Текст книги "Энергетическая политика современной Германии: тенденции, проблемы, перспективы"

Альтернативная энергетика демонстрировала в тот момент впечатляющие успехи благодаря внедрению новых технологий. Поэтому в правительстве полагали, что альтернативная энергетика придет на смену атомной уже в обозримом будущем[107]107
  Radkau, Joachim; Hahn, Lotar: Op. cit. S. 377.


[Закрыть]. Разногласия касались лишь длительности периода, в течение которого будут функционировать оставшиеся атомные электростанции. Под давлением энергетических монополий правительство приняло в 2010 году в итоге своего рода соломоново решение: планы по отказу от ядерной энергии и запрет на строительство новых АЭС оставались в силе, но просьбы энергетиков о продлении срока службы действовавших АЭС также были удовлетворены. В частности, сроки эксплуатации построенных до 1980 года АЭС пролонгировались на 8 лет. Для АЭС, введенных в строй после 1980 года, сроки эксплуатации продлевались еще на 14 лет. Данное решение фактически давало зеленый свет использованию атомной энергии до 2040 года[108]108
  Sternstein, Wolfgang: Op. cit. S. 11.


[Закрыть]. По сути, речь шла о пересмотре прежних планов об отказе от атомной энергетики[109]109
  Kemfert, Claudia: Op. cit. S. 26, 31.


[Закрыть].

Но как упоминалось выше, после катастрофы на японской АЭС «Фукусима-Даичи» правительство ФРГ объявило о введении так называемого атомного моратория. Принятые меры предусматривали всеобъемлющий контроль безопасности на всех 17 еще работавших в стране АЭС силами специально созданной для этой цели Комиссии по реакторной безопасности. Далее было объявлено об остановке семи самых старых АЭС сроком на три месяца и о закрытии не работавшей на тот момент атомной электростанции в Крюммеле. Для обсуждения перспектив энергетической безопасности Германии учреждалась особая Комиссия по этике. В комиссию вошли 17 человек – авторитетные представители науки, церкви, общественные и политические деятели. Задачей Комиссии по этике была оценка рисков использования атомной энергии с этической и общественной точек зрения, а также рисков более раннего, чем изначально планировалось, отказа от атомной энергетики и ее замещения другими видами энергии. Комиссия по этике провозгласила реформу энергетики общенациональной задачей и призвала все политические силы страны «поощрять и интенсифицировать общественный диалог» по реформе энергетического сектора[110]110
  Die Welt vom 17.11.2013: http://www.welt.de/wirtschaft/articlel21981046/Oekostrom-lobby-klagt-gegen-Kritik-an-Energiewende.htm.


[Закрыть].

В соответствии с принятым в начале июня 2011 года решением правительства Германии все 17 ядерных энергоблоков страны на 12 площадках должны быть остановлены до 2023 года. Было подтверждено принятое в марте решение о закрытии восьми энергоблоков. По одному блоку планируется остановить в 2015, 2017 и 2019 годах. Еще три реактора остановят в 2021 году, оставшиеся три – в течение 2022 года, причем последний энергоблок должен прекратить подачу электроэнергии 31 декабря 2022 года. Это решение правительства было одобрено депутатами обеих палат парламента страны. Голосование в бундестаге состоялось 30 июня 2011 года. Закон был одобрен, такого единения правительственной коалиции и оппозиции в бундестаге не наблюдалось давно. Принятый закон прошел голосование в бундесрате 8 июля 2011 года. Согласно базе данных МАГАТЭ PRIS, на 2011 год общая установленная мощность энергоблоков в Германии равнялась 20,49 ГВт (нетто), а доля атомных электростанций составляла 26,1 % совокупного национального производства электроэнергии. В 2012 году удельный вес атомной энергетики в энергобалансе страны снизился до 16,1 %[111]111
  Die Welt vom 08.07.2013.


[Закрыть]. К 2020 году будут остановлены ядерные реакторы совокупной мощностью 16 000 МВт[112]112
  Die Welt vom 08.04.2013.


[Закрыть].

