1997. № 50.
   383. Положение о порядке отзыва лицензии на совершение банковских операций у банков и иных кредитных организаций. Утверждено письмом Банка России от 2 апреля 1996 г. № 264 // Вестник Банка России. 1996. 9 апреля. № 15.
   384. Инструкция о применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности. Утверждена приказом Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 // Вестник Банка России. 1997.17 апреля. № 23.
   385. Инструкция о порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров. Утверждена приказом Банка России и ГТК России от 4 октября 2000 г. № 91-И, 01–11/28644 // Вестник Банка России. 2000. № 59.
   386. Положение об обязательных резервах Сберегательного банка РФ, депонируемых в Центральном банке РФ. Утверждено приказом Банка России от 4 ноября 1996 г. № 51 // Вестник Банка России. 1997. 20 мая. № 30–31.
   387. Положение об организации внутреннего контроля в банках. Утверждено письмом Банка России от 28 августа 1997 г. № 509 // Вестник Банка России. 1997. 2 сентября. № 56–57.
   388. Положение о порядке рассмотрения в Банке России ходатайств территориальных учреждений Банка России об отзыве у кредитных организаций лицензии на осуществление банковских операций. Утверждено приказом Банка России от 10 апреля 1998 г. № 24-П // Вестник Банка России. 1998.15 апреля. № 23.
   389. Разъяснения о штрафной ставке процента, применяемой к дебетовому сальдо по корреспондентским счетам коммерческих банков: Телеграмма Банка России и Госналогслужбы России от 1 июля 1993 г., 28 июня 1993 г. № 113-93, ВГ-4-01/924 // Бизнес и банки. 1993. Июль. № 29.
   390. О предоставлении лицензий на проведение операций по привлечению денежных средств во вклады населения: Телеграмма Банка России от 27 декабря 1994 г. № 221-94 // Нормативные акты по банковской деятельности. Вып. 1. М., 1995. С. 39.
   391. Методические рекомендации о порядке оценки мероприятий по финансовому оздоровлению (планов санации) кредитной организации: Указание Банка России от 13 ноября 1997 г. № 18-у // Вестник Банка России. 1997. 20 ноября. № 76.
   392. О дополнительных мерах по защите интересов вкладчиков банков: Указание Банка России от 27 марта 1998 г. № 192-у //Вестник Банка России. 1998.1 апреля. № 21.
   393. Положение об аттестации работников органов и учреждений Прокуратуры РФ. Утверждено приказом Генерального прокурора РФ от 30 октября 1998 г. № 74. М., 1998.

II. Договоры нормативного характера

   1. Соглашение об упрощении и унификации процедур таможенного оформления на таможенных границах. Совершено таможенными службами государств – участников СНГ 8 июня 1994 г.
   2. Соглашение между Госкомимуществом России и РФФИ об основных направлениях, формах и методах сотрудничества по выполнению Государственной программы приватизации от 28 октября 1992 г.
   3. Договор об использовании бюджетных средств, предназначенных для обеспечения гарантий, при льготном кредитовании крестьянских (фермерских) хозяйств. Заключен между Минфином России, Минсельхозпродом России, Фондом «Российский фермер», АККОР, Россельхозбанком 30 ноября 1992 г. № 9-2-13, 01–16/812, 19001/97.
   4. Соглашение о взаимодействии и разграничении компетенции и полномочий по вопросам лицензирования строительной деятельности между Госстроем России и Госгортехнадзором России от 17 мая 1993 г.
   5. Соглашение между МВД России и Ассоциацией российских банков о взаимодействии в области банковской безопасности от 29 декабря 1995 г.
   6. Соглашение между Рострудинспекцией и Госгортехнадзором России о согласованных действиях в сфере охраны труда и производственной безопасности от 11 января 1996 г. № 01–17/16,25/04-40 // Безопасность труда в промышленности. 1996. № 3. Ст. 59.
   7. Соглашения между МПР России и Минсельхозпродом России о совместной деятельности по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники от 19 апреля 1995 г.
   8. Соглашение между Госкомвузом России, Российским союзом молодежи и Ассоциацией студенческих организаций о постоянном деловом сотрудничестве от 21 февраля 1996 г. № 3/01р/156.
   9. Соглашение о сотрудничестве между ГКАП России и ГТК России от 15 июля 1996 г.
   10. Соглашение о сотрудничестве между Госналогслужбой России и Госкомстатом России от 16 июля 1996 г. № ВП-15-09/507, ВС-1-21/2929.
   11. Соглашение о сотрудничестве между ГТК России и Госналогслужбой России от 2/14 августа 1998 г. № 01–23/18719.
