Текст книги "Курс права социального обеспечения"

Безработица является неизбежной спутницей капиталистической рыночной экономики. Можно спорить о ее плодотворности и стимулирующей роли, но риск ее наступления со всеми вытекающими негативными последствиями для любого работника очевиден. Между тем, долгое время считалось, что тяжесть этого риска должен нести только работник. Уже было сказано о добровольной взаимопомощи через различные общества и профсоюзы, в функции которых традиционно входила и помощь рабочим. Как правило, она заключалась в том, чтобы за определенный период безработицы из средств общества выплачивалась фиксированная сумма. Ее размер, как правило, мог обеспечить только физическое выживание до нахождения нового места работы. Помощь безработным оказывалась также общественными организациями и органами общественного призрения через приюты, рабочие дома, общественные работы, предоставление бесплатного питания и др.

Отдельные попытки ввести подобное страхование принимались с конца XIX в., в частности, в Германии[229]229
  См.: Гаген В. А. Безработица в Германии и меры борьбы с нею. (Социально-политический этюд). СПб., 1904.


[Закрыть]. В г. Берне (Швейцария) муниципалитет учредил кассу безработных, взносы в которую делали сами рабочие и муниципалитет. В Бельгии практиковалась так называемая гентская система (г. Гент), когда город выделял средства на пособия безработным совместно с государством. Но это были скорее отдельные попытки факультативно-обязательного страхования[230]230
  См.: Сувиров Н.И. Безработица и страхование ее последствий в Западной Европе. СПб., 1907.


[Закрыть]. Некоторый интерес представляет опыт Дании, где в 1907 г. принимается Закон об учреждении правительственных касс для безработных[231]231
  Журнал Министерства юстиции. 1907. № 10. С. 267.


[Закрыть]. В апреле 1913 г. принимается Закон о предоставлении труда (об общинных бюро труда). Эти бюро не только выполняли роль бесплатных бирж труда, но и выдавали пособия безработным для переезда к новому месту работы. Учрежденные кассы на случай безработицы вели учет безработных и выплачивали из государственных средств небольшое пособие. Это был вид государственного социального обеспечения или страхования без взноса[232]232
  Там же. 1914. № 6. С. 285–291.


[Закрыть].

До Первой мировой войны обязательное страхование от безработицы было введено только в Англии в 1911 г., причем в достаточно несовершенной форме. Издержки возлагались в равных долях на работников и работодателей, а государство должно было приплачивать третью часть общей суммы страховых взносов работников и работодателей. Размер пособия исчислялся в твердой сумме и составлял около одной четвертой пособия по болезни. Срок его выплаты не мог превышать 15 недель в году. Это страхование охватывало только работников ряда отраслей промышленности. Ситуация изменилась после Первой мировой войны, когда страхование от безработице было введено в ряде стран, таких как: Италия (1919 г.), Австрия (1920 г.), Швейцария (1927 г.), Швеция (1934 г.), США (1935 г.) и др. Английский Закон 1911 г. также подвергся существенному улучшению. Круг застрахованных охватывал уже три четверти застрахованных лиц, упростились и стали более льготными условия получения пособия по безработице. Вместе с тем от безработных стали требовать подтверждения нуждаемости и доказательств поиска ими новой работы.

Весьма своеобразно ситуация развивалась в Германии. Имперским постановлением об обеспечении безработных от 13 ноября 1918 г. вводилось его паритетное финансирование из государственных средств и средств областей и общин. На области и общины возлагалась вся техническая и организаторская работа. Немецкий ученый В. Каскель указал на следующие отличия такого обеспечения как от страхования от безработицы, так и от призрения бедных. Во-первых, Имперское постановление касалось всех безработных независимо от степени их нуждаемости и предшествующего периода работы. Во-вторых, страховые взносы не делались ни работниками, ни работодателями. В-третьих, размер предоставляемых услуг не соотносился с размером предыдущих взносов, не определялся принадлежностью к профессии, а соотносился только с потребностями в обеспечении отдельных индивидов. В-четвертых, безработные имели право-притязание на пособие, т. е. речь шла не о милости, а о публичной обязанности. В данном случае легализовалось публичное личное право-притязание на пособие[233]233
  См.: Каскель В. Новое трудовое право. М., 1925. С. 155–158.


