Текст книги "Государственная политика в области охраны здоровья детей. Вопросы теории и практика"

Таблица 17. Принципы государственной политики в области охраны здоровья детей

Подводя итог, следует отметить, что представленный свод принципов государственной политики в области охраны здоровья детей (табл. 17) отражает логику последовательного и максимального охвата существующих противоречий в системе «здоровье ребенка – общество». В случае возрастания объема или качественных характеристик таких противоречий можно предвидеть актуализацию разработки дополнительных элементов государственной политики, классифицированных нами в качестве ее принципов.

Определение полномочий органов государственной власти в формировании, реализации, руководстве государственной политикой в области охраны здоровья детей отражает обязанности государства как гаранта обеспечения прав ребенка. В качестве примера решения этой задачи в других сферах государственной политики можно указать на следующие нормативные правовые акты.

В Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127‑ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» [292] закреплен порядок формирования государственной политики (статья 13), в соответствии с которым указанные направления определяются Президентом Российской Федерации. Таким образом, законом зафиксирован наиболее высокий статус государственной научно-технической политики в системе общей политики.

Подобным образом в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68‑ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [277] установлено (статья 8), что Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики и принимает иные решения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Логический анализ законов, где установлена роль Президента Российской Федерации в определении направлений государственной политики, позволяет выделить два основания для закрепления подобной нормы в отношении сферы деятельности по охране здоровья детей:

1) значительный масштаб и сложность задач, решаемых соответствующим направлением государственной политики;

2) высокая степень остроты этих задач, требующая принятия решений на высшем уровне государственной власти.

Следует подчеркнуть, что такой уровень властного обеспечения формирования государственной политики ранее определялся и в отношении здравоохранения. Согласно статье 9 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (в настоящее время утратившей силу) [260, 315] руководство реализацией «федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан» входило в полномочия Президента Российской Федерации.

Таким образом, полномочия в осуществлении государственной политики в области охраны здоровья детей распределяются следующим образом.

Президент Российской Федерации в соответствии с конституционными полномочиями (статья 80 Конституции Российской Федерации) определяет основные направления внутренней политики, и, как одно из ее направлений, – государственную политику в области охраны здоровья детей.

Президент Российской Федерации в ежегодных посланиях, обращенных к Федеральному Собранию (статья 84 Конституции Российской Федерации), при освещении выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу представляет анализ положения детей в РФ, включая вопросы охраны здоровья детей, вносит уточнения в указанную программу с выделением задач по решению проблем детства на предстоящий год (пункт 2 статьи 5 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115‑ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации») [283].

Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации согласно конституционным полномочиям осуществляют законодательную деятельность по реализации государственной политики в области охраны здоровья детей.

Правительство Российской Федерации при представлении Государственной Думе данных об итогах социально-экономического развития Российской Федерации за прошедший период текущего года, а также прогноза социально-экономического развития на предстоящий год и перечня основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства Российской Федерации в предстоящем году (пункт 3 статьи 5 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115‑ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации») акцентирует внимание на государственной политике в области охраны здоровья детей.

Правительство Российской Федерации представляет проекты федеральных законов, предусматривающих меры по реализации задач правового обеспечения охраны здоровья детей, как компонента социально-экономического развития Российской Федерации в предстоящем году.

Федеральный орган исполнительной власти, исполняющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов и актов Президента и Правительства Российской Федерации по вопросам государственной политики в области охраны здоровья детей.

Субъекты Российской Федерации осуществляют государственную политику в области охраны здоровья детей в соответствии с действующим законодательством.

5.3. Функциональные элементы государственной политики в области охраны здоровья детей

К функциональным элементам изучаемого направления государственной политики отнесены ее цель и задачи, отражающие стратегию в данной сфере общественных отношений. Особенностью этих элементов является то, что в процессе достижения поставленной цели, а также решения соответствующих задач, они могут корректироваться. В качестве основания для такой коррекции следует выделить, в частности, актуализацию новых аспектов цели и задач, улучшение социально-экономической ситуации в обществе, внедрение в практику научных достижений в охране здоровья детей, способствующих получению наибольшего социального и медицинского эффекта и т. п. Цель и задачи не могут корректироваться в сторону уменьшения объема и качества государственных гарантий по охране здоровья детей.