   12. Соглашение между Минздравом России и региональными медицинскими ассоциациями субъектов РФ о совместной деятельности по дальнейшему развитию и реформированию здравоохранения от 18 декабря 1996 г.
   13. Соглашение между МВЭС России и Ассоциацией внешнеэкономических организаций России о сотрудничестве и взаимодействии от 17 февраля 1997 г.
   14. Соглашение между ГТК России и Национальной ассоциацией таможенных брокеров (поверенных) о сотрудничестве от 28 марта 1997 г.
   15. Соглашение между ГТК России, Правительством Москвы и Администрацией Московской области о совместных мерах по упорядочению размещения таможенных складов и складов временного хранения, совершенствованию технологий таможенного и складского обслуживания в Московском регионе от 8 октября 1998 г.

III. Нормативные правовые акты СССР

   1. Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. // ВВС СССР. 1966. № 30. Ст. 597.
   2. Указ Президиума Верховного Совета СССР о порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР от 28 июля 1988 г. // ВВС СССР. 1988. № 31. Ст. 504.
   3. Положение об охране и использовании памятников истории и культуры. Утверждено постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. № 865.
   4. Временные правила о порядке выдачи коммерческим банкам лицензий на право совершения операций в иностранной валюте. Утверждены Госбанком СССР от 4 января 1991 г.
   5. Общесоюзный классификатор Отрасли народного хозяйства. Утвержден постановлением Госстандарта СССР от 1 января 1976 г. // Официальное издание Госстандарта России от 20 июля 1993 г.

IV. Договоры о разграничении предметов ведения и государственных полномочий между РФ и субъектами РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ и иностранных государств

   1. Договор о разграничении предметов ведения и государственных полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области от 26 января 1996 г. // Областная газета. 1996. 26 января. № 18.
   2. Договор РФ и Кабардино-Балкарской Республики о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики. Совершен 1 июля 1994 в г. Москве // Российские вести. 1996. 24 февраля.
   3. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Омской области от 19 мая 1996 г., Сахалинской области от 29 мая 1996 г., Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа от 31 мая 1996 г., Ростовской области от 11 июня 1996 г., Тверской области от 13 июня 1996 г. // Российские вести. 1996.
   4. О создании системы лицензирования отдельных видов деятельности в Республике Бурятия: Указ Президента Республики Бурятия от 20 июня 1995 г. № 137.
   5. Об административных правонарушениях: Закон Республики Карелия от 19 октября 2000 г. № 438-ЗРК // Собрание законодательства Республики Карелия. 2001. № 12.
   6. Об административной ответственности на территории Республики Мордовия: Закон Республики Мордовия от 12 июля 2002 г. № 25-3 // Известия Мордовии. 2002.12 июля. № 105.
   7. Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края: Закон Алтайского края от 10 июля 2002 г. № 46-ЗС // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. № 75. Ч. 1. Ст. 34.
   8. Об административных правонарушениях: Закон Краснодарского края от 26 июня 2002 г. № 497-КЗ // Кубанские новости. 2002. 14 ноября. № 240.
   9. Об административных правонарушениях: Закон Красноярского края от 30 сентября 2002 г. № 4-548 // Красноярский рабочий. 2002.19 октября. № 177.
   10. Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края: Закон Ставропольского края от 3 декабря 2002 г. № 60-КЗ // Ставропольская правда. 2002. 6 декабря. № 259–260.
   11. Об административных правонарушениях на территории Белгородской области: Закон Белгородской области от 4 июля 2002 г. № 35: Белгородские известия. 2002. 9 июля. № 101.
   12. Об административных правонарушениях: Закон Брянской области от 5 августа 2002 г. № 47-3 // Брянская неделя. 2002.15 августа. № 33.
   13. Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления: Закон Владимирской области от 6 мая 1996 г. // Призыв. 1996. 31 мая.
   14. Об административной ответственности за правонарушения на городском и пригородном общественном пассажирском транспорте: Закон Владимирской области от8 августа 2002 г. № 74–03//Владимирские ведомости. 2002. № 159–160.
   15. Кодекс Волгоградской области об административной ответственности: Закон Волгоградской области от 17 июля 2002 г. № 727-ОД // Волгоградская правда. 2002. 23 июля. № 126.
   16. Об административных правонарушениях и административной ответственности в Ивановской области: Закон Ивановской области от 8 августа 2002 г. № 63–03 // Собрание законодательства Ивановской области. 2002. № 16.
   17. Об административных правонарушениях в Кемеровской области: Закон Кемеровской области от 15 июля 2002 г. 52–03 // Кузбасс. 2002.16 июля. № 123.
   18. Об административной ответственности в Кировской области: Закон Кировской области от 26 июля 2002 г. № 88–30 // Вятский край. 2002. 31 июля. № 140.
