Текст книги "Конституционное право России"

Принцип равного избирательного права означает, что каждый избиратель имеет один голос; все избиратели и кандидаты участвуют в выборах на равных основаниях.

Принцип прямых выборов означает, что лицо избирается непосредственно в тот орган, в который проходят выборы, минуя промежуточные инстанции. Избирательные системы различных стран знают прямые, многостепенные и косвенные выборы. Недостаток многостепенных и косвенных выборов заключается в том, что при их проведении воля избирателей искажается. При многостепенных выборах депутаты (делегаты) вышестоящего представительного органа избираются нижестоящими представительными органами. При косвенных выборах сначала избиратели выбирают выборщиков, которые затем избирают чаще всего президента. Например, в США избиратели избирают 538 выборщиков, которые в первый вторник после первого понедельника ноября каждого високосного года избирают президента.

Принцип тайны голосования. Голосование на выборах является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя. Оно позволяет избирателю свободно выразить свою волю, которая остается неизвестной для каких бы то ни было других лиц.

Принцип добровольного участия в выборах. Во-первых, он проявляется в том, что избиратели принимают участие в выборах на совершенно добровольных началах. За неучастие в выборах для избирателя не наступает какой-либо ответственности. Далеко не во всех зарубежных странах участие в выборах является добровольным. Так, например, в Австрии, лицо, уклонившееся от участия в выборах, подвергается штрафу или тюремному заключению. Во-вторых, от каждого кандидата в депутаты требуется письменное согласие баллотироваться по соответствующему избирательному округу, без которого он не будет зарегистрирован окружной избирательной комиссией в качестве кандидата в депутаты.

Некоторые политики предлагают установить ответственность для избирателей, уклоняющихся от участия в выборах, которая действует в ряде стран мира. Подобного рода меры перечеркнут важнейшие принципы избирательной системы, снизят порог демократизма выборов не на один порядок.

Принцип обязательности выборов. Этот принцип, прежде всего, означает, что выборы являются императивным и единственным легитимным способом формирования представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Именно на эту проблему нацелен, предложенный в ст. 8–10 федерального закона «Об основных гарантиях…» от 12 июня 2002 г. механизм назначения региональных выборов, в соответствии с которым, выборы в обязательном порядке проводятся в сроки, установленные уставами и законами субъектов Федерации и являющиеся обязательными на всей их территории, а в случае, если уполномоченный на то орган не назначит выборы в сроки, установленные уставами и законами субъектов, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий выборного органа. Если же выборы не будут назначены избирательной комиссией, то они должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а их проведение возлагается на избирательную комиссию, формируемую ЦИК РФ. Думается, что предусмотренные федеральным законодательством судебные гарантии обязательности назначения выборов исключат даже малейшие возможности для уклонения от решения вопроса о дате их проведения.

Ст. 82 закона «Об основных гарантиях…» предусматривает перенос выборов в одни органы в связи с их объединением с выборами в другие органы. Это позволит значительно сократить расходы на выборы и уменьшить нагрузку на избирателей.

Принцип периодичности выборов. Периодичность проведения выборов является одним из необходимых условий их демократичности и легитимности. Не случайно в ст. 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. прямо зафиксировано, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, равных и неотъемлемых прав всех людей.[199]199
  См.: Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Копенгаген, 29 июня 1990 года // Международные акты о правах человека. Сб. документов. М.: НОРМА, 2000. С. 654.


[Закрыть] Данный принцип означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных федеральным и региональным законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в идеальном варианте должны с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а, с другой, – гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями.

В ст. 8 Федерального закона «Об основных гарантиях…» зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать 5 лет. С учетом возможности в ближайшей перспективе совмещать выборы во многие органы государственной власти целесообразно унифицировать и сроки полномочий выборных органов. Поэтому новый федеральный закон «Об основных гарантиях…» от 12 июня 2002 г. предусматривает возможность пролонгации или сокращения сроков полномочий выборных органов до 1 года (ст. 82 закона).

