Текст книги "Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества"

Глава третья
Практики

Законотворческий процесс

В современной политической науке существует множество определений политики[810]810
  Политология: Учебник / А.Ю. Мельвиль [и др.]. М., 2008. С. 14–55.


[Закрыть]. Все зависит от точки отсчета, теоретических подходов, методологических предпочтений. «Что мы понимаем под политикой? Это понятие имеет чрезвычайно широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному руководству. Говорят о валютной политике банков, о дисконтной политике Имперского банка, о политике профсоюза во время забастовки; можно говорить о школьной политике городской или сельской общины, о политике правления, руководящего корпорацией, наконец, даже о политике умной жены, которая стремится управлять своим мужем. Конечно, сейчас мы не берем столь широкое понятие за основу наших рассуждений. Мы намереваемся в данном случае говорить только о руководстве или оказании влияния на руководство политическим союзом, то есть в наши дни – государством». Фактически с этого фрагмента начинается классическое сочинение М. Вебера «Политика как призвание и профессия». Мастер определений, которыми зачастую пользуются гуманитарии до сих пор, в данном случае ушел от каких-либо дефиниций, очевидно подразумевая, что политика в разных обществах, в разные эпохи – явления, очень отличные друг от друга[811]811
  Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избр. произведения. М., 1990. С. 644–645.


[Закрыть]. Одно дело, когда политика реализуется в Средние века, другое – в Новое время. Впрочем, политика эпохи модерна тоже бывает разной. В России конца XIX – начала XX в. наличие публичной политики можно констатировать лишь с высокой долей условности. А это значило, что о российской внутренней политике непросто было писать в газетах, рассуждать на земских или дворянских собраниях. Но главное заключалось в том, что политика (а точнее – общий политический курс) не была предметом обсуждения высшей бюрократии, которая ведала делами исключительно управления. Российский чиновник, каким бы высокопоставленным он ни был, политиком не являлся. Он не мог поставить вопрос (если только, конечно, не в частной беседе) о векторе развития страны. В сфере его интересов – исключительно родное ведомство и направления деятельности последнего. Выходить за пределы собственной компетенции, значит, вторгаться на «территорию» прочих министерств, которые отнюдь не собирались делиться полномочиями. Хуже того, вмешиваться в дела чужих ведомств – означало подменять собой императора[812]812
  Как уже отмечалось, некоторые амбициозные министры все же вмешивались в сферу компетенции неподотчетных им ведомств, вызывая закономерное раздражение и противодействие со стороны их руководителей.


[Закрыть].

Вплоть до 1906 г. в Российской империи был один подлинный политик – царь. Лишь он мог определять направления развития страны. Создавать альтернативный императору центр принятия решения побаивались, памятуя турецкий опыт – с всесильным визирем, практически премьер-министром. В 1905 г. министр финансов В.Н. Коковцов доказывал: «Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. С учреждением кабинета с первым министром во главе верховная власть лишится этого главнейшего средства для непосредственного знакомства с действительным ходом дел управления. Тогда первый министр, наделенный исключительным правом личного всеподданнейшего доклада, явится для нее единственным источником всех сведений о положении дел государстве»[813]813
  Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. С. 117.


[Закрыть].

В России ничего подобного не было. Функции главы правительства должен был исполнять сам государь, который, однако, с ними даже технически не вполне справлялся: слишком уж велики были возложенные на него обязанности. В итоге единственный политик не мог быть полноценным политиком, и, соответственно, политика в России осуществлялась без политиков[814]814
  В литературе XIX–XX вв. под политикой понимается целенаправленная деятельность, основным побудительным мотивом которой оказывается борьба за власть (М. Вебер), противостояние «своих» и «чужих», «друзей» и «врагов» (К. Шмитт). По определению Л.М. Хартмана, политика – «искусство претворения общественных тенденций в правовые формы». К этому же определению политики тяготел Г. Хеллер, автор работы «Теория государства» (1934) (Словарь основных исторических понятий: Избр. статьи. М., 2012. Т. 1. С. 502–519).