   19. Об административных правонарушениях на территории Курганской области: Закон Курганской области от 20 ноября 1995 г. № 25 // Новый мир. 2002. 9 июля. № 122.
   20. Об административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области: Закон Пензенской области от 18 ноября 2002 г. № 411-ЗПО // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2002. № 5. Ст. 104.
   21. О порядке введения радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий: Постановление Правительства Пензенской области от 19 июля 1999 г. № 287-пП.
   22. О Правительстве Свердловской области: Закон Свердловской области от 4 ноября 1995 г. № 31–03 // Областная газета. 1994. 13 ноября. № 227.
   23. О порядке регистрации иностранных граждан на территории Свердловской области: Областной закон от 28 ноября 1994 г. № 9-03 // Областная газета. 1994. 7 декабря. № 134.
   24. Устав Свердловской области: Закон Свердловской области от 5 декабря 1994 г. № 13–03 // Областная газета. 1994. 14 декабря. № 230.
   25. О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Свердловской области: Закон Свердловской области от 18 декабря 1996 г. № 56–03 // Областная газета. 1996. 28 декабря. № 240.
   26. Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области: Закон Свердловской области от 24 декабря 1996. № 58–03 // Областная газета. 1997 г. 9 января.
   27. О протесте Прокурора Свердловской области на Кодекс Свердловской области об административной ответственности: Постановление Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области от 13 июля 2000 г. № 139-ПОД // Областная газета. 2000. 25 июля.
   28. О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Свердловской области: Постановление Главы администрации Свердловской области от 21 апреля 1995 г. № 210 // Областная газета. 1995.19 мая. № 118.
   29. О возрождении общественных формирований по охране правопорядка в Свердловской области: Постановление Правительства Свердловской области от 12 сентября 1996 г. № 771-п // СЗ Свердловской области. 1996 г. № 4.
   30. О мерах по снижению цен и тарифов на продукцию и услуги, производимые на территории Свердловской области: Постановление Правительства Свердловской области от 24 июня 1998 г. № 656-п // Областная газета. 1998.1 июля. № 109.
   31. О государственной поддержке агропромышленного комплекса за счет средств областного бюджета: Постановление правительства Свердловской области от 15 января 1999 № 39-п // Областная газета. 1999. 21 января. № 12.
   32. Положение о проведении областного смотра-конкурса по энергосбережению. Утверждено решением Областной энергетической комиссии Свердловской области от 20 февраля 1999 г. № 12 // Областная газета. 1999. 23 марта. № 54.
   33. О дополнительных мерах по защите от подделок алкогольной продукции, предназначенной для розничной продажи на территории Свердловской области: Постановление Правительства Свердловской области от 26 марта 1999 г. № 389-п // Областная газета. 1999. 3 апреля. № 63.
   34. Положение о Правительстве Москвы. Утверждено распоряжением Мэра Москвы от 24 июня 1991 г. № 62-рм.
   35. Об упорядочении работы по обеспечению экономической безопасности при осуществлении внешнеэкономической деятельности: Распоряжение Мэра Москвы от 12 августа 1994 г. № 392-РМ.
   36. О порядке управления недвижимостью (зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями) в Москве: Постановление Правительства Москвы от 16 сентября 1993 г. № 868.
   37. Правила сертификации продукции и услуг на транспорте в Москве. Утверждены постановлением Правительства Москвы от 30 мая 1995 г. № 491.
   38. Методические рекомендации для проведения учений по действиям органов управления и автотранспортных предприятий Москвы при возникновении чрезвычайных ситуаций. Утверждены распоряжением первого вице-премьера Правительства Москвы от 11 июля 1997 г. № 727-РЗП.
   39. Инструкция по работе с учредительными документами. Утверждена приказом Московской регистрационной палаты от 12 ноября 1992 г. № 76.
   40. О создании Московского городского комитета по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Распоряжение Мэра Москвы от 8 апреля 1998 г. № 341-РМ.
   41. Положение о добровольной паспортизации коммерческих организаций. Утверждено распоряжением Мэра Москвы от 7 июня 1999 г. № 544-РМ.
   42. О введении лицензирования видов деятельности в сфере торговли, общественного питания и бытового обслуживания: Распоряжение Мэра Санкт-Петербурга от 23 марта 1994 г. № 275-р.
   43. Об образовании Лицензионной палаты Санкт-Петербурга: Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга от 3 февраля 1999 г. № 119-р.
   44. О мерах по осуществлению государственного контроля за качеством, объемом производства и оборота алкогольной продукции на территории Санкт-Петербурга: Распоряжение Губернатора Санкт-Петербурга от 22 марта 1999 г. № 293-р.