Между тем ядерная энергия является в ФРГ одной из самых дешевых: если один киловатт-час энергии, выработанной на гидроэлектростанции, стоит 4,3 евроцента, а получаемый на газовой электростанции – 4,9 евроцента, то цена ядерного электричества составляет всего 2,65 евроцента за киловатт-час. Объединение немецких производителей атомной энергии «Германский атомный форум» предостерегало против отказа от ядерной энергетики без всестороннего изучения последствий и издержек: «Быстрый и поспешный выход повысит издержки для экономики в целом, отдалит от решения проблемы изменения климата, повысит нашу зависимость от ископаемых видов топлива и импорта энергии».

Энергетическая компания E.ON подсчитала, во что обойдется Германии новая энергетическая политика, и даже пригрозила потребовать у правительства многомиллиардную компенсацию[113]113
  Wirtschaftswoche, Nr. 18 vom 29.04.2016, S. 8.


[Закрыть]. При своем переизбрании в сентябре 2009 года Ангела Меркель обязалась отодвинуть сроки остановки АЭС на середину 2030-х годов. Компании RWE и E.ON неоднократно заявляли, что они, уверовав в это заявление, произвели «существенные инвестиции», суммы которых добавятся к упущенной выгоде в виде стоимости невыработанной в результате преждевременного закрытия энергоблоков электроэнергии. Кроме того, с подачи партии «Зеленых» на энергетические концерны планируется возложить все расходы по выводу из эксплуатации и демонтажу АЭС, что должно увеличить потери концернов еще минимум на 19 млрд евро[114]114
  Der Spiegel, Nr. 9 vom 27.2.2016, S. 46.


[Закрыть].

Поэтому было бы преждевременно утверждать, будто Германия откажется от ядерной энергетики окончательно и бесповоротно. Негативное отношение к атомной энергии в этой стране основано в большей степени на эмоциях и является скорее политкорректным, нежели действительно обоснованным[115]115
  Laughlin, Robert B.: Op. cit. S. 188.


[Закрыть]. История мирового экономического развития показывает: смена одного базового энергоносителя другим происходит обычно под влиянием непреодолимых негативных явлений глобального характера. Так, повсеместная вырубка лесов в Европе была одним из главных факторов перехода с дров на уголь[116]116
  Ibid. S. 22, 82.


[Закрыть]. Постепенное вытеснение нефти природным газом было спровоцировано кризисом поставок с Ближнего Востока в 1973 году. Попытки заместить экономически выгодную атомную энергетику неэффективной альтернативной энергетикой сводятся пока к исключительно административно-командным методам.

В результате искусственного форсированного развития доля альтернативной энергетики в энергобалансе Германии в 2013 году составила 25 %, что само по себе является достижением[117]117
  n-tvvom 01.02.2013.


[Закрыть]. Но далось это достижение весьма дорогой ценой. Критикуя поспешный отказ от атомной энергетики, глава Федерального энергетического агентства ФРГ Штефан Колер (Stefan Kohler) сделал вывод, что в настоящее время Германия переживает «сущий беспорядок в энергетической политике», и добавил: «Отсутствует целостное системное видение».

По высказанному в апреле 2014 года мнению еврокомиссара по энергетике Гюнтера Эттингера, бывшего премьер-министра немецкой федеральной земли Баден-Вюртемберг, доля атомной энергетики в генерации электроэнергии сохранится на таком же уровне как минимум в ближайшие десятилетия невзирая на конъюнктурные соображения[118]118
  Die Welt vom 19.04.2014.


[Закрыть]. В том же ключе высказываются – пока неофициально – и многие немецкие политики[119]119
  Focus, Nr. 15 vom 07.04.2014, S. 20.


[Закрыть]. Бывший канцлер Германии Гельмут Коль также критически высказался по поводу отказа от атомной энергии: «Было бы крайне фатальным предположить, будто другие страны последуют нашему примеру»; фукусимская катастрофа «не должна заслонять взгляд на окружающую действительность», необдуманный отказ от атомной энергетики представляет собой «опасный тупик»[120]120
  Radkau, Joachim; Hahn, Lotar: Op. cit. S. 363.