[Закрыть]. 5 апреля 1882 г. посол Германии в России Г.Л. фон Швейниц записал в своем дневнике: «Здесь лишь один девиз: “Будем пить и жрать, потому что завтра умирать”. К “пить и жрать” надо было бы добавить еще “и в карты играть”. К кому бы из знакомых мне помещиков, чиновников, генералов, в столице и провинции, я не задавал вопрос, почему бы людям благородным, достойным, влиятельным не попытаться каким-либо образом объединиться и что-либо предпринять, устно ли, письменно, чтобы как-то обезопасить свое положение, в ответ я всякий раз слышал: “Нет!”, а когда затем спрашивал: “Но чем же они в таком случае занимаются?” Мне отвечали одно и то же: “Играют”. О чудовищной серьезности положения здесь никто не имеет ясного представления, к сожалению, как и в Гатчине. Победоносцев печется о небесах, Катков – о народе, Игнатьев направляет воды Ахерона, остальные, ни о чем не помышляя, живут без всяких забот.»[815]815
  Швейниц ГЛ. Дневник // Александр III. Воспоминания. Дневники. Письма. СПб., 2001. С. 180.


[Закрыть].

В словах немецкого посла заключается известное преувеличение. Тем не менее отсутствие политики в традиционном европейском смысле этого слова декларировалось официально, и императоры об этом периодически вспоминали: какая-либо «партийность» в России была немыслима. Так, в мае 1886 г. Александр III исключил даже возможность подачи коллективного прошения об отставке членами Государственного совета, недовольными назначением их сотоварищем И.А. Вышнеградского. По мнению царя, это было бы недопустимой «партийной» выходкой[816]816
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 460.


[Закрыть].

Абсолютное большинство законопроектов, вносимых в Государственный совет, имело технический характер и прежде всего подразумевало экспертную оценку. Характерно, что в царствование Александра III основное бремя работы ложилось на Департамент государственной экономии.

Распределение дел по департаментам Государственного совета в 1882–1892 гг.

Источник: Собко Е.М. Государственный совет в эпоху Александра III. С. 16.

О преимущественно техническом характере рассматриваемых законопроектов свидетельствует распределение законопроектов за 1900–1901 гг.

Ведомость Государственного совета за 1900–1901 гг.

Источник: ГА РФ. Ф. 649. Оп. 1. Д. 198. Л. 44.

Таким образом, около половины внесенных в Государственный совет законопроектов было инициировано Министерством путей сообщений, выносившим на обсуждение преимущественно те инициативы, которые нуждались в экспертной оценке. Показательно, что менее трети всех законопроектов было рассмотрено в Общем собрании этого учреждения. Аналогичная ситуация имела место в 1903–1904 гг.

Отчет Государственного совета за сессию 1903–1904 гг.

Источник: ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 543. Ч. 1. Л. 34–35.

Наконец, ситуация радикально не изменилась и в весьма напряженную сессию Государственного совета в 1905–1906 гг.

Ведомость о делах Государственного совета за сессию 1905–1906 гг.

Источник: ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 543. Ч. 2. Л. 51.

Порядок принятия законодательных актов в 1905 г.

Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.

Таким образом, разработка ключевых решений была сравнительно гармонично распределена между основными участниками законотворческого процесса: Государственным советом, Комитетом министров, министрами, Военным советом и др. Ритм законотворчества вполне соответствовал традиционным сезонным колебаниям: с повышением интенсивности в предканикулярный период и резким снижением в июле-сентябре. Единственное, что отклоняется от нормы, так это малое участие Государственного совета в процессе принятия решений осенью 1905 г. Пожалуй, это и можно считать своего рода знаком революционного времени, когда законы приходилось писать и утверждать в чрезвычайном порядке.

Аналогичную картину дает разбивка законодательных актов по тематике.

Распределение законов по тематике

Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.

Динамики принятия решений, в сущности, нет. Заметен некоторый перевес в сторону решений, связанных с обороноспособностью страны, что представляется вполне естественным, учитывая ход русско-японской войны.

Примечательна разбивка законодательных актов по степени их значимости.

Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.

Понятие «законодательная вермишель» возникло позже, уже в период работы Государственной думы. К нему обычно относили законодательные акты, связанные с утверждением штатов, смет, временных правил и вообще с решением разного рода частных задач. Очевидно, подобных нормативных актов было абсолютное большинство в 1905 г. Институциональных преобразований, благодаря которым возникали новые учреждения или же «правила игры», было сравнительно мало. Таким образом, даже в год революции законотворческий процесс не претерпел существенных изменений.

При этом надо иметь в виду, что и до 1905 г. большинство законов не проходило Государственный совет. Более того, некоторые даже не получали императорской санкции. По сведениям Кодификационного отдела за 1885 г., целый ряд положений Свода законов восходил к административным актам руководителей ведомств[817]817
  Материалы о трудах Кодификационного отдела // ОР РГБ. Ф. 290. К. 45. Д. 7. Л. 13 об.


