Текст книги "Государственная политика в области охраны здоровья детей. Вопросы теории и практика"

4.4. Охрана здоровья детей как предмет самостоятельного направления государственной политики

Результаты проведенной в 2002 г. Всероссийской диспансеризации детей показали продолжающуюся неблагоприятную динамику показателей состояния здоровья детского населения (удельный вес здоровых детей составил лишь 32,1 %) [52]. По итогам диспансеризации Министерством здравоохранения Российской Федерации и Российской академией медицинских наук была утверждена программа мер по улучшению состояния здоровья детей на период 2004–2010 гг. [209], в которой обеспечение прав ребенка на жизнь и здоровое развитие было зафиксировано в статусе предмета государственной политики. Анализ содержания программы позволяет отметить, что ко времени постановки задачи создания научно обоснованной концепции государственной политики в области охраны здоровья детей ее методологические аспекты были освоены еще недостаточно. В результате такие разделы программы, как разработка проекта закона об охране здоровья детей, а также обеспечение государственных гарантий детям[59]59
  Соответственно, пункты 1.1. и 1.2. раздела «Правовое обеспечение охраны материнства и детства в системе здравоохранения».


[Закрыть], оказались вне предметного поля указанного направления государственной политики.

В последующем этот методологический недостаток был преодолен. В 2005 г. в решении коллегии Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации [230] «реализация права ребенка на здоровый рост и развитие» зафиксирована в составе задач государственной политики в области охраны здоровья детей, к которым отнесены также:

– совершенствование межведомственного взаимодействия по вопросам охраны здоровья детей;

– эффективное использование ресурсов здравоохранения, образования, социальной защиты населения и других ведомств в целях охраны здоровья детей;

– приоритетность профилактической работы в комплексе мер по охране здоровья детей;

– обеспечение приоритетного финансирования государственных мер по охране здоровья детей, государственных гарантий бесплатной медицинской помощи детям и доступности оказания высокотехнологичных ее видов;

– создание условий для охраны здоровья детей в образовательных и интернатных учреждениях;

– совершенствование качества медицинской помощи детям и т. д.

В данном документе установлено «считать охрану здоровья детей в Российской Федерации одним из направлений государственной политики», что является вкладом в формирование ее статуса в качестве самостоятельного института.

Решение проблем детства средствами специального здравоохранительного направления государственной политики нашло отражение также в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), где прогнозируется, что меры по созданию эффективной системы охраны материнства и детства будут способствовать обеспечению единой государственной политики в этой области (пункт «д» раздела «Модернизация здравоохранения»)[60]60
  Данное положение Программы усиливает значение государственной политики в обеспечении прав ребенка в целом. Так, в Плане действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2006 году указанной Программы (раздел «Сокращение масштабов бедности и развитие социальной помощи») обозначена необходимость определения «приоритетных направлений государственной политики по решению проблем детства» [219].


[Закрыть].

Таким образом, значение рассмотренной группы нормативных правовых актов заключается в актуализации задачи выработки государственной политики в области охраны здоровья детей как отдельного направления политики, а также в установлении необходимости использования научного метода для решения этой задачи.

4.5. Отражение проблем охраны здоровья детей в различных (не здравоохраненческих) системах государственной политики

В качестве институционального фактора формирования государственной политики в области охраны здоровья детей необходимо отметить выявленный феномен законодательного закрепления правовых механизмов, частично компенсирующих отсутствие в настоящее время данного направления государственной политики. В определенной мере этот процесс совпадает с развиваемой в Финляндии и некоторых других странах [347, 350, 351, 352, 353, 354] концепцией «здоровья во всех политиках» («Health in All Politics»), подразумевающей включение проблем охраны здоровья во все политические программы и стратегии.

В настоящее время в Российской Федерации осуществляется ряд направлений государственной политики, регулирующих сферы семейных отношений, образования, трудовых отношений и др., в той или иной мере охватывающих также вопросы охраны здоровья детей.

С целью исследования основных характеристик этого явления проведен анализ нормативных правовых актов, регулирующих различные сферы жизнедеятельности общества, что позволило установить следующее.