[Закрыть].

Скоропалительный отказ Германии от ядерной энергетики вызвал противоречивую реакцию и у партнеров по Евросоюзу. Франция расценила политику Берлина как «истерическую» и призвала Еврокомиссию организовать совещание на министерском уровне для обсуждения последствий, к которым может привести одностороннее решение Германии об отказе от ядерной энергетики к 2022 году[121]121
  Сама Франция покрывает собственные потребности в электроэнергии на 78 % именно за счет атомной энергетики (Popp, Manfred: Op. cit. S. 125).


[Закрыть]. В Брюсселе даже заявляли, что Германия столкнется с финансовыми проблемами, поскольку ей придется инвестировать колоссальные суммы в развитие альтернативных источников энергии. Еврокомиссия опасалась, что при расширении сети угольных электростанций Германия может не достичь заявленных ею целей по охране окружающей среды. Наконец, полный переход на возобновляемые источники энергии при нынешнем уровне развития технологий вызывает скептицизм и в научных кругах[122]122
  Laughlin, Robert B.: Der Letzte macht das Licht aus. Die Zukunft der Energie. Piper Verlag, 2013, S. 110,124.


[Закрыть].

На рубеже 2015–2016 годов негативное в целом отношение правящего кабинета к атомной энергетике стало накладывать отпечаток и на внешнюю политику ФРГ. В ноябре 2015 года фракция «Зеленых» в бундестаге заказала у видного кельнского эксперта в области безопасности АЭС Манфреда Мертинса обзор ситуации вокруг атомной электростанции в Фессенхайме (Эльзас, Франция). Построенная в 1977 году станция выработала эксплуатационный ресурс к началу 2016 года. Тем не менее французские власти приняли решение продлить срок службы этой расположенной близ границы с Германией АЭС. В декабре 2015 года Мертинс представил заключение, согласно которому электростанция не соответствует целому ряду современных стандартов в области обеспечения безопасности. Среди перечисленных в заключении недочетов фигурировали отсутствие сейсмоустойчивости и защиты от наводнений, а также полная незащищенность от возможного падения самолетов. По мнению эксперта, АЭС безнадежно устарела и не может быть реконструирована согласно современным стандартам. Ознакомившись с данным заключением, «Зеленые» обратились к правительству ФРГ с требованием оказать давление на Францию и добиться закрытия проблемной АЭС как можно скорее[123]123
  Der Spiegel, Nr. 50 vom 05.12.2015, S. 20.


[Закрыть].

Второй пример еще более показателен. В феврале 2016 года немецкое правительство потребовало – теперь уже от Бельгии – снова заглушить незадолго до этого повторно запущенные в эксплуатацию атомные реакторы на АЭС «Тианж-2» (Tihange-2) и «Дул-3» (Doel-3). С соответствующим обращением к бельгийским властям выступила министр охраны окружающей среды и строительства ФРГ Барбара Хендрикс (Barbara Hendrichs). АЭС «Тианж-2» расположена вблизи города Льежа, менее чем в 100 км от немецких Кельна и Дюссельдорфа. АЭС «Дул-3» находится под Антверпеном, близ границы с Нидерландами. На первой АЭС эксплуатируются четыре реактора, на второй – три. Строительство станций началось в конце 1960-х годов и завершилось в 1975 году. В настоящее время обе уже отработали большую часть эксплуатационного срока. Два реактора, которые и вызвали беспокойство у немцев, были пущены в эксплуатацию в 1983 году. Мощность каждого превышает 1 ГВт; совокупно на них приходится 14 % электрогенерации Бельгии. Реакторы не использовались с момента проведения планового капитального ремонта в 2012 году. Серьезных проблем первоначально выявлено не было, но последующая ультразвуковая проверка обнаружила внутри стен корпусов реакторов множество мелких трещин. Так и осталось невыясненным, какое влияние могут оказать эти трещины на безопасность реакторов. Несмотря на это, в ноябре 2015 года бельгийские надзорные органы разрешили перезапуск реакторов, заявив, что трещины в реакторах не способны повлиять на их работу. В декабре 2015 года, всего через несколько дней эксплуатации, реактор на АЭС «Дул-3» был вновь остановлен, поскольку была обнаружена утечка воды. Тем не менее бельгийские власти планируют снова ввести реакторы в эксплуатацию и продлить срок их службы до 2025 года. Беспокойство населения и властей граничащих с Бельгией немецких регионов перешло на федеральный уровень, когда выяснилось, что компания, эксплуатирующая АЭС «Тианж», ограничивает свою материальную ответственность на случай аварии суммой 1,2 млрд евро. Между тем в примыкающих к району расположения АЭС «Тианж-2» немецких регионах проживает 1,2 млн человек. В ФРГ подсчитали, что в случае аварии только на данной бельгийской АЭС в пользу одних лишь пострадавших в Германии необходимо будет выплатить не менее 3,85 млрд евро[124]124
  Der Spiegel, Nr. 8 vom 20.02.2016, S. 75.