Принцип альтернативности выборов. Сущность альтернативности выборов заключается в следующем: если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. В противном случае закон предусматривает проведение голосования в одномандатном округе либо в едином избирательном округе по одной кандидатуре: 1) при повторном голосовании; 2) на выборах депутатов органов местного самоуправления (если это предусмотрено законом субъекта Федерации). При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 % избирателей, принявших участие в выборах.

Безальтернативность превращает выборы в пустую формальность и свидетельствует не в пользу их демократизма.[200]200
  Нередко одновременно выдвигаются заведомо слабые, «непроходные» кандидатуры, призванные создать видимость соблюдения принципа альтернативности.


[Закрыть] Например, в Республике Калмыкия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Татарстан, Башкортостан имели место открыто безальтернативные выборы президентов. За такими выборами нередко скрывается корыстная консолидация элит титульных наций, а то и поползновение к установлению этнократических режимов.

Принцип гласности выборов. Гласность выборов обеспечивается, прежде всего, открытым характером деятельности избирательных органов.[201]201
  См., напр.: ст. 30 федерального закона «Об основных гарантиях». «Гласность деятельности комиссий».


[Закрыть] Работа избирательных органов должна быть доступна средствам массовой информации, наблюдателям, представителям избирательных объединений и кандидатов. Принцип гласности выборов логически связан с конституционной свободой мысли и слова, предполагает широкий доступ к избирательной информации граждан и их объединений, открытость действий власти, а также высокую правовую культуру в обществе. На качестве гласности сказывается заангажированность СМИ, многие из которых находятся на содержании олигархов. И как гласит поговорка: «Кто платит, тот и заказывает музыку». К сожалению, перспектива этой заангажированности будет постоянно возрастать.

Федеральный закон «Об основных гарантиях…» от 12 июня 2002 г. вводит норму, согласно которой результаты выборов должны размещаться в Интернете для всеобщего ознакомления.

Территориальный принцип выборов.[202]202
  Избирательной практике известны территориальный, производственно-территориальный и производственный принципы.


[Закрыть] Этот принцип тесно связан с принципами прямых и равных выборов и означает, что избиратели участвуют в выборах по месту жительства, то есть выборы проводятся по избирательным округам. Избирательный округ – это избирательная территориальная единица, образуемая в соответствии с нормами представительства для избрания депутатов в соответствующий выборный орган. Казалось бы, по вопросу создания избирательных округов не должно быть проблем, но это далеко не так. Например, Республика Татарстан разделена на административно-территориальные округа таким образом, что один представитель идет и от 7-тысячной Елабуги, и от 700-тысячной Казани, чем нарушается принцип равных выборов.[203]203
  См.: Шкель Т. Суд идет, Конституционный… // Российская газета. 2001. 13 ноября.


[Закрыть]

Принцип стабильности избирательного законодательства. Данный принцип имеет громадное значение, так как избирательные законы призваны регулировать важнейшие политико-правовые отношения, связанные с выборами органов государственной власти, наделяемых широкими властными полномочиями. Наиболее продуктивно то законодательство, которое стабильно. Стабильным же обычно бывает законодательство, наиболее адекватно отражающее общественные потребности и обеспечивающее эффективные механизмы их правового регулирования.[204]204
  См.: Концепция стабильности закона / Отв. ред. В. П. Казимирчук. М.: Проспект, 2000. С. 118–131.


[Закрыть] К сожалению, у нас на каждые выборы принимаются новые законы. При такой практике трудно говорить о совершенстве и стабильности избирательного законодательства. С одной стороны, все логично – наша страна делает еще только первые шаги по пути демократии. Но чаще всего, к сожалению, избирательные законы «делаются», что называется, «для себя» и «под себя». Политическая направленность тех или иных законов часто очевидна. Кроме того, подобная практика расточительна.