[Закрыть]. С 1924 г. Германия начала переход к практике страхования безработицы, который завершился в 1927 г. Взносы работников и работодателей соотносились как две трети к одной трети. В ходе экономического кризиса к 1932 г. круг застрахованных от безработицы был ограничен, а размер пособия снижен при одновременном увеличении страховых взносов работников. Дополнительно был введен кризисный налог на заработную плату рабочих и служащих для помощи безработным. Все эти меры были встречены работниками крайне отрицательно. Напротив, первые мероприятия фашистского режима по борьбе с безработицей после 1933 г., воспринимались большинством работников позитивно. Об этом уже было сказано в предыдущих разделах.

В годы экономического кризиса в первой половине 30-х гг. XX в. практически во всех странах законодательство о страховании от безработицы было ужесточено через ограничение круга застрахованных, увеличение страховых взносов при уменьшении размера пособия по безработице. Эти меры сочетались с активным внедрением общественных работ, отказ от которых мог привести к исключению из списка безработных на бирже труда. При всей противоречивости этого процесса данные мероприятия были объективно необходимы и помогли преодолеть кризис. В этой связи однозначно негативная оценка мер по преодолению безработицы в советской научной литературе кажется нам излишне категоричной. Так, В.М. Догадов писал: «Привлечение к труду безработных, вынужденных работать за нищенскую заработную плату, давало дешевую рабочую силу организаторам общественных работ и владельцам частных предприятий и хозяйств, в том числе крупным земельным собственникам, поскольку значительное число безработных было направлено на работу в деревню»[234]234
  Догадов В.М. Правовое регулирование труда при капитализме. М., 1959. С. 186–187.


[Закрыть].

Программное значение для идеологии страхования от безработицы имел уже упомянутый доклад англичанина У. Бевериджа 1944 г., в котором пособия по безработице предлагалось сделать общедоступным благом путем обеспечения равных для всех пособий при условии взимания равных страховых взносов безотносительно к размеру заработной платы. Следствием этого стал британский Акт национального страхования (1946 г.). В дальнейшем обязательное страхование от безработицы было распространено на все развитые страны и имело достаточно различную правовую регламентацию.

Французская система страхования от безработицы базируется на коллективных соглашениях между организациями работодателей и наемных работников. Во Франции существуют два крупных фонда страхования по безработице, управляемых на паритетных началах представителями трудящихся и предпринимателей: Национальный союз содействия занятости в промышленности и торговле (UN-EDIC) и Союз содействия занятости в промышленности и торговле (ASSEDIC). Первая организация отвечает за финансовые вопросы и функционирование всей системы страхования по безработице. Кроме того, в ее компетенции находятся мероприятия по профессиональной реабилитации безработных, а также профессиональное обучение и переквалификация. Вторая управляет страховыми счетами, отвечает за поступление взносов, а также за выплату пособий по безработице. Наряду с этими двумя учреждениями во французской системе страхования по безработице действует еще одна организация – Национальное агентство занятости (ANPE), задача которого – содействие в поиске работы, информировании о состоянии ситуации на рынке труда и оказание услуг по профессиональной ориентации.

В системе обеспечения по безработице во Франции выделяются два основных вида пособий, выплата которых зависит от определенных предпосылок. Первый – это пособие, выплата которого увязана с такими обстоятельствами, как наличие страхового стажа и выплата страховых взносов в течение определенного времени. Эта часть системы строится на общих страховых принципах. Второй вид – так называемое пособие солидарности (помощь по безработице), предназначенное для безработных, не имеющих права на страховое пособие.

Право на пособие в рамках социального страхования по безработице возникает при ряде условий. Прежде всего безработица не должна быть вызвана увольнением по собственному желанию. Кроме того, для получения пособия безработному следует зарегистрироваться на бирже труда, где он подписывает «план содействия для возврата к занятости», в котором определяются как права и обязанности самого безработного, так и обязанности службы занятости. Обязательным документом служит также специальный проект персональных действий, в котором определяется, что делает безработный для обретения работы. Наконец, типичны не только для Франции, но и для большинства других европейских стран следующие предпосылки получения пособия: активный поиск работы, а также необходимый страховой стаж в течение минимум 4 месяцев за последние 18 месяцев, которые предшествовали окончанию трудовых отношений. Размер пособия по безработице рассчитывается на основе доходов предыдущих 12 месяцев, которые предшествовали окончанию трудового контракта. Размер пособия по безработице рассчитывается на основе суммы, связанной с доходом, равной 40 % от предыдущей заработной платы, и фиксированной суммы в размере 9,56 евро в день. Общая сумма обеих частей пособия по закону не должна превышать 57,4 % предыдущей заработной платы. Продолжительность выплаты варьируется от 4 до 60 месяцев в зависимости от стажа, а продление срока выплаты пособия влечет снижение его размера через каждые 4 месяца. Как и ряд других социальных пособий, пособие по безработице подлежит прогрессивному подоходному налогообложению, которое несколько ослабляется в зависимости от числа членов семьи.