[Закрыть]. Как уже отмечалось выше, порой изменения вносились в законы в порядке кодификации: т. е. нормативные акты редактировались при внесении их в Свод законов Российской империи[818]818
  Материалы об устройстве Кодификационной части // ОР РГБ. Ф. 290. К. 45. Д. 9. Л. 5 об. – 6.


[Закрыть]. При подготовке законопроектов его составители редко утруждали себя перечислением действовавших нормативных актов, которые подлежали изменению. Таким образом, ответственность перекладывалась на кодификаторов, которые фактически получали законодательную власть[819]819
  Лозина-Лозинский М.А. Кодификация законов по русскому государственному праву. I. Кодификационные учреждения // Журнал министерства юстиции. 1897. № 4. С. 181.


[Закрыть]. В ряде случаев они даже решали, что является законом, а что – нет. Главноуправляюший кодификационным отделом мог испрашивать разрешение императора на включение в Полное собрание необнародованных узаконений или же напротив – невключении тех, что были обнародованы[820]820
  Там же. С. 171.


[Закрыть]. Наконец, у него были самые широкие полномочия исключать из Свода законов нормы, по тем или иным причинам утратившие свою силу[821]821
  Там же. С. 175.


[Закрыть]. И после преобразования Кодификационного отдела и включения его в Государственную канцелярию (1893) в Государственном совете продолжали писать: «.в изменение, дополнение и отмену подлежащих узаконений постановить.», что фактически предоставляло сотрудникам канцелярии свободу рук[822]822
  Там же. С. 185–186.


[Закрыть].

Министерства были самостоятельным и, видимо, важнейшим центром подготовки законодательных решений. Но, как это часто случается, юридическая норма не замечала складывавшейся политической практики. Правительственный курс не мог олицетворять министр, но только сам царь. Правда, иногда министры об этом забывали, пытаясь тянуть одеяло на себя. В конце ноября 1883 г. государственный секретарь А.А. Половцов возмущался поведением министра внутренних дел Д.А. Толстого, который полагал ничтожными все решения, принятые по предложению его предшественника, Игнатьева. Половцов видел ситуацию принципиально иначе. Назначение нового министра не влекло за собой смену политического курса, а слово, единожды сказанное императором, в любом случае остается в силе[823]823
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 162.


[Закрыть].

Законопроекты, естественно, готовились не самими министрами, а их сотрудниками. Эффективность их труда в рамках сложившей политической системы не могла быть высокой. Так, служивший в Министерстве внутренних дел С.Е. Крыжановский с 1897 по 1904 г. подготовил десять проектов, из которых три в итоге стали законами[824]824
  Крыжановский С.Е. Воспоминания // Bakhmeteff archive (BAR). Kryzhanovskii coll. Box. 2. Folder 1.


[Закрыть]. Такого рода участие в законотворчестве было во многих отношениях выгодным для чиновника. Ему предоставляли свободное время для этого: он мог располагать собой и, например, переехать для работы в деревню. «В особенности прельщало то, что в подобного рода делах исполнитель фактически пользовался полной почти свободой построения; при обилии накопившихся в Департаменте дел, ожидавших законодательного разрешения, начальство, даже и ближайшее, мало имело возможности с ним ознакомиться, пока дело не разработано, а потому по изготовлении проекта нового закона обычно более или менее соглашалось с направлением ему данным, за исключением, конечно, случаев особых»[825]825
  Ibid. Folder 2.