Принцип независимости органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Этот принцип означает, что для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан образуются специальные органы – избирательные комиссии, при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимые от органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии со ст. 21 и 23 федерального закона «Об основных гарантиях…» ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации охарактеризованы в качестве государственных органов, не входящих в систему органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти. Однако вряд ли в этом стоит усматривать формирование нового канала государственной власти, дополняющего классическую теорию разделения властей. Статус избирательных комиссий достаточно детально прописан в законе «Об основных гарантиях…» от 12 июня 2002 г.

Принцип контроля за ходом организации и проведения выборов. Важной проблемой, возникающей в ходе проведения выборов, является слабая правовая регламентация механизма контроля за соблюдением правовых норм.

За ходом организации и проведения выборов осуществляется государственный, общественный контроль и международный мониторинг. Например, около 200 тыс. наблюдателей следили за ходом выборов в России в 2000 г.[205]205
  Парламентские и Президентские выборы в России 1999–2000 гг. Техническая оценка / Отв. ред. К. Надо. М.: МФИС, 2000.


[Закрыть]

Государственный контроль, прежде всего, осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, избирательными комиссиями, органами прокуратуры, органами внутренних дел.

Например, финансовый контроль. 1) Контроль Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Согласно п. 13 ст. 59 федерального закона «Об основных гарантиях…» комиссии осуществляют контроль за порядком формирования и расходования средств избирательных фондов. 2) Отчетность и ответственность кандидата. Кандидат несет личную ответственность за управление финансовых средств, выделенных для обеспечения избирательной кампании. Кандидат обязан назначить уполномоченного представителя по финансовым вопросам, который должен быть зарегистрирован ЦИК РФ и может взять на себя ответственность за управление финансовыми ресурсами избирательного фонда. Однако доказать незаконную деятельность по финансированию избирательных кампаний непросто.[206]206
  Итоговый финансовый отчет и учет поступления и расходования средств избирательных фондов зарегистрированных кандидатов на должность Президента РФ // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 18 (108).


[Закрыть] 3) Отчетность перед избирателями через средства массовой информации.

Общественный контроль может осуществляться, например, посредством наблюдателей. Согласно ст. 2 закона «Об основных гарантиях…» наблюдатель – это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчета голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, включая деятельность комиссии по проверке правильности итогов голосования, определения результатов выборов.

Международный мониторинг. В своей деятельности международные наблюдатели руководствуются методикой и основными принципами организации наблюдения за подготовкой и проведением выборов, рекомендованными Советом Европы. Международное наблюдение отмечено в итоговом документе международной конференции «Свобода выборов и международное наблюдение за выборами», проходившей в Испании в 1994 г. Международный мониторинг имеет как позитив, так и негатив. Его позитив заключается в том, что он способен предупредить, установить явные нарушения избирательных прав граждан и законов о выборах. Вместе с тем международный мониторинг имеет и негатив, не делает чести государству, так как свидетельствует о том, что у международного сообщества имеются сомнения в демократизме и честности проводимых выборов. По мнению автора, международный мониторинг может осуществляться только на взаимных началах.

Принцип ответственности за нарушения избирательных прав граждан и законов о выборах. Составляющие принципа ответственности включают правовые средства, конкретизирующие содержание избирательных прав и предусмотренные нормами уголовного, административного и гражданского законодательства, а также законодательства о выборах. Так, ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) предусмотрена уголовная ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, ст. 141.1. – Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума; ст. 142 – за фальсификацию избирательных документов или неправильный подсчет голосов; 142.1. – Фальсификация итогов голосования, а нарушения этих положений расцениваются как посягательство на политические права граждан.[207]207
  Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2007. № 31. Ст. 4011.


[Закрыть] Поскольку на выборах всех уровней подкуп избирателей получает все более широкое распространение, то возникает очевидная необходимость включить состав данного преступления в УК РФ, предусматривающий не только меры, связанные с лишением свободы, но и дополнительные меры в виде запрещения занимать государственные должности и входить в состав избирательных комиссий.