[Закрыть]. И хотя Германию поддержали Нидерланды и Люксембург, факт налицо: впервые в истории ФРГ вмешивается и в энергетическую политику другого государства.

3. Закон «О приоритетном использовании энергии из возобновляемых источников»

Закон Федеративной Республики Германия «О приоритетном использовании энергии из возобновляемых источников» (нем.: das Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien, далее – EEG), вступивший в силу в 2000 году, закрепляет приоритет вырабатываемого из возобновляемых источников энергии электричества при запитывании в электросети перед электроэнергией, произведенной из ископаемых энергоносителей. Кроме того, EEG гарантирует производителям электроэнергии из возобновляемых источников финансирование в виде субсидий из государственного бюджета по фиксированным тарифам в течение законодательно установленных периодов времени. Данный закон является одним из главных средств проведения в жизнь немецкой энергетической политики в настоящее время[125]125
  Popp, Manfred: Deutschlands Energiezukunft: Kann die Energiewende gelingen? Wiley-VCH Verlag GmbH & Co. KGaA, S. 277.


[Закрыть].

3.1. Принципы, цели и структура EEG

Согласно абз. 1 § 1 EEG принят в интересах защиты климата и охраны окружающей среды. Принципы, на которых построено действие закона:

– устойчивое развитие энергообеспечения;

– снижение затрат на энергообеспечение немецкой экономики за счет предпочтительного использования местных ресурсов по отношению к импортным;

– экономия ископаемых энергоносителей;

– стимулирование технологического прогресса путем внедрения новых технологий генерации электричества из возобновляемых источников.

Цель принятия EEG – развитие альтернативной энергетики в Германии. Цель обозначена в виде динамики роста доли электроэнергии из возобновляемых источников в энергопотреблении ФРГ. К 2020 году она должна составлять 35 %, в 2030 году -50 %, в 2040 году – 65 %, а в 2050 году – уже 80 % совокупного энергопотребления. Закрепленные в тексте закона показатели роста альтернативной энергетики подвергались существенной переработке в 2004 и 2009 годах. В 2011 году эти показатели снова были пересмотрены и закреплены в виде изменений в тексте закона, которые вступили в силу в 2012 году. Но и эти цифры нельзя считать окончательными. Ожидается, что показатели будут корректироваться снова и снова в соответствии с требованиями текущего момента[126]126
  Popp, Manfred: Op. cit. S. 27.


[Закрыть].

Указанные цели планируется достигать:

– директивно обязав операторов энергосетей запитывать в передающие сети весь объем электричества, вырабатываемого из возобновляемых источников;

– выплачивая производителям «зеленой» электроэнергии субсидии из государственного бюджета по законодательно зафиксированным тарифам в течение гарантированных периодов времени.