Второй вид пособий по безработице – пособие солидарности – предоставляется в качестве социальной помощи безработным, потерявшим право на получение основного пособия или не имевшим такого права ранее. Французское законодательство выделяет два вида пособий солидарности. Первое, так называемое специальное пособие солидарности, предоставляется лицам, использовавшим свое право на получение страхового пособия и длительное время находящимся без работы. Оно предоставляется на срок 6 месяцев и может при необходимости продлеваться. Его размер составляет в среднем около 13 евро в день. Второе, так называемое пособие на приобщение, выплачивается лицам, не имеющим права на получение страхового пособия: бывшим заключенным, молодым людям, начинающим трудовую деятельность, одиноким матерям, беженцам, лицам, окончившим военную службу и занимающимся поиском своей первой работы, и др. Система страхования по безработице финансируется из взносов работодателей (3,7 %) и наемных работников (2,1 %), а также из государственных субсидий, посредством которых обеспечивается в основном выплата «пособий солидарности».

При всех очевидных плюсах указанной системы, дающей необходимую социальную поддержку человеку в трудной жизненной ситуации, нельзя не отметить ряд негативных моментов, которые могут привести к пугающим последствиям. Система пособий солидарности и на приобщение не мотивирует молодых людей, а также иммигрантов к труду, развращает, приучает к праздности и безделью. Нельзя не отметить, что Западная Европа уже пережила три десятилетия непрямой миграции из-за того, что социальные пособия искусственно создали высокие доходы для неквалифицированной рабочей силы и одновременно стимулировали избыточную иммиграцию и безработицу. Иммигранты просто вытеснили граждан Франции, которые предпочитают пользоваться пособиями, нежели вступать в конкуренцию за низкооплачиваемые рабочие места с вновь прибывшими. А принятая 1 мая 2006 г. Директива Европейского союза о свободе перемещения приведет к новой эре прямой миграции, и не только во Франции. Несмотря на введенные меры ограничения потенциального злоупотребления социальным обеспечением в течение первых пяти лет, включая обязательное страхование здоровья и требование наличия достаточных ресурсов при запросе о получении вида на жительство на срок до пяти лет, во вводной части данной Директивы говорится о том, что государство не может ссылаться на недостаток сбережений в качестве причины отказа в предоставлении вида на жительство, так как это будет считаться недопустимой дискриминацией.

В теории требования наличия ресурсов должны учитывать индивидуально для каждого иммигранта. Однако на практике назрела необходимость введения единых требований наличия финансовых средств в виде сбережений или постоянного дохода для всех иммигрантов независимо от их индивидуальных характеристик. Тем не менее, в течение подготовительного пятилетнего периода до полного уравнивания в праве на социальное страхование иммигрант будет обладать большими правами. Даже если он обеднеет после получения вида на жительство, его нельзя будет автоматически вернуть в родную страну, что было возможно раньше. Вместо этого государство должно предоставить ему услуги своей системы социального обеспечения. Особенно заманчива данная директива для жителей Восточной Европы, где размер социальных выплат – от четверти до половины от уровня социального обеспечения во Франции. Становится очевидным, что новый поток прямой миграции неизбежен. В результате может быть уничтожена сама система социального обеспечения и не только во Франции, но и в других странах ЕС. Может начаться длительный период уменьшения размеров социальной помощи, вызванный конкуренцией: произойдет отказ от старых социальных ценностей[235]235
  См.: Лукьянова Т.К. Реформы в социальной сфере: опыт Франции //Труд за рубежом. 2006. № 3. С. 95—118.


[Закрыть].