   45. Конституция Республики Болгария от 21 июля 1991 г.
   46. О защите воздуха, воды и почвы от загрязнения: Закон Республики Болгария // Государственный вестник. 1963. № 84.
   47. О сохранении окружающей среды: Закон Республики Болгария //Государственныйвестник. 1991. № 86.
   48. Об общих правилах административной процедуры: Закон Республики Венгрия № IV. 1957 г.
   49. О правонарушениях: Закон Республики Венгрия № 1.1968 г.
   50. О жилье: Закон Республики Венгрия № LXXVIII. 1993 г.
   51. О народном образовании: Закон Республики Венгрия № LXXIX. 1993 г.
   52. Об общих правилах защиты окружающей среды: Закон Республики Венгрия № LUI. 1995 г.
   53. О Главном контрольном комитете по защите прав потребителей: Постановление Правительства Республики Венгрия от 23 июля 1991 г. № 95.
   54. О задачах министра: Правительственный Декрет Республики Венгрия от 17 ноября 1994 г. № 154.
   55. Исполнительный Декрет Министерства общественного благосостояния Республики Венгрия от 30 января 1994 г. № 2.
   56. Об осуществлении положения Закона Республики Венгрия о народном образовании: Приказ Министра культуры и образования Республики Венгрия от 11 ноября 1994 г. № 11.
   57. О полиции: Закон Республики Польша от 26 апреля 1990 г. // Государственный вестник. 1990. № 20. П. 179.
   58. О дорожном движении: Закон Республики Польша от 20 июня 1997 г. // Государственный вестник. 1990. № 98. П. 602.
   59. Исполнительное распоряжение МВД Республики Польша по установлению и задержанию лиц, индивидуальному обыску, досмотру багажа и проверке груза служащими полиции от 17 сентября 1990 г. // Государственный вестник. 1990. № 70. П. 409.
   60. Исполнительное распоряжение МВД Республики Польша по определению обстоятельств, при которых служащие полиции могут применять силу, по определению условий и процедур, регулирующих такое применение силы от 17 сентября 1990 г. // Государственный вестник. 1990. № 70. П. 410.
   61. Исполнительное распоряжение МВД Республики Польша по правилам, регулирующим сотрудничество полиции и муниципальной службы безопасности от 30 ноября 1990 г. // Государственный вестник. 1990. № 84. П. 492.
   62. Исполнительное распоряжение МВД Республики Польша о требованиях по проверке квалификации водителей транспортных средств, нарушивших положения и принципы безопасного дорожного движения от 13 мая 1993 г. // Государственный вестник. 1993. № 38. П. 169.
   63. Исполнительное распоряжение МВД Республики Польша по подробным условиям и способу практики использования огнестрельного оружия полицейскими от 21 мая 1996 г. // Государственный вестник. 1996. № 63. П. 296.
   64. Конституция Украины от 28 июня 1996 г.
   65. Об обеспечении санитарного и эпидемиологического благополучия населения: Закон Украины от 24 февраля 1994 г. // Голос Украины. 1994. 8 апреля.
   66. Об осуществлении торговой деятельности и правилах торгового обслуживания: Указ Кабинета министров Украины от 8 февраля 1995 г. № 108.
   67. Об административных правонарушениях: Закон Республики Эстония № 327,1992 г. // State Gazette. 1992. № 29.
   68. О частных школах: Закон Республики Эстония № 547 //Государственный вестник. 1993. № 35.
   69. О местном самоуправлении: Закон Республики Эстония № 558//Государственный вестник. 1993. № 37.
   70. Administrative Procedure Act. (USA) // United State Code. V. 5.

Приложение 2
Список использованной литературы

   1. Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). Л.: ЛГУ, 1990.
   2. Административное право зарубежных стран. Учебник / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Спарк, 1996.
   3. Адушкин Ю. С. Квазиадминистративная ответственность (старые и новые проблемы реформирования законодательства об административных правонарушениях) // Административное право на рубеже веков. Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2003.
   4. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юридическая литература, 1966.
   5. Алексеев С. С. Общая теория права. М.: Юридическая литература, 1981. Т. 1, 2.
   6. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., Юридическая литература, 1989.
   7. Алексеев С. С. Проблемы теории права / Курс лекций в 2-х томах. Свердловск: Среднеуральское книжное издательство, 1976.
   8. Алехин А. П., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.: Теис, 1994. Ч. 1.
   9. Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации. М.: Теис, 1995. Ч. 2.
   10. Андреев В. Государственный контроль за хозяйственной деятельностью // Российская юстиция. 1997. № 2.