Согласно абз. 1 § 8 EEG оператор электросети, территориально наиболее близко расположенной к работающим на возобновляемом источнике генерирующим мощностям, обязан в приоритетном порядке подключать, запитывать в свои сети и подавать потребителям всю произведенную там электроэнергию. Необходимость выплачивать субсидии за запитываемую электроэнергию возникает согласно § 4 EEG в силу автоматически возникающего обязательственного правоотношения между оператором генерирующих мощностей и оператором передающих сетей и не зависит от наличия или отсутствия соответствующего гражданско-правового договора между операторами. При этом § 4 EEG запрещает, за небольшими и исчерпывающе перечисленными там же исключениями, операторам электростанций и операторам электросетей уклоняться от выполнения требований закона.

Стоит отметить, что EEG создает прямо-таки тепличные условия для операторов электростанций и отдельных энергоустановок, работающих на возобновляемых источниках энергии. Так, согласно § 59 EEG оператор генерирующих мощностей даже до их сооружения (не говоря уже о вводе в строй) вправе через суд обязать оператора электросети совершать целый ряд финансово обременительных действий в свою пользу. Сюда относятся представление информации, расширение и модернизация энергосетей, предварительное подключение оборудования и даже предоставление выплат за еще не поставленную электроэнергию авансом (правда, с оговоркой, что такие платежи будут «справедливы» и «необременительны» для оператора энергосетей). Далее, операторы генерирующих мощностей, работающих на возобновляемых источниках энергии и размещенных в пределах исключительной экономической зоны и в территориальных водах ФРГ, пользуются этими участками вод безвозмездно (§ 60 EEG).

Ставки субсидий за производство «зеленой» электроэнергии дифференцируются. Моментом начала периода, за который начисляются выплаты, считается дата выработки электроэнергии из возобновляемого источника; выплаты по фиксированным ставкам производятся по общему правилу в течение 20 лет, включая год ввода генерирующих мощностей в эксплуатацию (§ 21 EEG). Смысл этой нормы – сделать экономически привлекательными строительство и эксплуатацию генерирующих мощностей альтернативной энергетики. Момент, начиная с которого начисляются субсидии, судя по всему, является и моментом возникновения обязательственного правоотношения между операторами генерирующих мощностей и энергопередающих сетей – поскольку закон прямо не оговаривает, когда именно возникает обязательственное правоотношение.

В абз. 3, 23–32 § 3 EEG перечислены виды возобновляемых источников, производству электроэнергии из которых государство отдает приоритет. Список включает гидроэнергию (с перечислением разновидностей), свалочный газ, метан, газ очистных сооружений, газ, возникающий при ускоренном брожении (гниении) различных разновидностей биомассы в специальных установках, энергию ветра, геотермальную энергию, солнечную энергию. Применительно к каждому из перечисленных источников энергии устанавливается ряд условий, при соблюдении которых и полагается субсидирование. Фиксированные ставки выплат уменьшаются год от года. Тем самым законодатель стимулирует владельцев электростанций и энергоустановок к постоянной модернизации оборудования. По задумке авторов закона этот механизм финансирования подстегнет и развитие соответствующих технологий. В конечном итоге совокупность перечисленных факторов должна привести к тому, что производство электроэнергии из возобновляемых источников в перспективе станет рентабельным и уже не будет нуждаться в субсидировании со стороны государства. Именно этими соображениями руководствовалось немецкое правительство, разрабатывая положения EEG.

Нормы EEG направлены и на сглаживание неблагоприятных финансовых и производственных последствий, возникающих у операторов электросетей из-за необходимости выбирать весь объем, по сути, навязываемой им производимой в стране «зеленой» электроэнергии. Этот механизм функционирует на двух уровнях:

1) сглаживание разницы в объемах «зеленой» энергии, обусловленной региональными и сезонными особенностями;

2) перераспределение понесенных расходов.

Производство электроэнергии из возобновляемых источников отличается неравномерностью в силу региональных и сезонных особенностей. Дабы сбалансировать эту неравномерность, в текст EEG изначально был включен механизм выравнивания издержек, которые несут операторы энергосетей (§ 34–36). Данный механизм получил название «общефедеральная передача» и применялся до 2010 года. В соответствии с механизмом общефедеральной передачи производимая из возобновляемых источников электроэнергия подавалась через операторов распределительных сетей интегрированным с ними операторам передающих сетей, а через последних – уже конечным потребителям.

