-------
| Библиотека iknigi.net
|-------
| Анна Валериевна Филатова
|
| Роман Владимирович Амелин
|
| Джамила Сейфаддин кызы Велиева
|
| Сергей Евгеньевич Чаннов
|
| Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)
-------
Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный)
Авторский коллектив
Амелин Роман Владимирович, заместитель заведующего кафедрой прикладной информатики механико-математического факультет;! Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского – статьи 9—19;
Велиева Джамила Сейфаддин кызы, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – введение, статьи 1–8;
Филатова Анна Валериевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – статьи 20–22;
Чаннов Сергей Евгеньевич, кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – статьи 23–26.
Принятые сокращения
САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации
БНА ФОИВ – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
ВВС РФ – Вестник Верховного Суда Российской Федерации
Ведомости СНД РФ и ВС РФ – Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации
Введение
На современном этапе прослеживается интенсивное развитие информационных отношений в России. Неотъемлемой составляющей государственно-правового регулирования в условиях современного общества является правовое управление информационной средой, т. е. сферой деятельности субъектов, связанной с созданием, преобразованием и потреблением информации. Гарантированное ст. 29 Конституции Российской Федерации право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом заложило основу развития информационных отношений в России.
Права и свободы человека и гражданина, связанные с обращением информации, определены Конституцией Российской Федерации и включают: право доступа к информации, затрагивающей права, свободы и обязанности человека и гражданина, право на тайну частной жизни (ст. 23 и 24), тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23), право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29), свободу слова (ст. 29).
Конституция Российской Федерации содержит ряд важных положений, гарантирующих обеспечение информационных прав:
1) защита прав субъектов в информационной сфере в Российской Федерации в достаточной степени определена и закреплена в Конституции Российской Федерации, гарантирующей государственную защиту прав и свобод человека и гражданина;
2) любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения;
3) важной особенностью положений Конституции Российской Федерации является право каждого человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения;
4) Конституция Российской Федерации возлагает на органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обязанность по обеспечению каждому заинтересованному лицу возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом;
5) Конституция Российской Федерации гарантирует право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом;
6) граждане имеют практическую возможность узнать информацию о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных формирований. Однако сложность заключается в отсутствии правовой регламентации самого механизма реализации права на доступ к информации.
Вместе с тем проблема доступа к информации оборачивается проблемой информационной открытости различных систем, или, используя другой популярный термин, информационной прозрачности общественных отношений и деятельности различных социальных, государственных и общественных систем.
Таким образом, проблемы, возникающие при реализации права на информацию, можно свести к следующим: несовершенство механизма поиска имеющейся информации или усложненность этого механизма, ухудшающая процесс доступа к ней; необоснованные правовые ограничения на доступ к информации, несмотря на наличие соответствующих норм в законодательстве; отсутствие механизма ответственности должностных лиц органов государственной власти за нарушения прав граждан в информационной сфере.
В развитие понятия информации как объекта правового регулирования конституционных прав и свобод человека и гражданина и в развитие норм Конституции Российской Федерации в последующем был принят ряд документов. Важное место среди них занимает Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» [1 - См.: Белевская ЮЛ. Информация как объект правового регулирования конституционных прав человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 12. – С. 15–17.Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» (ред. от 1 сентября 2000 г.) // САПП РФ. – 1994. – № 2. – Ст. 74; СЗ РФ. – 1997. – № 3. – Ст. 367; 2000. – № 36. – Ст. 3636.]. В этом документе, исходя из того, что право на информацию является одним из фундаментальных прав человека, определено, что в России деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципе информационной открытости, который предполагает, во-первых, доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; во-вторых, систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях; в-третьих, осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов Российской Федерации, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан. При этом установлено, что в информационных программах государственных телерадиовещательных компаний до сведения граждан в обязательном порядке доводятся в день их выпуска основные положения правовых актов и решений государственных органов по основным вопросам внутренней и внешней политика!.
Принятая в 2000 г. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации содержала положение о том, что современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений [2 - Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895//Российская газета. – 2000. – 28 сентября.]. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации.
Доктрина послужила основой для формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности Российской Федерации.
Построение информационного общества и обеспечение права на доступ к информации требуют слаженного взаимодействия государственных и негосударственных структур. Такое взаимодействие продиктовано прежде всего существованием потребности личности в различного рода информации.
Как было отмечено в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации 2008 г., информационное общество характеризуется высоким уровнем развития информационных и телекоммуникационных технологий и их интенсивным использованием гражданами, бизнесом и органами государственной власти.
Динамика показателей развития информационной и телекоммуникационной инфраструктуры и высоких технологий в России не позволяет рассчитывать на существенные изменения в ближайшем будущем без совместных целенаправленных усилий органов государственной власти, бизнеса и гражданского общества. Необходимо уже в среднесрочной перспективе реализовать имеющийся культурный, образовательный и научно-технологический потенциал страны и обеспечить Российской Федерации достойное место среди лидеров глобального информационного общества [3 - Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212) // Российская газета. – 2008. – 16 февраля.].
Целью формирования и развития информационного общества в Российской Федерации, согласно Стратегии, является повышение качества жизни граждан, обеспечение конкурентоспособности России, развитие экономической, социально-политической, культурной и духовной сфер жизни общества, совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий.
Следовательно, вышеизложенное соответствует интересам не только личности, но и общества и государства в информационной сфере.
Однако формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий потребовало принятие специальных законов, регламентирующих реализацию доступа к информации о деятельности органов государственной власти.
Целью принятия таковых законов является также повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг.
Следует сказать, что еще в 2002 г. было принято постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)», согласно которому использование информационных технологий в современном обществе является необходимым условием обеспечения соответствия государственного управления ожиданиям и потребностям населения [4 - Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» (ред. от 10 сентября 2009 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 531; 2009. – № 38. – Ст. 4476.]. В развитие данного акта была принята и Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. [5 - Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р «О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (ред. от 10 марта 2009 г.) // СЗ РФ. – 2008. – № 20. – Ст. 2372; 2009.– № 12.– Ст. 1429.].
В соответствии с вышеназванной Концепцией формирование в Российской Федерации электронного правительства имеет следующие цели:
повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;
повышение качества административно-управленческих процессов;
совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.
Очевидно, что выполнение изложенных целей требовало принятия специальных законов, регламентирующих порядок реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов.
Несомненно, принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8 – ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [6 - СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 776.] (далее – Закон) можно охарактеризовать как положительное явление [7 - Об этом см.: Шевердяев С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 14.]. Сказанное в полной мере относится и Федеральному закону от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [8 - СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6217.].
Значимость принятых законов состоит не только в возможности обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, но и в возможности осуществления гражданского контроля. При этом содержание контрольной деятельности общества должно включать: а) наблюдение за деятельностью подконтрольных субъектов; б) получение всесторонней информации о выполнении ими предписаний; в) анализ таких данных; г) предупреждение и выявление правонарушений [9 - Бондарь Н.Ю. Правовое положение общества в системе социального контроля за деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 3.].
В предлагаемом комментарии дается разъяснение основных положений Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», а также рекомендации по его применению на практике, которые адресованы как органам государственной власти и местного самоуправления, так и пользователям информации.
Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»
Принят Государственной Думой 21 января 2009 г. Одобрен Советом Федерации 28 января 2009 г.
Глава 1 Общие положения
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее – подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности;
2) государственные органы – органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации;
3) пользователь информацией – гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Федеральным законом;
4) запрос – обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа;
5) официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления (далее – официальный сайт) – сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть «Интернет»), содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.
1. Согласно Закону в понятие «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» включается любая информация, относящаяся к деятельности этих органов. При этом таковая информация может быть создана в пределах собственных полномочий самого государственного органа и органов местного самоуправления либо поступить в указанные органы и организации. Видимо, в данном случае имеется в виду информация, относящаяся к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления.
Интересно то, что Закон к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относит также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иную информацию, касающуюся их деятельности.
В то же время непонятно, почему законодатель к информации о деятельности органов местного самоуправления относит только муниципальные правовые акты, тогда как порядок формирования и деятельности муниципальных органов могут быть предусмотрены и федеральными законами.
2. Внимание привлекает трактовка Законом понятия «государственные органы». К ним Закон относит – органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.
Из текста статьи вытекает, что понятие «государственный орган» шире, нежели понятие «орган государственной власти». Об этом также свидетельствует позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» [10 - См.: Постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 // http:// base.consultant.ru; Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2009. – № 4.]. В нем говорится, в частности, о возможности оспаривания по правилам гл. 25 ГПК РФ решения, действия (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.
Следует отметить, что среди ученых существует мнение, согласно которому «понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти» [11 - Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – Тюмень, 2005. – С. 13.].
Известный ученый Д.Н. Бахрах выделяет общие признаки, характерные в целом для государственных органов. Эти органы:
1) являются организованными коллективами:
2) являются автономными частями государственного аппарата;
3) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;
4) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;
5) обладают собственной компетенцией;
6) несут ответственность перед государством за свою деятельность;
7) учреждаются государством;
8) имеют положение, структуру и осуществляют деятельность, регламентированную правом [12 - См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. – М.: Норма, 2002. – С. 175, 176.].
В числе признаков, характеризующих государственные органы, выделяют также:
наличие государственно-властных полномочий; функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;
непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства [13 - См.: Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко. – М., 2000. – С. 47.].
Ученые представители теории права под государственным органом понимают учреждение, участвующее в пределах своей компетенции в осуществлении функций государства и наделенное для этого соответствующими властными полномочиями [14 - См: Теория государства и права: Учебник для юрид. вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. – М.: Городец, 2003; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. – М.: Юристъ, 2004.].
Как видно из приведенных определений, принципиальных различий в определении понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» не наблюдается [15 - См: Бандорина Н. Участие органов государственной власти (государственных органов) в гражданском судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей // Арбитражный и гражданский процесс. – 2009. – № 6. – С. 13–16.].
3. К пользователям информации комментируемый Закон относит граждан (физических лиц), организации (юридические лица), общественные объединения, государственные органы, органы местного самоуправления.
Такую конструкцию нельзя назвать безупречной. Представляется более верным указывать в качестве субъекта прав на доступ к информации не только граждан РФ, но и иностранцев и лиц без гражданства. Более того, термин «юридические лица» охватывает не все заинтересованные субъекты. Как быть в данном случае индивидуальному предпринимателю, фермерскому хозяйству (они уже не граждане, но и не организации), если им нужна информация? [16 - Об этом: Нестеров А. В. Закон принят. Проблемы остались//Информационное право. – 2006. – № 4.]
Более того, такая формулировка противоречит и самой Конституции РФ, которая в ст. 29 (ч. 4) закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Иными словами, согласно Конституции носителями исследуемого права выступают не только российские граждане, но и иностранцы и лица без гражданства. Анализируемая норма явно ограничивает правовые возможности иностранцев и лиц без гражданства. Хотя законодательно установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
4. Комментируемый Закон дает определение запроса. Запрос понимается не только как право на получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения законодательно установленных требований, но и как возможность не обосновывать необходимость получения информации.
5. Комментируемый Закон вводит понятие «официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления». В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети «Интернет», открывают для неограниченного доступа официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.
Такой сайт должен содержать информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления.
Статья 2. Сфера действия настоящего Федерального закона
1. Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
2. Если федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
3. Если законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми по предметам ведения субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
4. Действие настоящего Федерального закона распространяется на отношения, связанные с предоставлением государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности по запросам редакций средств массовой информации, в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.
5. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на:
1) отношения, связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления;
2) порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан;
3) порядок предоставления государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий.
1. Комментируемая часть статьи определяет сферу действия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Закон распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Вместе с тем при реализации прав на доступ к информации пользователи могут пользоваться и нормами иных нормативных актов, в том числе базовым законом – Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон «Об информации…»).
2—3. Согласно комментируемой норме, если другими нормативными актами предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации, то положения настоящего Федерального закона применяются с учетом этих особенностей. Представляется верной позиция С.Н. Шевердяева о том, что данная установка разрушает краеугольный характер этого Закона в информационном законодательстве, обрекая его на дополняющую функцию в отношении иных актов [17 - Шевердяев С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 14.].
Действующее законодательство предусматривает предоставление различного рода информации: о государственной тайне, о коммерческой тайне, о персональных данных и т. д. Кроме того, существуют законодательно оформленные виды конфиденциальной информации – врачебная тайна, налоговая тайна, тайна усыновления и другие.
Аналогичная норма содержится и в ч. 3 комментируемой статьи относительно субъектов Российской Федерации. Следует сказать, что в ряде субъектов были приняты законы, регламентирующие порядок предоставления информации: Закон города Москвы «О гарантиях доступности информации о деятельности органов государственной власти города Москвы»; Закон Санкт-Петербурга «О гарантиях конституционных прав граждан на информацию о решениях органов власти Санкт-Петербурга»; Закон Волгоградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Волгоградской области»; Закон Калининградской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области»; Областной закон Новгородской области «О порядке предоставления информации органами государственной власти Новгородской области»; Закон Приморского края «О государственных информационных ресурсах и порядке предоставления информации органами государственной власти Приморского края» и др.
Однако целесообразно было бы именно в этом комментируемом Законе решить все ключевые вопросы доступа, не размывая его значение.
4. Комментируемая часть соотносит нормы Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее – Закон «О средствах массовой информации») как специальное и общее. Действительно, ст. 39 Закона «О средствах массовой информации» предусматривает право редакции запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Такой запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме. Запрашиваемую информацию обязаны предоставлять руководители указанных органов, организаций и объединений, их заместители, работника! пресс-служб либо другие уполномоченные лица в пределах их компетенции.
При этом отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только если она содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну.
5. Комментируемый Закон делает оговорку, что действие настоящего Федерального закона не распространяется на следующие отношения:
1) связанные с обеспечением доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется государственными органами и органами местного самоуправления. Отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами, органами местного самоуправления, не входящими в систему органов местного самоуправления муниципальными органами, юридическими лицами, физическими лицами с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» [18 - СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3451; Российская газета. – 2009. – 29 декабря.];
2) связанные с рассмотрением государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан. Порядок такого рассмотрения регламентируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [19 - СЗРФ. – 2006, —№ 19. – Ст. 2060.];
3) связанные с предоставлением государственным органом, органом местного самоуправления в иные государственные органы, органы местного самоуправления информации о своей деятельности в связи с осуществлением указанными органами своих полномочий – по мнению законодателя, подобные вопросы должны регламентироваться посредством принятия иных подзаконных нормативных правовых актов или заключения соглашений между самими государственными органами, органами местного самоуправления. Так, например, постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1057 «Об утверждении Положения о межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системе федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» предусмотрено, что иным органам исполнительной власти и организациям может быть предоставлено право доступа к информации в соответствии с законодательством Российской Федерации [20 - СЗРФ. – 2009, – № 3. – Ст. 382.].
Следует сказать, что такое право у государственных органов, органов местного самоуправления предусмотрено нормами действующего законодательства.
Статья 13 Федерального закона от 18 июля 1999 г. № 183-Ф3 «Об экспортном контроле» (ред. от 7 мая 2009 г.) устанавливает, что федеральные органы законодательной власти, а также федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие полномочия в области экспортного контроля, имеют право запрашивать и получать документы и информацию, необходимые для целей экспортного контроля [21 - СЗ РФ. – 1999. – № 30. – Ст. 3774; 2009. – № 19. – Ст. 2279.].
Статья 3. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»), другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляется также законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении органов местного самоуправления – муниципальными правовыми актами.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.
Комментируемая часть статьи предусматривает несколько уровней нормативных актов, регламентирующих правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
На федеральном уровне это – Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации.
К числу федеральных конституционных законов следует отнести: Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [22 - СЗ РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447; 2009. – № 23. – Ст. 2754.] (ред. от 2 июня 2009 г.), Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 29 января 2010 г.) [23 - СЗ РФ. – 1997. – № 51. – Ст. 5712; 2010. – № 5. – Ст. 458.], Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 10 июня 2008 г.) [24 - СЗ РФ. – 1997. – № 9.– Ст. 1011; 2006. – № 43. – Ст. 4411; 2008.– № 24. – Ст. 2788.], Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (ред. от 24 апреля 2008 г.) [25 - СЗ РФ. – 2004. – № 27. – Ст. 2710; 2008. – № 17. – Ст. 1754.].
В числе федеральных законов следует назвать: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [26 - СЗРФ. – 2009, —№ 7, —Ст. 776.], Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [27 - СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6217.]; Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [28 - СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3448.], Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» (ред. от 25 декабря 2008 г.) [29 - СЗ РФ. – 2003. – № 2. – Ст. 172; 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6247.], Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» [30 - СЗ РФ. – 1995. – № 34. – Ст. 3426; 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6236.] (ред. от 25 декабря 2008 г.); Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 9 февраля 2009 г.) [31 - ВВС. – 1992. – № 7. – Ст. 300; СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 778.] и др.
К числу иных нормативных правовых актов РФ, которыми регулируется право на доступ к информации, относятся:
постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)» (ред. от 10 сентября 2009 г.) [32 - СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 531; 2009. – № 38. – Ст. 4476.];
постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (вместе с «Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети «Интернет») [33 - СЗРФ. – 2009.– № 48, —Ст. 5832.];
постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» (вместе с «Положением о регистрации федеральных государственных информационных систем») [34 - СЗРФ. – 2009.– № 37, —Ст. 4416.];
приказ ФМС России от 29 октября 2007 г. № 422 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной миграционной службой государственной функции по организации и ведению адресно-справочной работы» [35 - Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2008. – № 4.];
приказ ФНС России от 2 июля 2007 г. № ММ-3-18/407@ «Об Интернет-сайте ФНС России» (ред. от 21 января 2009 г.) (вместе с Положением об Интернет-сайте ФНС России) [36 - Документ опубликован не был.];
приказ ФНС России от 5 декабря 2007 г. № ММ-3-18/667@ «Об Интернет-сайтах территориальных органов на базе единого централизованного программно-технического комплекса» (ред. от 21 января 2009 г.) (вместе с Типовым положением об Интернет-сайте Управления ФНС России по субъекту Российской Федерации) [37 - Документ опубликован не был.];
приказ Росстата от 11 июля 2008 г. № 163 «Об утверждении Регламента ведения и информационной поддержки официального Интернет-сайта Росстата» [38 - Документ опубликован не был.] и др.
На уровне субъектов – законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
На местном уровне – муниципальные правовые акты.
2. В части 4 ст. 15 Конституции РФ закреплено общее правило, согласно которому в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.
Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы. Согласно ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее – Закон «О международных договорах Российской Федерации»), если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.
Для практической реализации указанных положений необходимо учитывать ряд следующих факторов.
Во-первых, перед внутригосударственными законодательными нормами приоритетом обладают только те международные договоры РФ (в том числе и в сфере технического регулирования), которые в соответствии с установленным законодательством порядком ратифицированы и опубликованы. Именно ратификация придает международному договору РФ юридическую силу федерального закона и наделяет его свойствами приоритета по отношению к другим законам. Нератифицированные международные договоры не обладают иерархическим приоритетом в случае возникновения коллизии между положениями Закона и положениями вышеупомянутых договоров.
Во-вторых, международный договор РФ, устанавливающий иные по сравнению с национальными нормами правила, не отменяет действия последних. Его преимущественная сила может проявляться только на стадии правоприменения. Несоответствие норм внутригосударственного закона и международного договора РФ не ведет к автоматической отмене или неприменимости этого закона. В силу ч. 6 ст. 125 Конституции РФ приоритет международных договоров РФ не может быть исключительным, поскольку международные договоры РФ, не соответствующие Конституции Российской Федерации, не подлежат введению в действие и применению.
В-третьих, следует принимать во внимание, что устанавливаемые международным договором РФ правила подлежат применению в случаях, если:
Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила свое согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ч. 1 ст. 6 Закона «О международных договорах Российской Федерации». Согласие на обязательность может быть выражено путем подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения и принятия договора; присоединения к договору;
международный договор вступил в силу для Российской Федерации.
Особенностью информации как объекта прав является то, что основы ее правового режима заложены международными актами, причем это касается как правового режима открытой информации, так и специальных правовых режимов информации, например режима персональных данных. С помощью международно-правовых режимов в целом мировое сообщество пытается решить наиболее глобальные проблемы, имеющие значение для всех стран (использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, связи и т. д.). У Российской Федерации при возникновении соответствующих обязательств появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы со всеобщими принципами и международными договоренностями [39 - Терещенко Л.К. К вопросу о правовом режиме информации // Информационное право. – 2008. – № 1.].
В сфере доступа к информации действует ряд международных актов.
22 июля 2000 г. на о. Окинава Великобритания, Германия, Италия, Канада, Россия, США, Франция приняли Хартию глобального информационного общества [40 - Окинавская Хартия глобального информационного общества от 22 июля 2000 г. // Дипломатический вестник. – 2000. – № 8. – С. 51, 56.]. В этой Хартии устанавливаются основные принципы вхождения государств в такое общество и провозглашаются основные положения, которые страны «восьмерки» будут согласованно применять, а также могут применять все остальные страны мира [41 - Окинавская хартия глобального информационного общества// www.iis.ru/ library/okinawa/charter.ru.html]. Хартия является важнейшим документом, призванным организовать и активизировать деятельность стран и правительств на пути активного формирования глобального информационного общества.
Россия подписала также Европейскую социальную хартию [42 - Европейская социальная хартия (пересмотренная) (ETS № 163) (вместе со «Сферой действия новой редакции Европейской социальной хартии с точки зрения охваченных ею лиц»), (Принята в г. Страсбурге 3 мая 1996.)]. Согласно ст. 21 Хартии для обеспечения эффективной реализации права работников на информацию и консультации на предприятии Стороны обязуются принять меры, предоставляющие работникам и их представителям в соответствии с национальным законодательством и практикой право:
а) быть регулярно и исчерпывающим образом информированным об экономическом и финансовом положении предприятия, однако в раскрытии конфиденциальной информации, могущей нанести ущерб интересам предприятия, может быть отказано;
б) учитывать в консультациях по поводу предлагаемых администрацией предприятия решений, которые могут существенно затронуть интересы работников, особенно тех решений, которые оказывают серьезное влияние на ситуацию с занятостью на предприятии.
Однако несмотря на то, что Россия ратифицировала данную Хартию, она на 3 июня 2009 г. еще не вступила в силу для России [43 - Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 101-ФЗ «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года» // Российская газета. – 2009. – 5 июня.].
Статья 4. Основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:
1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;
3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;
4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Комментируемая статья называет основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Рассмотрим их более подробно.
1. Открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления созвучен с принципом гласности, который означает обеспечение открытости и доступности информации о принятых решениях и действиях, а при осуществлении взаимодействия, когда все действия органов государственной власти, органов местного самоуправления осуществляются открыто, – за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Систематическое информирование населения является обязанностью органов власти ввиду значимости принимаемых актов, решений как для страны, так и для регионов и граждан [44 - Волчинская Е.К. Роль государства в обеспечении информационной безопасности // Информационное право. – 2008. – № 4.].
Принцип открытости означает презумпцию доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, которая включает сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальной информации.
Информационная открытость органов государственной власти – это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений [45 - Административная реформа в России: Научно-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М.: КОНТРАКТ – ИНФРА-М, 2006.].
Сказанное подтверждается нормами действующего законодательства.
Принцип открытости информации предусмотрен в большинстве нормативных актов. Например, Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 50) [46 - СЗ РФ. – 1996,– № 17. – Ст. 1918; Российская газета. – 2009. – 29декабря.], Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 24) [47 - СЗ РФ. – 1998,– № 19. – Ст. 2071; Российская газета. – 2009. —30 декабря.], Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 46) [48 - СЗ РФ. – 2007. – № 49. – Ст. 6076; 2009. – № 52 (ч. I). – Ст. 6450.], Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 4) [49 - СЗ РФ. – 1995. – № 16. – Ст. 1316; 2009. – № 52(ч. I). – Ст. 6450.] и др.
Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» не только конкретизирует принцип информационной открытости деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений и должностных лиц [50 - 15 САПП РФ. – 1994. – № 2. – Ст. 74; СЗ РФ. – 1997. – № 3. – Ст. 367; 2000.– № 36.– Ст. 3636.]; он предусматривает:
доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях;
осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;
создание условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.
К общедоступной информации в соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. А.А. Самохвалов считает, что понятие общедоступности информации имеет неоднозначное и широкое содержание и приводит два подхода к его рассмотрению. Согласно первому, данное понятие может употребляться в отношении информации, которая должна быть раскрываема без ограничений, т. е. на которую нельзя установить свое господство в связи с законодательным ограничением. Суть такой информации заключается в том, что она не может иметь ценности для гражданского оборота, поскольку ее распространение не зависит от воли обладателя. Второй подход рассматривает иное понимание общедоступности, заключающееся в том, что такая информация является общеизвестной, распространяемой, например, средствами массовой информации [51 - Ситдикова Л.Б. Гражданско-правовой режим информации // Юридический мир. – 2007. – № 5.].
Вместе с тем А.В. Нестеров считает, что новости не являются общеизвестными [52 - Нестеров А.В. Закон принят. Проблемы остались // Информационное право. – 2006. – № 4.]. Понятие «общеизвестные сведения» используется, например, в процессуальном законодательстве и означает информацию (наряду с преюдициальными фактами), не требующую представления в суд каких-либо доказательств общеизвестности. Полный перечень источников таких сведений привести сложно, в нем окажутся и литература справочно-энциклопедического характера, и общедоступные учебные пособия [53 - См.: Якушев М. Комментарий Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» //Хозяйство и право. – 2007. – № 1, – С. 29.].
Несмотря на провозглашение в нормах действующего законодательства открытости различных видов социально-значимых информаций, на практике могут возникнуть серьезные трудности при реализации права на доступ к информации.
Например, как часть государственных информационных ресурсов экологическая информация обладает открытостью и общедоступностью. Данное положение нашло отражение во многих законах, предусматривающих также право на доступ к экологической информации. Например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ст. 46 гарантирует гражданам и общественным объединениям Российской Федерации своевременное получение полной и достоверной информации по вопросам, касающимся чернобыльской катастрофы, уровней загрязненности радионуклидами местностей, в которых они проживают (работают), степени загрязненности продуктов питания и имущества, а также других требований и условий соблюдения режима радиационной безопасности.
Федеральные законы от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (ст. 23) [54 - СЗ РФ. – 1999. – № 18. – Ст. 2220; 2009. – № 1. – Ст. 17.], от 19 июля 1998 г. № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» (ст. 14) [55 - СЗ РФ. – 1998. – № 30. – Ст. 3609; 2008. – № 30 (ч. II). – Ст. 3616.], от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (ст. 23) [56 - СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 141; 2008. – № 30 (ч. II). – Ст. 3616.], от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (ст. 20) [57 - СЗ РФ. – 1997. – № 18. – Ст. 2105; 2006. – № 52 (ч. I). – Ст. 5498.], от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст. 13)\ от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 6) [58 - 15 СЗ РФ. – 1994. – № 35. – Ст. 3648; 2009. – № 48. – Ст. 5717.], от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 29) [59 - СЗ РФ. – 1999. – № 18. – Ст. 2222; 2009. – № 52 (ч. I). – Ст. 6450.] и т. д. также закрепляют право на доступ к экологической информации, исходя из принципов открытости и общедоступности информации.
Принцип открытости экологической информации заложен и в Экологической доктрине Российской Федерации [60 - Экологическая доктрина Российской Федерации (одобр. распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р) // СЗ РФ. – 2002. – № 36. – Ст. 3510.]. В ней кроме прочего закрепляются принципы, составляющие основу государственной экологической политики, право гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов участвовать в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования; в числе основных задач в этой области названо обеспечение государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан достоверной информацией о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях, предусмотрены пути и средства достижения этой цели. Информационные аспекты имеют и положения Доктрины, касающиеся экологического образования и просвещения.
Открытость экологической информации и обеспечение безопасности личности, общества и государства при ее предоставлении является чрезвычайно важным принципом [61 - Васильева М.И. Эколого-информационные правоотношения: объект, субъекты, принципы // Законодательство и экономика. – 2009. – № 9—10.].
Следовательно, на правовой режим экологической информации распространяются общие положения об открытости информации (открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, является одним из принципов правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации), а также о порядке и основаниях ограничения доступа к ней [62 - Выпханова Г.В. Понятие «правовой механизм информационного обеспечения экологической сферы» // Экологическое право. – 2007. – № 5.]. Такое ограничение устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Вместе с тем происходит явное нарушение конституционного права на открытость экологической информации.
В результате существования тенденции к засекречиванию экологической информации во многих случаях граждане и общественные организации встречают все большие трудности в получении доступа к ведомственной экологической информации.
Так, Закон Российской Федерации «О государственной тайне» определяет перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию (ст. 7). К их числу относятся сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Однако если анализировать содержание ст. 5 этого же Закона, где установлен перечень сведений, составляющих государственную тайну, то в этом перечне обнаружится ряд категорий, в которых так или иначе могут содержаться сведения экологического свойства. Например, сведения:
о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов;
о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;
о проектировании, строительстве и эксплуатации режимных и особо важных объектов, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов:
о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;
об объемах стратегических видов полезных ископаемых и др. Таким образом, в самом законодательстве заложена коллизия норм – информационные данные, которые имеют экологическое значение, отнесены к секретным. Такая ситуация складывается по причине отсутствия в российском законодательстве специального определения понятия экологической информации; формулировки о ее доступности (открытости) несколько уязвимы с точки зрения защиты прав граждан, поскольку они прямо не называют информацию о факторах воздействия.
Отсюда складывается практика уголовного преследования граждан за сбор и публикацию информации о загрязнении окружающей среды военно-промышленным комплексом. Примером здесь может служить громкий судебный процесс в отношении А.К. Никитина. А.К. Никитин, бывший офицер военно-морского флота, согласился на работу для норвежской неправительственной организации по составлению доклада этой организации «Северный флот: потенциальный риск радиоактивного загрязнения региона». В октябре 1995 г. органы безопасности возбудили против заявителя [63 - Никитин обратился в Европейский Суд по правам человека. Обстоятельства дела излагаются в постановлении ЕСПЧ от 20 июля 2004 г. «Дело Никитин (Nikitin) против России» // http://www.echr.coe.int] уголовное дело по обвинению в государственной измене в форме шпионажа за разглашение информации об авариях на российских атомных подводных лодках. Органы безопасности назначили две группы экспертов: одну, чтобы исследовать, содержал ли доклад сведения, составляющие государственную тайну; другую, чтобы дать оценку ущербу, причиненному разглашением таких сведений. Рассмотрение дела началось в городском суде в октябре 1998 г., но вскоре было приостановлено, так как дело было направлено судом для производства дополнительного расследования. Суд вынес постановление о производстве дополнительной экспертизы, но в результате протеста прокурора о продлении срока расследования было объявлено только в марте 1999 г.
Несмотря на заключение экспертов о том, что вышеупомянутый доклад содержал сведения, составляющие государственную тайну, по делу заявителя городским судом в декабре 1999 г. был вынесен оправдательный приговор, поскольку суд установил, что заявитель имел основания полагать: использованная им для доклада информация имела чисто экологическое значение. Позднее законность данного приговора была подтверждена Верховным Судом Российской Федерации.
Есть интересная правовая позиция Конституционного Суда РФ по данному делу [64 - Постановление Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г. по делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона РФ «О государственной тайне» в связи с жалобами граждан В. М. Гурджиянца, В.Н. Синцова, В.Н. Бугрова и А.К. Никитина//СЗ РФ. – 1996. – № 15. – Ст. 1768; 1996. – № 15. – Ст. 1768.]. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, определение федеральным законом сведений, составляющих государственную тайну вызвано необходимостью защиты суверенитета России, обеспечения ее обороны и безопасности и соотносится с предписаниями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, допускающей в указанных целях ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина, а следовательно, и права на информацию. Исходя из этого, законодатель вправе устанавливать перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, регулировать отношения, связанные с их рассекречиванием и защитой, определять порядок допуска и доступа граждан к таким сведениям.
Обязанность соблюдать законодательство о государственной тайне вытекает из общеправовой обязанности органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Следовательно, ст. 1 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», воспроизводящая применительно к определенной сфере общественных отношений требования ч. 2 ст. 15 и ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, соответствует ее положениям.
С другой стороны, как указал Суд, человек, его права и свободы согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации являются высшей ценностью. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции Российской Федерации).
Исходя из этих конституционных положений, законодатель, определяя средства и способы защиты государственной тайны, должен использовать лишь те из них, которые в конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина.
Определенной гарантией доступности экологической информации служит наличие в действующем законодательстве норм, устанавливающих запрет на ограничение такой информации. Например, согласно Федеральному закону от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» коммерческую тайну на предприятиях не могут составлять «сведения о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом» [65 - СЗРФ. – 2004. – № 32, – Ст. 3283.]. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» также запрещает ограничивать доступ к информации о состоянии окружающей среды [66 - СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3448.].
Однако дискуссионным остается вопрос об ответственности государственных и муниципальных органов, их должностных лиц за непредоставление экологической информации в установленные сроки, в полном и достоверном виде.
Так, например ст. 8.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за сокрытие или искажение экологической информации. Недостатком данной статьи является то, что она не предусматривает ответственности за отказ в предоставлении экологической информации [67 - Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. – М: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.].
В целом можно сказать, что в результате политика! гласности и на волне общественного подъема (1991–1993 гг.) был сделан значительный шаг вперед в области реализации права на экологическую информацию. Вместе с тем проблемы, связанные с реализацией права на экологическую информацию, до сих пор остаются. Будет ли способствовать комментируемый Закон улучшению ситуации в данной сфере, покажет время.
2. Достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления. В общем значении достоверность – это соответствие сведений действительности, их неискаженность.
Основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:
достоверность предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
соблюдение сроков и порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
изъятие из предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сведений, относящихся к информации ограниченного доступа;
создание государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также создание государственных и муниципальных информационных систем для обслуживания пользователей информацией;
учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, при планировании бюджетного финансирования указанных органов [68 - Кулешов Г.Н. Информационное обеспечение в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. – 2009. – № 8.].
На достоверность информации влияют такие ее свойства, как адекватность и полнота. Свойство достоверности информации имеет основное значение для принятия решений. Недостоверная информация может приводить к решениям, имеющим негативные экономические, социальные и политические последствия.
3. Свобода поиска, получения и распространения информации прямо следует из Конституции РФ (ст. 29). Согласно Закону от 27 июля 2006 г. «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» граждане и юридические лица вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных федеральными законами. Лицо, желающее получить доступ к информации
о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, не обязано обосновывать необходимость ее получения.
Применительно к сфере государственного управления это означает право каждого гражданина Российской Федерации получать значительный массив различных типов информации, создаваемой государственными органами и необходимой гражданам как активным участникам демократического развития своей страны и, что особенно важно, для повседневной жизни. Это та созданная государственными органами информация, которая реально является общественным достоянием [69 - Устинович Е.С., Бледнова Е.М. Право на информацию: глобальный и национальный аспекты //Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 16.].
При этом законодатель делает оговорку – все способы поиска, получения и распространения информации должны быть предусмотрены нормами действующего законодательства.
4. Необходимость соблюдения прав граждан на неприкосновенность своей частной жизни не вызывает сомнений. Составляющей частной жизни любого лица является соблюдение тайны личной корреспонденции, содержащейся в переписке, телефонных переговорах, почтовых, телеграфных и иных сообщениях.
Такое положение соответствует ст. 23 Конституции Российской Федерации, которая закрепила право каждого на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения, что относит судебный контроль к числу гарантий, препятствующих необоснованным ограничениям указанного права человека и гражданина. Статья 24 Конституции Российской Федерации запрещает сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.
Названные конституционные положения нашли отражение в нормах действующего законодательства.
Так, ст. 53 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» устанавливает, что сведения об абонентах и оказываемых им услугах связи, ставшие известными операторам связи в силу исполнения договора об оказании услуг связи, являются конфиденциальной информацией и подлежат защите в соответствии с законодательством Российской Федерации, а сведения об абонентах-гражданах не могут быть включены в данные для информационно-справочного обслуживания и использоваться для оказания справочных и иных информационных услуг без письменного согласия абонента [70 - Федеральный закон от7 июля 2003 г. № 126-ФЗ (ред. от 18 июля 2009 г.) // СЗ РФ. – 2003. – № 28. – Ст. 2895; 2009. – № 29. – Ст. 3625.].
Персональные данные также относятся к категории конфиденциальной информации. Не допускается сбор, передача, уничтожение, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписи! телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения.
Особенными видами ограниченно оборотоспособной информации, обеспечивающими реализацию прав и свобод человека в сфере гражданского оборота, являются сведения, содержащие тайну завещания и тайну усыновления ребенка, поскольку установленное государством ограничение на оборот этих видов информации является гарантией реализации конституционных прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.
О тайне завещания, в частности, говорится в ст. 1123 ГК РФ [71 - Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51 – ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301; Российская газета. – 2009. – 29 декабря.]. Положения ГК РФ о тайне завещания являются одним из примеров того, как положения ч. 1 ст. 23 Конституции РФ развиты и закреплены в гражданском законодательстве. В ГК РФ прямо указано на недопустимость разглашения сведений, касающихся содержания завещания, его совершения, изменения или отмены. Обеспечение тайны завещания при помощи способов защиты гражданских прав закреплено в ст. 12 ГК РФ.
Тайна усыновления ребенка также является важной гарантией соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни. Положения о тайне усыновления ребенка закреплены в ст. 139 Семейного кодекса РФ 1995 г. [72 - Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЭ (ред. от 30 июня 2008 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 1 сентября 2008 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 1. – Ст. 16; 2008. – № 27. – Ст. 3124.], а также в ст. 273 Гражданского процессуального кодекса РФ 2002 г. [73 - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 (ред. от 11 февраля 2010 г., с изм. от 9 ноября 2009 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 1 января 2010 г.)// СЗ РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4532; 2009. – № 7. – Ст. 771.]; законодательно установлены и меры обеспечения сохранности сведений, составляющих тайну усыновления ребенка. В частности, за разглашение сведений, составляющих тайну усыновления ребенка, предусмотрена уголовная ответственность (ст. 155 УК РФ).
Вместе с тем нельзя сказать, что вопросы, связанные с соблюдением права на неприкосновенность частной жизни, решены в полном объеме.
Так, несмотря на то что ст. 23 Конституции Российской Федерации допускает ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных отправлений только на основании судебного решения, п. 3 ст. 63 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» предусматривает возможность ограничения этих прав также в случаях, предусмотренных федеральными законами [74 - СЗ РФ. – 2003. – № 28. – Ст. 2895; Российская газета. – 2010. – 17 февраля.]. В связи с этим включение в ст. 63, 64 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» дополнительных ограничений прав, предусмотренных ст. 23 Конституции Российской Федерации, как то: «в случаях, предусмотренных федеральными законами», является явным противоречием Основному закону Российской Федерации [75 - Юшкевич А.В. Актуальные вопросы соблюдения тайны связи // Правовые вопросы связи. – 2008. – № 1.].
Введение в Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» понятия «тайна связи» позволит избежать его неоднозначного толкования, а также обусловлено тем, что отдельно существующие «тайны» переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений являются лишь способами (средствами) сохранения конфиденциальности информации.
Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» не устанавливает субъектов, которым гарантируется тайна связи, поэтому возможно сделать заключение, что гарантии распространяются на всех пользователей услуг связи: и юридических, и физических лиц, как являющихся гражданами, так и не являющихся таковыми.
В целом для повсеместного исполнения конституционных гарантий прав на неприкосновенность частной жизни необходимо установить в федеральном законе исчерпывающий перечень случаев прямого ограничения таких прав в соответствии с конституционными основаниями и решениями Европейского Суда по правам человека; закрепить во всех законах, касающихся сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни, дополнительные механизмы охраны и защиты прав; определить механизмы установления ответственности должностных лиц и журналистов, превысивших свои полномочия.
Статья 5. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой ограничен
1. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.
2. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом.
1. Комментируемая статья устанавливает возможные случаи ограничения права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
Основным исключением из общего правила о публичности в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления является режим охраняемой законом тайны, в особенности – государственной тайны, под которой понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации [76 - Закон РФот21 июля 1993 г. «О государственной тайне»//Российская газета. – 1993. – 21 сентября; СЗ РФ. – 1997. – № 41. – Ст. 4673; 2007. – № 49. – Ст. 6079; 2009. – № 29. – Ст. 3617.].
Ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Однако вопрос законодательного определения информации ограниченного доступа и разработки критериев отнесения сведений к этому виду информации, а также определения границ между открытой и закрытой информацией требует правового разрешения.
Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» установлен правовой режим секретной информации, который также нуждается в совершенствовании.
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, был утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. [77 - Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ. – 1995. – № 49. – Ст. 4775; 2009. – № 40 (ч. II). – Ст. 4684.].
Порядок отнесения сведений к государственной тайне определен достаточно четко и прозрачно, но существуют также проблемы реализации этих правовых норм, что подтверждается судебной практикой.
В связи с этим важно отметить, что зарубежное законодательство о доступе к информации предусматривает две дополнительные гарантии в аналогичных ситуациях. Во-первых, всякий отказ в предоставлении информации должен быть мотивирован со ссылками на законодательство, для того чтобы его можно было оспорить в суде.
Во-вторых, если документ содержит секретные сведения, он предоставляется заинтересованным гражданам в той части, которая секретных сведений не содержит, если же выделить такие фрагменты в тексте невозможно, то информация предоставляется в виде отдельной составленной экспертом записи, характеризующей несекретные сведения этого документа, и только в случае, если и этого сделать невозможно, следует отказ в предоставлении информации.
2. Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 [78 - СЗРФ. – 1997. – № 10. – Ст. 1127; 2005, – № 39. – Ст. 3925.]. С ее правовым режимом связано еще больше неопределенности, чем с режимом секретной информации.
Названным Указом конфиденциальная информация определена как: тайна частной жизни, тайна судопроизводства, служебная тайна, профессиональная тайна, коммерческая тайна, изобретательская тайна. Однако представляется, что необходим федеральный закон о конфиденциальной информации или информации конфиденциального характера, поскольку большая часть информации ограниченного доступа законодательно не урегулирована [79 - Полякова Т.А. Информационная открытость как один из факторов в борьбе с коррупцией при построении информационного общества // Юридический мир. – 2008. – № 1.]. Например, такая разновидность профессиональной тайны, как тайна переписки, согласно ст. 23 Конституции Российской Федерации должна относиться к праву каждого человека, а не только к праву специалиста определенной профессии.
Адекватных мер по соблюдению и защите требует профессиональная тайна. Такие меры должны предусматривать защиту конфиденциальной информации, составляющей предмет тайны, не только от вмешательства посторонних лиц, но и от ее неправомерного, в том числе по неосторожности, использования самим специалистом – профессионалом. Однако согласно действующему законодательству правовая защита профессиональных тайн имеет место только тогда, когда на специалиста (или организацию) федеральными законами возложена обязанность соблюдения конфиденциальности (п. 5 ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 147-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Во всех остальных случаях непосредственной правовой защите может подлежать лишь первоначальная тайна, нарушенная в связи с нарушением профессиональной тайны [80 - Пилипенко Ю.С. К вопросу о классификации правовых тайн//Журнал российского права. – 2009. – № 9.].
Одним из главных вопросов, связанных с перспективами реализации комментируемого Закона, является проблема недостаточной определенности правового режима информации ограниченного доступа (ст. 5). Прежде всего это касается служебной тайны.
Вопрос срочного принятия Закона о служебной тайне чрезвычайно важен для полноценной реализации Закона о доступе к информации. Это, собственно, не недостаток данного Закона, а недостаток всего информационного законодательства. Действительно, информация ограниченного доступа является, пожалуй, единственным полноправным (по содержанию, а не по процедуре) исключением из принципа открытости информации. Однако нынешняя ситуация в практике такова, что органы власти на абсолютно легальной основе могут признавать содержащей служебную тайну практически любую информацию, что нивелирует все достижения рассматриваемого Закона [81 - Шевердяев С.Н. Указ. соч.].
Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» также содержит упоминание персональных данных в качестве конфиденциальной информации. Действующий ныне Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» аналогичным образом говорит о персональных данных в статье об ограничении доступа к информации, однако прямо не называет их в качестве конфиденциальной информации или информации ограниченного доступа, указывая лишь на особый порядок доступа к ним, предусмотренный специальным законом. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее – Закон «О персональных данных»), что интересно, также не характеризует персональные данные в целом как конфиденциальную информацию, даже более того, наряду с просто определением «персональных данных» содержит определение «общедоступных персональных данных» – термин, который невозможно логически соотнести с информацией ограниченного доступа.
Суть ограничения доступа к информации о персональных данных по аналогии с другими видами информации ограниченного доступа должна заключаться в установлении особого порядка доступа к ним, их использования и распространения. Но в Законе «О персональных данных» (ст. 19) закреплено лишь крайне общее требование – предпринять организационные и технические меры по охране от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий. Технические меры, которые обязан предпринять оператор, можно считать достаточно определенными, поскольку действуют аналогичные нормативные положения, связанные с защитой иных видов конфиденциальной информации. Такая деятельность по защите конфиденциальной информации осуществляется путем лицензирования и сертификации средств защиты информации Федеральной службой по техническому и экспортному контролю на основании соответствующих положений [82 - Бундин М.В. Персональные данные как информация ограниченного доступа по российскому законодательству // Реклама и право. – 2009. – № 1.]. Но вот что касается организационных мер, то здесь совершенно отсутствуют какие-либо четкие указания на этот счет.
В целом регламентация режима отдельных видов конфиденциальной информации закреплена в самостоятельных нормативных актах. Информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными Гражданским кодексом и другими законами.
Так, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» регулирует отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении информации, составляющей секрет производства (ноу-хау).
Обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице производится в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».
Статья 6. Способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет»;
3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления – также муниципальными правовыми актами.
Перечисленные в статье способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления подробно рассматриваются в гл. 3 комментируемого Закона. Более подробно см. комментарий к ней.
Статья 7. Форма предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может предоставляться в устной форме и в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.
2. Форма предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается настоящим Федеральным законом, Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Форма предоставления информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления может устанавливаться также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальными правовыми актами. В случае, если форма предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не установлена, она может определяться запросом пользователя информацией. При невозможности предоставления указанной информации в запрашиваемой форме информация предоставляется в том виде, в каком она имеется в государственном органе, органе местного самоуправления.
3. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в устной форме предоставляется пользователям информацией во время приема. Указанная информация предоставляется также по телефонам справочных служб государственного органа, органа местного самоуправления либо по телефонам должностных лиц, уполномоченных государственным органом, органом местного самоуправления на ее предоставление.
4. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть передана по сетям связи общего пользования.
1. Комментируемая часть статьи устанавливает следующие формы предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: в устной форме, в виде документированной информации, в виде электронного документа.
Документированная информация – это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель (п. 11 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).
Электронный документ, исходя из ч. 3 ст. 11 того же Закона, – это электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи.