   11. Андрушко П. П. Юридическая природа и значение исполнения приказа и выполнение профессиональных функций в советском уголовном праве. Автореф. дис…. канд. юрид. наук. Киев, 1987.
   12. Ануфриев Н. П. Правительственная регламентация образования частных обществ в России // Вопросы административного права. Сб. науч. тр. Кн. 1. М., 1916.
   13. Аппарат управления социалистического государства. М.: Юридическая литература, 1978. Ч. 1.
   14. Ардавов М. М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 1998.
   15. Арсеньев В. Д. Вопросы общей теории судебных доказательств. М., Юридическая литература, 1964.
   16. Асадов А. М. Банковское право: административно-правовой аспект. Екатеринбург: УГТУ-УПИ, 1997.
   17. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). М.: Экономика, 2000.
   18. Атаманчук Г. В. Государственное управление, проблемы методологии правового исследования. М.: Юридическая литература, 1975.
   19. Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности в государственном управлении. М.: Юридическая литература, 1990.
   20. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1977.
   21. Афанасьев В. Г. Общество, системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1982.
   22. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977.
   23. Банковское дело. Учебник / Под ред. Э. Р. Рейтмана. М.: Банковский и биржевой научно-консультативный центр, 1992.
   24. Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978.
   25. Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск: Издательство УрГУ, 1989.
   26. Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Норма-Инфра М, 2000.
   27. Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК, 1996.
   28. Бахрах Д. Н. Основные понятия теории социального управления. Пермь, 1978.
   29. Бахрах Д. Н„Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999.
   30. Багило И. Л. О некоторых актуальных проблемах административного права // Государство и право. 1997. № 6.
   31. Багило И. Л. Функции органов управления. М.: Юридическая литература, 1976.
   32. Безденежных В. М. О формах административной деятельности советской милиции и их классификации // Сб. науч. тр. Высшей школы МООП СССР. Вып. 20. М., 1968.
   33. Белкин Р. С. Собирание, исследование и оценка доказательств. М.: Наука, 1966.
   34. Белых В. С. Гражданско-правовое обеспечение качества продукции, работ, услуг. Дис… докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1994.
   35. Бельский К. С. К вопросу о понятии «полицейская помощь» // Административное право на рубеже веков. Межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2003.
   36. Бельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
   37. Белявский Н. Н. Полицейское право (административное право). Юрьев, 1910.
   38. Бергер П„Лукман Т. Социальное конструирование реальности. М., Медиум, 1995.
   39. Бергсон А. Два источника морали и религии. М., Канон, 1994.
   40. Бергсон А. Опыт о непосредственных данных сознания. М., Московский клуб, 1992.
   41. Берендтс Э. Н. Лекции по административному праву Великого Княжества Финляндского. СПб., 1903. Т. 1.
   42. Берендтс Э. Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913.
   43. Богданова М. С. О понимании юридической ответственности в современных условиях // Юрист. 1997. № 7.
   44. Бордаш М., Бэк А. Борьба с пьянством в общественных местах // Административная юстиция в новых европейских демократиях. Сб. науч. тр. Будапешт: КОЛПИ, 1999.
   45. Бурдье П. Дух государства, генезис и структура бюрократического поля. СПб.: Алетейя, 1999.
   46. Вебер М. Избранное. Образ общества. М.: ЮристЪ, 1994.
   47. Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973.
   48. Веремеенко И. И. Административно-правовые санкции. М.: Юридическая литература, 1975.
   49. Верскраген Б., Хорн П. Эстония. Административное расследование. Охрана здоровья, чистоты и безопасности / Административная юстиция в новейших европейских демократиях. Сб. науч. труд. Будапешт: КОЛПИ, 1999.
   50. Виленский А. М. Финансовая поддержка малого предпринимательства // Экономист. 1999. № 9.
   51. Винслав Ю. Б. Государственное регулирование и проектирование корпоративных структур // Российский экономический журнал. 1997. № 1.
   52. Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М.: Юридическая литература, 1985.
   53. Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 11.
   54. Власов В. В., Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Госюриздат, 1959.
   55. Вопросы административного права. 1916. Кн. 1.
   56. Воронов А. Ф„Трофименко И. Н. Некоторые проблемы лицензирования // Юридический мир. 1998.
   57. ГаллиганД. Дж. Индивидуализированные процессы // Административная юстиция в новейших европейских демократиях. Сб. науч. тр. Будапешт: КОЛПИ, 1999.
   58. Галлиган Д. Дж. Решения, имеющие политическую основу // Административная юстиция в новейших европейских демократиях. Сб. науч. тр. Будапешт: КОЛПИ, 1999.
   59. Гегель Г. В. Ф. Наука логики. М.: Мысль. 1999.
   60. Гегель Г. В. Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990.