В содержании понятия цели представлены две основные его составляющие: ожидаемый результат и способы его достижения. Например, установленная в Указе Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. № 712 [265] цель государственной семейной политики заключается в «обеспечении государством необходимых условий» (способ) «для реализации семьей ее функций и повышения качества жизни семьи» (результат). Федеральным законом от 23 августа 1996 г. № 127‑ФЗ [292] определено, что основными целями государственной научно-технической политики являются «развитие, рациональное размещение и эффективное использование научно-технического потенциала» (способ), «увеличение вклада науки и техники в развитие экономики государства» (способ) для «реализации важнейших социальных задач» (результат). В ряду стратегических целей социальной политики указано, что «улучшение состояния здоровья населения» (результат) достигается «на основе реально доступной широким слоям населения медицинской помощи и повышения качества лечебных услуг, развития массовой физической культуры и спорта (способ)» (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. № 1072‑р) [136].

В качестве одного из элементов цели государственной политики в ее определении, при необходимости фиксируется внимание на конкретных документах международного права. Например, в составе цели государственной политики в отношении женщин, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 4 марта 1993 г. № 337 [256], обозначены обязательства по выполнению Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин.

Направленность цели государственной политики в области охраны здоровья детей всегда совпадает с направленностью ее идеологии, но по объему действий и планируемого результата цель всегда уже идеологии, т. к. отражает наличные или прогнозируемые противоречия, после преодоления которых[70]70
  В обращении Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию (2007) указано на «пережитый страной длительный экономический кризис» [147].


[Закрыть] неизбежно актуализируются новые противоречия, что вызывает постановку новой цели при неизменной идеологии.

С учетом сказанного можно определить, что на современном этапе общественного развития целью государственной политики в области охраны здоровья детей является осуществление права каждого ребенка на сохранение и улучшение здоровья путем предупреждения или устранения влияния социально-экономических и других условий и факторов, препятствующих реализации этого права.

Данное определение есть рефлексия здравоохранительного бытия. В нем фиксируется соединение интересов каждого ребенка на охрану здоровья и интересов всего общества в реализации этого права. Такой подход объединяет в себе моральный (интерес общества в сохранении здоровья именно каждого ребенка) и правовой аспекты (предупреждение и устранение факторов, препятствующих реализации прав детей).

Определение цели государственной политики в области охраны здоровья детей имеет не только теоретико-методологическое, но и практическое значение. Этим определением данное направление государственной политики закрепляется как самостоятельная, институционально-конкретная сфера деятельности.

Содержание задач государственной политики, как и обоснованной выше ее цели, соответствует существующей или прогнозируемой проблемной ситуации, решение которой всегда зависит от наличия или создания соответствующих правовых механизмов. Поэтому не случайно в Основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года [130] в качестве первой в ряду поставленных задач указано «укрепление правовой защиты детства, приведение законодательства в соответствие с положениями Конвенции о правах ребенка и Конституцией Российской Федерации» (пункт 1 раздела 2). Подобным образом в Постановлении Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 917 в качестве основной задачи государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации определено создание соответствующей законодательной базы [181].

В соответствии с программой исследования, проведен анализ отечественных нормативных правовых актов, по итогам которого, с учетом отмеченной выше закономерности, определен и логически сгруппирован комплекс задач государственной политики в области охраны здоровья детей, включающий первоочередные меры ее законодательного обеспечения. Представленная структура задач (рис. 14) отражает концептуальный уровень разработки.

Первая задача – включение вопросов охраны здоровья детей в систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации.

Решение данной задачи необходимо для законодательного закрепления принципов (пятого принципа) государственной политики в области охраны здоровья детей (см. раздел 5.2.2.). Правовые основы постановки данной задачи заключаются в необходимости выполнения пункта 3 Плана действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90‑е годы [135], предусматривающего, что «прогресс в области улучшения положения детей должен быть ключевой целью национального развития в целом».

Рис. 14. Задачи государственной политики в области охраны здоровья детей в Российской Федерации.

В настоящей работе данная задача определяется в качестве главной. Ее истоки и решение характеризуются следующим.