В «Основных направлениях государственной семейной политики», определенных Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 г. № 712 [265], закреплено право детей на бесплатную медицинскую помощь, а также предусмотрены меры, включающие:

– профилактику врожденной инвалидности, развитие медико-генетической помощи населению, совершенствование и внедрение перинатальных технологий для ранней диагностики плода, системы обязательного скринингового обследования беременных и новорожденных;

– улучшение медико-социальной помощи детям-инвалидам, включая квалифицированное восстановительное лечение, протезирование, санаторное лечение, реабилитационные мероприятия и т. д.;

– создание и внедрение программ обучения родителей основам реабилитации и воспитания детей с физическими и умственными недостатками; развитие системы охраны репродуктивного здоровья семьи;

– укрепление службы планирования семьи; «высококачественное» санитарное просвещение по вопросам полового воспитания, безопасного материнства, профилактики заболеваний, передающихся половым путем;

– разработку и реализацию программы правового просвещения семьи, направленную на разъяснение права семьи и ее членов на государственную поддержку, в том числе в сфере здравоохранения;

– подготовку и переподготовку научных и преподавательских кадров, а также специалистов медицинского профиля.

Указом установлено считать кардинальное улучшение охраны здоровья семьи одним из главных направлений государственной семейной политики.

Таким образом, осуществление мер, относящихся преимущественно к компетенции здравоохранения, поддержано правовыми средствами государственной семейной политики.

Подобное взаимодействие сектора здравоохранения и других секторов, регулируемых методами государственной политики, зафиксировано и в ряде законов.

Так, в преамбуле Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3‑ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [296] определено, что закон устанавливает правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту (преамбула). В законе закреплено, что государственная политика в данной сфере «направлена на… постепенное сокращение числа больных наркоманией» (статья 4). Приоритетность мер по профилактике наркомании и государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркомании установлены в качестве принципов данного направления государственной политики (статья 4).

Анализ Федеральной программы развития образования (далее по тексту – программа), утверждаемой законодательно [311] и являющейся организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования[61]61
  В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266–1 «Об образовании» [78].


[Закрыть], позволяет отметить в этой программе синтез медико-организационных и педагогических мер, нацеленных:

– на разработку предложений по обеспечению прав пациента-ребенка;

– совершенствование организации учебного процесса в целях сохранения и укрепления здоровья обучающихся, нормализацию учебной нагрузки, создание специальных условий для получения образования лицами, имеющими ограниченные возможности здоровья и особенности развития;

– поддержку и развитие разнообразных форм оздоровительной работы в образовательных учреждениях различных типов и видов;

– разработку и реализацию системы мер охраны жизни и здоровья обучающихся;

– введение в действие нормативных правовых актов, касающихся повышения ответственности педагогических работников образовательных учреждений и родителей (законных представителей) за обучение, воспитание, охрану жизни и здоровья обучающихся;

– создание условий, обеспечивающих охрану жизни, сохранение и укрепление здоровья обучающихся, формирование их здорового образа жизни;

– создание условий для полноценного питания обучающихся;

– защиту обучающихся от игр и игрушек для детей, отрицательно влияющих на физическое и психическое здоровье и не отвечающих психолого-педагогическим, морально-этическим и санитарно-экологическим требованиям.

В качестве ожидаемого результата реализации программы указано создание здоровых и безопасных условий труда и учебы. В программе предусмотрены: разработка и осуществление системных мер по обеспечению здоровья обучающихся на основе оказания доступных оздоровительных и медицинских услуг, обеспечение охраны жизни и здоровья детей, повышение ответственности педагогических работников образовательных учреждений, родителей (законных представителей) за охрану жизни и здоровья детей.

В Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1‑ФЗ «Об образовании» [78] изложены принципы государственной политики в области образования, среди которых закреплен принцип приоритета «жизни и здоровья человека» (статья 2). Закон устанавливает создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений организаций общественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения (статья 32). Законом предусмотрена ответственность образовательных учреждений за жизнь и здоровье обучающихся, воспитанников во время образовательного процесса (статья 32). Охрана здоровья детей обеспечивается экспертизой соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательными учреждениями, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм (статья 33). Установлено также (статья 51), что:

– образовательное учреждение создает условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников;

– учебная нагрузка, режим занятий обучающихся, воспитанников определяются уставом образовательного учреждения на основе рекомендаций, согласованных с органами здравоохранения;

– для детей, нуждающихся в длительном лечении, организуются оздоровительные образовательные учреждения, в том числе санаторного типа (обеспечение указанных мероприятий является расходным обязательством субъекта Российской Федерации);

– медицинское обслуживание обучающихся, воспитанников образовательного учреждения обеспечивают органы здравоохранения; образовательное учреждение обязано предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников и т. д.