[Закрыть]. Эта работа приносила немалые деньги. Так, директору департамента МВД А.А. Вишнякову за подготовку Городового положения 1870 г. была назначена пожизненная рента в 4000 руб., а начальнику отделения, фактическому составителю документа, – в 1200 руб. Впоследствии, правда, о таких доходах оставалось лишь мечтать. Тем не менее С.Е. Крыжановский за подготовку проекта Положения об устройстве городских и местечковых чиншевиков в губерниях Западного края (1897) получил 500 руб., за проект введения земских учреждений в Западном крае – 2000 руб., за подготовку полемической записки И.Л. Горемыкина о самоуправлении в России (направленной против С.Ю. Витте) – 2000 руб., за проекты положений о Главном управлении по делам местного хозяйства и об Управлении главного врачебного инспектора – по 3500 руб., за отчет о поездке Д.С. Сипягина по России и Положение о Государственной думе и выборах в нее (имеется в виду т. н. булыгинская дума) – по 5000 руб. Наибольшие суммы были выданы за Положение о гужевых дорогах, которое, правда, не получило дальнейшего движения. В этом вопросе столкнулись интересы земства и столичной бюрократии, а главное – Витте и Плеве. Министр финансов выделил на подготовку соответствующего законопроекта 50 тыс. руб. с тем условием, чтобы документ был готов за четыре месяца. За дело взялись вице-директоры Хозяйственного департамента МВД Крыжановский и В.В. Владимиров. Министр внутренних дел В.К. Плеве был крайне недоволен, но приманка была слишком соблазнительной. Причем всю работу по подготовке проекта принял Владимиров, а Крыжановский согласился полностью отвечать за работу Департамента, подменяя таким образом своего товарища. В итоге за отведенные четыре месяца проект был готов. Комиссия его одобрила, а готовившие документ чиновники разделили полагавшееся им награждение. На долю Крыжановского пришлось 17 000 руб. Еще больше денег получили составители Уголовного уложения 1903 г., которое хотя и было утверждено, но фактически не вступило в силу. Главноуправляющий Кодификационным отделом Э.В. Фриш (1883–1893) получил 100 тыс. руб., а фактический его составитель Н.С. Таганцев – 50 тыс.[826]826
  И это при том, что отношение в бюрократической среде к Городовому положению 1870 г. было довольно скептическим. Как писал С.Е. Крыжановский, оно «являлось фактически переводом или переложением на русские условия такого же Положения Восточной Пруссии, и работа сводилась собственно к обширному комментированию отдельных статей с тщательным умолчанием о первоисточнике» [Крыжановский С.Е. Воспоминания // Bakhmeteff archive (BAR). Kryzhanovskii coll. Box. 2. Folder 2].


[Закрыть]

Ограниченность публичного пространства задавала определенные правила игры. Поддержка императора – важное, но отнюдь не единственное условие прохождения законопроекта. Надо заручиться согласием своих влиятельных коллег, может быть, в чем-то уступив им. Так вел себя и граф Д.А. Толстой. Хотя и он, опытный бюрократ, сталкивался с неожиданностями. Келейный характер подготовки законопроекта давал о себе знать. 10 апреля 1886 г. Е.М. Феоктистов записал в дневнике: «Пазухин, которому переданы были все бумаги Кахановской комиссии, выработал наконец проект реформы крестьянского управления и земских учреждений. Надо сознаться, что работа происходила несколько странно. В прежнее время назначаемы были многолюдные комиссии, созывались сведущие люди, а теперь все было возложено на одного человека, бесспорно очень умного, но мало знакомого с администрацией. Подобно Ликургу или Солону, он должен был явиться перед публикой с вполне готовым законодательством. Буквально ни с кем не советовался и никого не посвящал в тайну. Даже граф Толстой не составлял исключения. Конечно, Пазухин беседовал с ним, поверял ему свои идеи, но еще в половине марта, перед отъездом моим из Петербурга, когда я говорил Толстому, что редактор “Санкт-Петербургских ведомостей” желал бы познакомиться с главнейшими основаниями реформы, то получил в ответ: “Да я сам еще не освоился настоящим образом с этим делом. Пазухин не предоставлял мне ровно ничего на бумаге. Труд его скоро будет кончен, я возьму его с собой в Москву и буду его изучать”». Толстой ознакомился с содержанием проекта довольно быстро и был очень доволен. Он уже собирался просить императора собрать совещание, которое бы одобрило основные положения пазухинского проекта. И вот тут он решил заручиться поддержкой ближайших коллег. 2 апреля 1886 г. состоялось совещание, в котором приняли участие, помимо Толстого и Пазухина, К.П. Победоносцев, М.Н. Островский и Н.А. Манасеин. По словам Феоктистова, «увы, тотчас же обнаружилось резкое разногласие. Дело в том, что никто не оспаривал коренное начало реформы, все соглашались в необходимости установить твердую власть в крестьянском управлении, поставить земство так, чтобы оно служило одним из органов правительства, а не находилось в какой-то бессмысленной к нему оппозиции, но вместе с тем все указывали на вопиющие недостатки и несообразности проекта. Пазухин возражал далеко не убедительно, а Толстой почти вовсе ничего не возражал. Им овладело крайнее уныние. Оставшись наедине с Пазухиным после того, как министры разъехались, он сказал ему, что намерен тотчас же телеграфировать государю в Ливадию, что вследствие противодействия со стороны Манасеина (как будто один Манасеин находил проект неудовлетворительно разработанным) он не в состоянии вести дело, начатое Кахановской комиссией. К счастью, Пазухин убедил его не делать этой глупости.»[827]827
  Феоктистов Е.М. Дневники // РО ИРЛИ. Ф. 318. Оп. 1. Д. 9120. Л. 8. См.: Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. С. 451–453.