   61. Генисаретский О. И. Методологическая организация системной деятельности // «Разработка и внедрение автоматизированных систем в проектировании» (теория и методология). Сб. науч. тр. М., 1975.
   62. Глазьев С. Ю. Основа обеспечения экономической безопасности страны – альтернативный реформированный курс // Российский экономический журнал. 1997. № 2.
   63. Гонгало Б. М. Обеспечение исполнения обязательств. М., Спарк, 1999.
   64. Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., Юридическая литература, 1987.
   65. Государственное управление и административное право. М., Юридическая литература, 1978.
   66. Григенга В. Я. Уголовно-правовые проблемы исполнения приказа. Дис…. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1997.
   67. Гуссерль Э. Кризис европейского человечества и философия. Новочеркасск: Сагуна, 1994.
   68. Даурова Т. Монополистическая деятельность, понятие, виды, ответственность // Закон. 1996. № 3.
   69. Демин А. В. Административные договоры. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.
   70. Демьяненко А., Фомин О., Самарин А. Северный завоз (по материалам Хабаровского края) // Экономист. 2000. № 2.
   71. Дерюжинский В. О. Полицейское право (пособие для студентов). СПб., 1908.
   72. Деттон Э. Местная администрация Франции. М., Госюриздат, 1959.
   73. Долгопятова Т„Евсеева И., Широнин В. Роль законодательства и регулирования в становлении малого бизнеса в России // Вопросы экономики. 1994. № 11.
   74. Дюрягин И. Я. Право и управление. М.: Юридическая литература, 1981.
   75. Евтихиев И. И. Теория публично-вещного права // Вопросы административного права. Сб. науч. тр. Ч. 1. М., 1916.
   76. Елистратов А. И. Основные начала административного права. 2-е изд. М., 1917.
   77. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1956.
   78. Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л.: Лениздат, 1973.
   79. Захаров В. С. Регулирование деятельности коммерческих банков России и их ликвидность // Деньги и кредит. 1996. № 9.
   80. Ивановский В. В. Учебник административного права. Казань, 1907.
   81. Игнатенко В. В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск, 1998.
   82. Илларионов А. Критерии экономической безопасности // Вопросы экономики. 1998. № 10.
   83. Ильин И. А. Путь духовного обновления. М.: Эксмо-пресс,
   1998.
   84. Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права М.: Госюриздат, 1961.
   85. Кант И. Метафизика нравов. СПб.: Наука, 1995.
   86. Кистанов В. Система территориального регулирования // Экономист. 1999. № 2.
   87. Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979.
   88. Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М.: Юридическая литература, 1976.
   89. Козлов Ю. М. Органы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1960.
   90. Козлов Ю. М. Основы советского административного права. М.: Знание, 1979.
   91. Козлов Ю. М. Управление народным хозяйством СССР: сущность, функции, методы. М.: МГУ, 1969. Ч. 1.
   92. Колотое И. Н. Приемы логики и мышление правоприменителя //Вопросы социального управления и права. Сб. науч. тр. Свердловск, 1978.
   93. Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Спарк, 1996.
   94. Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. Автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 1998.
   95. Кононов П. И. Законодательство об административном принуждении, проблемы кодификации // Журнал российского права. 1998. № 8.
   96. Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М.: Юридическая литература, 1978.
   97. Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб., 1893–1897. Т. 1, 2.
   98. Когетов Э. Формирование внешнеэкономической доктрины // Экономист. 1997. № 2.
   99. Кудрявцев В. Н. Право и поведение. М.: Юридическая литература, 1978.
   100. Кузин Д. Промышленная политика развитых стран // Вопросы экономики. 1993. № 9.
   101. Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987.
   102. Курилов В. И. Личность. Труд. Право. М.: Юридическая литература, 1989.
   103. Курс советского гражданского процессуального права. М.: Наука, 1981. Т. 1.
   104. Кугерена А. Административная юстиция // Юрист. 1998. № 9.
   105. Кхол Й. Эффективность управленческих решений. М.: Прогресс, 1975.
   106. Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки. М., Юридическая литература, 1988.
   107. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972.
   108. Ламетри Ж. О. Опыт о свободе высказывания мнений. Минск: Литература, 1998.
   109. Ланган P. X. Лицензирование отдельных видов деятельности // Административная юстиция в новейших европейских демократиях. Сб. науч. тр. Будапешт: КОЛПИ, 1999.
   110. Лебедев В. М. Воспитательная функция советского трудового права. М.: Юридическая литература, 1981.
   111. Лену ар Р. Социальная власть публичных выступлений. СПб.: Алетейя, 1999.
   112. Лозбяков В. П. Криминология и административная юрисдикция. М.: Инфра-М, 1996.