2. Форма представления информации может быть графической (чертежи, схемы, графики); физической (образец изделия, устройство, оборудование, агрегат или его составная часть, интегральная микросхема, программа для ЭВМ, в частности исходный текст и объектный код), звуко– и видеозапись; электронной (электронный документ); фотографической; письменной (рукопись, машинный текст) и устной (произнесение в виде консультации, сообщения в ходе переговоров, исполнение в виде показа или демонстрации, например при исполнении договора передачи конфиденциальных коммерческих или производственных навыков (опыта)).
Особой формой представления информации является документ, под которым в законодательстве понимается зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.
Исследуя вопросы информационного обслуживания, В.В. Брежнева приводит следующие многоаспектные классификационные группы информационных услуг, выделяя типы услуг по их видам [83 - Брежнева В.В. Информационное обслуживание: концепция сервисного развития: Автореф. дисс… докт. пед. наук. – СПб., 2007. – С. 26.]: информационные услуги, предоставляемые в результате документного обслуживания (адресные справки, предоставление во временное пользование документов из фондов, предоставление в постоянное пользование документов из полнотекстовых баз данных, электронная доставка документов);
информационные услуги, предоставляемые в результате библиографического обслуживания (предоставление устных справок, библиографических пособий, тематические подборки, списки цитируемой литературы и т. д.);
информационные услуги, предоставляемые в результате фактографического обслуживания (фактографические справки, базы данных, справочники, досье, бизнес-справки, новостные ленты, дайджесты прессы);
информационные услуги, предоставляемые как результат проведения информационных исследований (дифференцированное обеспечение руководства, тематические аналитические обзоры, отчеты о результатах библиографических исследований, отчеты о маркетинговых исследованиях, отчеты о патентных исследованиях, отчеты по результатам коммуникативного аудита и т. д.);
консультационные услуги (обучение пользователей, консультации по поиску в сетевых ресурсах, фонде и т. д.) [84 - Ситдикова Л.Б. Информационная услуга: проблемы определения и классификации // Юридический мир. – 2008. – № 4.].
Согласно комментируемой статье форма предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации – законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а в отношении информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальными правовыми актами. А если таковая форма не установлена, она может определяться запросом пользователя информацией, а при невозможности предоставления указанной информации в запрашиваемой форме информация предоставляется в том виде, в каком она имеется в государственном органе, органе местного самоуправления.
3. Устная форма обращения за информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления согласно комментируемой части статьи возможна во время приема, по телефонам справочных служб государственного органа, органа местного самоуправления либо по телефонам должностных лиц, уполномоченных государственным органом, органом местного самоуправления на ее предоставление.
Среди основных нормативных актов, составляющих правовую базу реализации некоторых способов доступа граждан к информации о деятельности органов власти, можно назвать Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», который закрепляет право редакции запрашивать информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Запрос информации возможен как в устной, так и в письменной форме [85 - ВВС РФ. – 1992. – № 7. – Ст. 300; 2009. – № 7. – Ст. 778.].
В соответствии с ч. 3 ст. 23 Таможенного кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо может обратиться с запросом о предоставлении необходимой информации как в устной, так и в письменной форме [86 - Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (ред. от 28 ноября 2009 г.) // СЗ РФ. – 2003. – № 22. – Ст. 2066; 2009. – № 48. – Ст. 5740.]. Устный запрос подлежит рассмотрению таможенным органом в день получения указанного запроса. При подаче письменного запроса ответ должен быть дан в письменной форме в течение 10 дней со дня получения указанного запроса.
4. Комментируемый Закон предусматривает возможность передачи информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по сетям связи общего пользования. Сеть связи – это технологическая система, включающая в себя средства и линии связи и предназначенная для электросвязи или почтовой связи (п. 24 ст. 2 Федерального закона «О связи»). Согласно ч. 1 ст. 12 того же Закона единая сеть электросвязи Российской Федерации состоит из расположенных на территории Российской Федерации сетей электросвязи следующих категорий: сеть связи общего пользования; выделенные сети связи;
технологические сети связи, присоединенные к сети связи общего пользования;
сети связи специального назначения и другие сети связи для передачи информации при помощи электромагнитных систем.
При этом под сетями связи общего пользования понимается комплекс взаимодействующих сетей электросвязи, в том числе сети связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания. Сеть связи общего пользования предназначена для возмездного оказания услуг электросвязи любому пользователю услугами связи на территории Российской Федерации и включает в себя сети электросвязи, определяемые географически в пределах обслуживаемой территории и ресурса нумерации и не определяемые географически в пределах территории Российской Федерации и ресурса нумерации, а также сети связи, определяемые по технологии реализации оказания услуг связи. Сеть связи общего пользования имеет присоединение к сетям связи общего пользования иностранных государств.
Статья 8. Права пользователя информацией
Пользователь информацией имеет право:
1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;
4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;
5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Закон предоставляет различные возможности пользователей при реализации своего права на доступ к информации. Прежде всего это право получить достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Основы законодательства об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (ст. 19) [87 - ВВС РФ. – 1993. – № 33. – Ст. 1318; 2009. – № 30. – Ст. 3739] предоставляют гражданам РФ право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах. Эта информация предоставляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями через средства массовой информации или непосредственно гражданам.
Подобный механизм предусмотрен и в ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [88 - СЗ РФ. – 1994. – № 35. – Ст. 3648; 2009. – № 48. – Ст. 5717.] и конкретизирован порядком сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Вместе с тем Закон только в отношении органов местного самоуправления предусматривает своевременное оповещение и информирование населения. За государственными органами аналогичные полномочия не закреплены.
Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» гарантирует своевременное получение гражданами и общественными объединениями Российской Федерации полной и достоверной информации о чернобыльской катастрофе [89 - ВВС РФ. – 1991. – № 21. – Ст. 699; 2009. – № 48. – Ст. 5866.].
Указанная информация предоставляется учреждениями (организациями), уполномоченными на это Правительством Российской Федерации. Должностные лица этих учреждений (организаций) несут ответственность за преднамеренное искажение или утаивание информации по вопросам, связанным с чернобыльской катастрофой, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комментируемый Закон предусматривает также возможность пользователей отказаться от получения информации и не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен.
Право пользователя на обжалование актов и (или) действий (бездействий) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающих право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и право требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, конкретизировано в ст. 23 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 23).
Глава 2 Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Основные требования при обеспечении доступа к этой информации
Статья 9. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается в пределах своих полномочий государственными органами, органами местного самоуправления.
2. Государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Права и обязанности указанных подразделений и должностных лиц устанавливаются регламентами государственных органов и (или) иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления и (или) иными муниципальными правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления.
3. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется с учетом требований настоящего Федерального закона в порядке, установленном государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий, а в отношении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации – также с учетом требований Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
1. Первый пункт рассматриваемой статьи закрепляет обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать доступ к информации о своей деятельности в пределах их полномочий. Данная обязанность корреспондирует праву пользователя информацией получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, установленному п. 1 ст. 8.
Доступ обеспечивается государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, т. е. в пределах той совокупности прав и обязанностей, которая закреплена за ними Конституцией РФ и другими законами.
2. Государственные органы, органы местного самоуправления самостоятельно определяют структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц, ответственных за обеспечение доступа к информации о деятельности этих органов. Эти подразделения и должностные лица наделяются соответствующими полномочиями путем принятия регламентов государственных органов или органов местного самоуправления и (или) иных правовых актов, регулирующих деятельность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления.
Так, например, постановлением Государственной Думы Томской области от 22 октября 2009 г. № 2717 была введена гл. 7–1 «Обеспечение доступа к информации о деятельности Думы». В частности, ст. 83-3 этой главы закрепляет полномочия руководителя аппарата Думы по утверждению: 1) состава сведений о деятельности Думы, составляющих информационные ресурсы, открытые для доступа граждан и организаций; 2) схемы размещения информационных ресурсов, в том числе в сети «Интернет»; 3) порядка обеспечения доступа граждан и организаций к информационным ресурсам; 4) порядка подготовки и размещения информации на официальном сайте Думы в сети «Интернет», включающего периодичность размещения информации в сети «Интернет», сроки ее обновления, а также иные требования к размещению указанной информации.
3. Порядок организации доступа к информации о деятельности государственных органов устанавливается самими этими органами в пределах своих полномочий с учетом требований настоящего Федерального закона, а в отношении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации – также с учетом требований Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
Таким образом, комментируемый Закон не предусматривает принятия иных федеральных законов, специально регулирующих организацию доступа к информации о деятельности отдельных государственных органов, за исключением уже принятого Федерального закона, посвященного судебной власти. В этом законе уточняется, что порядок организации доступа к информации о деятельности судов устанавливается в пределах своих полномочий Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом, органами судейского сообщества, а в отношении конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации – субъектами Российской Федерации.
Закон не содержит требования к форме нормативного закрепления порядка организации доступа к информации. Однако представляется логичным, что такой порядок, так же, как и полномочия структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за организацию доступа, должен быть закреплен в регламенте соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления или ином нормативном акте.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. № 936 внесены изменения в типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. В частности, установлено, что порядок организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) должен предусматривать:
а) способы доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа);
б) перечень информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа), предоставляемой по телефонам справочных служб федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) либо по телефонам должностных лиц, уполномоченных на предоставление такой информации;
в) порядок взаимодействия соответствующих структурных подразделений федерального органа исполнительной власти (его территориального органа) по обеспечению доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа);
г) права и обязанности должностных лиц, ответственных за организацию работы по обеспечению доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти (его территориального органа).
Представляется, что соответствующие регламенты или иные нормативные правовые акты следовало принять до 1 января 2010 г. Однако не все государственные органы, в том числе федеральные, своевременно решили эту задачу. Так, в постановлении Государственной Думы от 23 декабря 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержится только поручение о разработке проекта Порядка организации доступа и контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. На наш взгляд, непринятие регламента или иных нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации доступа к информации о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, а также закрепляющих полномочия структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за эту организацию, является нарушением комментируемого Закона.
Статья 10. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет»
1. Государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым пользователем информацией может быть направлен запрос и получена запрашиваемая информация. В случае, если орган местного самоуправления не имеет возможности размещать информацию о своей деятельности в сети «Интернет», указанная информация может размещаться на официальном сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района.
2. В целях обеспечения права неограниченного круга лиц на доступ к информации, указанной в части 1 настоящей статьи, в местах, доступных для пользователей информацией (в помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других доступных для посещения местах), создаются пункты подключения к сети «Интернет».
3. В целях обеспечения права пользователей информацией на доступ к информации, указанной в части 1 настоящей статьи, государственные органы, органы местного самоуправления принимают меры по защите этой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
4. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами иных государственных органов, а также органов местного самоуправления устанавливаются в пределах своих полномочий указанными органами.
1. Закон обязывает государственные органы, органы местного самоуправления создавать в сети «Интернет» свои официальные сайты, содержащие информацию об адресах электронной почты, по которым пользователь информацией может направить запрос для получения информации о деятельности соответствующего органа.
Органам местного самоуправления, которые в связи с материальными или иными обстоятельствами не имеют возможности размещать информацию о своей деятельности в сети «Интернет», закон позволяет размещать указанную информацию на сайте субъекта Российской Федерации, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. Информация о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район, может размещаться на официальном сайте этого муниципального района.
Путем упоминания адреса электронной почты для направления запроса в данной статье (вместо того чтобы включить его в обширный перечень, содержащийся в ст. 13) законодатель подчеркивает особенную важность этой информации. Данный адрес электронной почты может не совпадать с адресом электронной почты самого государственного органа, органа местного самоуправления (из анализа положений ст. 13 следует, что государственный орган, орган местного самоуправления может такого адреса не иметь). Несколько государственных органов, органов местного самоуправления могут использовать один и тот же адрес электронной почты для приема запросов от пользователей информацией. В частности, может быть целесообразным принимать по одному адресу электронной почты запросы о деятельности муниципальных образований одного субъекта Российской Федерации, не имеющих возможности открытия собственного представительства в сети «Интернет».
Из буквального толкования текста Закона следует, что, устанавливая возможность размещения информации о деятельности муниципального образования на официальном сайте соответствующего субъекта Российской Федерации, законодатель имеет в виду не только адрес электронной почты для направления запроса, а весь перечень сведений, содержащийся в ст. 13.
Важно отметить, что комментируемый Закон не предоставляет никакого механизма для реализации указанной возможности. Закон не отвечает и на вопрос, что понимать под сайтом субъекта Российской Федерации – любой из официальных сайтов органов государственной власти субъектов Российской Федерации или отдельный сайт, созданный при участи различных органов – и кто несет ответственность за его создание и сопровождение. Для того чтобы информация о деятельности муниципального образования могла быть размещена на таком сайте, необходимо решить ряд вопросов, в частности, о том, кто и каким образом будет осуществлять технические работы по размещению информации, кто будет нести ответственность за ее неразмещение или несвоевременное обновление и т. д. Эти вопросы не могут быть решены посредством регламентов и иных нормативных правовых актов муниципального образования, необходимо согласие субъекта РФ с решением указанных вопросов.
Кроме того, Закон не определяет, что именно следует понимать под информацией о деятельности муниципального образования. Представляется логичным, что речь идет об информации о деятельности органов местного самоуправления данного муниципального образования, причем каждый из этих органов имеет самостоятельную обязанность организации доступа к информации о своей деятельности, а следовательно, самостоятельно принимает решение о месте размещения информации (на собственном сайте, на общем сайте муниципального образования или на сайте субъекта Российской Федерации).
Постановление Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2009 г. № 936 «О внесении изменений в типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» устанавливает, что в случае, если территориальный орган федерального органа исполнительной власти не имеет возможности создать собственный официальный сайт в сети «Интернет», информация о его деятельности подлежит размещению на официальном сайте федерального органа исполнительной власти или иного территориального органа федерального органа исполнительной власти в сети «Интернет».
Важным моментом является, на наш взгляд, информирование пользователей об электронном адресе (доменном имени) официального сайта государственного органа, органа местного самоуправления. Технически это может быть сделано путем размещения в заголовке сайта и в ряде служебных элементов кода веб-страниц (теги, отвечающие за ключевые слова, заголовок окна браузера и т. д.) текста, состоящего из слов «официальный сайт» и наименования государственного органа, органа местного самоуправления. В этом случае сайт будет достаточно легко обнаруживаться с помощью глобальных поисковых систем (таких как Yandex и Google). На наш взгляд, эта мера является необходимой, но недостаточной, поскольку, во-первых, не все пользователи информацией уверенно владеют поисковыми системами, а во-вторых, сочетание тех же самых ключевых слов по разным причинам может оказаться и на других сайтах. Представляется правильным подход, принятый многими государственными органами, органами местного самоуправления, когда статус официального сайта этого органа закрепляется за определенным интернет-ресурсом нормативно. Например, в статье 2 постановления Государственной Думы Ставропольского края от 26 февраля 2009 г. № 917-1УГДСК «Об официальном сайте Государственной Думы Ставропольского края в сети «Интернет» сайту Государственной Думы Ставропольского края, расположенному в сети «Интернет» по адресу: http://www.dumask.ru, придается статус официального источника информации о деятельности Государственной Думы Ставропольского края.
2. В целях обеспечения права неограниченного круга лиц на доступ к информации, указанной в ч. 1 настоящей статьи, Закон обязывает создание пунктов подключения к сети «Интернет» в местах, доступных для пользователей информацией. Перечень таких мест не является исчерпывающим и включает, в частности, помещения государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек.
Закон оставляет открытым вопрос, кто именно должен обеспечить создание таких пунктов, в частности, в границах муниципального образования, органы местного самоуправления которого не имеют возможности создания собственных сайтов. Также нет ответа на вопрос о степени доступности указанных мест. По сути, Закон не запрещает создание единственного пункта подключения к сети «Интернет» на весь субъект Российской Федерации. На наш взгляд, для эффективной реализации данного положения необходимо установить норматив, определяющий число пунктов подключения к сети «Интернет» в зависимости от населения муниципального образования.
Создаваемые в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи пункты подключения к сети «Интернет» не обязаны предоставлять пользователям информацией полноценного доступа в сеть, достаточно, чтобы они предоставляли возможность получения информации, указанной в ч. 1. Эта информация не ограничивается адресами электронной почты для направления запросов: поскольку речь в части первой идет о создании официальных сайтов, т. е. сайтов, содержащих информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, через пункты подключения к сети «Интернет» должны быть доступны все сведения, перечисленные в ст. 13. На наш взгляд, пункт подключения к сети «Интернет», расположенный в границах муниципального образования, как минимум должен предоставлять доступ к информации о деятельности органов местного самоуправления этого муниципального образования, о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в границах которого оно находится, а также информацию о деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Как представляется, этой информацией (обеспечить доступ к которой можно через официальные сайты соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, сайты субъектов Российской Федерации и муниципальных районов) целесообразно ограничиться.
3. Закон устанавливает обязанность государственных органов, органов местного самоуправления принимать меры по защите информации, указанной вч. 1 комментируемой статьи (т. е. информации о собственной деятельности, размещенной на их официальных сайтах), в целях обеспечения права пользователей на доступ к этой информации.
Меры по защите информации согласно ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» включают:
1) обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;
2) соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа (конфиденциальность информации, согласно ст. 1 того же Закона, – обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя);
3) реализацию права на доступ к информации.
На практике меры по защите информации принято классифицировать на меры по обеспечению конфиденциальности, меры по обеспечению целостности и меры по обеспечению доступности. Применительно к информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления первая группа мер может не осуществляться, поскольку в соответствии со ст. 11 комментируемого Закона сведения, относящиеся к информации ограниченного доступа, изымаются из предоставляемой информации. Таким образом, обладатель информации, оператор информационной системы обязан обеспечить целостность и доступность информации.
Под целостностью понимается отсутствие искажений информации, случайно или намеренно допущенных лицом, не имеющим на это соответствующих полномочий. Информация, размещенная на официальном сайте органа государственной власти, органа местного самоуправления, должна размещаться, удаляться и модифицироваться только должностными лицами и структурными подразделениями, уполномоченными на это в соответствии с регламентами государственных органов или органов местного самоуправления и (или) иными правовыми актами, регулирующими деятельность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, которые несут ответственность за полноту, своевременность и достоверность размещенной информации. Нарушение целостности происходит посредством несанкционированного доступа к системе. Доступность – это свойство информации, подразумевающее возможность пользователя информации получать к ней беспрепятственный доступ. Доступность нарушается в результате блокирования информации (например, путем физического уничтожения или перегрузки устройств хранения данных, каналов доступа).
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ч. 4 ст. 16) обладатель информации, оператор информационной системы обязаны обеспечить:
1) предотвращение несанкционированного доступа к информации и (или) передачи ее лицам, не имеющим права на доступ к информации;
2) своевременное обнаружение фактов несанкционированного доступа к информации;
3) предупреждение возможности неблагоприятных последствий нарушения порядка доступа к информации;
4) недопущение воздействия на технические средства обработка! информации, в результате которого нарушается их функционирование;
5) возможность незамедлительного восстановления информации, модифицированной или уничтоженной вследствие несанкционированного доступа к ней;
6) постоянный контроль за обеспечением уровня защищенности информации.
В соответствии со ст. 274 УК РФ нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети лицом, имеющим доступ к ЭВМ, системе ЭВМ или их сети (подразумевается оператор информационной системы), повлекшее уничтожение, блокирование или модификацию охраняемой законом информации ЭВМ, влечет уголовную ответственность. Уголовная ответственность за неправомерный доступ к охраняемой законом компьютерной информации, т. е. информации на машинном носителе, в электронно-вычислительной машине (ЭВМ), системе ЭВМ или их сети, повлекший уничтожение, блок пропан не, модификацию либо копирование информации, нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети, устанавливается ст. 272 УК РФ.
4. В четвертой части статьи закрепляются полномочия по установлению требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами органов государственной власти, органов местного самоуправления. Их устанавливают сами органы, за исключением требований к официальным сайтам федеральных органов исполнительной власти. Их устанавливает уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Таким уполномоченным органом является Минэкономразвития России (далее – Минэкономразвития) в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 июня 2009 г. № 514 «О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации».
На 1 января 2010 г. соответствующий приказ Минэкономразвития принят не был, хотя проект такого приказа был направлен на экспертное обсуждение в октябре 2009 г. Проект предусматривал достаточно жесткие требования, гарантирующие, в частности, суммарную длительность перерывов в работе сайта не более 4 часов в месяц, количество переходов по гиперссылкам от главной страницы до любой другой – не более пяти, возможность поиска по содержанию всех документов, возможность навигации при отключенной графике, возможность пользователям информации определять дату и время размещения информации, применение средств электронной цифровой подписи при размещении, изменении и удалении информации на сайте [90 - См.: Экспертное обсуждение проекта приказа Министерства экономического развития Российской Федерации «О требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти» // [Электронный ресурс]. Режим доступа: www.ifap.ru/pr/2009/n090715a.pdf (дата последнего обращения: 1 января 2010 г.).]. Полному списку требований, изложенных в проекте, не удовлетворяет практически ни один сайт федеральных органов государственной власти, включая и сайт самого Минэкономразвития.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 установлены Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети «Интернет», представляющие собой значительно сокращенный вариант проекта приказа Минэкономразвития. Согласно этим Требованиям, технологические и программные средства должны обеспечивать доступ пользователей для ознакомления с информацией, размещенной на сайте, на основе общедоступного программного обеспечения. В частности, для просмотра сайта не должна предусматриваться установка на компьютере пользователей специально созданных с этой целью технологических и программных средств. Требования к удобству пользования сайтом ограничены предоставлением наглядной информации о структуре сайта (можно предполагать, что в скором времени в соответствии с общемировой тенденцией они будут дополнены необходимостью предоставления специальных функций для лиц с ограниченными возможностями). Кроме того, должны быть обеспечены следующие функциональные возможности:
а) ведение электронных журналов учета операций, выполненных с помощью технологических средств и программного обеспечения ведения сайта;
б) ежедневное копирование информации на резервный носитель, обеспечивающее возможность ее восстановления с указанного носителя;
в) защита информации от уничтожения, модификации и блокирования доступа к ней, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;
г) хранение информации, размещенной на сайте, в течение 5 лет со дня ее первичного размещения.
Лингвистические требования – требования к языковым средствам, используемым на сайте, в том числе для навигационных элементов, языка запросов поисковой системы и собственно представления информации. В Требованиях указывается, что информация на сайте должна размещаться на русском языке. Отдельная информация, помимо русского языка, может быть размещена на государственных языках республик, входящих в состав Российской Федерации, или иностранных языках. Допускается указание наименований иностранных юридических лиц, фамилий и имен физических лиц с использованием букв латинского алфавита.
Очевидно, данное постановление будет часто использоваться как образец иными государственными органами, органами местного самоуправления. Тот же перечень требований практически без изменений встречается во множестве подзаконных нормативных актов, принятых в соответствии с настоящим Федеральным законом [91 - Для примера назовем постановление правительства Камчатского края от 29 декабря 2009 г. № 514-П «Об официальном сайте исполнительных органов государственной власти Камчатского края в сети Интернет», решение городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа от 23 декабря 2009 г. «Об утверждении Перечня информации о деятельности Городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа, размещаемой в сети «Интернет» и требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом городской Думы Петропавловск-Камчатского городского округа в сети «Интернет».].
В то же время, например, в Положении об официальном сайте администрации Ростовской области, утвержденном постановлением администрации Ростовской области от 30 ноября 2009 г. № 635, закреплены более детальные требования, включающие пропускную способность канала связи, требования к форматам файлов, антивирусной защите и т. д.
Отметим, что по справедливому замечанию С.Н. Шевердяева, «хотя вопросы процедур работы официальных сайтов органов власти вроде бы закономерно переносятся на подзаконный уровень, однако, учитывая большие возможности для злоупотреблений и манипуляций, в законе целесообразно было бы установить хотя бы общие принципы в отношении требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами» [92 - Шевердяев С.Н. Указ. соч..].