В мае 2009 года было издано Положение о механизме выравнивания издержек (нем.: AusglMechV). Согласно этому документу выработка, реализация и подача «зеленого» электричества конечному потребителю стали осуществляться по-новому. Выработанная из возобновляемых источников электроэнергия стала передаваться через операторов передающих сетей. Эти же операторы осуществляли все причитающиеся выплаты и реализовывали электроэнергию на спотовом рынке. В 2012 году возможность реализовывать «зеленую» электроэнергию на спотовом рынке была расширена (модель рыночной премии).

Понятно, что на этапе ввода генерирующих мощностей в эксплуатацию возникает необходимость возмещения расходов, возникающих в виде разницы между итоговой выручкой за реализованную конечным потребителям электроэнергию и фиксированными ставками положенных субсидий. Эта разница именуется EEG-Umlage и в примерном переводе означает «раскладка возмещения расходов на производство электроэнергии из возобновляемых источников» (далее – экораскладка). С 2010 года, когда начал применяться упомянутый механизм выравнивания издержек, расчет экораскладки возложен на четырех общенациональных операторов передающих сетей. Размер расходов рассчитывается ежегодно к 15 октября на основании прогноза на предстоящий год и возмещается уже в текущем финансовом году путем перевода со счета на счет.

Для энергоемких предприятий производственного сектора и железнодорожного транспорта предусмотрены исключения, чтобы снизить для них стоимость потребляемой электроэнергии и таким образом поддержать их рыночную конкурентоспособность, «насколько это не выхолащивает суть закона и совместимо с интересами энергопотребителей» (§ 40, а также отдельные нормы § 41–44 EEG). В редакции EEG 2012 года предельный годовой размер потребления, при котором хозяйствующий субъект вправе ходатайствовать о выводе из-под действия закона, снижен до 1 ГВт с прежних 10 ГВт.

Производители электроэнергии из возобновляемых источников, операторы энергосетей и электроснабжающие предприятия обязаны публиковать и представлять уполномоченным лицам информацию о своей деятельности (§ 45, а также отдельные нормы § 45–52 EEG). Кроме того, производители «зеленой» электроэнергии обязаны в соответствии с § 55 EEG получать сертификат происхождения на вырабатываемое ими электричество. Сертификаты происхождения представляют собой документы в электронной форме и выдаются Федеральным ведомством по охране окружающей среды. Поскольку производители электроэнергии из возобновляемых источников гарантированно получают положенные по закону выплаты, им запрещается сбывать электроэнергию другим контрагентам, не связанным с тем оператором сети, который закреплен за ними (§ 56 EEG). Запрещена и перепродажа электроэнергии; за нарушение предусмотрены штрафные санкции (§ 62 EEG). Согласно § 58 EEG в целях защиты прав потребителей на производителей и продавцов «зеленой» энергии распространяются нормы законодательства о противодействии недобросовестной конкуренции.

Контроль за исполнением EEG осуществляет согласно § 61 Федеральное агентство по надзору за энергосетями. Федеральное агентство контролирует функционирование механизма выравнивания издержек, правильность исчисления и перечисления выплат, своевременность представления отчетности и информации. Кроме того, Федеральное агентство осуществляет надзор за тем, чтобы операторы энергосетей запитывали «зеленую» электроэнергию только с приписанных к ним электростанций и энергоустановок. Наконец, Федеральное агентство взаимодействует с Федеральным ведомством по охране окружающей среды и помогает последнему в осуществлении возложенных на него задач. Текст Закона завершается нормами о распределении полномочий по изданию нормативных актов (§ 64) и оценке эффективности действия закона (§ 65) и переходными положениями (§ 66 EEG).

Заложенная в EEG концепция фиксированных субсидий производителям «зеленой» энергии в сочетании с перекладыванием всех расходов на конечного потребителя была заимствована при разработке подобных законов в 61 государстве и 26 регионах зарубежных государств[127]127
  Global Status Report. Renewables, 2011, P. 55.


[Закрыть].