Менее опасные нарушения избирательного законодательства влекут административную ответственность, которая регламентирована ст. 5.1–5.25 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ).[208]208
  Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2007. № 31. Ст. 4009.


[Закрыть] Нарушения законодательства о выборах, за которые предусмотрена административная ответственность, довольно распространены. Поэтому давно назрела необходимость создать в судах общей юрисдикции коллегию по административным делам, разработать и принять административный процессуальный кодекс. Неудобно избирательные административные правонарушения решать посредством гражданского судопроизводства. Тем более, сокращенные сроки их рассмотрения, предусмотренные ГПК, практически лишают суды возможности рассмотреть дела об избирательных правонарушениях.

Нельзя забывать и о санкциях собственно избирательного законодательства, например, предусмотренных ст. 76 Федерального закона «Об основных гарантиях…» от 12 июня 2002 г. оснований аннулирования (отмены) регистрации кандидата и др. Такие дела рассматриваются посредством гражданского судопроизводства.

С другой стороны, важной составляющей данного принципа должна стать ответственность выборных лиц за свою деятельность перед избирателями, которая не предусматривается нормами действующего законодательства, за исключением депутатов органов местного самоуправления.

Понятие «избирательный процесс»

Несмотря на неоднократно предпринимаемые в научной литературе попытки сформулировать понятие «избирательный процесс» четкое и однозначное определение этого политико-правового явления до сих пор не выработано, что нередко приводит исследователей к самым разнообразным оценкам образующих избирательный процесс признаков.[209]209
  См.: Кукушкин М. И., Югов А. А. Понятие и структура избирательного процесса // Выборы и референдумы. 1998. № 1. С. 14–19; Хрусталев Е. Н. Избирательный процесс в России: Понятие и стадии // Правоведение. 1998. № 2. С. 32–35; Белкин А. А. Избирательный процесс // Вестник СПбГУ. Сер. 6. 1993. № 4. С. 93–101; Князев С. Д. Избирательный процесс: понятие, особенности и структура // Правоведение. 1999. № 3. С. 42–54 и др.


[Закрыть] Действующее избирательное законодательство «обходит» стороной вопрос определения понятия «избирательный процесс». Так, в ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…» используется термин «избирательная кампания».

Юридическая наука и практика весьма широко оперируют такой правовой категорией, как «процесс», акцентируя внимание на различных его видах (гражданский, арбитражный, уголовный, административный, законодательный, бюджетный, избирательный и др). Процесс представляет собой весьма сложное правовое явление, которое, несомненно, имеет определенные общие для всех видов юридической процессуальной формы свойства и вместе с тем специфику их отраслевого преломления, отражающую особенности регулируемых отношений и характер их юридической регуляции.

По мнению Д. Н. Бахраха, юридические процессы отличают следующие особенности: 1) это сознательная, целенаправленная деятельность; 2) она связана с реализацией властных полномочий субъектами публичной власти; 3) она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, направлена на решение юридических дел; 4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах; 5) полная (или в основном) регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами.[210]210
  См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК, 1996. С.153–154; Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 6.


[Закрыть]

В юридической теории оформились три направления в понимании процессуальной деятельности: традиционное, расширительное, ограничительное.

Традиционное понимание юридического процесса неразрывно связано с отождествлением с юрисдикционной деятельностью, охватывающей собой разрешение юридических споров и применение мер государственного принуждения (классические виды – уголовный, гражданский, арбитражный процессы, а также конституционно-судебный процесс). Всех их отличает принадлежность к обеспечению порядка применения материальных охранительных норм различной отраслевой принадлежности.[211]211
  См.: Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 122; Протасов В. Н. Процессуальный механизм в правовом регулировании социалистических общественных отношений // Советское государство и право. 1983. № 3. С. 123. В этом смысле конституционно-судебный процесс представляется элементом конституционно-судебного права, определяющего статус и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. См.: Кокотов А. Н. Конституционное право в российском праве: Понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. № 1. С. 22.