Статья 11. Основные требования при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:
1) достоверность предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2) соблюдение сроков и порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
3) изъятие из предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сведений, относящихся к информации ограниченного доступа;
4) создание государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также создание государственных и муниципальных информационных систем для обслуживания пользователей информацией;
5) учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, при планировании бюджетного финансирования указанных органов.
Закон устанавливает пять основных требований, которые должны выполняться при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Рассмотрим их отдельно.
1. Достоверность предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2. Соблюдение сроков и порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Порядок предоставления информации устанавливаются государственными органами, органами местного самоуправления согласно ч. 3 ст. 9 настоящего Федерального закона.
Периодичность размещения информации в сети «Интернет», сроки ее обновления утверждаются государственными органами, органами местного самоуправления, перечисленными в ст. 14 настоящего Федерального закона. Так, например, перечень информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, размещаемой в сети «Интернет», утвержденный Постановлением Государственной Думы от 23 декабря 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», содержит сроки (периодичность) размещения для каждой категории такой информации. В частности, доступ к текстам законопроектов и проектов постановлений, внесенных в Государственную Думу, должен быть организован в течение одного рабочего дня после поступления в профильный комитет Государственной Думы и в течение двух часов с момента регистрации проекта постановления и направления его в Совет Государственной Думы; порядок работы заседаний Государственной Думы и сведения о принятых решениях – в течение одного дня, предшествующего дню проведения заседания и в течение одного дня со дня проведения заседания соответственно.
Что касается информации, размещаемой вне сети «Интернет», а именно, в помещениях, занимаемых указанными органами, и иных отведенных для этих целей местах, то ст. 16 настоящего Федерального закона требует, чтобы она была текущей, т. е. постоянно поддерживалась в актуальном состоянии. Таким образом, закон не просто декларирует принцип соблюдения сроков предоставления информации, а содержит элементы правового механизма реализации этого принципа. Однако для полной реализации этого механизма не хватает ответственности за нарушение порядка и сроков предоставления информации. Необходимые поправки в КоАП РФ приняты не были.
3. Изъятие из предоставляемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сведений, относящихся к информации ограниченного доступа. Категория «информация ограниченного доступа» вводится в п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» – это информация, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается. Ограничения доступа к информации устанавливается только федеральными законами (п. 2 ст. 3 Закона «Об информации…») и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 1 ст. 9 Закона «Об информации…»). Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, согласно п. 4 ст. 8 Закона «Об информации…», а также об использовании бюджетных средств не может быть ограничен, за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну.
Перечень сведений, составляющих государственную тайну, установлен в ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне». В разделе III этого же Закона установлен порядок отнесения сведений к государственной тайне.
Легального определения служебной тайны российское законодательство не содержит. Ранее правовой режим служебной тайны был урегулирован в Гражданском кодексе РФ в одной статье с коммерческой тайной (ст. 139 ГК) [93 - Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51 – ФЗ // Российская газета. – 1994. – 8 декабря; СЗ РФ. – 2009. – № 29.– Ст. 3582.]. Однако норма данной статьи утратила силу с 1 января 2008 г. [94 - Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 231 – ФЗ «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2006. – № 52 (ч. I). – Ст. 5497; 2007. – № 31. – Ст. 3999; 2009. – № 1. – Ст. 4.]. Согласно Указу Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» служебная тайна – служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти. Запрещение ее разглашать, как правило, основывается на законодательстве, регламентирующем отдельные виды деятельности, затрагивающей в том числе сферу частной жизни гражданина. Определенные категории работников, занимающихся такой деятельностью, обязаны сохранять в тайне сведения, к которым они имеют доступ в связи с выполняемой работой (работники налоговых, таможенных органов и т. д.).
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью. Положение предписывает руководителям федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции определять категорию должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения, обеспечивать ее защиту и т. д.
Не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения:
акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов:
описание структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм деятельности, а также его адрес;
порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц;
решения по заявлениям и обращениям граждан и юридических лиц, рассмотренным в установленном порядке;
сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения;
документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организаций, необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.
4. Создание государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Для обслуживания пользователей информацией государственные органы, органы местного самоуправления создают государственные и муниципальные информационные системы.
Информационная система (п. 3 ст. 2 Закона «Об информации…») представляет собой совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.
Формулируя данную норму закона, законодатель мог рассматривать официальный сайт государственного органа, органа местного самоуправления в качестве информационной системы, базу данных которой представляют собой страницы сайта, а технические средства и информационные технологии – стандартный программно-технический механизм обеспечения доступа к сайту (веб-сервер, системное и прикладное программное обеспечение и т. д.). Однако, на наш взгляд, такое понимание информационной системы является излишне расширительным. Мы считаем, что официальный сайт государственного органа, органа местного самоуправления информационной системой не является, хотя может представлять собой механизм доступа к такой информационной системе (веб-интерфейс). Для пользователя сайт представляет собой набор веб-страниц (гипертекстовых документов), связанных посредством гиперссылок с содержащейся на них информацией. Эти веб-страницы могут быть как статическими, когда информация размещается и изменяется на них вручную, так и динамическими, когда информация накапливается и хранится в базе данных, а на веб-странице отображается с помощью программного механизма. В последнем случае можно говорить об информационной системе, один из способов доступа к которой и предоставляет сайт. Отметим, что большинство современных сайтов являются динамическими.
Указывая в ст. 10 комментируемого Закона на обязательность создания официального сайта, законодатель не имел необходимости повторять то же самое положение, идентифицируя сайт как информационную систему. На наш взгляд, рассматриваемое требование содержит пожелание законодателя накапливать, хранить и обрабатывать информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления в специально созданных для этих целей информационных системах, которые впоследствии могли бы быть интегрированы друг с другом для создания единого информационного пространства. Обработка информации в таких информационных системах может осуществляться не только в целях обеспечения доступа к ней, но и для автоматизации процессов управления, осуществляемых соответствующими органами.
Отметим, что многие государственные органы, органы местного самоуправления располагают такими информационными системами, разработанными в ходе автоматизации указанных органов. В частности, регламент Государственной Думы [95 - См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».] предусматривает создание электронной системы, которая может использоваться для регистрации депутатов Государственной Думы, записи депутатов на выступления, регистрации, внесения ими предложений и поправок, подсчета голосов и определения результатов голосования, накопления и оперативной выдачи справочной и статистической информации о ходе заседаний, формирования и распечатка! списков и других документов заседаний, информационного обеспечения заседаний палаты и иных целей. Официальный сайт Государственной Думы может предоставлять доступ к информации, накопленной в этой системе, за исключением информации ограниченного доступа. По состоянию на 1 января 2010 г. через этот сайт, в частности, доступна электронная регистрационная карта по каждому законопроекту, внесенному в Государственную Думу, включающая полный комплект документов по каждому из этапов [96 - См., например, электронную регистрационную карту на законопроект № 188887-5 // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?C)penAgent&RN=188887-5&02 (дата последнего обращения: 1 января 2010 г.).]. Все эти документы хранятся в автоматизированной информационной системе, которая и обеспечивает создание электронной регистрационной карты, а сайт служит средством доступа к ней.
5. Учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления при планировании бюджетного финансирования указанных органов. Данное требование является важнейшей организационной гарантией обеспечения доступа к информации; так, В.Н. Шевердяев считает данную норму одним из основных преимуществ комментируемого Закона [97 - См.: Шевердяев С.Н. Указ. соч.].
Глава 3 Предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Статья 12. Обнародование (опубликование) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Обнародование (опубликование) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в средствах массовой информации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
2. Если для отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления законодательством Российской Федерации, а в отношении отдельных видов информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления – также законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами предусматриваются требования к опубликованию такой информации, то ее опубликование осуществляется с учетом этих требований.
3. Официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования.
1. Согласно ст. 38 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее – Закон о СМИ) граждане имеют право на оперативное получение достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления через средства массовой информации. Государственные органы, органы местного самоуправления предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. Обнародование (опубликование) такой информации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 и 3 комментируемой статьи.
Отношения, возникающие в связи с распространением государственными средствами массовой информации материалов или сообщений о деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулируются, помимо Закона о СМИ, Федеральным законом от 15 декабря 2004 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Статьи 5 и 6 упомянутого Федерального закона устанавливают обязанность государственных аудиовизуальных СМИ, а также ряда других теле– и радиопрограмм обеспечить распространение в установленные сроки обращений и заявлений Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, трансляция которых предусмотрена соответствующими федеральными органами государственной власти; сообщений о решениях и действиях Президента Российской Федерации (предусмотренных п. «а», «в», «д» ст. 83, п. «а» – «в», «е» ст. 84, ч. 2 ст. 87, ст. 88, ч. 2 ст. 108, ч. 3 и 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации), Совета Федерации (предусмотренных ст. 93 и п. «а» – «е» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации), Государственной Думы (предусмотренных п. «а», «б», «е», «ж» ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации); сообщений об общественно значимых фактах деятельности федеральных органов государственной власти.
Понятие «обнародование» можно встретить в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», где под обнародованием информации понимается доведение ее до всеобщего сведения по телевидению и радио, рассылка государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передача по каналам связи, распространение в машиночитаемой форме.
2. Законодательство Российской Федерации может предусматривать специальные требования к опубликованию отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Специальные требования к опубликованию отдельных видов информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления могут устанавливаться также законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. В этом случае опубликование информации должно производиться с учетом таких требований.
В качестве примера отдельного вида информации, о котором идет речь во второй части комментируемой статьи, можно привести информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Требования к опубликованию такой информации установлены Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон «О размещении заказов…»). В частности, ст. 16 этого Закона вводит понятия официального печатного издания для опубликования информации о размещении заказов, официального сайта субъекта Российской Федерации, официального сайта муниципального образования в сети «Интернет» для размещения информации о государственных заказах. Статьи 18,19 закрепляют обязанность уполномоченных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления размещать на официальном сайте субъекта Российской Федерации, официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет» сведения реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестра недобросовестных поставщиков. Статьей 21 устанавливаются требования к опубликованию извещения о проведении открытого конкурса. Другими примерами могут служить информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них (порядок опубликования регулируется Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами), информация о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления.
3. Официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
На федеральном уровне порядок официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований этот порядок регулируется актами соответствующих публичных образований.
Рассматриваемая норма не предусматривает возможность обнародования муниципальных правовых актов. Между тем в ч. 2 и 3 ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов определяется уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
По этому поводу комментаторами указывается, что «в случае невозможности опубликования муниципальных правовых актов (например, из-за отсутствия типографии, слабой материально-технической базы) органы местного самоуправления должны обеспечить жителям возможность ознакомиться с ними. В этом случае органы местного самоуправления обязаны предусмотреть иные способы обнародования официальных документов, например, через доски объявлений у зданий местных администраций, через радиоточки, через депутатский корпус, через социальных работников и т. п.» [98 - Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». – М., 2008. – С. 416.]. Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению в своем официальном ответе на вопрос о возможности обнародования муниципальных правовых актов путем их размещения на стенде или доске объявлений сформулировал позицию, согласно которой «в случае отсутствия периодического СМИ, в котором можно опубликовать правовой акт сельского поселения, он может быть обнародован путем доведения его до сведения жителей любым доступным способом и размещения для пользования неограниченным кругом лиц в доступном месте (в помещении администрации, библиотеке, специально отведенном месте в клубе, доме культуры, школе и т. п.)» [99 - Разъяснения Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. – № 6. – С. 17.].
Статья 13. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая в сети «Интернет»
1. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в сети «Интернет», в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления содержит:
1) общую информацию о государственном органе, об органе местного самоуправления, в том числе:
а) наименование и структуру государственного органа, органа местного самоуправления, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб государственного органа, органа местного самоуправления;
б) сведения о полномочиях государственного органа, органа местного самоуправления, задачах и функциях структурных подразделений указанных органов, а также перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции;
в) перечень территориальных органов и представительств государственного органа за рубежом (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб указанных органов и представительств;
г) перечень подведомственных организаций (при наличии), сведения об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб подведомственных организаций;
д) сведения о руководителях государственного органа, его структурных подразделений, территориальных органов и представительств за рубежом (при наличии), руководителях органа местного самоуправления, его структурных подразделений, руководителях подведомственных организаций (фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных лиц иные сведения о них);
е) перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, подведомственных организаций;
ж) сведения о средствах массовой информации, учрежденных государственным органом, органом местного самоуправления (при наличии);
2) информацию о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе:
а) нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, включая сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также сведения о государственной регистрации нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
б) тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных в представительные органы муниципальных образований;
в) информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
г) административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг;
д) установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами;
е) порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов;
3) информацию об участии государственного органа, органа местного самоуправления в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, включая официальные тексты соответствующих международных договоров Российской Федерации, а также
о мероприятиях, проводимых государственным органом, органом местного самоуправления, в том числе сведения об официальных визитах и о рабочих поездках руководителей и официальных делегаций государственного органа, органа местного самоуправления;
4) информацию о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иную информацию, подлежащую доведению государственным органом, органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации;
5) информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях;
6) тексты официальных выступлений и заявлений руководителей и заместителей руководителей государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления;
7) статистическую информацию о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе:
а) статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям государственного органа, органа местного самоуправления;
б) сведения об использовании государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств;
в) сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
8) информацию о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления, в том числе:
а) порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу;
б) сведения о вакантных должностях государственной службы, имеющихся в государственном органе, его территориальных органах, о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления;
в) квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы;
г) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы;
д) номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления;
е) перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях;
9) информацию о работе государственного органа, органа местного самоуправления совращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, в том числе:
а) порядок и время приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, порядок рассмотрения их обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность;
б) фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация приема лиц, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, обеспечение рассмотрения их обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера;
в) обзоры обращений лиц, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах.
2. Государственные органы, органы местного самоуправления наряду с информацией, указанной в части 1 настоящей статьи и относящейся к их деятельности, могут размещать в сети «Интернет» иную информацию о своей деятельности с учетом требований настоящего Федерального закона.
3. Состав информации, размещаемой государственными органами, органами местного самоуправления в сети «Интернет», определяется соответствующими перечнями информации о деятельности указанных органов, предусмотренными статьей 14 настоящего Федерального закона.
1. В данной норме законодатель устанавливает обширный перечень сведений, которые содержит информация о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Всего перечень включает в себя девять категорий информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления:
1) Общая информация – самая обширная категория, в которую входят сведения о целях, задачах и полномочиях самого государственного органа, органа местного самоуправления, его структурных подразделений, территориальных органов и представительств государственного органа за рубежом (при наличии), подведомственных организаций (при наличии), а также их контактная информация. Контактная информация включает наименование, почтовый адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов справочных служб, сведения о руководителях (фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных лиц иные сведения о них).
К общей информации законодатель относит также сведения об информационной деятельности государственного органа, органа местного самоуправления: перечни находящихся в его ведении (или в ведении подведомственных организаций) информационных систем, банков данных, реестров, регистров; сведения об учрежденных средствах массовой информации (при наличии).
2) Информация о нормотворческой деятельности. Данная категория включает в первую очередь нормативные правовые акты, изданные государственным органом, муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, а также сведения о внесении в них изменений, признании их утратившими силу, признании их судом недействующими, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, – сведения об их государственной регистрации (1).
Информация о деятельности органов законодательной власти: Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований включает также тексты законопроектов, проектов иных нормативных правовых актов, проектов муниципальных правовых актов, внесенных на рассмотрение в указанные органы (2).
На самом деле можно понимать, что в положении подп. б п. 2 ч. 1 ст. 13 речь идет о текстах проектов нормативных правовых актов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти государственными органами, органами местного самоуправления, являющимися субъектами права законодательной инициативы (такое понимание, в частности, присутствует в Федеральном законе от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»), На наш взгляд, законодателю следовало более ясно изложить текст данной нормы, а в случае, если информация о нормотворческой деятельности должна, по мнению законодателя, содержать и те (1) и другие (2) сведения, – изложить их разными пунктами.
К категории информации о нормотворческой деятельности отдельно отнесены административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг. Легальное определение административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг находим в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р: это нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Таким образом, административные регламенты, стандарты государственных и муниципальных услуг уже включены в первую группу сведений данной категории, их повторение, на наш взгляд, является избыточным. Возможно, таким образом законодатель хотел показать, что ввиду особого практического значения таких актов для граждан и организаций, вступающих во взаимодействие с государственным органом, органом местного самоуправления, их доступности придается повышенное значение, в частности, они должны быть наглядно представлены на официальном сайте (возможно, в виде отдельного раздела).
В категорию информации о нормотворческой деятельности законодатель включил сведения о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, что является, на наш взгляд, некорректным. Под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии со ст. 5 Закона «О размещении заказов…» понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в определенных законом случаях – в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме. Таким образом, размещение заказов следует отнести не к нормотворческой, а к исполнительно-распорядительской деятельности.
При этом к информации о размещении заказа относятся в том числе сведения, содержащиеся в извещении о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, извещении о проведении запроса котировок, конкурсной документации, документации об аукционе, изменениях, вносимых в такие извещения и такую документацию, разъяснениях такой документации, протоколах, составляемых в ходе размещения заказа.
Статья 16 Закона «О размещении заказов…» устанавливает обязанность Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации определить официальное печатное издание для опубликования информации о размещении заказов (официальное печатное издание), а также официальный сайт Российской Федерации, официальный сайт субъекта Российской Федерации, официальный сайт муниципального образования в сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов (официальный сайт). В частности, в соответствии со ст. 21 упомянутого Закона на таком сайте должно быть размещено (а в официальном издании – опубликовано) извещение о проведении открытого конкурса не менее чем за тридцать дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе.
Сравнение нормы, установленной ст. 16 Закона «О размещении заказов…», и нормы, установленной ст. 10 комментируемого Закона, позволяет сделать вывод, что речь в этих нормах идет о различных сайтах. Прежде всего – для размещения информации о размещении заказов на федеральном уровне, уровне субъекта Российской Федерации, уровне муниципального образования предусматривается создание общего сайта, а для размещения информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления каждый орган создает собственный сайт (хотя выше мы отмечали, что закон прямо не запрещает возможность создания общего официального сайта нескольких государственных органов и особенно органов местного самоуправления). Таким образом, закон по сути предлагает дублирование информации о размещении заказов на официальном сайте государственного органа, органа местного самоуправления и официальном сайте Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования для размещения информации о размещении заказов. Для исключения такой избыточности на практике представляется возможным и целесообразным включение в информацию о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления лишь краткого перечисления тех заказов, в отношении которых такой орган выступает в роли государственного или муниципального заказчика либо уполномочен на осуществление функций по размещению заказов, – с указанием электронного адреса официального сайта и выходных данных официального издания (в смысле Закона «О размещении заказов…»), которые содержат полную информацию.
Также законодатель отдельно выделяет установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления к рассмотрению в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, и порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых государственным органом, его территориальными органами, муниципальных правовых актов.
3) Информация об участии в целевых и иных программах, международном сотрудничестве, о мероприятиях, проводимых государственным органом, органом местного самоуправления. Включает официальные тексты соответствующих международных договоров Российской Федерации, сведения об официальных визитах и о рабочих поездках руководителей и официальных делегаций государственного органа, органа местного самоуправления.
4) Информация, подлежащая доведению государственным органом, органом местного самоуправления до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В качестве примера Закон приводит только один вид информации, относящейся к данной категории: информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них. В качестве другого примера можно привести информацию, связанную с рассмотрением дел в суде, которая подлежит доведению до всеобщего сведения органами судебной власти в соответствии с Федеральным законом от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и включает, в частности, сведения о размере и порядке уплаты государственной пошлины по категориям дел, подлежащих рассмотрению в суде, сведения о находящихся в суде делах, тексты судебных актов, разъяснения, обобщения и обзоры по вопросам судебной практики рассмотрения судами дел и т. д.
5) Информация о результатах проверок. Включает, во-первых, информацию о результатах проверок, проведенных самим государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах их полномочий. Во-вторых, к ней относится информация о результатах проверок, проведенных в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления, подведомственных организациях.
6) Тексты официальных выступлений и заявлений. В законе речь идет только о текстах выступлений руководителей и заместителей руководителей государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления; однако в данную категорию можно включить также официальные заявления и выступления руководителей их структурных подразделений.
7) Статистическая информация. Государственные органы, органы местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено регулирование экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, накапливают статистические данные и показатели, характеризующие состояние и динамику этих сфер. Общественные отношения в сфере официального статистического учета (федеральных статистических наблюдений и обработки данных, полученных в результате этих наблюдений) регулируются Федеральным законом от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации». Согласно ст. 4 данного Федерального закона принципом официального статистического учета и системы государственной статистики является своевременность предоставления и общедоступность официальной статистической информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами). Таким образом, норма п. 7 ч. 1 комментируемой статьи служит средством обеспечения этого принципа.
По поводу правового регулирования муниципальной статистики следует, на наш взгляд, особо отметить Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», устанавливающий перечень показателей для оценки эффективности такой деятельности, и принятое в соответствии с ним распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, утверждающее, в частности, перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов.
Одной из задач государственной и муниципальной статистика! является определение эффективности расходования бюджетных средств: не случайно законодатель, рас кривая категорию статистической информации, отдельно называет сведения об использовании государственным органом, его территориальными органами, органом местного самоуправления, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств, а также сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
8) Информация о кадровом обеспечении. В данную категорию включается информация, связанная с прохождением государственной (муниципальной) службы в государственном органе, органе местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба Российской Федерации – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. В статье 11 упомянутого Закона содержится норма о том, что порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации (а также другой порядок поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы) устанавливается федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В частности, требования к государственной гражданской службе устанавливаются Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В качестве одного из важных принципов гражданской службы он утверждает доступность информации о гражданской службе (п. 6 ст. 4). Представляется, что включение в комментируемый Закон детально раскрытой категории «информация о кадровом обеспечении» является важным обеспечением данного принципа.
Раскрывая категорию «информация о кадровом обеспечении», законодатель приводит следующий перечень сведений: порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу; сведения о вакантных должностях государственной службы, имеющихся в государственном органе, его территориальных органах, о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления; квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы. Информация о кадровом обеспечении включает в себя также следующие сведения справочного характера: номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления; перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием их почтовых адресов и номеров телефонов для получения справочной информации.
9) Информация о работе с обращениями граждан (физических лиц), организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления.
Право на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления закреплено в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Данное право находит конкретное воплощение в ряде федеральных законов и законах субъектов РФ, в частности, федеральных законах от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Законе РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», КоАП РФ и других. В частности, первый из названных законов дает легальное определение обращению гражданина – это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; под заявлением – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц (ст. 4 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений…»).
Согласно ст. 2 комментируемого Федерального закона его действие не распространяется на порядок рассмотрения государственными органами и органами местного самоуправления обращений граждан. Однако реализация права на доступ к информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления была бы неполной без информирования граждан и организаций об этом порядке. В связи с этим в п. 9 ч. 1 ст. 13 законодатель приводит следующий перечень сведений о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления: порядок и время приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления; порядок рассмотрения их обращений – с указанием актов, регулирующих эту деятельность; фамилии, имена и отчества должностных лиц, к полномочиям которых отнесена организация этого приема, обеспечение рассмотрения обращений, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера. Кроме того, пункт «в» подразумевает обязанность государственных органов, органов местного самоуправления проводить обзоры таких обращений, результатов их рассмотрения и принятых мер; эти обзоры включены в перечень сведений рассматриваемой категории.