[Закрыть].

Начальник канцелярии министра А.Д. Пазухин взывал о помощи издателя «Московских ведомостей» Каткова. Очевидно, он должен был повлиять на впавшего в уныние министра внутренних дел в то время, как тот будет в Москве[828]828
  Письмо А.Д. Пазухина М.Н. Каткову 31.03.1886 // ОР РГБ. Ф. 120. К. 19. Л. 101 об. – 102. Впрочем, и М.Н. Островский не внушал большого оптимизма Пазухину. 6 апреля 1886 г. он писал М.Н. Каткову: «На Островского тоже надеяться нельзя. Твердых принципов он не имеет. Знания народной жизни у него нет. Он склонится туда, где предположит силу» (Там же. Л. 102).


[Закрыть]. Через неделю Пазухин писал Каткову в ином тоне. Напряжение нарастало. Управляющий канцелярии чувствовал, что министр готов отказаться от проекта, не желая остаться в совершенном одиночестве. Пазухин прямо говорил, что, если Победоносцев и впредь будет столь критичен к законопроекту, то Толстому придется подать в отставку. Из этого следовало, что руководству МВД надо было пойти на уступки критически настроенным сановникам. В итоге записку императору о земской реформе пришлось переписывать с учетом замечаний обер-прокурора Св. Синода[829]829
  Там же. Л. 102. 7 июня 1886 г. А.Д. Пазухин написал Каткову: «Завтра К.П. Победоносцев едет на юг и остановится в Москве дня на три. Вероятно, Вы его увидите. Хорошо бы было, если бы Вы постарались освободить его из-под влияния Манасеина, который им все более и более завладевает» (Там же. Л. 103).


[Закрыть]. Более того, к подготовке документа был привлечен товарищ министра внутренних дел В.К. Плеве, который прежде не знал об этой работе Пазухина. Ознакомившись с проектом, он решил проконсультироваться с Островским, который высказал все то, что прозвучало на совещании министров. По мнению министра государственных имуществ, документ, составленный Пазухиным, был неприемлем. Его следовало полностью переписать, что потребовало бы много времени. Очевидно, Плеве с этим соглашался и собирался учитывать точку зрения Островского при редактировании проекта[830]830
  Феоктистов Е.М. Дневники // РО ИРЛИ. Ф. 318. Оп. 1. Д. 9120. Л. 8.


[Закрыть].

Политика такого рода согласований проводилась даже тогда, когда существовала уверенность в поддержке императора – как это было при разработке проекта реформы местного управления. Тогда Александр III заметил Толстому: «Препятствия неизбежны, но надо идти напролом»[831]831
  Мещерский В.П. Письма к императору Александру III, 1881–1894. С. 326.


[Закрыть]. А.Д. Пазухину и князю В.П. Мещерскому оставалось лишь сетовать на слабоволие графа Д.А. Толстого[832]832
  Там же. С. 327.


[Закрыть].

Год спустя уже встал вопрос о внесении законопроекта об учреждении земских начальников. В феврале 1887 г. документ был разослан М.Н. Островскому, И.А. Вышнеградскому и Н.А. Манасеину. От первых двух в Министерстве внутренних дел ожидали одобрения, от третьего – разногласий. Д.А. Толстой нервничал, предчувствуя скорую борьбу. Причем в данном случае Министерство внутренних дел не чувствовало явную поддержку со стороны императора, который даже не прочитал подготовленную ему записку о реформе[833]833
  Письмо А.Д. Пазухина М.Н. Каткову 05.02.1887 // ОР РГБ. Ф. 120. К. 19. Л. 104.


[Закрыть]. Расчет Пазухина оказался оправданным. Островский и Вышнеградский поддержали законопроект. В Министерстве юстиции готовили возражения. Сославшись на трудность стоявших перед ним задач, Н.А. Манасеин не стал посылать свои критические замечания в Министерство внутренних дел, обещая их огласить непосредственно на заседании Государственного совета. Толстому и его сотрудникам оставалось ожидать подвоха[834]834
  Письмо А.Д. Пазухина М.Н. Каткову 18.02.1887 // ОР РГБ. Ф. 120. К. 19. Л. 105 об.


[Закрыть].