После Второй мировой войны начал закрепляться принцип, согласно которому размер пособия по безработице должен зависеть от утраченного заработка, хотя и может быть ограничен максимальным размером и сроком выдачи. При этом условия получения пособия по безработице были достаточно либеральными, а срок его получения либо ограничивался длительным временем (свыше 36 месяцев и более), либо вообще не лимитировался. К концу XX в. максимальное пособие по безработице в ряде стран превышало уровень минимальной заработной платы и было сопоставимо со средней заработной платой. Это было явной издержкой «общества всеобщего благоденствия», которое породило группы лиц, живущих на пособие по безработице и не имеющих стимула к поиску работы. Впрочем, начался и обратный процесс, связанный с легализацией права лишения пособия по безработице за неоднократный отказ от предоставляемой работы, уменьшением сроков выплаты пособия, введением обязанности для безработных пройти курс обучения и переобучения с последующим трудоустройством.

В России до начала XX в. обязательное страхование от безработицы так и не было введено.

Глава 3. Советское и постсоветское социально-обеспечительное законодательство: краткий экскурс

Наше государство и право прошли свой, особый путь и на рубеже XX и XXI вв. вновь оказались на «перекрестке» дорог истории. Рассмотрим основные этапы этого пути.

Социальное обеспечение в России в период гражданской войны и политики «военного коммунизма» (конец 1917 г. – начало 1921 г.). Октябрьская социалистическая революция открыла первую страницу советской истории права. Это было пролетарское (революционное) право, которое носило классовый характер. В Манифесте коммунистической партии К. Маркс и Ф. Энгельс определяли право как возведенную в закон волю господствующего класса. Пролетарское право периода первых лет советской власти и военного коммунизма в соответствии с марксистско-ленинским учением рассматривалось как средство осуществления диктатуры пролетариата[236]236
  См.: Курский Д.И. На путях развития советского права. М., 1927.


[Закрыть]. Это право оценивалось категориями не законности и правопорядка, а «революционного классового правосознания», «революционной целесообразности»[237]237
  См.: Стучка П.И. Избранные произведения по марксистско-ленинской теории права. Рига, 1964. С. 227.


[Закрыть]. Так, М.А. Рейснер, стоявший на позиции теории классового права, писал, что в первые годы Советской власти трудовая повинность и трудовое землепользование являлись воплощением социалистического равенства, дополненного распределением продуктов питания и потребления пропорционально трудовой ценности каждого гражданина в стране Советов[238]238
  См.: Рейснер М.А. Право. Наше право. Чужое право. Общее право. Л.-М., 1925. С. 217.


[Закрыть]. Даже такой известный цивилист, как А. Г. Гойхбарг, стал глашатаем рискованных правовых экспериментов с целью предоставления пролетариату безвозмездно всех возможных социальных благ[239]239
  См.: ГойхбаргА.Г. Социальное законодательство Советской республики. М., 1919. С. 59–60 и др.


[Закрыть]. Создаваемая социалистическим государством в первые годы советской власти система социального обеспечения (распределения и потребления) носила ярко выраженный классовый характер. Напомним, что некоторые проблемы государственного социального обеспечения (социальной помощи) в советский период были рассмотрены в предыдущем разделе.

После Октябрьской революции 1917 г. партия большевиков приступила к реализации страховой программы, принятой на VI Пражской конференции РСДРП (б), которая вошла в историю под названием Ленинской страховой программы[240]240
  Ленин В.И. ППС. Т. 21. С. 146.


[Закрыть]. Первые же мероприятия Советской власти в анализируемой сфере носили довольно прогрессивный характер. 11 декабря 1917 г. принимается Положение о страховании на случай безработицы, а 22 декабря 1917 г. – Декрет «О страховании на случай болезни»[241]241
  Ленинские декреты о социальном обеспечении. М., 1972. С. 61.


[Закрыть]. Последний предусматривал пособия при болезнях, родах, по случаю смерти работника, а также следующие виды бесплатной врачебной помощи: первоначальную, амбулаторное лечение, лечение на дому, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение. Сообщение СНК РСФСР от 30 октября 1917 г. распространило страхование за счет средств предпринимателей на всех наемных работников и на все виды потери трудоспособности, в том числе материнство, с возмещением, по меньшей мере, полного заработка[242]242
  СУ РСФСР. 1917. № 2. Ст. 17.


[Закрыть]. Декрет СНК РСФСР от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни» предусматривал выплату пособия при родах и родовспоможении, а также коечное лечение с полным содержанием только для застрахованных лиц[243]243
  Там же. № 17. Ст. 188.