2. В формулировке первой части комментируемой статьи содержится оговорка: «в зависимости от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления». Данная оговорка выглядит вполне логичной (действительно, к примеру, информация о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не обязана включать сведения о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций), однако, по мнению ряда критиков закона, будучи привязанной ко всему перечню, сильно обесценивает главную норму комментируемого документа, обеспечивающую кон креп пли механизм реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления. Так, по мнению С. Н. Шевердяева, «указанный в ст. 13 широкий состав сведений, размещаемых органами власти в Интернете, является всего лишь своеобразной коллекцией, из которой органы власти вправе на основе ст. 14 выбирать, какие сведения о себе обнародовать в сети “Интернет”». Он считает, что «вместо этого здесь должна быть зафиксирована четкая обязанность для каждого органа власти размещать в Интернете все без исключения сведения, которые не относятся к информации ограниченного доступа» [100 - Шевердяев С.Н. Указ. соч.]. В комментарии Центра права СМИ факультета журналистики МГУ отражена та же точка зрения: «Добрую часть Закона составляет ст. 13, которая представляет собой перечень информации, которая как бы появится теперь в Интернете…. Но загвоздка здесь заключается в том, что это лишь перечисление сведений, которые органы власти МОГУТ размещать в сети «Интернет», т. е. некий ориентир. Собственно состав информации, которую государственные органы и органы местного самоуправления БУДУТ размещать в сети, они в подавляющем большинстве случаев определяют самостоятельно, не выходя за рамки, предложенные законом. Обязательными являются лишь сообщение адреса электронной почты, порядок работы и приема, ведение ленты новостей. И это первый важный недостаток Закона» [101 - Стремительно принят малоэффективный закон о доступе к информации: почему он не оправдает надежд ни власти, ни общества? // Опубликовано на сайте Института проблем информационного права: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.medialaw.rU/publications/zip/172/2.htm (дата последнего обращения: 1 января 2010 г.).].
Между тем, формулировка части 2 ст. 13 звучит следующим образом: «Государственные органы, органы местного самоуправления наряду с информацией, указанной в части 1 настоящей статьи и относящейся к их деятельности, могут размещать в сети «Интернет» иную информацию о своей деятельности с учетом требований настоящего Федерального закона». Таким образом, системное толкование ч. 1 и 2 ст. 13 позволяет, на наш взгляд, прийти к однозначному выводу: конкретные сведения из перечня, приведенного в ч. 1 ст. 13 являются обязательными для размещения в сети «Интернет», если они применимы к деятельности данного государственного органа, органа местного самоуправления. Хотя сама по себе формулировка «относящиеся к деятельности» является несколько размытой, ст. 14 комментируемого Закона предусматривает утверждение конкретизированного перечня сведений для каждого конкретного государственного органа, органа местного самоуправления, причем этот перечень можно сопоставить с перечнем ч. 1 ст. 13 и прийти к выводу о его правомерности или неправомерности в смысле полноты.
Согласно ч. 2 ст. 13 допускается размещение государственными органами, органами местного самоуправления иной дополнительной информации о своей деятельности с учетом требований настоящего Федерального закона. Это может быть, например, история государственного органа, органа местного самоуправления, публикации о его деятельности в периодической печати (ссылки на такие публикации), а также информация, определяемая спецификой его деятельности: например, повестки заседаний законодательного (представительного) органа.
3. Конкретный состав информации, размещаемой государственными органами, органами местного самоуправления в сети «Интернет», должен быть определен перечнями, принятыми в соответствии со ст. 14 настоящего Закона. Обзор ряда таких перечней мы приводим в комментарии к статье 14.
Поскольку обязанность государственных органов, органов местного самоуправления по созданию официального сайта в сети «Интернет» наступает с момента вступления в силу комментируемого Федерального закона, т. е. с 1 января 2010 г., то к этому моменту соответствующие перечни должны быть утверждены. Непринятие нормативных правовых актов, утверждающих эти перечни, является нарушением данного Федерального закона.
Статья 14. Перечни информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет»
1. Перечень информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и подведомственных им федеральных государственных органов утверждается Президентом Российской Федерации.
2. Перечень информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных государственных органов утверждается Правительством Российской Федерации.
3. Перечни информации о деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утверждаются соответственно Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
4. Перечень информации о деятельности судов в Российской Федерации и особенности размещения судебных актов устанавливаются Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
5. Перечни информации о деятельности федеральных государственных органов, образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации и не указанных в частях 1–3 настоящей статьи, утверждаются этими федеральными государственными органами.
6. Перечни информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации утверждаются в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации.
7. Перечни информации о деятельности органов местного самоуправления утверждаются в порядке, определяемом органами местного самоуправления.
8. При утверждении перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, указанных в частях 1–3, 5–7 настоящей статьи, определяются периодичность размещения информации в сети «Интернет», сроки ее обновления, обеспечивающие своевременность реализации и защиты пользователями информацией своих прав и законных интересов, а также иные требования к размещению указанной информации.
Комментируемая статья устанавливает полномочия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц по утверждению перечней информации, указанных в ст. 13 комментируемого Закона, а также содержит отсылки к нормативным правовым актам, регулирующих такие перечни.
1. За Президентом Российской Федерации закрепляются полномочий по утверждению перечня информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и подведомственных им федеральных государственных органов. На 1 января 2010 г. такой перечень утвержден не был, что, возможно, объясняется чисто техническими сложностями, связанными с большим объемом информации ограниченного доступа о деятельности указанных органов (к которым, в частности, относятся МВД России, МЧС России, Минобороны России, ФСБ России, Служба внешней разведки Российской Федерации и т. д.). На наш взгляд, для каждого из этих органов целесообразно утвердить отдельный перечень информации о его деятельности, размещаемый в сети «Интернет». На данный же момент непринятие перечня, предусмотренного п. 1 ст. 14, является нарушением права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления.
2. Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» утвержден перечень информации о деятельности Правительства Российской Федерации, размещаемой в сети «Интернет», и перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети «Интернет». Первый перечень содержит 16, второй – 56 пунктов, сгруппированных в 8 категорий. По сравнению с перечнем информации из ст. 13 комментируемого Закона заслуживает внимания категория «информация о текущей деятельности», в которую вполне логично вошли планы и показатели деятельности федерального органа исполнительной власти, сведения о размещении заказов (включая план-график), информация о результатах проверок, об участии в целевых программах и т. д. Новой является категория «информация о координационных и совещательных органах, образованных федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом». Отдельно выделена категория «сведения о государственных информационных системах, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и подведомственных ему организаций», включающая помимо перечня таких систем описание условий и порядка доступа к ним заинтересованных лиц к государственным информационным системам, в том числе информация о платности доступа к информационным системам либо получения сведений из информационных систем.
3. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации утверждает перечень информации о своей деятельности. Это требование выполнено в Постановлении Государственной Думы от 23 декабря 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». По сравнению с перечнем, предложенным ст. 13 настоящего Закона, перечень информации о деятельности Государственной Думы расширен следующими сведениями: история Государственной Думы, информационно-аналитические материалы Государственной Думы, библиотечно-библиографические ресурсы Парламентской библиотеки, прямая трансляция заседаний Государственной Думы, информация об аккредитованных в Государственной Думе средствах массовой информации и о порядке аккредитации, информация о проведении экскурсий в Государственной Думе. Специфика деятельности Государственной Думы отражена такими сведениями, как примерная программа законопроектной работы на месяц, календарь рассмотрения вопросов на месяц, повестки заседаний и сведения о принятых решениях, стенограммы пленарных заседаний, сведения о депутатах Государственной Думы, руководителях фракций, председателях комиссий и комитетов и т. д. В перечне отсутствуют сведения из ст. 13, не имеющие прямого отношения к информации о деятельности Государственной Думы.
Перечень информации о деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утверждается Советом Федерации. На момент подготовки настоящего комментария такой перечень утвержден не был.
4. Перечень информации о деятельности судов в Российской Федерации и особенности размещения судебных актов устанавливаются соответственно статьями 14 и 15 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». В статье 14 устанавливаются следующие категории информации, обязательные для размещения в сети «Интернет» на официальном сайте суда:
общая информация о суде;
информация, связанная с рассмотрением дел в суде;
тексты проектов нормативных правовых актов, внесенных судами в законодательные (представительные) органы государственной власти (для судов, являющихся субъектами права законодательной инициативы);
данные судебной статистики, предоставляемые в объеме, установленном в пределах своих полномочий Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, Судебным департаментом;
информация о кадровом обеспечении суда; информация о порядке и времени приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядке рассмотрения их обращений по вопросам организации деятельности суда, жалоб на действия (бездействие) судей или работников аппарата суда, не связанные с рассмотрением конкретных дел, обжалованием судебных а кто в и процессуальных действий судей, а также номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера; сведения о размещении заказов.
Конституционный Суд Российской Федерации дополнительно размещает послание Конституционного Суда Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, а Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – сведения о судебной системе Российской Федерации.
Законом отдельно устанавливается перечень информации, размещаемой на официальном сайте Судебного департамента.
Согласно ст. 15 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», тексты судебных актов, за исключением приговоров, размещаются в сети «Интернет» после их принятия. Тексты приговоров размещаются после их вступления в силу. Тексты судебных актов публикуются в полном объеме, за исключением положений, которые содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну. В целях обеспечения безопасности участников судебного процесса из текстов судебных актов, вынесенных судами общей юрисдикции (за исключением текстов судебных актов, подлежащих в соответствии с законом опубликованию), исключаются персональные данные, кроме фамилий и инициалов судей (судьи), рассматривавших (рассматривавшего) дело, а также прокурора и адвоката, если они участвовали в судебном разбирательстве. Вместо исключенных персональных данных используются инициалы, псевдонимы или другие обозначения, не позволяющие идентифицировать участников судебного процесса. В соответствии с ч. 5 ст. 15 не подлежат размещению в сети «Интернет» тексты судебных актов, вынесенных по делам, затрагивающим безопасность государства, возникающим из семейно-правовых отношений, о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности, об ограничении дееспособности гражданина или о признании его недееспособным, о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании, о внесении исправлений или изменений в запись актов гражданского состояния, об установлении фактов, имеющих юридическое значение, рассматриваемых судами общей юрисдикции.
5. Перечни информации о деятельности федеральных государственных органов, образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации и не указанных в ч. 1–3 ст. 14, утверждаются этими федеральными государственными органами.
6. Перечни информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации утверждаются в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации. Таким образом, органы законодательной власти субъектов Российской Федерации должны были до 1 января 2010 г. утвердить соответствующий порядок.
Большинство субъектов Российской Федерации приняли соответствующий порядок, перенимающий модель, предложенную комментируемым федеральным законом: перечень информации о деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации устанавливается этим законодательным органом, перечень информации о деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации устанавливается высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возможно, с некоторыми исключениями. Так, Закон Курганской области от 24 ноября 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти Курганской области» отдельно устанавливает, что перечень информации о деятельности Избирательной комиссии Курганской области, территориальных комиссий, формируемых на территории Курганской области, утверждается Избирательной комиссией Курганской области. Закон Рязанской области от 3 ноября 2009 г. № 135-03 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Рязанской области» просто указывает, что перечни информации о деятельности иных государственных органов утверждаются руководителями соответствующих органов.
В качестве других примеров можно привести Закон Московской области от 2 июля 2009 г. № 1/85-П «О государственных информационных системах Московской области и обеспечении доступа к содержащейся в них информации», Закон Ивановской области от 10 декабря 2009 г. № 132-03 «О порядке утверждения перечней информации о деятельности государственных органов Ивановской области».
7. Перечни информации о деятельности органов местного самоуправления утверждаются в порядке, определяемом органами местного самоуправления. Аналогично информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления зачастую используют модель комментируемого Закона. Так, в соответствии с Положением об обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления города Рязани (утверждено решением Рязанской городской Думы от 10 декабря 2009 г. № 647-1) перечень информации, размещаемой в сети «Интернет», о деятельности главы муниципального образования, председателя Рязанской городской Думы, а также о деятельности Рязанской городской Думы утверждается постановлением главы муниципального образования, председателя Рязанской городской Думы. Перечни информации, размещаемой в сети «Интернет», о деятельности администрации города Рязани, Контрольно-счетной палаты города Рязани утверждается соответственно муниципальными правовыми актами указанных органов местного самоуправления.
Следует отметить, что как на уровне муниципальных образований, так и на уровне субъектов Российской Федерации продолжают действовать нормативные правовые акты, принятые до вступления в силу комментируемого Закона. В этих правовых актах зачастую содержатся полные перечни информации о деятельности органов местного самоуправления, государственных органов субъектов Российской Федерации – без определения порядка утверждения таких перечней. В качестве примера приведем постановление главы города Алексина и Алексинского района от 17 мая 2004 г. № 1035 «Об обеспечении Internet-доступа к информации о деятельности органов представительной и исполнительной власти муниципального образования – город Алексин и Алексинский район Тульской области». На наш взгляд, такой подход не противоречит комментируемому Федеральному закону.
8. При утверждении перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (за исключением информации о деятельности судов) должны быть определены периодичность размещения информации в сети «Интернет», сроки ее обновления, обеспечивающие своевременность реализации и защиты пользователями информацией своих прав и законных интересов, а также иные требования к размещению указанной информации.
Из текста данной нормы не ясно, какую разницу видит законодатель между понятиями «периодичность размещения» и «срок обновления» и идет ли в обоих случаях речь об одном и том же временном показателе. Под размещением информации, очевидно, следует понимать ее первое появление на официальном сайте государственного органа, органа местного самоуправления, а под обновлением – поддержание однажды размещенной информации в актуальном состоянии. Так, например, контактная информация размещается только однажды и в дальнейшем только обновляется, а тексты официальных выступлений только размещаются в дополнение к существующим, но не обновляются. Непонятно, почему законодатель считает, что информация должна размещаться периодически (т. е. через определенные промежутки времени), а обновляться в срок (т. е. в момент времени, привязанный к определенному событию). На наш взгляд, и размещаться, и обновляться информация должна в определенный срок, привязанный к моменту, когда эта информация создается или изменяется: наступление определенного события, создание информационного ресурса и т. д. При этом для определенных категорий информации должен быть определен срок «поддержание в актуальном состоянии» – это значит, что сведения на официальном сайте государственного органа, органа местного самоуправления должны появляться или изменяться одновременно с событием, задающим состав этих сведений. В этом смысле показателен Перечень информации о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Временная категория «поддерживается в актуальном состоянии» применяется в этом документе, например, в отношении полного наименования, структуры Государственной Думы, почтового адреса, адреса электронной почты, номеров телефонов справочных служб и ряда других сведений. В данном Перечне понятия «срок обновления» и «периодичность размещения» не различаются, для обозначения обоих выбрана «периодичность размещения».
Рассматриваемая статья комментируемого Закона критикуется за то, что ряд государственных органов, органов местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень информации о собственной деятельности для размещения на официальном сайте. Критики закона усматривают в этом возможность злоупотреблений со стороны этих органов. Нам эта критика представляется безосновательной; на наш взгляд, вполне логично, когда перечень информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления утверждается на уровне, максимально приближенном к этому органу (в пределе – самим этим органом), поскольку в этом случае можно более реалистично и полно определить как категории информации, подлежащей размещению в сети «Интернет», так и требования к периодичности ее размещения, срокам обновления и другие. Мы считаем, что отсутствие злоупотреблений со стороны государственных органов, органов местного самоуправления должно в первую очередь обеспечиваться ст. 13 настоящего Федерального закона.
Статья 15. Присутствие на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления
Коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.
Закон впервые устанавливает возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов иных государственных органов и органов местного самоуправления. Названным органам Закон вменяет в обязанность обеспечить эту возможность. С этой целью государственные органы, органы местного самоуправления должны принять регламенты своей деятельности (или внести соответствующие изменения в них) или принять иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок присутствия граждан на заседаниях.
На наш взгляд, данная норма является одним из самых важных нововведений комментируемого Федерального закона, хотя ее соблюдение потребует от государственных органов, органов местного самоуправления большой организационной работы. С одной стороны, необходимо обеспечить саму возможность присутствия граждан на заседаниях коллегиальных органов (в первую очередь речь идет о требованиях к помещениям для таких заседаний: очевидно, например, комиссия муниципального органа не сможет теперь работать в кабинете), а с другой стороны – решить ряд вопросов, связанных с порядком присутствия граждан на заседаниях, чтобы не нарушать работу коллегиального органа.
Так, Закон не содержит пояснений по поводу предельной численности граждан, которые могут присутствовать на заседании коллегиального органа, по-видимому, оставляя это на усмотрение соответствующих органов. Представляется, что возможность присутствия на заседании одного-двух граждан не будет обеспечивать реализацию права граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. В то же время обеспечить присутствие неограниченного количества граждан (например, всего населения муниципального образования) на заседании муниципальной комиссии невозможно – как по материально-техническим причинам (вопрос помещения), так и по организационным (присутствие неограниченного числа граждан может сделать невозможной собственно работу органа). Таким образом, государственные органы, органы местного самоуправления должны самостоятельно найти баланс и определить требования как к предельной численности граждан, так и к порядку их присутствия.
На наш взгляд, требования к предельной численности должны как минимум позволять присутствие на заседании коллегиального органа представителей средств массовой информации, общественных организаций (возможно, целесообразно использовать принцип аккредитации), а также лиц (их представителей), интересы которых непосредственно затрагиваются повесткой заседания. Присутствие иных граждан ограничивается вместимостью помещения для заседаний, требования к которому должны быть установлены в регламенте (ином нормативном акте).
Для создания эффективного механизма реализации возможности присутствия граждан на заседаниях коллегиальных органов следует, на наш взгляд, включить в перечень информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, подлежащей размещению в сети «Интернет», сведения о времени и повестке заседаний коллегиальных государственных органов, органов местного самоуправления, коллегиальных органов иных государственных органов, органов местного самоуправления.
В качестве примера рассмотрим Регламент Городской Думы Нижнего Новгорода. Статья 4 Регламента устанавливает, что на заседаниях Думы вправе присутствовать граждане, представители средств массовой информации, не определяя требований к численности присутствующих. Ответ на вопрос, как расценивать недопущение гражданина на заседание по причине нехватки мест (переполненности зала заседаний), должна дать, таким образом, правоприменительная практика.
Статья 31 того же Регламента устанавливает, что на заседаниях постоянных комиссий Думы могут присутствовать представители средств массовой информации, представители органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, органов территориального общественного самоуправления, депутаты, не входящие в состав данной комиссии, а также иные лица – по приглашению председателей этих комиссий. Хотя эта норма по духу ограничивает право, установленное комментируемой статьей, формально она ей не противоречит.
Важные обеспечивающие нормы закреплены ст. 49 Регламента, которая содержит меры воздействия на лиц, присутствующих на заседаниях Думы при нарушении ими порядка, а также основания применения таких мер. Так, лица, присутствующие на заседаниях Думы, лишаются права на выступление либо удаляются из зала заседания (за исключением депутатов), если они препятствуют свободе обсуждения и голосования, оскорбляют Думу или присутствующих на заседании.
Статья 16. Размещение информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, и иных отведенных для этих целей местах
1. Государственные органы, органы местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, и иных отведенных для этих целей местах размещают информационные стенды и (или) другие технические средства аналогичного назначения для ознакомления пользователей информацией с текущей информацией о деятельности соответствующего государственного органа, органа местного самоуправления.
2. Информация, указанная в части 1 настоящей статьи, должна содержать:
1) порядок работы государственного органа, органа местного самоуправления, включая порядок приема граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления;
2) условия и порядок получения информации от государственного органа, органа местного самоуправления.
3. Государственные органы, органы местного самоуправления вправе размещать в помещениях, занимаемых указанными органами, и иных отведенных для этих целей местах иные сведения, необходимые для оперативного информирования пользователей информацией.
1. Закон устанавливает обязанность государственных органов, органов местного самоуправления размещать в помещениях, занимаемых указанными органами, и иных отведенных для этих целей местах информационные стенды и (или) другие технические средства аналогичного назначения для ознакомления пользователей информацией с информацией о своей деятельности. Информация, о которой идет речь в данной статье, не заменяет и не дублирует информацию о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, подлежащую размещению в сети «Интернет». Здесь речь идет о текущей информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления (в ч. 3 также используется формулировка «сведения, необходимые для оперативного информирования пользователей информацией»),
2. Законодатель приводит только две категории текущей информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, обязательные для размещения в помещениях, занимаемых этими органами, и иных отведенных для этих целей местах. Это, во-первых, порядок работы данного органа, под которым в первую очередь понимается порядок приема граждан (дни и часы, место приема), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления. Во-вторых, условия и порядок получения информации от государственного органа, органа местного самоуправления.
Таким образом, речь в статье идет не о текущей информации в прямом смысле этого слова (последние нормативные акты, принятые государственным органом, органом местного самоуправления; информация о возникших чрезвычайных ситуациях и т. д., хотя, на наш взгляд, наличие таких сведений на информационных стендах также было бы уместным), а об информации справочного характера, необходимой для дальнейшей реализации пользователями права на доступ к информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, в частности путем направления запроса. На наш взгляд, логичным и необходимым является отнесение к такой информации адреса официального сайта государственного органа, органа местного самоуправления.
3. Закон позволяет размещение иных сведений, необходимых для оперативного информирования пользователей информацией в помещениях, занимаемых государственными органами, органами местного самоуправления, и иных отведенных для этих целей местах. Помимо адреса официального сайта в сети «Интернет», это могут быть сведения о местах расположения пунктов подключения к сети «Интернет», создаваемых в соответствии с ч. 2 ст. 10, и порядке пользования ими, фамилии, имена и отчества должностных лиц, осуществляющих прием граждан по конкретным вопросам и т. д. Перечень таких сведений, в отличие от перечня информации о деятельности указанных органов, подлежащей в соответствии со ст. 13 размещению в сети «Интернет», не должен предварительно утверждаться, т. е. государственные органы, органы местного самоуправления размещают информацию на стендах (и других технических средствах аналогичного назначения) по собственному усмотрению, причем объем и характер сведений могут меняться; обязательно только наличие тех, которые указаны в ч. 2 ст. 16.
Статья 17. Ознакомление с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды
1. По решению государственного органа, органа местного самоуправления в установленном ими порядке пользователю информацией может быть предоставлена возможность ознакомиться с информацией об их деятельности в помещениях, занимаемых государственным органом, органом местного самоуправления.
2. Орган местного самоуправления, не имеющий возможности размещать информацию о своей деятельности в сети «Интернет», обеспечивает пользователям информацией возможность ознакомиться с указанной информацией в помещениях, занимаемых этим органом местного самоуправления.
3. Ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, находящейся в библиотечных и архивных фондах, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
1. Государственный орган, орган местного самоуправления может принять решение о предоставлении в занимаемых им помещениях возможности пользователям информации ознакомиться с информацией о деятельности этого органа. Порядок ознакомления с такой информацией устанавливается государственным органом, органом местного самоуправления. Для доведения этого порядка до сведения пользователей информации, на наш взгляд, разумнее всего использовать информационные стенды (или иные технические средства аналогичного назначения), о которых идет речь в ст. 16 комментируемого Закона. Что касается самой информации о деятельности органов, то для ознакомления с ней помимо информационных стендов могут использоваться любые способы (например, предоставление доступа к библиотеке официальных изданий данного органа).
В данной статье Закон не конкретизирует перечень сведений, составляющих информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Представляется, что указанные органы определяют их самостоятельно (ориентируясь на категории информации, предложенные в ч. 1 ст. 13). Перечень таких сведений и порядок ознакомления с ними может быть закреплен в нормативном правовом акте государственного органа, муниципальном правовом ак те, но обязанность принятия соответствующих актов Законом не установлена.