Министр не мог открыто выступить против того мнения, которого с высокой долей вероятности придерживался император. Он не мог заявить об оппозиции тем коллегам, которые были в фаворе у царя. И все же он мог нейтрализовать их усилия, добиться утверждения приемлемого решения. Канцелярские средства борьбы были тем более значимы, что прямое политическое столкновение высокопоставленных чиновников было едва ли возможным. Характерно, что последовательный защитник Судебных уставов 1864 г. министр юстиции Д.Н. Набоков так о них публично отзывался: «В основе судебных учреждений лежит фальшь. Но разве я этого не сознаю? Разве судебные учреждения созданы мною? Разве я допустил бы суд присяжных?» Но при этом судебную систему, основанную на фальши, по словам Набокова, не следовало трогать, дабы не расшатывать и так зыбкие основы правопорядка[835]835
  Письмо Е.М. Феоктистова М.Н. Каткову 26.11.1884 г. // ОР РГБ. Ф. 120. К. 38. Л. 2. Говоря Победоносцеву о невозможности форсирования судебных преобразований, Д.Н. Набоков вспоминал о Государственном совете: он-де не согласится на коренную ломку Судебных уставов 1864 г. Обер-прокурор Св. Синода не видел в этом проблемы: «Подобных вопросов в Государственный совет и вносить не надо, а нужно просто представить их на непосредственное разрешение государя всеподданнейшим докладом» [Перетц Е.А. Дневник (1880–1883). С. 322–323].


[Закрыть]. Иная аргументация в 1880-е гг. со стороны министра юстиции была бы немыслимой. Аналогичную линию вел его приемник Н.А. Манасеин, на которого так надеялся К.П. Победоносцев и сам император. Подобный курс требовал от министра конспирации. Он не мог отправлять откровенные письма судьям в провинцию, зная, что его переписка перлюстрируется. Для переговоров с ними и координации действий он отправлял доверенных лиц на места, советуя им ни в чем не полагаться на губернаторов[836]836
  Мещанинов И.В. Воспоминания пережитого. С. 179.


[Закрыть].

В октябре 1883 г. при обсуждении проекта Университетского устава массированная «атака» большинства членов Государственного совета, нацеленная против особого регламента проведения государственных экзаменов, увенчалась успехом. Нельзя найти экзаменаторов вне университета, в конце концов, это оскорбительно для профессоров, – это говорили бывшие министры народного просвещения А.В. Головнин и барон А.П. Николаи, министр финансов Н.Х. Бунге и др. Министр народного просвещения И.Д. Делянов был вынужден уступить. Немалую роль в этой законодательной «победе» сыграл К.П. Победоносцев, который предпочел присоединиться к большинству, т. к. хорошо себе представлял университетскую жизнь[837]837
  Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 677. Оп. 1. Д. 967. Л. 28–31.


[Закрыть]. Уступчивость Делянова вызывала нескрываемый гнев его «союзников»: например, Д.А. Толстого и М.Н. Островского[838]838
  Письмо Е.М. Феоктистова М.Н. Каткову // ОР РГБ. Ф. 120. К. 38. Л. 25 об. -26 об.


[Закрыть].

В ноябре 1888 г. Победоносцев признался, что он не мог выступить против Д.А. Толстого при обсуждении подготовленных им проектов реформы местного самоуправления в Государственном совете. Тем не менее он был готов содействовать созданию «контрпроектов», альтернативных толстовским. В случае разногласий он должен был уговаривать министра внутренних дел идти на уступки большинству Совета[839]839
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 107.


[Закрыть].

Речь шла как раз о законопроекте, вводившим земских начальников. Со временем стало понятным, что надежды провести через Государственный совет контрпроект были тщетны. Пришлось поменять тактику. Теперь Половцов рассчитывал перевести разговор в иную плоскость. В связи с этим он попросил председателя Департамента законов барона А.П. Николаи настаивать на необходимости поставить вопрос шире и говорить о реформе всей системы управления, в том числе об учреждении должности уездного начальника[840]840
  Там же. С. 123.


[Закрыть]. Таким образом, императору на самом раннем этапе обсуждения законопроекта было бы заявлено о наличии существенных разногласий в Государственном совете. При этом должен был сработать традиционный бюрократический механизм торможения законодательных инициатив: нужно было перевести разговор в иную плоскость – высших принципов и основополагающих идей.

Члены Государственного совета попытались реализовать этот прием на заседании Соединенных департаментов 3 декабря 1888 г. Законопроект о земских начальниках нельзя обсуждать, не зная дальнейшего плана преобразований местных учреждений (а он, безусловно, нужен). Эту точку зрения отстаивали А.П. Николаи, И.И. Воронцов-Дашков, Э.В. Фриш. Другие критиковали проект по существу. Д.М. Сольский и Е.А. Перетц предложили создать комиссию, которая пересмотрела обсуждавшийся документ[841]841
  Там же. С. 126–127.