Анализ действующей ко времени проведения исследования Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы) [219], устанавливающей «ключевые направления деятельности Правительства Российской Федерации», показал, что Программа не предусматривает совершенствования правового регулирования общественных отношений с целью обеспечения приоритетного решения проблем детства, в том числе в области охраны здоровья детей, как это установлено в Конвенции о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей. Проблемы детства не отражены в разделе Программы «Основные приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочной перспективе». Решения проблем охраны здоровья детей, предусмотренные в пункте «д» раздела «Модернизация здравоохранения», не соответствуют уровню мер государственной политики и не выходят за узкие рамки секторальных медико-организационных мероприятий (диспансеризация, специализированная и высокотехнологичная медицинская помощь, диагностика и профилактика наследственных и врожденных заболеваний, перинатальная помощь, вопросы репродуктивного здоровья, здоровье подростков и т. д.).

Рис. 15. Концептуальная структура стратегических целей и приоритетов социально-экономической политики Российской Федерации, предлагаемым новым элементом которой является государственная политика в области охраны здоровья детей.

С целью устранения указанных пробелов необходимо внести дополнение в пункт 8 статьи 4 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115‑ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [283] и расширить установленный в ней перечень параметров, отражаемых в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (макроэкономическая политика, институциональные преобразования, инвестиционная и структурная политика, аграрная политика и т. д.), за счет включения в него параметра «политика в области охраны здоровья детей», как это показано на рис. 15. Логика этой меры в том, что, согласно пункту 3 статьи 1 закона, указанная программа представляет собой комплексную систему целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и благодаря предлагаемому дополнению охрана здоровья детей приобретает высокий статус такого целевого ориентира.

Решение указанной задачи является ключом к решению других задач государственной политики в области охраны здоровья детей.

Вторая задача – законодательное установление приоритетного ресурсного обеспечения государственной политики в области охраны здоровья детей.

Актуальность решения этой задачи обусловлена следующим.

В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124‑ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [300] государственная политика в интересах детей является приоритетной. Вместе с тем, Конвенция о правах ребенка как международный договор, имеющий преимущество над нормами национального законодательства (статья 15 Конституции Российской Федерации), предоставляет государствам-участникам возможность регулировать решение проблем детства, исходя из имеющихся ресурсов (статьи 4, 26 Конвенции). В результате, в законодательстве обнаруживается пробел, отражающий ситуацию, когда в государстве при любой степени обострения экономических трудностей права детей утрачивают признаки реальной приоритетности. При этом создаются условия для игнорирования права каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития (статья 27 Конвенции). Одним из проявлений исследуемого противоречия является ухудшение состояния здоровья детей в России в период продолжительного социально-экономического кризиса.

Решение изложенной задачи позволит устранить пробел в законодательном обеспечении прав детей и, таким образом, создать условия для осуществления статьи 27 Конвенции о правах ребенка.

Третья задача – разработать методы экспертной оценки действующего законодательства и законопроектов с точки зрения их соответствия/несоответствия интересам охраны здоровья детей.

Первые научно обоснованные рекомендации о проведении такой экспертизы в Российской Федерации относятся к 1993 г. [104]. В том же году эта задача была закреплена в Указе Президента Российской Федерации от 27 марта 1993 г. № 405 «О неотложных мерах по стабилизации уровня жизни населения Российской Федерации в 1993 году» [257]. В дальнейшем подобная задача была обозначена в государственном докладе о положении детей (1994 г.), где подчеркнуто, что «все более актуальным становится учет последствий принимаемых государственных решений для положения детей… С этой точки зрения должна проводиться экспертиза законодательных и иных нормативных актов, регулирующих процессы в экономике и социальной сфере, а при их принятии должна обеспечиваться безусловная защита интересов детей» [123]. Подобная постановка вопроса содержится в утвержденной в начале 1996 г. Концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации [172], где акцентировано внимание на необходимости проведения экспертизы законодательства и разработки предложений по обеспечению соответствия законодательства о правах женщин международным стандартам о правах человека. Эта идея была закреплена в Основных направлениях государственной семейной политики, где предусмотрено осуществление экспертизы всех законопроектов и определение влияния принимаемых мер на положение семьи [265].