   113. Лукиг Р. Методология права. М.: Прогресс, 1981.
   114. Лукьянов В. В. Административные правонарушения и уголовные преступления, в чем различие? //Государство и право. 1996. № 3.
   115. Лунев А. Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука, 1974.
   116. Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 1998. № 8.
   117. Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право. М.: ЮристЪ, 1996.
   118. Машкина Г., Романова Е. Регистрация предпринимателей, практика и проблемы // Хозяйство и право. 1993. № 12.
   119. Мельгинский H. Н. Место событий как юридических фактов в правоприменительной деятельности органов государственного управления // Вопросы теории и практики административно-правового регулирования. Сб. науч. тр. Свердловск, 1983.
   120. Методы и формы государственного управления. М.: Юридическая литература, 1977.
   121. Мишин М. И. К вопросу о классификации методов социалистического государственного управления // Теоретические проблемы социального управления. Вып. 2.1968.
   122. Мовсесян А. М. О стратегии государственного регулирования экономики // Экономист. 1998. № 10.
   123. Мунье Э. Манифест персонализма. М.: Республика, 1999.
   124. Научные основы государственного управления в СССР. М.: Наука, 1968.
   125. Неделин Г. П. Проблемы обеспечения жизнедеятельности населения Таймыра // Экономист. 1999. № 8.
   126. Низовский Р. Н. Возрождение частного нотариата в России // Хозяйство и право. 1993. № 5.
   127. Никеров Г. И. Административно-процессуальное право США //Государство и право. 1997. № 12.
   128. Новоселов В. И. Граждане как субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Сб. науч. тр. Свердловск, 1985.
   129. Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.
   130. Ноздрагев А. Ф. Легитимация предпринимателей // Хозяйство и право. 1992. № 10.
   131. Ноздрагев А. Ф. Статус предпринимателя // Хозяйство и право. 1994. № 1.
   132. ОвсянкоД. М. Административное право. М.: ЮристЪ, 1997.
   133. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1983.
   134. Олейник А. Институциональная экономика //Вопросы экономики. 1999. № 11.
   135. Олейник О. Л. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. № 6.
   136. Основы управления народным хозяйством. М.: Юридическая литература, 1981.
   137. Парсонс Т. Аналитический подход к теории социальной стратификации. М.: Академический проект, 2000.
   138. Парсонс Т. Еще раз о стандартных переменных. М.: Академический проект, 2000.
   139. Петров Г. И. Основы советского социального управления. Л.: ЛГУ, 1974.
   140. Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1993.
   141. Петрухин И. Л. Судебная власть и расследование преступлений // Государство и право. 1993. № 7.
   142. Пешков А. Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974.
   143. Пискотин М. И. Правовые проблемы руководства и управления отраслью промышленности в СССР. М.: Наука, 1973.
   144. Попов Г. X. Проблемы теории управления. М.: Экономика, 1974.
   145. Поповых С. Административное право (общая часть). М.: Прогресс, 1968.
   146. Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М.: Наука, 1981.
   147. Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юридическая литература, 1984.
   148. Рассел Б. Власть. М.: Дом интеллектуальной книги, 1999.
   149. Рассел Б. Свободомыслие и официальная пропаганда. М.: Дом интеллектуальной книги, 1999.
   150. Рикер П. Герменевтика. Этика. Политика. М.: Akademia,
   1995.
   151. Рожков М. О Законе РФ о финансово-промышленных группах // Финансовая газета. 1996. № 1.
   152. Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 6.
   153. Рукавишникова И. В. Основные формы государственного воздействия на рынок ценных бумаг // Хозяйство и право. 1997. № 2.
   154. Рукавишникова И. В. Некоторые особенности метода правового регулирования финансовых отношений // Журнал российского права. 2003. № 11.
   155. Савгенко В., Шулус А. Феномен государственного предпринимательства //Российский экономический журнал. № 1.
   156. Симановский А. Ю., Сухов М. И. О проблемах и перспективах банковского надзора // Деньги и кредит. 1996. № 8.
   157. Смирнов А. А. Избранные психологические труды. М.: Педагогика, 1987. Т. 1.
   158. Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М.: Юридическая литература, 1972.
   159. Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. М.: Юридическая литература, 1968.
   160. Сосна С. А. О концепции общественного достояния // Государство и право. 1996. № 6.
   161. Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские. Минск: Современный литератор, 1998.
   162. Сперанский М. М. Беседы о законах. СПб.: Сборник Русского исторического общества. Т. XXX.
   163. Старилов Ю. М. Служебное право. М.: БЕК, 1996.
   164. Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М.: Госюриздат, 1959.
   165. Студеникина М. С. К проекту Кодекса РФ об административных правонарушениях // Журнал российского права. 1998. № 6.