[Закрыть]. Первые декреты советской власти касались прежде всего социального обеспечения победившего в революции пролетариата. Затем принимаются нормативные акты по обеспечению других категорий лиц. 7 августа 1918 г. издается Декрет СНК «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств»[244]244
  Там же. 1918. № 58. Ст. 637.


[Закрыть].

Страховые начала появились и в системе медицинской помощи. В соответствии с Декретом СНК от 14 ноября 1917 г. «О бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений и предприятий или, в случае неимения таковых, о выдаче денежных сумм на оборудование их»[245]245
  СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 34.


[Закрыть] предприниматели передавали лечебные учреждения в ведение больничных касс. По сути, были экспроприированы лечебные учреждения при предприятиях. Если у предприятий отсутствовали лечебные учреждения, то предприниматели обязаны были выдать больничной кассе средства на оборудование лечебных учреждений из расчета 1 больничная койка на 100 рабочих и 1 родильная койка на 200 работниц. В соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. был создан Народный комиссариат здравоохранения. Указом СНК РСФСР от 21 февраля 1919 г. в его ведение были переданы санитарный надзор, лечебная помощь, а также страховые взносы на врачебную помощь. Больничными кассами были реквизированы стационары и амбулатории, принадлежавшие частным лицам, благотворительным обществам, земству[246]246
  См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 4. М. – Пг., 1923. С. 132–140.


[Закрыть].

Напомним о том, что в ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, который возглавила А.М. Коллонтай. В его функции входили организация и оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. Вопросами охраны материнства и детства занималась специальная коллегия во главе с той же А.М. Коллонтай[247]247
  См.: СУ РСФСР. 1918. № 13. Ст. 193.


[Закрыть]. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий, а при Народном банке учреждается Учетно-ссудный комитет социального обеспечения. Одновременно в марте 1918 г. Наркомат возглавил А.Н. Винокуров, а уже в апреле его переименовывают в Наркомат социального обеспечения, органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов. В постановлении СНК, опубликованном 30 апреля 1918 г., особо подчеркивалось, что прежнее наименование «Народный комиссариат государственного призрения» не соответствует социалистическому пониманию задач социального обеспечения и является пережитком старого времени, когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности[248]248
  СУ РСФСР. 1918. № 34. Ст. 453.


[Закрыть]. Заместитель руководителя реорганизованного наркомата социального обеспечения Н. Милютин писал о том, что «после Октябрьской революции рядом с социальным страхованием вырастает и новая форма обеспечения через государственный аппарат Нарком-собеса»[249]249
  Милютин Н. Социальное обеспечение в России // Вопросы социального обеспечения. 1922. № 2. С. 3–8.


[Закрыть]. Подводя итоги развития законодательства о социальном обеспечении в первые годы советской власти, в Программе РКП (б), принятой VIII съездом партии в марте 1919 г., подчеркивалось, что «Советская власть провела в законодательном порядке полное социальное обеспечение всех трудящихся, не эксплуатирующих чужого труда, от всех видов потери трудоспособности и – впервые в мире – от безработицы, за счет нанимателей и государства, при полном самоуправлении обеспечиваемых и при широком участии профессиональных союзов».

Условия тяжелого экономического положения государства периода гражданской войны и идеологические установки большевиков на быстрое построение коммунизма обусловили практику натурализации социального обеспечения, а главный источник существования населения лежал уже вне заработной платы. При военном коммунизме была введена карточная система распределения предметов питания в городе и деревне на основе классового принципа. Согласно Декрету от 30 октября 1918 г. предметы питания распределялись по 4 категориям «трудового населения»; 1) рабочие физического труда, занятые в советских предприятиях и учреждениях; 2) лица, занятые умственным и конторским трудом на советских предприятиях и учреждениях; 3) лица, занятые в частных предприятиях и хозяйствах, не эксплуатирующие чужого труда; 4) сельское население, для которого устанавливалась твердая норма для личного потребления и хозяйственных надобностей. Излишки продуктов изымались в государственный фонд.

Пользование трудящимися общими благами, находящимися в руках государства (жилищем, транспортом, коммунальными услугами, медицинской помощью, услугами школы, театров и др.) было бесплатным и определялось в политико-административном порядке.