[Закрыть]

Сторонники расширительного понимания юридического процесса исходят из того, что любая правовая деятельность невозможна вне процессуального режима, ибо нельзя представить, чтобы одна ее сторона (материальное содержание) регламентировалась законом, а другая (процессуальная) – нет.[212]212
  См.: Галаган И. А., Василенко А. В. Проблемы теории правоприменения по советскому законодательству// Правоведение. 1986. № 2. С. 58; К проблемам теории правоприменительных отношений // Государство и право. 1998. № 3. С. 19.


[Закрыть]

По этой причине различают процессуальные формы ограничительного характера. В частности, применительно к финансовому праву можно говорить о бюджетном процессе, а в отношении государственного права – об учредительном, законодательном, референдумном и избирательном процессах.[213]213
  См.: Князев С. Д. Современное российское избирательное право. Владивосток: Дальневосточный университет. 1999. С. 46–47; Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 11.


[Закрыть] Существенная особенность ограничительных форм процессуальной деятельности заключается в том, что они не покрывают собой все материальное правоприменительное поле соответствующей отрасли права, а «сегментированы» применительно к отдельным образующим ее институтам, вследствие чего по объему своего воздействия замыкаются на обслуживании отдельных видов правоприменения.

По мнению В. Д. Сорокина, следует различать две группы процессуальных норм: одни из них образуют самостоятельные отрасли российского права, другие представляют собой институты, то есть структурные подразделения соответствующих материальных отраслей.[214]214
  См.: Сорокин В. Д. Указ. соч. С. 11.


[Закрыть]

Избирательная процессуальная форма представляет собой юридическую конструкцию образующих избирательный процесс отношений, состоящую из предусмотренных законодательством о выборах избирательных процедур, которые закрепляют определенный порядок осуществления различных электоральных действий. Процессуальная форма как юридическая конструкция организации и проведения выборов, обусловливает существование избирательного процесса как системы правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности динамику избирательной кампании. Таким образом, и процессуальная форма, и процедура, и процесс в равной степени связаны с подготовкой и проведением выборов, хотя и выполняют различные функции в механизме правового регулирования избирательных кампаний.

Юрисдикционный процесс и любую правовую процедуру объединяет то, что они представляют собой нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, т. е. определенную юридическую форму. Конечно же, процедурные нормы по правовому статусу отличны от процессуальных,[215]215
  В юридической литературе по вопросу соотношения процедур и процессов высказываются диаметрально противоположные суждения. См.: Протасов В. Н. Юридическая процедура. М., 1991. С. 28–30; Баландин В. Н. Принципы юридического процесса: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 5–6; Яковенко О. В. Правовая процедура: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 6–8; Каминская В. И. Место процессуальных норм в системе советского права // Демократические основы советского социалистического правосудия / Под ред. М. С. Строговича. М., 1965. С. 65–67; Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под ред. П. Е. Недбайло и В. М. Горшенева. М., 1976. С. 84–103; Лучин В. О. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 24–26; Мельников Ю. И. К вопросу о соотношении «юридического процесса» и «юридической процедуры» // Актуальные проблемы юридического процесса в общенародном государстве. Межвуз. темат. сб. Вып. 1. Ярославль, 1979. С. 11–15; Теория юридического процесса / Под ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985; Хрусталев Е. Н. Указ. соч. С. 32–35; Князев С. Д. Указ. соч. С. 42–45.


[Закрыть] они менее жесткие, предоставляют право вносить в них коррективы по ходу их реализации, и оформляются иначе, чем процессуальные.[216]216
  См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права. М.: Юрайт, 1997. С. 283.


[Закрыть]

Под избирательным процессом следует понимать совокупность государственно-правовых норм, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов органов государственной власти и местного самоуправления; подведение итогов выборов и их легитимацию.