2. Часть 1 ст. 10 комментируемого Закона устанавливает возможность органов местного самоуправления, не имеющих возможности размещения информации о своей деятельности в сети «Интернет» (в силу материальных или иных причин), размещать данную информацию на сайте субъекта Российской Федерации, на территории которого находится соответствующее муниципальное образование. Часть 2 ст. 17 дополняет это положение важным требованием о том, чтобы пользователям информацией также была обеспечена возможность получения указанной информации в помещениях, занимаемых этим органом местного самоуправления.
Данная норма, на наш взгляд, является важной и вполне логичной, поскольку одной из причин, препятствующих созданию официального сайта органа местного самоуправления, является отсутствие доступа к сети «Интернет» в муниципальном образовании. В этом случае даже выполнение требований ч. 1 ст. 10 не обеспечит эффективной реализации права на доступ к информации о деятельности органа местного самоуправления.
3. Пользователи информацией могут ознакомиться с информацией о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления через библиотечные и архивные фонды. Комментируемый Закон не устанавливает ни перечня необходимых сведений, составляющих такую информацию, ни порядка ознакомления с ней. Эти вопросы должны регулироваться законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами о библиотечном и архивном деле.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле» библиотека – это информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющее их во временное пользование физическим и юридическим лицам. Согласно упомянутому Закону библиотека может быть самостоятельным учреждением или структурным подразделением предприятия, учреждения, организации. Федеральный закон «О библиотечном деле» устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории РФ.
Предоставление информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления через библиотеки осуществляется в первую очередь путем предоставления ими обязательных экземпляров официальных документов. На федеральном уровне доставка официального экземпляра документов, стандартов закреплена в ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», согласно которой органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации доставляют в Парламентскую библиотеку Российской Федерации после утверждения и регистрации (простановки регистрационного номера и гербовой печати) по два обязательных экземпляра официальных документов, которые включаются в списки рассылки документов несекретного характера.
Аналогичные нормативные правовые акты принимаются некоторыми субъектами РФ. К примеру, в Липецкой области принят Закон Липецкой области от 21 июля 2003 г. «Об основах библиотечного дела и обязательном экземпляре документов в Липецкой области», п. 2 ст. 27 которого обязывает органы местного самоуправления в семидневный срок после утверждения и регистрации доставлять в библиотеки муниципальных образований области по одному обязательному бесплатному экземпляру официальных документов, которые включаются в списки рассылки документов несекретного характера. Пункт 3 ст. 27 этого Закона гласит, что обязательные экземпляры официальных документов доставляются независимо от их публикации в средствах массовой информации. На основе обязательных экземпляров официальных документов в библиотеках создаются фонды документов местного самоуправления (как опубликованных, так и неопубликованных). В то же время практика свидетельствует о том, что многие органы местного самоуправления не выполняют положения этого Закона [102 - См.: Никитина Е.В. Опыт организации доступа населения к официальной правовой информации в Липецкой области // Информационное право. – 2007. – № 2, – С. 18.].
В качестве примера подзаконного нормативного акта укажем Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Статья 71 Регламента устанавливает, что копии отредактированных стенограмм, рекомендаций и другие материалы парламентских слушаний в десятидневный срок со дня проведения данных слушаний передаются комитетом, комиссией, организовавшими проведение парламентских слушаний, в Парламентскую библиотеку. Библиотека обеспечивает читателям гарантированный доступ в читальном зале к материалам парламентских слушаний.
В состав Архивного фонда Российской Федерации согласно ст. 5 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» входят находящиеся на территории Российской Федерации архивные документы независимо от источника их происхождения, времени и способа создания, вида носителя, форм собственности и места хранения, в том числе юридические акты, управленческая документация, документы, содержащие результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, градостроительная документация, кино-, фото-, видео– и фонодокументы, электронные и телеметрические документы, рукописи, рисунки, чертежи, дневники, переписка, мемуары, копии архивных документов на правах подлинников, а также архивные документы государственных организаций, находящихся в иностранных государствах. Согласно ст. 26 того же Закона пользователь архивными документами имеет право использовать, передавать, распространять информацию, содержащуюся в предоставленных ему архивных документах, а также копии архивных документов для любых законных целей и любым законным способом. Государственные и муниципальные архивы, музеи, библиотеки, организации Российской академии наук обеспечивают пользователю архивными документами условия, необходимые для поиска и изучения архивных документов.
Статья 18. Запрос информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Пользователь информацией имеет право обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления с запросом как непосредственно, так и через своего представителя, полномочия которого оформляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
2. В запросе указываются почтовый адрес, номер телефона и (или) факса либо адрес электронной почты для направления ответа на запрос или уточнения содержания запроса, а также фамилия, имя и отчество гражданина (физического лица) либо наименование организации (юридического лица), общественного объединения, государственного органа, органа местного самоуправления, запрашивающих информацию о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Анонимные запросы не рассматриваются. В запросе, составленном в письменной форме, указывается также наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется запрос, либо фамилия и инициалы или должность соответствующего должностного лица.
3. При составлении запроса используется государственный язык Российской Федерации. Использование при составлении запроса в государственный орган или орган местного самоуправления республики в составе Российской Федерации государственного языка этой республики определяется законодательством данной республики. Возможность использования при составлении запроса в государственный орган субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления других языков народов Российской Федерации определяется законодательством субъекта Российской Федерации.
4. В случае поступления в государственный орган или орган местного самоуправления запроса, составленного на иностранном языке, этот запрос может быть рассмотрен в порядке, установленном соответствующим органом.
5. Запрос, составленный в письменной форме, подлежит регистрации в течение трех дней со дня его поступления в государственный орган, орган местного самоуправления. Запрос, составленный в устной форме, подлежит регистрации вдень его поступления с указанием даты и времени поступления.
6. Запрос подлежит рассмотрению в тридцатидневный срок со дня его регистрации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. В случае, если предоставление запрашиваемой информации невозможно в указанный срок, в течение семи дней со дня регистрации запроса пользователь информацией уведомляется об отсрочке ответа на запрос с указанием ее причины и срока предоставления запрашиваемой информации, который не может превышать пятнадцать дней сверх установленного настоящим Федеральным законом срока для ответа на запрос.
7. Если запрос не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые он направлен, то в течение семи дней со дня регистрации запроса он направляется в государственный орган или орган местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено предоставление запрашиваемой информации. О переадресации запроса в этот же срок сообщается направившему запрос пользователю информацией. В случае, если государственный орган или орган местного самоуправления не располагает сведениями о наличии запрашиваемой информации в другом государственном органе, органе местного самоуправления, об этом также в течение семи дней со дня регистрации запроса сообщается направившему запрос пользователю информацией.
8. Государственные органы, органы местного самоуправления вправе уточнять содержание запроса в целях предоставления пользователю информацией необходимой информации о деятельности указанных органов.
9. Требования настоящего Федерального закона к запросу в письменной форме и ответу на него применяются к запросу, поступившему в государственный орган, орган местного самоуправления по сети «Интернет», а также к ответу на такой запрос.
1. Данная статья закрепляет право пользователя информацией обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления с запросом информации о его деятельности – как непосредственно, так и через своего представителя.
Как уже отмечалось в комментарии к ст. 13, общее право на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления закреплено в ст. 33 Конституции РФ, а реализация этого права обеспечивается, в частности, Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Однако под обращением гражданина этот федеральный закон понимает лишь письменные предложение, заявление или жалобу, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления (ст. 4). Таким образом, комментируемый Федеральный закон дополняет понятие обращения с запросом информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, устанавливает порядок таких обращений, порядок их рассмотрения и выдачи информации по запросу.
Пользователь информацией имеет право запросить любые сведения о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления – как указанные в перечне, принятом в соответствии со ст. 14, так и не указанные; как имеющие отношение к реализации прав и законных интересов пользователя информацией, так и не имеющие, поскольку законом не установлено обратное. Основания, исключающие ответ на запрос, исчерпывающе представлены в ст. 20 настоящего Федерального закона.
Полномочия представителя оформляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Полномочие – это принадлежащее представителю право совершать сделки и иные действия от имени представляемого и тем самым создавать для последнего соответствующие права и обязанности. В частности, полномочия могут быть предоставлены представителю волеизъявлением представляемого лица, закрепленным в гражданско-правовом договоре. Порядок такого волеизъявления регулируется ГК РФ, в частности, ст. 185 (выражение воли путем односторонней сделки – доверенности), гл. 49 (договор поручения), гл. 52 (договор агентирования). Полномочия также могут быть закреплены а кто Vi уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, предписывающим субъектам действовать в качестве представителя других лиц. Наконец, выделяют полномочия на основе закона (например, согласно ст. 28 ГК РФ сделки от имени несовершеннолетних, не достигших 14 лет, заключаются их родителями, усыновителями, опекунами).
Оформление полномочий представителя на обращение с запросом о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, как представляется, имеет значение только в том случае, если в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых этим органом, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно связанной с защитой прав представляемого пользователя информацией – поскольку в этом случае орган имеет основание отказать в предоставлении этой информации кому-либо кроме этого пользователя или его представителя на основании п. 6 ч. 1 ст. 20. Во всех остальных случаях представитель может обращаться с запросом без оформления полномочий – по крайней мере их отсутствие не является основанием для отказа в предоставлении информации.
2. Запрос может быть направлен в государственный орган, орган местного самоуправления как в письменной, так и в устной форме. В любом случае в запросе должна содержаться контактная информация для направления ответа на запрос (или уточнения содержания запроса): почтовый адрес, номер телефона, факса, адрес электронной почты, а также сведения, позволяющие идентифицировать пользователя информацией: фамилия, имя и отчество гражданина (физического лица) либо наименование организации (юридического лица), общественного объединения, государственного органа, органа местного самоуправления. Закон устанавливает запрет на рассмотрение анонимных запросов. Если запрос составлен в письменной форме, в нем должно быть также указано наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые он направляется, либо фамилия и инициалы или должность соответствующего должностного лица.
В целом требования к форме и содержанию запроса о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления соответствуют требованиям к форме и содержанию предложения, заявления, жалобы, установленным Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», хотя и несколько смягчены. Так, комментируемый Закон не требует предъявления при личном приеме (запрос в устной форме) документа, удостоверяющего личность.
Кроме того, используя формулировку «устная форма запроса», Закон не привязывает ее к личному приему граждан. Таким образом, запрос информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления может быть направлен также по телефону и иным средствам связи режима реального времени (например, видеочату) – в отличие от заявления, предложения либо жалобы. В то же время Закон не указывает ни одного конкретного способа направления запроса в устной форме, оставляя это на усмотрение самого органа. Таким образом, государственный орган, орган местного самоуправления может вообще не принимать запрос информации о своей деятельности путем личного приема граждан.
3. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не устанавливал требования к языку запроса, вместо этого он содержал норму ч. 4 ст. 11 (в случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается). Данный Закон не использует неудачную, на наш взгляд, формулировку «не поддается прочтению» (ее заменяет формулировка п. 1 ч. 1 ст. 20), но устанавливает требования к языку запроса. Запрос должен быть составлен на государственном языке Российской Федерации (согласно ч. 1 ст. 68 Конституции – русский язык). Законодательством республики в составе Российской Федерации может быть определен порядок использования при составлении запроса в государственный орган или орган местного самоуправления этой республики ее государственного языка. Законодательством субъекта Российской Федерации может быть также определена возможность использования при составлении запроса в государственный орган субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления других языков народов Российской Федерации.
4. Государственный орган, орган местного самоуправления вправе установить порядок рассмотрения запроса, составленного на иностранном языке. В таком случае запрос, поступивший в соответствующий орган на иностранном языке, может быть рассмотрен в установленном порядке.
5. Запрос пользователя информацией о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления подлежит обязательной регистрации. Закон устанавливает срок такой регистрации равным трем дням со дня поступления для запроса в письменной форме. Запрос, составленный в устной форме, подлежит регистрации в день его поступления с указанием даты и времени поступления.
Под регистрацией запроса следует понимать фиксацию на материальном носителе реквизитов запроса: координаты для направления ответа на запрос, сведения, позволяющие идентифицировать автора запроса, дату и время поступления, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, которому направлен запрос, содержание запроса. Требования к способу регистрации Закон не устанавливает. Однако в последние годы большинство государственных органов, органов местного самоуправления используют электронную форму регистрации запросов, внедряя для этой цели автоматизированные системы электронного документооборота.
Так, в приказе Роскомнадзора «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и ее территориальных органах» устанавливается, что письменные обращения, поступившие в Роскомнадзор и его территориальные органы, подлежат обязательной регистрации в автоматизированной информационной системе. Помимо указанных реквизитов, указанная Инструкция предполагает хранение сведений о повторности или многократности обращения, фамилию и резолюцию руководителя, рассмотревшего обращение и т. д. Представляется, что большинство существующих автоматизированных информационных систем регистрации обращений граждан, разработанные и внедренные в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», могут быть и будут использованы и для регистрации запросов информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления.
6. Срок рассмотрения запроса Закон устанавливает в тридцать дней со дня его регистрации, хотя законодательство Российской Федерации может устанавливать исключения (как представляется, в отношении определенных категорий информации, например, информации о чрезвычайных ситуациях, информирование о которых граждан отнесено к полномочиям государственного органа, органа местного самоуправления).
Допустима отсрочка на срок не более чем пятнадцать дней сверх установленного настоящим Федеральным законом срока для ответа на запрос. Таким образом, независимо от категории информации (т. е. несмотря на исключения, предусмотренные ч. 6 комментируемой статьи) общий срок ответа на запрос может составлять сорок пять дней со дня регистрации, но не более. Отсрочка допускается только при невозможности предоставления информации в положенный срок и должна быть аргументирована. Пользователь уведомляется о причине отсрочки и сроке предоставления информации в течение семи дней со дня регистрации запроса.
7. Государственный орган, орган местного самоуправления, получив запрос информации, не относящейся к его деятельности, обязан направить его в государственный орган или орган местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено предоставление запрашиваемой информации, о чем должно быть сообщено пользователю информацией, отправившему запрос. Если установить такой орган невозможно (если государственный орган или орган местного самоуправления не располагает сведениями о наличии запрашиваемой информации в другом государственном органе, органе местного самоуправления), об этом сообщается направившему запрос пользователю информацией. Закон устанавливает для каждого из этих действий (перенаправление запроса, уведомление пользователя информацией) семидневный срок с момента регистрации запроса.
8. Закон устанавливает право государственных органов, органов местного самоуправления уточнять содержание запроса в целях предоставления пользователю информацией необходимой информации о деятельности указанных органов.
Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» более детально регулировал права граждан при рассмотрении обращения, а также права и обязанности государственных органов, органов местного самоуправления. В частности, в ст. 5 закреплялись следующие права граждан:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
На наш взгляд, вполне уместным было бы закрепление всех перечисленных прав и в комментируемом Федеральном законе, поскольку изменение характера обращения (запрос информации вместо заявления, предложения или жалобы) не изменяет существа и значимости этих прав, за исключением первого (содержание которого по большей части включено в само понятие запроса информации).
9. Запрос, направленный в государственный орган, орган местного самоуправления по сети «Интернет», должен отвечать требованиям к запросу в письменной форме. Такой запрос рассматривается в порядке и в сроки, установленные для запроса в письменной форме.
Из статьи 10 однозначно вытекает обязанность государственного органа, органа местного самоуправления принимать запросы пользователей информации по электронной почте, размещая соответствующие адреса на официальном сайте. Существуют и другие способы направить запрос по сети «Интернет», в частности путем заполнения специальной формы на официальном сайте. Комментируемый Закон их не упоминает, однако представляется, что по усмотрению органа на его официальном сайте могут быть предусмотрены соответствующие возможности. В этом случае требования к запросу и порядку ответа на него будут также аналогичны требованиям к письменной форме запроса.
Статья 19. Порядок предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу
1. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу предоставляется в виде ответа на запрос, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация либо в котором в соответствии со статьей 20 настоящего Федерального закона содержится мотивированный отказ в предоставлении указанной информации. В ответе на запрос указываются наименование, почтовый адрес государственного органа или органа местного самоуправления, должность лица, подписавшего ответ, а также реквизиты ответа на запрос (регистрационный номер и дата).
2. При ответе на запрос используется государственный язык Российской Федерации. Использование при ответе на запрос, поступивший в государственный орган или орган местного самоуправления республики в составе Российской Федерации, государственного языка этой республики определяется законодательством данной республики. Возможность использования при ответе на запрос, поступивший в государственный орган субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, других языков народов Российской Федерации определяется законодательством субъекта Российской Федерации.
3. При запросе информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, опубликованной в средствах массовой информации либо размещенной в сети «Интернет», в ответе на запрос государственный орган, орган местного самоуправления могут ограничиться указанием названия, даты выхода и номера средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация, и (или) электронного адреса официального сайта, на котором размещена запрашиваемая информация.
4. В случае, если запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа, в ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен. В случае, если часть запрашиваемой информации относится к информации ограниченного доступа, а остальная информация является общедоступной, государственный орган или орган местного самоуправления обязан предоставить запрашиваемую информацию, за исключением информации ограниченного доступа.
5. Ответ на запрос подлежит обязательной регистрации государственным органом, органом местного самоуправления.
1. В результате рассмотрения запроса информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, с которым пользователь информацией обращается в указанные органы в соответствии со ст. 18, по указанным в запросе координатам (почтовому адресу, адресу электронной почты) направляется ответ на запрос. Ответ на запрос должен содержать (возможно, в виде приложения) запрашиваемую информацию либо мотивированный (в соответствии со ст. 20) отказ в предоставлении таковой. В ответе на запрос указываются наименование, почтовый адрес государственного органа или органа местного самоуправления, должность лица, подписавшего ответ, а также реквизиты ответа на запрос (регистрационный номер и дата).
Как видно из текста комментируемой нормы, в ней подразумевается, что ответ на запрос подписывается должностным лицом по аналогии с нормой ч. 3 ст. 9 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в которой установлено, что ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Однако ответ на заявление, предложение или жалобу согласно Федеральному закону № 59-ФЗ может быть направлен только по почте на указанный в соответствующем обращении почтовый адрес. Комментируемый Закон предусматривает возможность направления ответа на запрос по электронной почте. Остается, однако, неясным, подразумевает ли законодатель необходимость использования средств электронной цифровой подписи или под словами «должность лица, подписавшего ответ» имеется в виду только то, что в тексте ответа должен быть указан его автор. Буквальное толкование нормы предполагает первый вариант, однако его практическое выполнение в настоящий момент представляется крайне сложным – не все должностные лица государственных органов, а тем более органов местного самоуправления располагают электронной цифровой подписью. На наш взгляд, данный вопрос должен быть уточнен самим законодателем – либо следует прямо обязать использовать электронную цифровую подпись, либо указать, что при направлении ответа на запрос по электронной почты подпись не обязательна. Конечно, со временем использование электронной цифровой подписи станет необходимым повсеместно.
2. Норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 19, повторяет положения ч. 3 ст. 18 применительно к ответу на запрос. Государственные органы, органы местного самоуправления используют при ответе на запрос государственный язык Российской Федерации (русский язык). Законодательство республики в составе Российской Федерации может предусматривать возможность использования при ответе на запрос, поступивший в государственный орган или орган местного самоуправления этой республики, ее государственного языка. Соответственно законодательство субъекта Российской Федерации может предусматривать возможность использования других языков народов Российской Федерации. На наш взгляд, в двух последних случаях законодательство республики в составе Российской Федерации, законодательство субъекта Российской Федерации должно соблюдать последовательность, принимая решение о возможности использования государственного языка республики, других языков народов Российской Федерации в запросах и в ответах на запрос. В частности, представляется логичным, что если законодательство допускает такую возможность как для запросов, так и ответов на запрос, то ответ на запрос, составленный на языке, отличном от государственного языка Российской Федерации, может быть составлен лишь на том же самом языке (и (или) государственном языке Российской Федерации), но не на любом другом из списка допустимых.
3. Если пользователь информацией запрашивает такую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которая ранее была опубликована в средствах массовой информации либо размещена в сети «Интернет», закон наделяет государственный орган, орган местного самоуправления правом ограничиться при ответе на запрос указанием названия, даты выхода и номера средства массовой информации, в котором опубликована запрашиваемая информация, и (или) электронного адреса официального сайта, на котором размещена запрашиваемая информация.
На наш взгляд, данная норма существенно и безосновательно ущемляет право на доступ к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления по следующим причинам.
Во-первых, норма не учитывает доступность средств массовой информации. Хорошо известно, что многие официальные издания органов государственной власти и местного самоуправления издаются незначительными тиражами и распространяются только в самих же этих органах и подведомственных им организациях. Кроме того, даже если информация была опубликована в многотиражном средстве массовой информации, по прошествии определенного времени найти требуемый экземпляр такого СМИ может оказаться затруднительным. В соответствии с Федеральным законом «Об обязательном экземпляре документов» один экземпляр любого периодического печатного издания должен передаваться в библиотеки, однако на практике это требование не всегда выполняется. Не исключена утрата или порча печатного экземпляра уже в самой библиотеке. Таким образом, получив в ответ на свой запрос ссылку на СМИ, пользователь информацией в этом случае не сможет реализовать свое право на доступ к информации.
Во-вторых, закон разрешает ограничиться указанием адреса официального сайта, без указания адреса самой веб-страницы, на которой собственно находится указанная информация. Однако далеко не на каждом сайте государственного органа, органа местного самоуправления можно легко сориентироваться и обнаружить нужную информацию. Так, на сайте Государственной Думы по адресу http://asozd.duma.gov.ru/ доступна автоматизированная система законодательной деятельности, содержащая информацию о прохождении законопроектов и проектов постановлений, включая тексты различных сопроводительных документов (так называемое досье проекта). Однако обнаружить эту систему можно лишь на карте сайта, причем отнюдь не очевидно, что информация о прохождении законопроектов содержится именно здесь (на главной странице официального сайта http://www.duma.gov.ru/ в разделе «Законодательство» содержится лишь ссылка на информационно-поисковую систему «Закон» и Нормативно-правовые акты ФС РФ). Более того, чтобы эффективно воспользоваться встроенной системой поиска и найти информацию по конкретному законопроекту, необходимо знать хотя бы примерное название и дату рассмотрения законопроекта. На наш взгляд, большинство пользователей информацией не имеют необходимых навыков, чтобы самостоятельно обнаружить нужные сведения на достаточно крупном сайте. Не говоря уже о том, что возможности для доступа к сети «Интернет» у всех разные.
В-третьих, если речь идет об официальном сайте, то, в отличие от печатного издания, сайт обладает таким свойством, как изменчивость. Информация, которая в момент составления ответа на запрос располагалась по определенному адресу, к моменту получения ответа гражданином может быть перенесена в иное место, изменена или даже удалена (если она не относится к категории информации о деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, обязательной для размещения на официальном сайте в соответствии со ст. 13 и 14 комментируемого Закона).
Наконец, в-четвертых, в условиях интенсивной автоматизации деятельности государственных органов, органов местного самоуправления затраты указанных органов на извлечение (цитирование) информации, содержащейся на их официальном сайте (как временные, так и финансовые) равны затратам на определение факта наличия этой информации на сайте (просто в первом случае необходимо скопировать больший объем данных), поэтому введение данной нормы выглядит неоправданным. Более того, информация, которую государственные органы, органы местного самоуправления размещают в средствах массовой информации, в настоящее время, как правило, сначала создается в электронном виде и, как правило, сохраняется в архиве, поэтому и в этом случае организационные и финансовые затраты на подготовку полноценного ответа пользователю информацией, направившему запрос, будут минимальны.
Таким образом, как минимум представляется разумным наделить пользователя информацией, которого не устроил ответ на запрос в виде ссылки на официальный сайт государственного органа, органа местного самоуправления или публикацию в средствах массовой информации, правом обратиться с повторным запросом, а государственный орган, орган местного самоуправления – обязанностью ответить на этот запрос по существу, не рассматривая данное обращение как повторное.