Как писала З.Р. Теттенборн, в условиях гражданской войны и разрухи, «всеобщей трудовой повинности…обеспечение неработающих (нетрудоспособных, безработных, учащихся и других, не обязанных трудовой повинностью) является последовательным и неизбежным»[250]250
  Теттенборн З.Р. Социальное обеспечение и социальное страхование // Вопросы социального обеспечения. 1922. № 1. С. 13–17.


[Закрыть]. Денежная помощь государства в виду обесценивания денег была сравнительно небольшой. Материальная помощь оказывалась главным образом натурой. В ряде губерний, например, инвалиды были приписаны к «домам инвалидов» и получали продукты наравне с обеспечиваемыми в этих домах. Натуральная помощь выражалась и в предоставлении обедов, особых продовольственных карточек, инвалидам выдавались одежда, обувь, дрова и др.[251]251
  См.: Социальное обеспечение за пять лет. М., 1923. С. 28.


[Закрыть]. Наряду с государственной системой социального обеспечения в качестве временной меры устанавливались семейно-алиментные формы обеспечения нетрудоспособных по Декрету ВЦИК от 27 апреля 1918 г. «Об отмене наследования»[252]252
  СУ РСФСР. 1918. № 34. Ст. 456.


[Закрыть].

В условиях гражданской войны был осуществлен переход и от социального страхования (система которого так и не сложилось) к государственному социальному обеспечению трудящихся. Это выразилось в принятии Положения о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г.[253]253
  Там же. № 89. Ст. 93.


[Закрыть], которым учреждалась система социального обеспечения всех нуждающихся лиц, не эксплуатировавших чужого труда. Как уже указывалось, если в Декрете от 22 декабря 1917 г. «О страховании на случай болезни» предусматривалось обеспечение только застрахованных лиц и членов их семей, то в рассматриваемом Положении от 31 октября 1918 г. – всех трудящихся. К основаниям предоставления социального обеспечения Положение относило: временную утрату средств существования вследствие нетрудоспособности, постоянную утрату трудоспособности, безработицу не по вине работника, к видам обеспечения – врачебную, лекарственную и другую научно-поставленную медицинскую помощь, родовспоможение, предупредительные меры против заболеваний и по облегчению их последствий. В полуразрушенной революцией и гражданской войной

России это было не более чем благим, но несбыточным пожеланием. В литературе можно встретить констатацию чисто декларативного характера Положения 1918 г.[254]254
  См.: Якушев Ю.В. Государственное социальное страхование в России. М., 1998. С. 8–9.


[Закрыть].

Натурализация социального обеспечения, карточная система распределения продуктов питания предопределили во многом отсутствие стимулов к труду рабочих. Это вызвало вал симуляций болезней, с которым малочисленный врачебный состав не был в состоянии справиться. Самоуправление страховых фондов было фактически свернуто, хотя их первые лица формально утверждались советами на местах. Недоимки по страховым платежам катастрофически росли, причем наиболее злостными неплательщиками были крупные национализированные, а не частные предприятия. Ситуацию усугубила ликвидация в феврале 1919 г. кассовой медицины, которая имела многие преимущества перед общегражданской и была максимально приближена к работникам. Застрахованные теперь лечились на «общих основаниях», которые были существенно хуже. В соответствии с Декретом СНК от 17 апреля 1919 г. все страховые фонды передавались во Всероссийский фонд социального обеспечения, а организации, владевшие этими фондами, подлежали ликвидации. С мая 1919 г. выдача пособий больным, беременным и роженицам была возложена непосредственно на предприятия и учреждения, которые данным лицам сохраняли заработную плату в течение 2 месяцев. Постепенно вал неплатежей при полной бесконтрольности расходования средств привел к фиаско всей системы сбора страховых взносов. Средств на выплаты тратилось не столько, сколько было собрано, а сколько требовалось. Дефицит покрывался за счет печатного денежного станка, что еще больше разгоняло инфляцию. В этой связи принципы социального страхования были замещены порядком прямого сметного финансирования социального обеспечения. Но ситуацию это не спасало. Таким образом, в духе революционных событий довольно стремительно произошла смена политического и экономического курса в сфере социального обеспечения: от провозглашенных в первых декретах Советской власти страховых принципов социального обеспечения трудящихся к государственному социальному обеспечению.

К концу 1918 г. дело социального обеспечения, как отмечает Н. Милютин, приходит в упадок, и к началу 1921 г. положение становится тягостным. Как отмечали современники, в рассматриваемый период обнаружилось, что законодательство о социальном обеспечении значительно опережало экономические возможности молодого Советского государства и не было достаточно увязано с народнохозяйственной жизнью[255]255
  См.: Вишневецкий А. Развитие советского законодательства о социальном страховании. М., 1924. С. 18.