Приведенные данные свидетельствуют о широком охвате вопросов охраны здоровья детей в структуре реально действующей законодательно закрепленной государственной политики в области образования.

Государственная политика в области охраны труда (статья 210 Трудового кодекса Российской Федерации) [252] регулирует «обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников». В законе учитываются возрастные особенности несовершеннолетних работников в связи с характером трудовой деятельности, к занятию которой они могут быть допущены (статьи 63, 69, 70, 92, 94, 96, 99, 265, 266).

Таким образом, Трудовой кодекс в пределах своего правового поля взаимодействует с правовой сферой охраны здоровья детей и фактически придает ей статус предмета государственной политики.

В обобщенном виде результаты анализа отражения проблем охраны здоровья детей в исследованных направлениях государственной политики представлены в табл. 11, из которой следует, что вопросы профилактики болезней детского возраста зафиксированы во всех рассмотренных выше нормативных правовых актах. В двух актах установлено предоставление бесплатной медицинской помощи детям. Остальные учтенные признаки, характеризующие исследуемую проблему, отражают специфику отношений, регулируемых соответствующими нормативными правовыми актами.

Анализ полученных данных показал, что включение отдельных аспектов охраны здоровья детей в предметное поле различных законодательно закрепленных направлений государственной политики характеризуется двумя разнонаправленными тенденциями.

Первая тенденция, положительная, заключается в том, что указанный синтез действительно частично компенсирует отсутствие специально сформированной научно обоснованной государственной политики, призванной обеспечивать права детей на охрану здоровья. При этом регулирование общественных отношений в сфере охраны здоровья детей средствами действующих направлений государственной политики свидетельствует о свершившемся правовом закреплении ряда проблем детского здравоохранения в качестве реального предмета политики. Данный факт имеет принципиальное значение, поскольку является методологической и практической основой для разработки и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей, способной не только интегрировать и обеспечить координацию уже «узаконенного» комплекса медицинских компонентов указанных выше направлений политики, но и существенно дополнить его путем вовлечения в сферу правового регулирования в интересах детей наиболее полного объема общественных отношений.

Таблица 11. Отражение вопросов охраны здоровья детей в различных сферах государственной политики

Примечание. Наименования направлений государственной политики в таблице приведены под следующими номерами:

1. Государственная семейная политика.

2. Государственная политика в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту.

3. Государственная политика в области образования.

4. Государственная политика в области охраны труда.

Пока этого не произошло, в России проявляется другая тенденция, заключающаяся в фрагментарном воздействии на сферу охраны здоровья детей нескольких регулирующих правовых субъектов. В результате, вне правового обеспечения остается разрешение целого ряда серьезных противоречий в функционировании системы «ребенок – общество», в том числе:

– несоответствие между декларированным правом каждого ребенка на охрану здоровья и тем, что реализация этого права не закреплена законодательно в качестве ключевой цели национального развития в целом, как это предусмотрено в пункте 3 Плана действий по осуществлению Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90‑е годы;

– отсутствие механизмов первоочередного решения вопросов обеспечения права детей на охрану здоровья в условиях различных видов кризисов и нестабильности (обострение экономических и иных проблем в обществе, вооруженные конфликты и т. п.);

– недостаточная эффективность воздействия на конкретные социально обусловленные детерминанты детского здоровья (насилие в отношении детей, эксплуатация детей, в том числе сексуальная эксплуатация, ухудшение состояния здоровья родителей, неполноценное питание в семьях, низкий уровень жизни семей с детьми и др.).

Сложившееся фрагментарное регулирование отношений в области охраны здоровья детей является причиной, поддерживающей статус системы охраны здоровья детей в качестве не активного регулирующего фактора, а пассивного управляемого объекта. В данной ситуации основные условия и причины нездоровья детей оказываются вне непосредственного контроля со стороны здравоохранения.

Основной вывод: в настоящее время в Российской Федерации имеется необходимый объем правовых оснований, представленных международными документами и национальными нормативными правовыми актами, для разработки и законодательного закрепления государственной политики в области охраны здоровья детей. Реализация такой разработки позволит предупредить неблагоприятный процесс дезинтеграции системы правового обеспечения охраны здоровья детей в Российской Федерации.