4. Если часть запрашиваемой информации или вся информация в целом относится к информации ограниченного доступа, эта информация не предоставляется, но обязательно указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен. Обзор информации, относящейся к категории ограниченного доступа, приведен в комментарии к ч. 3 ст. 11. Если можно выделить часть запрашиваемой информации, которая является общедоступной, государственный орган или орган местного самоуправления обязан предоставить эту часть.
5. Ответ на запрос подлежит обязательной регистрации государственным органом, органом местного самоуправления. Реквизиты, подлежащие регистрации, очевидно должны включать регистрационный номер и дату ответа на запрос, а также фамилию, имя и должность лица, его подписавшего (см. комментарий к ч. 1 настоящей статьи). В тех случаях, когда и составление ответа, и его регистрация осуществляются в автоматизированном режиме и в электронной форме, целесообразно может быть сохранение и текста ответа на запрос. Многие автоматизированные системы электронного документооборота государственных органов, органов местного самоуправления используют и такой реквизит, как «идентификатор досье», который является общим для запроса и ответа на запрос, а также следующих запросов той же информации от того же пользователя информацией. Это позволяет быстро определить историю запроса и, в частности, быстро мотивировать отказ в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 21 комментируемого Закона.
Статья 20. Основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не предоставляется в случае, если:
1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2) в запросе неуказан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;
3) запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос;
4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;
5) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией;
6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.
2. Основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности судов в Российской Федерации, устанавливаются Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
3. Государственный орган, орган местного самоуправления вправе не предоставлять информацию о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети «Интернет».
1. Непредоставление информации на основании комментируемой статьи возможно только в случаях, перечисленных в ч. 1, перечень которой не подлежит расширительному толкованию:
1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Запрашиваемая информация должна отвечать требованиям установления порядка представления пользователю информации с указанием места, времени, ответственных должностных лиц, а также необходимых процедур, обеспечивающих условия доступа пользователей к информации. Однако выполнение указанных требований представляется невозможным, если содержание запроса не раскрывает элементы интересующей информации. Помимо этого запрос может оказаться просто нечитаемым (например, из-за почерка автора запроса);
2) в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией.
Наличие почтового адреса, адреса электронной почты, номера факса, по которому должен быть направлен ответ, – это объективное требование, при невыполнении которого утрачивается возможность получения ответа. При этом, если указан только номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией, предполагается выяснение необходимых для направления ответа данных;
3) запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос.
Государственные органы, органы местного самоуправления или должностные лица могут рассматривать только запросы, относящиеся к их компетенции, и направлять запрашиваемую информацию в том случае, если они ей обладают. Направление обращения «не по адресу», т. е. в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых не входит запрашиваемая информация, не дает возможности ее получения.
Однако данное положение не дает ответа на такую возможную ситуацию, когда запрашиваемая информация относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц. При этом направление копии запроса в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или должностным лицам не предусмотрено, а следовательно можно получить необоснованный отказ в предоставлении запрашиваемой информации.
Особенно хотелось отметить, что для пользователей далеко не всегда возможно точно установить компетенцию государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. В результате реальным становится получение отказа по формальным признакам;
4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа: государственная тайна, конфиденциальная информация и др.
Перечень сведений, отнесенных к информации, составляющей государственную тайну, и порядок предоставления указанных сведений определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне [103 - Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (ред. от 18 июля 2009 г.) // СЗ РФ. – 1997. – № 41. – Ст. 8220–8235; 2009. – № 29. – Ст. 3617; Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (ред. от 30 сентября 2009 г.) // СЗ РФ. – 1995. – № 49. – Ст. 4775; 2009. – № 40 (ч. II). – Ст. 4684; постановление Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 210 «Об утверждении списка стратегических видов полезных ископаемых, сведения о которых составляют государственную тайну» //СЗ РФ. – 2002. – № 14. – Ст. 1310.]; это:
сведения о содержании стратегических и оперативных планов, о разработке, производстве, объемах производства, хранении и утилизации ядерных боеприпасов, о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» [104 - Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (ред. от 9 ноября 2009 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 23. – Ст. 2750; 2009. – № 45. – Ст. 5270.], о боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;
сведения в области экономики, науки и техники (о содержании планов подготовки к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, о силах и средствах гражданской обороны, о достижениях науки и техники, имеющих важное оборонное значение, и пр.), а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации [105 - Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 210 «Об утверждении списка стратегических видов полезных ископаемых, сведения о которых составляют государственную тайну» // СЗ РФ. – 2002. – № 14. – Ст. 1310.]);
сведения о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности, о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;
сведения о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности; о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность; об организации, силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны; о методах и средствах защиты секретной информации и др.
Не подлежат отнесению к государственной тайне сведения о: чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина; размерах золотого запаса и государственных резервах Российской Федерации;
состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
Под конфиденциальной информацией понимается документированная информация (информация, содержащаяся на материальных носителях), доступ к которой ограничен в соответствии с законодательством Российской Федерации [106 - Постановление Правления ПФ РФ от 30 августа 1996 г. № 123 «Об утверждении перечня сведений, составляющих конфиденциальную информацию» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».].
Например, информацию с ограниченным доступом составляют любые полученные органом контроля за уплатой страховых взносов, другим органом государственного внебюджетного фонда сведения о плательщике страховых взносов, за исключением сведений: разглашенных плательщиком страховых взносов самостоятельно или с его согласия;
о нарушениях законодательства Российской Федерации о страховых взносах и мерах ответственности за эти нарушения;
предоставляемых уполномоченным органам других государств в соответствии с международными договорами, одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве в области обязательного социального страхования (в части сведений, предоставленных этим органам).
К разглашению информации с ограниченным доступом относится и использование или передача другому лицу служебной или коммерческой тайны плательщика страховых взносов, ставшей известной должностному лицу органа контроля за уплатой страховых взносов, другого органа государственного внебюджетного фонда [107 - Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. – 2009. – № 30. – Ст. 3738.].
Следует понимать, что разглашение информации, доступ к которой ограничен (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность [108 - Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (ред. от 17 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954; 2008. – № 52(ч. I). – Ст. 6227.]), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, за исключением случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 14.33 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа как на граждан, так и на должностных лиц (ст. 13.14 КоАП РФ [109 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 28 ноября 2009 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 1 (ч. I). – Ст. 1; 2009. – № 48. – Ст. 5755.]);
5) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией.
Данная ситуация возможна в тех случаях, когда данные ранее ответы не удовлетворили и предпринимается попытка на получение иного ответа. Однако если при этом не приводятся новые факты и обстоятельства, а запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией, то она не предоставляется.
При этом позиция о непредоставлении информации должна носить объективно обусловленный характер и базироваться на тщательном анализе ситуации в каждом конкретном случае, иначе получение информации по существу может стать проблематичной;
6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.
2. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» [110 - Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6217.] закрепляет основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности судов в Российской Федерации, т. е. информации, подготовленной в пределах своих полномочий судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества либо поступившей в суды, Судебный департамент, органы Судебного департамента, органы судейского сообщества и относящейся к деятельности судов. Законодательство Российской Федерации [111 - Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1 – ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» (ред. от 28 ноября 2009 г.) // СЗ РФ. – 1999. – № 26. – Ст. 3170; Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 2 июня 2009 г.) //СЗ РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447; 2009. – № 23. – Ст. 2754; Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (ред. от 7 мая 2009 г.) // СЗ РФ. – 1995. – № 18. – Ст. 1589; 2009. – № 19. – Ст. 2269; Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. – 1997. – № 1. – Ст. 1; 2009. – № 52(ч. I). – Ст. 6402; Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-Ф3 «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (ред. от 28 ноября 2009 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 11. – Ст. 1022; 2009. – № 48. – Ст. 5746; Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (ред. от 28 июня 2009 г.) // СЗ РФ. – 1998. – № 2. – Ст. 223; 2009. – № 26. – Ст. 3124.], устанавливающее порядок судопроизводства, полномочия и порядок деятельности судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества, судебные акты по конкретным делам и иные акты, регулирующие вопросы деятельности судов, также относятся к информации о деятельности судов.
Так, согласно ст. 20 указанного нормативного правового акта информация о деятельности судов не предоставляется в случаях, если: содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности судов;
в запросе не указаны почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией;
запрашиваемая информация не относится к деятельности суда, Судебного департамента, органа Судебного департамента, органа судейского сообщества, в которые поступил запрос;
запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;
запрашиваемая информация является вмешательством в осуществление правосудия;
предоставление запрашиваемой информации не позволяет обеспечивать безопасность участников судебного разбирательства;
запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией;
в запросе ставится вопрос о толковании нормы права, разъяснении ее применения или правовой оценке судебных актов, выработке правовой позиции по запросу, проведении анализа судебной практика! или выполнении по запросу иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.
Кроме того, суды, Судебный департамент, органы Судебного департамента, органы судейского сообщества имеют право не предоставлять информацию о деятельности судов по запросу, если эта информация опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальных сайтах судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента.
Государственный орган, орган местного самоуправления вправе не предоставлять информацию о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети «Интернет».
Статья 21. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предоставляемая на бесплатной основе
Пользователю информацией предоставляется на бесплатной основе информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:
1) передаваемая в устной форме;
2) размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети «Интернет», а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах;
3) затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией;
4) иная установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иная установленная муниципальными правовыми актами информация о деятельности органов местного самоуправления.
Предоставление пользователю информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления на бесплатной основе является процессуальной гарантией лицам, запрашивающим информацию.
На бесплатной основе может предоставляться информация: передаваемая в устной форме; размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети «Интернет», а также в отведенных для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах; затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией; иная установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иная установленная муниципальными правовыми актами информация о деятельности органов местного самоуправления.
Открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный, бесплатный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, является обязательным элементом защиты конституционных прав [112 - Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3448.] и антикоррупционной политики государства [113 - Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЭ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6228.].
Информация, находящаяся в широком доступе, в частности в сети «Интернет», должна соответствовать требованиям действующего законодательства Российской Федерации [114 - Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» (вместе с Концепцией единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», Правилами размещения в федеральных государственных информационных системах «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях)) //СЗ РФ. – 2009. – № 25. – Ст. 3061; Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» (вместе с Требованиями к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства Российской Федерации в сети «Интернет») // СЗ РФ. – 2009. – № 48. – Ст. 5832.], которое утверждает перечни, а также требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами государственных органов и органов местного самоуправления, в частности Правительства РФ. Так, перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой в сети «Интернет», включает 16 категорий информации, в частности: нормативные правовые акты, составляющие правовую основу деятельности Правительства РФ; нормативные правовые акты Правительства РФ; сведения о работе с обращениями граждан, поступившими в Правительство РФ.
В свою очередь и Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» [115 - Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2008. – № 52 (ч. I). – Ст. 6217.] на законодательном уровне определил порядок доступа и получения информации о деятельности судов в Российской Федерации, подготовленной соответствующими судами в пределах их полномочий. При этом одним из способов доступа к такой информации является размещение информации о деятельности судов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», где размещаются общая информация о суде, информация, связанная с рассмотрением дел в суде, тексты проектов нормативных правовых актов, внесенных судами в законодательные (представительные) органы государственной власти, данные судебной статистики, информация о кадровом обеспечении суда, информация о порядке и времени приема граждан, сведения о размещении заказов на поставки. Очевидно, что подробная и соответствующая действительности информация о деятельности суда позволит гражданам наглядно убедиться в компетентности и законности принимаемых решений [116 - Бондарь Н.Ю. Правовое положение общества в системе социального контроля за деятельностью органов государственной власти в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2009. – № 3.].
Согласно Конституции Российской Федерации федеральные государственные власти обязаны освещать свою деятельность в государственных средствах массовой информации. Таким образом обеспечивается доступ граждан к государственному управлению путем установления общих требований к предоставлению СМИ сведений о деятельности всех ветвей государственной власти [117 - Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ (ред. от 12 мая 2009 г.) «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // СЗ РФ. – 1995. – № 3. – Ст. 170; 2009. – № 20. – Ст. 2392; Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (ред. от 9 февраля 2009 г.) «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 7. – Ст. 300; СЗ РФ. – 2009. – № 7. – Ст. 778.]. Сообщения для средств массовой информации распространяются по инициативе государственной власти
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и содержат анонсы предстоящих событий, сообщения о прошедших мероприятиях и сообщения справочного характера по вопросам их деятельности. Сообщения для средств массовой информации готовятся и распространяются только пресс-службами. По запросам средств массовой информации предоставляются материалы, содержащие позицию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, министерств, интервью руководителей различного ранга, а также справочная информация о деятельности ветвей государственной власти.
В иных случаях речь идет о положениях Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [118 - Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2006. – № 19. – Ст. 2060.], регулирующего правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливающего порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Так, любой граждан имеет право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, это право реализуется свободно и добровольно, а рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно.
Бесплатно и беспрепятственно предоставляются запрашиваемые материалы, документы, иная информация, необходимая для осуществления деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Необходимость ее получения устанавливается Уполномоченным и не зависит от мнения или желания соответствующего должностного лица. Сокрытие информации или уклонение от ее предоставления, независимо от оснований принятого решения, является нарушением служебных обязанностей и влечет ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного [119 - Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (ред. от 10 июня 2008 г.) // СЗ РФ. – 1997. – № 9. – Ст. 1011; Российская газета. – 2008. – 18 июня.].
Кроме того, информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется бесплатно: органом местного самоуправления городского округа, органом местного самоуправления муниципального района – сведений об объектах капитального строительства в организацию (орган) по учету объектов недвижимого имущества и орган по учету государственного и муниципального имущества в необходимом объеме, а также сведений о соответствии объектов капитального строительства требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объектов капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов сведений о классе энергетической эффективности многоквартирных домов – в органы государственной власти, которым такие сведения необходимы в связи с осуществлением ими их полномочий [120 - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 23 ноября 2009 г.)//СЗ РФ. – 2005. – № 1 (ч. I). – Ст. 16; 2009. – № 48.– Ст. 5711.], в том числе полномочий по осуществлению государственного контроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности [121 - Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261 – ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2009. – № 48.– Ст. 5711.]; профсоюзам для осуществления своей уставной деятельности (информация по социально-трудовым вопросам) [122 - Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (ред. от 30 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 148; 2009. – № 1. – Ст. 17.].
Статья 22. Плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством Российской Федерации объем информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством Российской Федерации.
2. В случае, предусмотренном частью 1 настоящей статьи, пользователем информацией оплачиваются расходы на изготовление копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также расходы, связанные с их пересылкой по почте.
3. Средства, полученные в качестве платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
4. Государственный орган или орган местного самоуправления, предоставившие информацию, содержащую неточные сведения, обязан безвозмездно по письменному заявлению пользователя информацией, которое должно быть мотивировано, устранить имеющиеся неточности.
1. Право на доступ к установленной законом информации нивелируется определением возможности взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случае ее предоставления по запросу, т. е. в определенных случаях данная информация предоставляется, а фактически продается, за плату, причем торговать данной информацией могут государственные органы и органы местного самоуправления.
Определение информации в виде товара имеет негативное влияние на правоприменительную практику, в частности с учетом того, что это сведения (сообщения, данные), независимо от формы их представления, возможные к расширительному толкованию.
Сложность определения объема запрашиваемой и полученной информации, предоставляемой на бесплатной основе, должна быть определена Правительством Российской Федерации, что до настоящего момента не сделано.
Установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами [123 - Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. – 2006. – № 31 (ч. I). – Ст. 3448.], а вот порядок взимания платы должен устанавливаться Правительством Российской Федерации.
Аналогичные примеры имеют место в юридической практике: в сфере недропользования [124 - Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (ред. от 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. – 1995. – № 10. – Ст. 823; 2009. – № 29. – Ст. 3601; постановление Правительства РФ от 25 января 2002 г. № 57 «О плате за геологическую информацию о недрах» (ред. от 22 апреля 2009 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 5. – Ст. 524; 2009. – № 18 (ч. 2). – Ст. 2248.], при регистрации прав на недвижимое имущество, землю и сделок с ними [125 - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (ред. от 17 июля 2009 г.) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3594; 2009. – № 29. – Ст. 3611; постановление Правительства РФ от 14 декабря 2004 г. № 773 «Об утверждении Правил осуществления платы за предоставление информации о зарегистрированных правах, выдачу копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме» (с изм. от 7 июля 2009 г.) // СЗ РФ. – 2004. – № 51. – Ст. 5187.], при ведении реестровых записей [126 - Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 19 июля 2009 г.) // СЗ РФ. – 2001. – № 33 (ч. I). – Ст. 3431; 2009. – № 29. – Ст. 3642; постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438 «О Едином государственном реестре юридических лиц» (ред. от 8 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. – 2002. – № 26. – Ст. 2585; 2008. – № 50. – Ст. 5958.], в налоговых органах [127 - Письмо ФНС России от 30 января 2006 г. № ЧД-6-09/94@ «О применении Порядка, утв. приказом ФНС России от 21.10.2004 № САЭ-3-09/7@, в связи с вступлением в силу постановления Правительства Российской Федерации от 13.12.2005 № 760» //Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».].
2. Помимо собственно платной информации, пользователем оплачиваются расходы на изготовление копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также расходы, связанные с их пересылкой по почте.
Плата за универсальные услуги почтовой связи определяется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации [128 - Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ (ред. от 28 июня 2009 г.) «О почтовой связи» // СЗ РФ. – 1999. – № 29. – Ст. 3697; 2009. – № 26. – Ст. 3122; постановление Правительства РФ от 24 октября 2005 г. № 637 «О государственном регулировании тарифов на услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи» (ред. от 25 сентября 2007 г.) // СЗ РФ. – 2005. – № 44. – Ст. 4561; 2007. – № 40. – Ст. 4797.], и подтверждается нанесенными на письменную корреспонденцию государственными знаками почтовой оплаты.
К универсальным услугам почтовой связи относятся:
1) пересылка внутренней письменной корреспонденции (почтовых карточек, писем, бандеролей);
2) передача внутренней телеграммы.
Плата за услуги почтовой связи, за исключением универсальных услуг почтовой связи, определяется по тарифам, устанавливаемым на договорной основе, а услуги, предоставляемые операторами связи, являющимися субъектами естественных монополий и включенными в реестр субъектов естественных монополий, определяются путем государственного регулирования соответствующих тарифов.
Государственное регулирование тарифов на услуги связи осуществляется Федеральной службой по тарифам [129 - Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» (ред. от 8 августа 2009 г.) // СЗ РФ. – 2004. – № 29. – Ст. 3049; 2009. – № 33. – Ст. 4086.].
3. Средства, полученные в качестве платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации:
федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельских поселений [130 - Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 17 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823; 2009. – № 30.– Ст. 3739.].
4. В случае предоставления информации, содержащей неточные сведения, государственный орган или орган местного самоуправления обязан безвозмездно по письменному заявлению пользователя информацией, которое должно быть мотивировано, устранить имеющиеся неточности.
Письменное заявление должно соответствовать требованиям, установленным Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [131 - Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»//СЗ РФ. – 2006. – № 19. – Ст. 2060.]: являться просьбой гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщением о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критикой деятельности указанных органов и должностных лиц.
В заявлении в обязательном порядке указывают либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется обращение, либо фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ; излагается суть предложения, заявления или жалобы, ставится личная подпись и дата. В случае необходимости в подтверждение своих доводов прилагается к письменному обращению документы и материалы либо их копии.
Глава 4 Ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Статья 23. Защита права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.
2. Если в результате неправомерного отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, либо несвоевременного ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
1. Комментируемая статья предусматривает возможность обжалования решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающих право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Эта норма также выступает определенной гарантией получения информации.
Обжалование решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающих право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, может быть двух видов:
1) административное;
2) судебное.
Гражданин или организация, считающие, что их право на доступ к информации было нарушено, сами вправе избрать административный или судебный порядок защиты.
Административное обжалование заключается в подаче жалобы в вышестоящий по отношению к допустившему нарушение орган или вышестоящему должностному лицу. Такое обжалование осуществляется в порядке, предусмотренном актами соответствующих органов.
Ранее в Российской Федерации существовал специальный административный орган, призванный рассматривать споры в информационной сфере (в том числе и касающиеся доступа к информации) – Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ [132 - См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» // САПП РФ. – 1994. – № 2. – Ст. 74.]. В настоящее время такой специальный орган отсутствует, хотя потребность в нем ощущается.
Судебный порядок обжалования регулируется общими правилами гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства.
Гражданин или организация, считающие, что их право на доступ к информации было нарушено решениями и (или) действиями (бездействием) государственных органов и органов местного самоуправления либо их должностных лиц, вправе обратиться в суд об оспаривании этих решений, действий (бездействия) в порядке, определенном гл. 25 ГПК РФ.
Заявление подается в суд по подсудности, установленной ст. 24–27 ГПК РФ. Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по местонахождению органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются.
Заявление военнослужащего, оспаривающего решение, действие (бездействие) органа военного управления или командира (начальника) воинской части, подается в военный суд.
Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.
Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.
Заявление рассматривается судом в течение десяти дней, а Верховным Судом Российской Федерации – в течение двух месяцев с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются. Неявка в судебное заседание кого-либо из указанных выше лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.
Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.
В суд и гражданину должно быть сообщено об исполнении решения суда не позднее месяца со дня получения решения. Решение исполняется по правилам, указанным в ч. 2 ст. 206 ГПК РФ.
Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.
В случае, если нарушение государственным или муниципальным органом либо должностным лицом права на доступ к информации повлекло за собой нарушение их прав и законных интересов в предпринимательской и иной экономической деятельности, обжалование таких решений и действий (бездействия) осуществляется в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ. Производство по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов или о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.
Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
Заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным ч. 1, п. 1, 2 и 10 ч. 2, ч. 3 ст. 125 АПК РФ.
В заявлении должны быть также указаны:
1) наименование органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие);
2) название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения, время совершения действий;
3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действием (бездействием);
4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действие (бездействие);
5) требование заявителя о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В заявлении об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов должны быть также указаны сведения об исполнительном документе, в связи с исполнением которого оспариваются решения и действия (бездействие) указанного должностного лица.
К заявлению прилагаются документы, указанные в ст. 126 АПК РФ, а также текст оспариваемого акта, решения.
К заявлению об оспаривании решений и действий (бездействия) должностного лица службы судебных приставов прилагаются, кроме того, уведомление о вручении или иные документы, подтверждающие направление копии заявления и необходимых доказательств указанному должностному лицу и другой стороне исполнительного производства.
По ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу, если иной срок не установлен федеральным законом.
Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), и иных заинтересованных лиц. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.
Арбитражный суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших оспариваемые действия (бездействие), и вызвать их в судебное заседание. Неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является основанием для наложения штрафа в порядке и в размерах, которые установлены в гл. 11 АПК РФ.
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе.
Решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в гл. 20 АПК РФ.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
В резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должны содержаться:
1) наименование органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение; название, номер, дата принятия оспариваемого акта, решения;
2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которому проверены оспариваемый акт, решение;
3) указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться:
1) наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях;
2) название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения;
3) указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.
В резолютивной части решения арбитражный суд может указать на необходимость сообщения суду соответствующими органом или лицом об исполнении решения суда.
Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц подлежат немедленному исполнению, если иные сроки не установлены в решении суда.
Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.
Копия решения арбитражного суда направляется в пятидневный срок со дня его принятия заявителю, в государственный орган, в орган местного самоуправления, в иные органы, должностным лицам, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие). Суд может также направить копию решения в вышестоящий в порядке подчиненности орган или вышестоящему в порядке подчиненности лицу, прокурору, другим заинтересованным лицам.