   166. Студенцов А. А. Государственное предпринимательство, теория и практика // Общество и экономика. 1997. № 3–4.
   167. Сыродоев Н. А. О разграничении полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Правоведение. 1995. № 3.
   168. Сыродоева О. Я. Ответственность управляющих компаниями (сравнительный анализ России и США) // Государство и право. 1995. № 10.
   169. Сырых В. М. Метод правовой науки (основные элементы, структура). М.: Юридическая литература, 1980.
   170. Таможенное право. Учебник / Под ред. Б. Н. Габричидзе. М.: БЕК, 1995.
   171. Тарасов И. Т. Краткий очерк науки административного права. Ярославль, 1988.
   172. Темеили И., БэкА. Административное расследование. Охрана здоровья, чистоты и безопасности // Административная юстиция в новейших европейских демократиях. Сб. науч. тр. Будапешт: КОЛПИ, 1999.
   173. Теория доказательств в советском уголовном процессе. Общая часть. М.: Юридическая литература, 1973.
   174. Тиковенко А. Понятие, характерные черты, формы и виды служебных приказов // Формы государственного управления. Сб. науч. тц. М… 1983.
   175. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
   176. Тихомиров Ю. А. Регулирующие функции органов исполнительной власти в сфере экономики // Законодательство и экономика. 1996. № 23–24.
   177. Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972.
   178. Торкановский Е. Н. Организационно-правовые формы государственного предпринимательства // Хозяйство и право. 1994. № 8.
   179. Торкановский Е. Н. Финансово-промышленные группы, перспективы и проблемы // Хозяйство и право. 1996. № 5.
   180. Управление в области административно-политической деятельности. М.: Юридическая литература, 1978.
   181. Управление отраслями народного хозяйства. М.: Юридическая литература, 1982.
   182. Фаткуллин Ф. Н. Общие проблемы процессуального доказывания. Казань: КГУ, 1976.
   183. Федеральное административное право. Учебник / Под ред. А. Б. Агапова. М.: ЮристЪ, 1997.
   184. Финансовое право. Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. М.: БЕК, 1995.
   185. Флейшиц Е. А. Соотношение правоспособности и субъективного права // Вопросы общей теории советского права. Сб. науч. тр. М., 1960.
   186. Хавина С. Государственное регулирование в современной смешанной экономике // Вопросы экономики. 1994. № 11.
   187. Хайдеггер М. Положение об основании. СПб.: Алетейя, 1999.
   188. Черных А. В. О конституционности Правил регистрации по месту пребывания и месту жительства // Юридический мир. 1998. № 4.
   189. Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов // Экономист. 1999. № 1.
   190. Шишков Ю. Экономическая роль государства в современном мире // Экономист. 1999. № 1.
   191. Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981.
   192. Шпенглер О. Закат Европы. М.: Мысль, 1998. Т. 2.
   193. Штирнер М. Единственный и его собственность. Харьков: Основа, 1994.
   194. Щедровицкий Г. П. Автоматизация проектирования и задачи развития проектировочной деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995.
   195. Щедровицкий Г. П. Исходные представления и категориальные средства теории деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995.
   196. Щедровицкий Г. П. Об исходных принципах проблемы обучения и развития в рамках теории деятельности. М.: Школа культурной политики, 1995.
   197. Щедровицкий Г. П. Об одном направлении в современной методологии. М.: Школа культурной политики, 1997.
   198. Щедровицкий Г. П. Принципы и общая схема методологической организации системно-структурных исследований и разработок. М.: Школа культурной политики, 1995.
   199. Щедровицкий Г. П. Языковое мышление и его анализ. М.: Школа культурной политики, 1995.
   200. Эбзеев Б., Радгенко В. Прямое действие Конституции Российской Федерации // Российская юстиция. 1994. № 7.
   201. Эко У. Отсутствующая структура. СПб.: Петрополис, 1998.
   202. Элькинд П. С. Цели и средства их достижения в советском уголовно-процессуальном праве. Л.: ЛГУ, 1976.
   203. Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Казань: КГУ, 1976.
   204. Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юридическая литература, 1979.
   205. Юсупов В. А., Волков Н. А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань: КГУ, 1972.
   206. Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1978.
   207. Яковлев Г. С. Аппарат управления, принципы организации. М.: Юридическая литература, 1978.
   208. Ямпольский М. М. О регулировании деятельности коммерческих банков // Деньги и кредит. 1993. № 9.
   209. Shaffle А. Uber den wissenshaftlichen Begriff der Politik // Z. für gesamte Staatswiss. Tübingen, 1897. Bd 53. H.4.

Дмитрий Осинцев Методы административно-правового воздействия