Глава 5
Научное обоснование структуры и содержания концепции государственной политики в области охраны здоровья детей

5.1. Основные параметры концепции государственной политики в области охраны здоровья детей

В рамках поставленной задачи понятие концепции определяется как «система взглядов на содержание, принципы и основные направления» исследуемой сферы государственной политики [93]. Это определение дополняется также тем, что концепция представляет собой изложение «общих, принципиальных подходов», формирование «общей стратегии и приоритетных направлений» политики с учетом реальной социально-экономической ситуации для «разрешения назревших проблем» в конкретной сфере общественных отношений [172, 266]. В. Ю. Зорин и Т. А. Хабриева (2003) отмечают, что концептуальный подход в осуществлении государственной политики позволяет «четко определить соответствующие ориентиры, порядок их использования» для достижения поставленной цели [85].

Таблица 12. Структура, содержание и другие элементы различных направлений государственной политики, установленные по результатам контент-анализа нормативных правовых актов

При решении методологических вопросов разработки структуры и содержания концепции государственной политики в области охраны здоровья детей было принято во внимание, что:

– во‑ первых, каких-либо стандартов подобных разработок не существует;

– во‑вторых, основные структурные элементы различных действующих направлений государственной политики относительно однородны;

– в‑третьих, наиболее полные данные, характеризующие структуру, объем и другие параметры указанных структурных элементов[62]62
  В данной главе понятия «параметры», «элементы», «признаки», «компоненты» используются в одном значении.


[Закрыть], могут быть получены на основе изучения определенного числа нормативных правовых актов, регулирующих отдельные направления государственной политики.

Результаты предварительного анализа десяти нормативных правовых актов (табл. 12), в которых закреплены направления государственной политики, имеющие непосредственное или опосредованное отношение к сфере охраны здоровья детей, это предположение подтвердили. Такие элементы политики, как принципы, цели, задачи отражены в большинстве актов. Наибольший объем изучаемых признаков (43 признака) зафиксирован в тексте «Основных направлений государственной семейной политики» [265], в котором представлена дефиниция данного направления политики, сформулирована проблемная ситуация, используется понятие идеологии политики, определены механизмы реализации политики, приоритеты, и т. д.

С учетом полученных предварительных результатов, проведен анализ 126 источников информации по вопросам государственной политики в различных областях жизнедеятельности общества (отечественные нормативные правовые акты, международные документы). Необходимое и достаточное число указанных источников определялось в процессе исследования, при этом ориентиром служил так называемый «пороговый» объем искомых признаков, по достижении которого признаки, выявляемые в новых источниках, начинают устойчиво повторять уже выявленные.

Анализ содержания определенных таким образом и включенных в разработку 58 признаков, идентифицированных в качестве структурных элементов концепции государственной политики в области охраны здоровья детей, позволил большую их часть классифицировать на три группы:

1) базовые (отражающие специфические особенности данного направления государственной политики и не изменяющиеся в период ее реализации);

2) функциональные (также отражающие специфику исследуемого направления политики и предназначенные в силу своей способности к изменению для адаптации политики к существующим реальностям в интересах достижения требуемого результата);

3) динамичные (универсальные, не обладающие специфическими признаками конкретного направления государственной политики, способные к оперативному реагированию на изменение ситуации, в условиях которой политика реализуется).

Ряд выделенных признаков не был классифицирован. К этому ряду отнесены такие достойные специального научного рассмотрения признаки государственной политики, как ее моральные основы, социально-экономические и другие условия, в которых осуществляется исследуемая сфера политики и др.

Полученные и систематизированные таким образом данные использованы для обоснования структуры и содержания концепции государственной политики в области охраны здоровья детей (приложение 1).

В качестве объекта государственной политики в области охраны здоровья детей определен каждый ребенок. Это положение соответствует нормам Конвенции о правах ребенка, устанавливающим, что каждый ребенок имеет право на жизнь (статья 6) и ни один ребенок не может быть лишен своего права на пользование наиболее совершенными услугами системы здравоохранения (статья 24).

В процессе изложения мы опирались на определения понятий здоровья ребенка и охраны здоровья детей, научное обоснование которых представлено в соответствующих разделах исследования.