2. Комментируемая часть предусматривает возможность лиц, чьи права на доступ к информации были нарушены, не только обжаловать незаконные решения, действия или бездействие органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц, но и требовать от них возмещения причиненных этими незаконными действиями убытков.
В соответствии со ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Статья 1069 ГК РФ устанавливает, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
Возмещению в рассматриваемом случае подлежит вред, причиненный неправомерным отказом в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления либо несвоевременным ее предоставлением, либо предоставлением заведомо недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией.
Во всех случаях бремя доказывания в суде факта причинения убытков незаконными действиями возлагается на самого потерпевшего в силу общего принципа «каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений» (ст. 65 АПК РФ и ст. 56 ГПК РФ).
Напротив, на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод (ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»), Также в соответствии со ст. 65 и ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли решение или совершили действия (бездействие). В силу этого именно орган государственной власти (местного самоуправления) либо соответствующее должностное лицо обязано доказывать законность отказа в доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления либо своевременность ее предоставления.
Сложнее обстоит дело с установлением «заведомости» предоставления недостоверной или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю информацией. Поскольку никаких специальных указаний на этот счет законодательство не содержит, по общим правилам ст. 65 АПК РФ и ст. 56 ГПК РФ доказывать ее должен будет пользователь информации. Особенно сложной выглядит задача доказывать факт предоставления заведомо недостоверной информации, так как в случае судебных разбирательств орган государственной власти или местного самоуправления власти в большинстве случаев смогут занять позицию, согласно которой недостоверная информация была предоставлена ошибочно (например, в силу того, что на момент ее предоставления сам этот орган не обладал верной информацией). Опровергнуть ее можно, например, доказав, что другим лицам в это же время была предоставлена верная информация, однако сделать это в большинстве случаев будет крайне сложно. Как представляется, более верным было бы закрепление в комментируемом законе нормы, в соответствии с которой органы государственной власти или местного самоуправления, а также государственные и муниципальные должностные лица несли бы имущественную ответственность при причинении гражданам и организациям убытков в силу предоставления им недостоверной информации в любом случае, вне зависимости от причины предоставления такой информации.
Статья 24. Контроль и надзор за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
1. Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляют руководители государственных органов и органов местного самоуправления.
2. Порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается соответственно нормативными правовыми актами государственных органов, муниципальными правовыми актами.
3. Надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами настоящего Федерального закона осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
1. Комментируемая статья определяет основные способы осуществления контроля и надзора за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Контроль – это метод деятельности органов государственной и муниципальной власти, заключающийся в проверке фактического исполнения закона, а также путей и средств выполнения закона подконтрольными субъектами. Таким образом, в процессе контроля проверке подлежит не только законность, но и целесообразность осуществляемой деятельности. Важной особенностью контроля является возможность применения по его итогам самых разнообразных правовых мер, как положительного (поощрение и стимулирование), так и отрицательного характера (административное и дисциплинарное принуждение, привлечение к ответственности и т. п.). Осуществление контроля допускает возможность оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных лиц.
Комментируемая часть возлагает обязанность осуществления контроля за обеспечением доступа к информации на руководителей государственных органов и органов местного самоуправления. Таким образом, указанный контроль носит исключительно внутриведомственный характер и заключается в проверке исполнения требований законодательства о доступе информации государственными и муниципальными служащими их руководителями. Как представляется, хотя данный вид контроля в практической деятельности органов государственной и муниципальной власти необходим, он все же является недостаточным. По нашему мнению, для более полного обеспечения прав граждан в области предоставления им информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления внутриведомственный контроль желательно также дополнить межведомственным, который мог бы быть возложен, например, на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций [133 - Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляют руководители государственных органов и органов местного самоуправления.].
При применении комментируемой нормы следует также помнить, что в соответствии с п. 1 ст. 1 комментируемого Закона информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее – подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. Таким образом, информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления включает в себя информацию не только о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в буквальном значении, но и о деятельности подведомственных им организаций. Из смысла комментируемой нормы следует, что контроль за предоставлением информации о деятельности организаций, подведомственных органам государственной власти или местного самоуправления, возложен на руководителей этих органов власти, а не на руководителей организаций.
2. Установление порядка осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов осуществляется путем ведомственного нормотворчества. Такой порядок может быть определен как специальными актами об осуществлении контроля, так и актами более общего характера, в том числе административными регламентами. Так, например, Административным регламентом Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по исполнению государственной функции по информированию российских участников внешнеэкономической деятельности о целях, процедурах и правилах осуществления экспортного контроля установлено, что заместитель директора ФСТЭК России, курирующий вопросы экспортного контроля, или начальник структурного подразделения назначают работника, ответственного за осуществление контроля за достоверностью, своевременностью и полнотой предоставляемой заявителю информации. Контроль осуществляется путем проверки сведений, содержащихся в подсистеме «Информирование» базы данных информационной системы (п. 12) [134 - Приказ ФСТЭК России от 4 декабря 2007 г. № 276 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по исполнению государственной функции по информированию российских участников внешнеэкономической деятельности о целях, процедурах и правилах осуществления экспортного контроля» (зарег. в Минюсте России 20 декабря 2007 г. № 10769).]. В соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по ведению единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации контроль за соблюдением сроков и требований к предоставлению консультаций (справок), информации по сведениям единого реестра осуществляется руководителем Управления Федерального агентства при подготовке ответов на поступившие обращения и запросы [135 - Приказ Минпромэнерго России от 25 декабря 2007 г. № 570 (ред. от 26 декабря 2008 г.) «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по ведению единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации» (зарег. в Минюсте России 28 января 2008 г. № 11016).].
Распоряжением Правительства Саратовской области «О некоторых вопросах обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти области» [136 - Распоряжение правительства Саратовской области от 29 января 2009 г. № 6-Пр «О некоторых вопросах обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти области».] установлена обязанность органов исполнительной власти области не реже одного раза в месяц направлять информационные материалы (видеоматериалы) и анонсы в соответствии с Перечнем сведений о деятельности Правительства области и органов исполнительной власти области, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утв. постановлением правительства Саратовской области от 26 августа 2003 г. № 93-П, в министерство информации и печати области для дальнейшего размещения их на светодиодном видеоэкране, расположенном по адресу: г. Саратов, ул. Московская, 72. Контроль за предоставлением органами исполнительной власти области информационных материалов (видеоматериалов) в министерство информации и печати области возложен на заместителей председателя правительства Саратовской области.
Порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления устанавливается муниципальными правовыми актами. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [137 - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – 3822; 2009. – № 52 (ч. I). Ст. 6441.] в систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Таким образом, порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления может быть установлен не только актами самих органов местного самоуправления, но и актами должностных лиц местного самоуправления, уставом муниципального образования и правовыми актами, принятыми непосредственно населением.
3. Комментируемая часть указывает на органы, осуществляющие надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами комментируемого Закона. Таковыми являются органы прокуратуры.
Надзор — это метод деятельности органов государственной власти, заключающийся в проверке исполнения закона организационно не подчиненными по отношению к надзирающей организации субъектами по итогам которой к ним могут быть применены специальные меры воздействия. Основные отличия контроля от надзора сводятся к следующему:
в процессе надзора проверяется только соблюдение закона, но не целесообразность действий поднадзорного;
субъект и объект надзора не находятся в состоянии иерархического подчинения;
по итогам или в процессе надзора к нарушителю установленных правил могут быть применены лишь специальные меры восстановления нарушенной законности.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [138 - Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 28 ноября 2009 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. – 1992. – № 8. – Ст. 366; 2009. – № 48. – 5753.] в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации, в частности, осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов:
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Комментируемая часть указывает на полномочия прокуратуры Российской Федерации именно по надзору за исполнением комментируемого Закона. В то же время несоблюдение его положений может повлечь и нарушение прав и свобод граждан.
В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеназванными органами и должностными лицами.
При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения вышеуказанных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона вышеуказанными органами и должностными лицами:
освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
вносит представление об устранении нарушений закона. Должностные лица указанных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, – руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что органы прокуратуры реагировали на факты нарушения информационных прав граждан и до вступления в силу комментируемого Закона. Так, например, Корсаковской городской прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства при оказании платных услуг населению медицинскими учреждениями муниципального образования Корсаковского района Сахалинской области, в результате которой установлено, что изданное главой МО Корсаковского района Зливко Г.А. постановление от 25 мая 2007 г. № 336 об установлении прейскуранта цен на платные услуги, оказываемые населению муниципальным учреждением здравоохранения «Корсаковской центральной районной больницей», противоречит требованиям федерального законодательства.
В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан граждане имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения, кроме того, каждый гражданин имеет право в доступной для него форме получить имеющуюся информацию о состоянии своего здоровья, включая сведения о результатах обследования, наличии заболевания, его диагнозе и прогнозе, методах лечения, связанном с ним риске; гражданин имеет право знакомится с медицинской документацией, отражающей состояние его здоровья, и получать консультации у других специалистов. Как установила проверка, оспариваемыми пунктами нормативного правового акта установлены цены за оформление справок, выписок из амбулаторной карты, выписок результатов исследования. Между тем указываемые услуги направлены именно на обеспечение граждан информацией о состоянии здоровья, установление же платности предоставляемой информации ведет к нарушению такого права, создает препятствия в доступности получения информации, чем нарушаются конституционные права граждан.
В связи с выявленным нарушением прокурором был принесен протест на постановление главы муниципального образования, который администрацией был отклонен.
23 августа 2007 г. Корсаковский городской прокурор обратился в суд с исковым заявлением об оспаривании вышеуказанного нормативного правового акта, при этом в ходе судебного разбирательства позиция городского прокурора судом признана обоснованной, требования об отмене администрацией противоречащих федеральному законодательству пунктов удовлетворены.
В конце 2007 г. судебной коллегией по гражданским делам Сахалинского областного суда в ходе рассмотрения жалобы администрации муниципального образования, выразившей свое несогласие с решением Корсаковского городского суда, судебное постановление суда первой инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба администрации – без удовлетворения. Определением суда вышестоящей судебной инстанции решение вступило в законную силу. Информация об отмене пунктов постановления администрации, противоречащих Основам законодательства об охране здоровья, была опубликована в ее официальном печатном органе – газете «Восход».
Таким образом, вмешательство Корсаковского городского прокурора способствовало восстановлению прав жителей района на свободный доступ к информации о состоянии своего здоровья [139 - URL: http://www.sakhalinprokur.ru/news.php?id=857].
Статья 25. Ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Комментируемая статья содержит отсылочную норму об ответственности должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, виновных в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Дисциплинарная ответственность
К дисциплинарной ответственности могут быть привлечены государственные и муниципальные служащие, виновные в нарушении права на доступ к информации. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих наступает в соответствии с положениями Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [140 - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 29 января 2010 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215; 2010. – № 5. – Ст. 459.]. В соответствии со ст. 57 этого Закона основанием привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарным проступком в сфере государственно-служебных правоотношений признается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей.
В соответствии с ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» представитель нанимателя имеет право применить к гражданским служащим следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) предупреждение о неполном должностном соответствии;
4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
5) увольнение с гражданской службы.
При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», так же, как и ТК РФ, не содержит четких указаний по поводу применения тех или иных дисциплинарных взысканий в зависимости от тяжести совершенного проступка. Исключением из общего правила является увольнение как мера дисциплинарного взыскания. Пункт 5 ч. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет исчерпывающий перечень случаев увольнения гражданского служащего при совершении им дисциплинарного проступка.
ТК РФ устанавливает, что за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Вместе с тем Пленум Верховного Суда РФ установил, что, если несмотря на применение дисциплинарного взыскания, неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжается, он может быть вновь привлечен к дисциплинарной ответственности [141 - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации».]. Это разъяснение верно и в отношении гражданских служащих.
В целом порядок привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности аналогичен общему порядку, установленному трудовым законодательством. Особенностью является то, что в ряде случаев законодательство требует перед наложением дисциплинарного взыскания проведения служебной проверки или служебного расследования.
Служебная проверка (расследование) – это совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков государственных служащих или для опровержения сведений, порочащих их честь и достоинство. Проведение служебных проверок (в некоторых актах они именуются служебными расследованиями) является условием привлечения к дисциплинарной ответственности служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможни и т. д. Наиболее полно на законодательном уровне вопросы проведения служебной проверю! урегулированы в отношении государственных гражданских служащих.
Служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя (если ее целью является решение вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности) или по письменному заявлению гражданского служащего (если ее целью является опровержение порочащих гражданского служащего сведений).
При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:
1) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;
2) вина гражданского служащего;
3) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;
4) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;
5) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.
Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. Представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.
В проведении служебной проверю! не может участвовать гражданский служащий, прямо или косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными.
Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверю! сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную про нерку, в форме письменного заключения.
Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, может быть временно отстранен от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы. Временное отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы производится представителем нанимателя, назначившим служебную про нерку.
Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:
1) давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;
2) обжаловать решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;
3) ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.
В письменном заключении по результатам служебной проверки указываются:
1) факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;
2) предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.
Письменное заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров и другими участниками служебной проверю! и приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.
Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.
Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.
Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.
Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя. Снятое, в том числе и досрочно, дисциплинарное взыскание не влечет никаких юридических последствий.
Дисциплинарная ответственность военнослужащих наступает в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации [142 - Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495).]. В соответствии с п. 47 Устава военнослужащие привлекаются к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, т. е. противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, который в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности. Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации закрепляет порядок привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности, а также устанавливает особый перечень дисциплинарных взысканий, которые могут применяться к военнослужащим.
Дисциплинарная ответственность военнослужащих наступает в соответствии с различными нормативными актами, регулирующими прохождение отдельных видов правоохранительной службы. Основные особенности дисциплинарной ответственности служащих правоохранительной службы, как правило, заключаются установлении дополнительных, по сравнению с закрепленными в ТК РФ, дисциплинарных взысканий, таких как: строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; снижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака (ст. 38 Положения о службе в органах внутренних дел [143 - Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 25 декабря 2008 г.).]); предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации (ст. 29 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» [144 - Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ред. от 9 февраля 2009, с изм. от 17 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3586; 2009. – № 51. – Ст. 6150.]); понижение в классном чине; лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» (ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре») и др.
Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих регулируется Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» [145 - Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ред. от 17 июля 2009 г.) // СЗ РФ. – 2007. – № 10. – Ст. 1152; 2009. – № 29. – Ст. 3597.] и ТК РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» основанием привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Дисциплинарный проступок – это неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. В принципе данный подход к определению дисциплинарного проступка практически аналогичен содержащемуся в ст. 192 ТК РФ.
Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не устанавливал конкретный перечень дисциплинарных взысканий. Новый закон о муниципальной службе содержит данный перечень, устанавливая те же дисциплинарные взыскания, что и ст. 192 ТК РФ:
1) замечание;
2) выговор;
3) увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.
Перечень дисциплинарных проступков, влекущих за собой увольнение, для муниципальных служащих установлен ТК РФ и не подлежит расширительному толкованию.
До применения дисциплинарного взыскания руководитель должен затребовать от муниципального служащего объяснение в письменной форме. Такое объяснение должно быть затребовано в течение срока, предусмотренного для наложения дисциплинарного взыскания. Необходимость получения письменного объяснения обусловливается тем, что в нем могут быть указаны обстоятельства, исключающие вину служащего в совершении данного проступка, какие-либо уважительные причины и т. п.
Если руководитель не затребовал объяснение от муниципального служащего, он не вправе применить к нему дисциплинарное взыскание. Напротив, отказ служащего предоставить письменное объяснение не является препятствием для привлечения его к дисциплинарной ответственности. Во избежание последующих споров отказ муниципального служащего от составления объяснения целесообразно оформлять соответствующим актом.
Отказ служащего от дачи объяснения по поводу совершенных им действий не может расцениваться как дисциплинарный проступок.
В соответствии с ч. 2. ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.
Аналогичная норма отсутствовала в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», но содержалась в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации.
Отстранение от исполнения должностных обязанностей в указанном случае не является дисциплинарным взысканием, его следует рассматривать как дисциплинарную принудительную меру. Смысл ее применения заключается в том, чтобы не дать возможности муниципальному служащему скрыть факты, подтверждающие совершение им дисциплинарного проступка, кроме того, таким образом ограничивается возможность причинения данным служащим вреда иным правоохраняемым интересам. Однако, поскольку данная принудительная мера применяется до решения вопроса о решения вопроса о дисциплинарной ответственности муниципального служащего, за ним на этот период сохраняется денежное содержание.
Законом не решен вопрос, кто именно может принять решение об отстранении муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей и, соответственно, издать указанный правовой акт. Логика подсказывает, что таким правом обладает лицо, наделенное полномочиями по привлечению муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности. Обычно именно так и решается данный вопрос в муниципальных правовых актах. Так, например, в соответствии с Правилами внутреннего трудового распорядка администрации Юргинского района Кемеровской области, утв. распоряжением главы Юргинского района от 15 августа 2007 г.
№ 851-р, отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей производится распоряжением главы Юргинского района (он же наделен указанными Правилами и правом решать вопрос о наложении и досрочном снятии дисциплинарных взысканий). В соответствии с Положением о муниципальной службе в городе Шахты Ростовской области (приложение к решению городской Думы от 28 февраля 2008 г. № 425 «Об утверждении Положения о муниципальной службе в городе Шахты») для решения вопроса о дисциплинарной ответственности муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, по распоряжению мэра города, председателя городской Думы либо по приказу представителя нанимателя (работодателя), которому мэром города делегированы соответствующие права, может быть временно (но не более чем на один месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Дисциплинарное взыскание применяется к служащему на основании соответствующего приказа (распоряжения) должностного лица, наделенного правом привлекать к дисциплинарной ответственности. На практике таким правом обычно наделяются руководители органов местного самоуправления либо иные лица, наделенные правом приема и увольнения работников. Так, например, в соответствии с ч. 1 ст. 6 Положения о поощрения и дисциплинарной ответственности муниципальных служащих органов местного самоуправления Полевского городского округа Свердловской области (утв. решением Думы Полевского городского округа от 26 октября 2006 г. № 276) дисциплинарное взыскание на муниципального служащего за дисциплинарный проступок налагается должностным лицом органа местного самоуправления Полевского городского округа, обладающим правами найма и увольнения муниципального служащего.
В принципе муниципальными правовыми актами указанным должностным лицам может быть предоставлено право делегировать полномочие по наложению дисциплинарных взысканий другим лицам, например, руководителю подразделения по работе с кадрами, однако увольнение как меру дисциплинарного взыскания может применять только то лицо, которое наделено правом приема на работу и увольнения с работы.
Приказ (распоряжение) о применении дисциплинарного взыскания объявляется муниципальному служащему под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа служащего подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт.
Необходимо иметь в виду, что руководитель вправе применить к муниципальному служащему дисциплинарное взыскание и тогда, когда он до совершения проступка подал заявление о расторжении трудового договора по своей инициативе, поскольку трудовые отношения в данном случае прекращаются лишь по истечении срока предупреждения об увольнении.
Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано служащим в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.
ТК РФ также регулирует порядок снятия дисциплинарного взыскания с муниципального служащего. Исходя изч. 1 ст. 194, если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим такового. Издания для подтверждения этого факта какого-либо специального акта руководителя не требуется. В то же время если данному служащему в течение указанного срока будет объявлено новое взыскание, то ранее объявленное дисциплинарное взыскание не снимается.
Дисциплинарное взыскание может быть снято и раньше, чем через год. Это может сделать представитель нанимателя как по собственной инициативе, так и по просьбе самого служащего, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.
Административная ответственность
Административная ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления установлена прежде всего ст. 5.39 КоАП РФ: «Отказ в предоставлении гражданину информации». В соответствии с данной статьей неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до одной тысячи рублей.
Объективную сторону данного правонарушения составляют действия, перечисленные в диспозиции комментируемой статьи. Субъектами его выступают должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, иные государственные муниципальные должностные лица, а также должностные лица различных организаций. С субъективной стороны правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности.
Помимо этого, некоторые статьи КоАП РФ устанавливают административную ответственность за отдельные случаи нарушения права на доступ к информации.
Так, ст. 8.5 КоАП РФ предусматривает, что сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц – от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.
В соответствии со ст. 9.15 КоАП РФ нарушение субъектом оптового рынка электрической энергии и мощности или розничного рынка электрической энергии установленных стандартами раскрытия информации порядка, способов или сроков опубликования информации в печатных изданиях, в которых в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации публикуются официальные материалы органов государственной власти, в электронных средствах массовой информации, а также порядка, способов или сроков предоставления информации по письменному запросу заинтересованных лиц влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц – от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей.
Исходя изч. 2 ст. 14.25 КоАП РФ, незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление содержащихся в едином государственном реестре юридических лиц или едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей сведений и (или) документов либо иных предусмотренных законодательством о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов лицам, заинтересованным в получении таких сведений и (или) документов, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей.
Статья 19.8.1 КоАП РФ устанавливает, что непредоставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности, неопубликование или опубликование заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса, если опубликование и (или) предоставление таких сведений являются обязательными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а равно нарушение установленных стандартов раскрытия информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий и (или) организаций коммунального комплекса и форм ее предоставления и (или) заполнения, включая сроки и периодичность предоставления информации субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса, за исключением случаев, предусмотренных ст. 9.15 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц – от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.
Совершение указанного административного правонарушения должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.
В соответствии со ст. 19.9 КоАП РФ сокрытие должностным лицом информации о наличии свободного земельного фонда влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от ста до трехсот рублей.
Гражданско-правовая ответственность
Гражданско-правовая ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может наступить в случаях, когда это нарушение повлекло причинение имущественного ущерба. Возмещение его осуществляется в порядке, установленном ст. 1069 ГК РФ. Более подробно об этом см. комментарий к ст. 23 настоящего Закона.
Возмещение убытков в случаях, предусмотренных ст. 1069 ГК РФ, осуществляется за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Однако, в свою очередь, Российская Федерация или субъект РФ, возместившие потерпевшему вред, причиненный незаконными действиями (решениями) органа исполнительной власти, приобретают право обратного требования (регресса) к тому должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении неправомерных действий (принятии незаконных решений). В этом случае должностное лицо несет регрессную ответственность в полном объеме, если иное не установлено законом (ст. 1081 ГК РФ).
Уголовная ответственность
УК РФ содержит ст. 140 «Отказ в предоставлении гражданину информации». В соответствии с данной статьей неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан, наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет.
Субъект данного преступления является специальным: это должностное лицо, которое в силу занимаемого им положения располагает или может располагать информацией, затрагивающей права и свободы конкретного гражданина. Преступление может быть совершено с прямым или косвенным умыслом.
Статья 237 УК РФ «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей» устанавливает, что сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией, наказываются штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Те же деяния, если они совершены лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия, наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
При этом под сокрытием имеется в виду утаивание, недоведение до сведения лиц, имеющих право на получение такой информации, либо отказ в ее предоставлении. Под искажением следует понимать предоставление заведомо ложных либо неполных сведений, вводящих заинтересованных лиц в заблуждение относительно наличия и размеров опасности для жизни и здоровья людей либо для окружающей среды [146 - Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. В.М. Лебедев. – 7-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт-Издат, 2007.].
Субъективная сторона рассматриваемого преступления характеризуется умышленной виной.
Глава 5 Заключительные положения
Статья 26. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2010 года.
Комментируемый Закон был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 21 января 2009 г. и подписан Президентом РФ 9 февраля 2009 г. Однако вступление его в силу было отложено почти на год – до 1 января 2010 г. Это было вызвано тем, что реализация данного закона потребовала от органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц и подведомственных им организаций осуществления значительного объема правовых, организационных и технических мер по обеспечению его действия.