[Закрыть]. Более того, вне системы социального обеспечения вопреки закону оказался большой пласт населения: подмастерья, домашняя прислуга, приказчики, наемные работники в крестьянских хозяйствах, самостоятельные производители и др. Это же касается неработающих жен трудящихся, которые должны были страховаться за счет главы семьи, но таких случаев не было. По мнению Н.А. Вигдорчика, «это было колоссальное количество беспрерывно длящихся нарушений»[256]256
  Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования. Вып. 3. Пг., 1922. С. 147.


[Закрыть]. Его вывод звучит как приговор: «Несмотря на все блага полного социального обеспечения, население чувствовало себя гораздо менее обеспеченным, чем когда-либо раньше, и возможность потери работоспособности была для всякого человека теперь неизмеримо страшнее, чем в прежнее время»[257]257
  Там же. С. 150.


[Закрыть]. Банкротство военно-коммунистической модели социального обеспечения было вызвано как утопичностью ее теоретических основ и дилетантизмом осуществления, так и чрезвычайными условиями войны и разрухи. Значительной части населения удалось выжить в этих условиях не потому, что осуществлялась эффективная государственная социальная помощь, а потому, что «диктатура пролетариата» недостаточно последовательно мешала ему самоообеспечиваться и проявлять человеческую солидарность и взаимопомощь.

Социальное обеспечение в период нэпа (конец 1921–1928 гг.) Переход к нэпу продиктовал возрождение социального страхования для лиц наемного труда, появление новой формы обеспечения крестьянства (комитеты взаимопомощи) и государственное обеспечение в учреждениях социального обеспечения[258]258
  См. Милютин Н. Социальное обеспечение в России // Вопросы социального обеспечения. 1922. № 2. С. 3–8.


[Закрыть]. Переход от социального обеспечения к социальному страхованию в Тезисах ЦК РКП (б) о социальном страховании от 4 сентября 1922 г. объяснялся следующим образом: «Наличие частной промышленности и переход предприятий на хозяйственный расчет выдвинул ряд новых задач в области социального обеспечения. Если в минувший период социальное обеспечение осуществлялось исключительно за счет государства, то из современных отношений вытекает необходимость замены государственного социального обеспечения лиц, занятых наемным трудом, социальным страхованием их за счет предприятий, в которых они работают»[259]259
  Вопросы страхования. 1922. № 1.


[Закрыть].

Декретом СНК от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом»[260]260
  СУ РСФСР. 1921. № 76. Ст. 627.


[Закрыть] система социального страхования распространялась на наемных работников по случаю временной и постоянной утраты трудоспособности, на случай безработицы, а также на случай смерти за счет предприятий, организаций и частных лиц, использующих наемный труд. Была установлена выплата пособий по временной нетрудоспособности застрахованным в размере фактического заработка Декретом СНК от 9 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении при временной нетрудоспособности и материнству»[261]261
  Там же. № 76. Ст. 627; СУ РСФСР. 1921. № 79. Ст. 682.


[Закрыть]. Беременные женщины на период времени за 8 недель до и 8 недель после родов освобождались от трудовой повинности (ст. 3 КЗоТ РСФСР 1918 г.). Для работниц, кормящих ребенка грудью, должны были устанавливаться дополнительные перерывы через каждые три часа работы на срок не менее получаса. По сути, отпуск по беременности и родам приравнивался ко времени болезни (ст. 78 и приложение к ней). При этом размер пособий для беременных и рожениц устанавливался особым постановлением Народного комиссариата труда НКТ. В КЗоТ 1922 г. впервые появилась специальная глава XIII «Труд женщин и несовершеннолетних». В этом Кодексе были сохранены нормы об освобождении беременных женщин от трудовой повинности, как и женщин, кормящих грудью, а также имеющих детей до 8 лет, при отсутствии лиц, ухаживающих за ними (ст. 13). Социальное страхование охватывало выдачу пособия по беременности и родам, а также по уходу за больным членом семьи (ст. 176)[262]262
  См. Правила о пособиях на рождение ребенка. Утверждены НКТ СССР 17 апреля 1932 г. // Известия НКТ СССР. 1932. № 20. Ст. 265.


[Закрыть].