[Закрыть].

Была и другая тактика. Строго стоять на своем, не делая никаких уступок, будучи полностью уверенным в поддержке императора. Этой линии собирался придерживаться Д.А. Толстой при обсуждении законопроекта об учреждении должности земских начальников[842]842
  Там же. С. 119.


[Закрыть]. Однако тяжело больной министр внутренних дел не выдержал испытания[843]843
  Кроме того, следует иметь в виду, что сам Д.А. Толстой скорее играл роль всесильного министра. Как записал в дневнике И.А. Шестаков, он «диктатор по тону, но легко сдается» (Шестаков И.А. Дневники. С. 119).


[Закрыть]. По окончании заседания Соединенных департаментов он отозвал своего товарища В.К. Плеве и сказал ему по секрету (но достаточно громко, чтобы слышали чиновники Государственной канцелярии): «Я устал и уеду. Они, кажется, хотят устроить комиссию для переработки проекта. Вы можете соглашаться, но с тем чтобы председателем комиссии был назначен Старицкий. Впрочем, я посоветуюсь, еще об этом сегодня вечером с Пазухиным»[844]844
  Там же. С. 127.


[Закрыть]. В итоге комиссия собралась. Толстой в лице своего представителя (а именно Плеве) пошел на определенные уступки, однако до полного единодушия было еще далеко[845]845
  Там же. С. 129–130.


[Закрыть].

Тем не менее 10 декабря обсуждение проекта разворачивалось в том же направлении, что и неделю назад. Участники заседания (Е.П. Старицкий, М.С. Каханов, Б.П. Мансуров) настаивали на необходимости более обстоятельного подхода к проблеме. В этот раз Толстой на уступки не шел и возражал каждому своему оппоненту[846]846
  Там де. С. 132–133.


[Закрыть]. В то время Толстой был сильно болен. Он скорее разочаровал немногочисленных слушателей. По словам товарища министра финансов Николаева, «Толстой очень вяло и бесцветно защищал свой проект, что несколько раз во время перерывов он совещался с Пазухиным. Николаев в первый раз только по этому вопросу слышит Толстого говорящим и совершенно в нем разочарован. “Он говорит даже не умно”». Примечательно, что на следующий день в газете-журнале «Гражданин» речь Толстого была опубликована. Это было именно то, что говорил министр внутренних дел. Очевидно, эта статья и выступление Толстого были написаны одним человеком, а именно Пазухиным[847]847
  Богданович А.В. Дневник // РГИА. Ф. 1620. Оп. 1. Д. 241. Л. 63 об.


[Закрыть].

Большинству Государственного совета приходилось координировать свои усилия. Для этого барон Николаи был вызван к великому князю Михаилу Николаевичу. Туда были приглашены А.А. Абаза, Е.П. Старицкий и А.А. Половцов. Николаи обещал на следующем заседании Департамента поставить принципиальный вопрос о сословном характере проектировавшегося института земских начальников[848]848
  Шестаков И. А. Дневники. С. 134.


[Закрыть]. 17 декабря сценарий заседания недельной давности практически повторился. На этот раз проект Толстого поддержали Островский и Мансуров. Оппонировали ему Сольский и Николаи. Толстой не выдержал и прервал Николаи, т. е. председателя Департамента законов, что поставило того в тупик. Абаза на это отреагировал: «Когда один член прерывает другого, то председатель его останавливает, но когда председателя прерывают, то его положение очень трудное». Толстому пришлось извиниться. В конце заседания состоялось обещанное Николаи голосование – за или против сословного характера власти земского начальника, который, согласно проекту Министерства внутренних дел, должен был ведать исключительно крестьянскими учреждениями. За концепцию Толстого проголосовали 4 министра и два члена Государственного совета, против же – 18 их коллег[849]849
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 138.


[Закрыть]. Причем мотивы голосования тех, кто поддержал Толстого, были разными. Например, министр юстиции Н.А. Манасеин рассчитывал таким образом провалить законопроект. По его мнению, земский начальник, обладавший исключительно властью над крестьянами, лишался всякого смысла[850]850
  Там же. С. 139.


[Закрыть]. Схожим образом рассуждали М.Н. Островский и К.П. Победоносцев[851]851
  В письме императору от 29 декабря 1888 г. Победоносцев так объяснял позицию императору: «Граф Толстой хочет устроить власть для крестьянского мира. Такую власть невозможно обособить и поставить правильно, без связи со всеми прочими властями. Необходимо, по крайней мере, поставить земского начальника так, чтобы он был властью в целом территориальном участке и в прямой зависимости от общих губернских властей. Иначе выйдет путаница» (Письма К.П. Победоносцева к Александру III. Т. 2. С. 204).