Проведение научно обоснованной экспертизы прогнозируемых последствий влияния различных разрабатываемых законопроектов на состояние здоровья детей до настоящего времени не осуществляется [13], несмотря на требование педиатров не принимать законов, решений и каких-либо иных действий, не оценив их влияния на состояние здоровья детей [6]. В качестве примера реализации подобной меры можно указать на Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174‑ФЗ «Об экологической экспертизе» [284], где первым среди принципов такой экспертизы указана «презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности». Данную норму закона целесообразно экстраполировать на сферу защиты прав детей в форме принципа экспертизы, заключающегося в презумпции потенциальной опасности для здоровья детей любых мер по повышению экономической эффективности производства и других видов деятельности, осуществляемых в условиях рыночной экономики. В настоящее время практическое использование такого принципа государственными органами оценивается как мировая тенденция [322] и вполне согласуется с выводом известного американского экономиста, лауреата Нобелевской премии по экономике J. Stiglitz (2001) [355], который подчеркивает, что минимизация или недопущение значительных сокращений рабочих мест в экономике должны быть самыми важными целями политики.

Как показывает наш анализ, методология экспертной оценки в различных общественных сферах имеет определенную общность, что имеет значение с точки зрения решения исследуемой задачи. Так, в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 8 августа 1996 г. № 327‑СФ «О законодательном обеспечении экономической безопасности Российской Федерации» [199] предусмотрена разработка методологии проведения экспертизы законопроектов в части их соответствия Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, определены соответствующие базисные критерии. Указанные критерии в адаптированном виде можно использовать в качестве основы формирования свода базисных критериев оценки проектов федеральных законов (а также других нормативных правовых актов и управленческих решений), имеющих непосредственное или опосредованное отношение к сфере прав ребенка, в части их соответствия государственной политике в области охраны здоровья детей (табл. 18). Анализ эффективности приведенных критериев и их дополнение должно стать предметом специального исследования.

Четвертая задача – приведение федерального и регионального законодательства в области охраны здоровья детей в соответствие с нормами международного права и рекомендациями международных организаций.

Правовой основой решения данной задачи является норма Конвенции о правах ребенка (статья 4), устанавливающая, что государства-участники принимают все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в Конвенции. С целью реализации данной задачи необходимо предусмотреть создание системы мониторинга федеральных и региональных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, непосредственно или опосредованно связанных со сферой охраны здоровья детей.

Таблица 18. Возможные базисные критерии оценки проектов федеральных законов в части их соответствия государственной политике в области охраны здоровья детей

Пятая задача – разработка проекта Федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации».

Политика укрепления здоровья детей обязательно включает законодательные функции [321]. Идея разработки Федерального закона «Об охране здоровья детей в Российской Федерации» (А. А. Баранов, Ю. Е. Лапин) [7, 11] поддержана медицинской общественностью и представителями органов законодательной и исполнительной власти [225, 326]. Концептуальная структура законопроекта представлена в приложении 2.

Принятие закона позволит устранить недостатки и пробелы в нормативных правовых актах по охране здоровья детей, заключающиеся в следующем:

– сохраняется ориентация преимущественно на секторальные (здравоохраненческие) меры в области охраны здоровья детей в ущерб общегосударственному подходу;

– аспекты охраны здоровья детей «рассеяны» по различным нормативным правовым актам, что создает определенные трудности в их практическом применении;

– недостаточна системная связь, не прослеживается интегрирующий фактор в системе нормативных правовых актов по вопросам охраны здоровья детей;

– в различных нормативных правовых актах отмечается противоречивость гарантий объема медицинских услуг, предоставляемых детям;

– недостаточно определены механизмы практического осуществления положений ряда нормативных правовых актов, касающихся охраны здоровья детей;

– отсутствует законодательное обеспечение гарантий полного осуществления прав детей на охрану здоровья в экстремальных и критических ситуациях социального, военного, природного и иного происхождения;

– в нормативных правовых актах недостаточно полно представлены контингенты детей, обеспечение права которых на охрану здоровья имеет свои особенности, в том числе: детей-жертв насилия; детей, работающих на улицах; несовершеннолетних безработных; несовершеннолетних беременных и несовершеннолетних родителей; детей из наиболее уязвимых социальных и этнических групп населения и др. (приложение 3).

В качестве резюме следует отметить, что функциональный характер задач исследуемого направления государственной политики заключается в том, что продолжительность их реализации ограничена конкретным периодом, определяемым сроком получения необходимого результата. Поэтому, рассматривая государственную политику в области охраны здоровья детей как развернутый во времени процесс, уместно говорить об эволюции решаемых ею задач.