[Закрыть]. Они напоминали, что Толстой – на пороге смерти и не смог бы взяться за значительную реформу. Следовательно, то, что им было задумано, нужно утвердить, но в тех скромных пределах, которые обозначены в самом проекте[852]852
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 144145.


[Закрыть].

Тем не менее меньшинство (а точнее, сам Д.А. Толстой) чувствовало себя довольно уверенно. Были все основания полагать, что император согласится с министром внутренних дел и его проектом. Ведь в течение года Толстой в ходе докладов императору сообщал ему все подробности, связанные с подготовкой законопроекта, и Александр III одобрял работу своего министра. Более того, государь призывал Толстого производить разногласие, если Государственный совет не согласился бы с проектом. В этом случае император гарантировал свою поддержку[853]853
  Там же. С. 146.


[Закрыть]. В беседе с великим князем Михаилом Николаевичем Александр III буквально повторял слова Д.А. Толстого, постоянно ссылался на него. Ведь если не принять в самом скором времени закон о земских начальниках, то, по сведениям Министерства внутренних дел, всю Россию охватят крестьянские бунты[854]854
  Там же. С. 140.


[Закрыть]. Государственный совет, который мешал проведению столь нужной меры, вызывал раздражение императора[855]855
  Там же. С. 149.


[Закрыть].

Министры продолжали вести свою линию. Островский, бывший в начале января на приеме у Александра III, убеждал его (и, казалось, убедил) ввести институт земских начальников в качестве эксперимента в 3–4 губерниях на 2–3 года[856]856
  Там же. С. 152.


[Закрыть]. Действительно, впоследствии земские начальники вводились в губерниях не одномоментно.

Новое заседание Государственного совета состоялось 16 января 1889 г. Его «сценарий» не отличался новизной. Большинство нападало на проект Министерства внутренних дел, а Толстой отчаянно отбивался, не желая никого слушать. Вновь звучала мысль о необходимости перестройки всего местного управления, а не его отдельных элементов. Вспоминали прежний административный опыт, не учтенный Толстым. Его проект защищал лишь Островский и то весьма оригинальным способом. Он доказывал, что все действительно спорные пункты можно с легкостью выбросить из документа. Следуя этой логике, А.А. Абаза и Е.П. Старицкий предложили не голосовать по проекту, а вносить изменения, обсуждая текст по параграфам. Толстой высказался против и настоял на голосовании. В его пользу высказались 13 членов Государственного совета. 39 были против[857]857
  Там же. С. 155–156.


[Закрыть]. Император в беседе с великим князем Михаилом Николаевичем даже порицал Толстого за это разногласие, вроде бы соглашаясь с тем, что следовало рассматривать проект по параграфам. Противники министра внутренних дел вроде могли праздновать победу[858]858
  Там же. С. 158.


[Закрыть]. Однако в действительности победил он.

28 января царь как будто бы утвердил мнение меньшинства. Более того, своей резолюцией император упразднил мировой суд, передавая его полномочия земским начальникам и волостным судам, что было давним потаенным желанием Д.А. Толстого. Это решение Александра III означало, что концепция проекта была бесповоротно принята. Государственному совету оставалось лишь обсуждать детали этого документа. Фактически в этот раз император, сам того не подозревая, утвердил мнение ни большинства, ни меньшинства, а свое собственное. По словам великого князя Михаила Николаевича, «граф Толстой нас оседлал»[859]859
  Там же. С. 162.


[Закрыть]. Такое решение возмутило многих. Победоносцев в возбуждении ходил из угла в угол по своему кабинету и настаивал на отставке великого князя Михаила Николаевича, который лишь таким образом мог выразить свой протест. А.А. Половцов, узнав о таком исходе дела, не мог в тот день заснуть[860]860
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 163.


[Закрыть].

Этот случай в высшей степени показателен. Проект об учреждении должности земских начальников являлся одним из немногих в царствование Александра III, который был утвержден в целом в том виде, в котором был внесен. Тем не менее его принятие потребовало немалых усилий со стороны Д.А. Толстого. Здесь сказалось все: принципиальные разногласия среди министров; организованная оппозиция в Государственном совете, выискивавшая нестандартные приемы политической борьбы; наконец, колебания самого императора, оказывавшегося под влиянием последнего докладчика.