Текст книги "Национальная идея России"

2.3. Основы конституционного строя России

Конституция РФ состоит из двух разделов. Раздел первый включает в себя 9 глав: “Основы конституционного строя” (ст. 1–16), “Права и свободы человека и гражданина” (ст. 17–64), “Федеративное устройство” (ст. 65–79), “Президент РФ” (ст. 80–93), “Федеральное Собрание” (ст. 94–109), “Правительство РФ” (ст. 110–117), “Судебная власть” (ст. 118–129), “Местное самоуправление” (ст. 130–133), “Конституционные поправки и пересмотр Конституции” (ст. 134–137). Раздел второй состоит из заключительных и переходных положений.

Впервые в истории нашей страны конституционно закреплен примат права над государством и законом. В основе Конституции Российской Федерации 1993 г. лежит естественно-правовой тип правопонимания – идеология естественных и неотчуждаемых прав человека, которые признаются существующими объективно, очерчивающими сферу индивидуальной свободы и тем самым ограничивающими государственную власть.

Конституция провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту – обязанностью государства (ст. 2). Основные права и свободы рассматриваются как неотчуждаемые и принадлежащие каждому от рождения (ч. 2 ст. 17). Пределом осуществления прав и свобод выступают права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17). Права и свободы человека являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Причем перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55). В Российской Федерации запрещено издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55). Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Гарантируется судебная защита прав и свобод (ч. 1 ст. 46), в том числе возможность обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 415), и признается право обращаться за их защитой в межгосударственные органы, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46). Перечень прав и свобод человека, содержащийся в Конституции, в целом соответствует международным стандартам. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации провозглашены составной частью ее правовой системы, и если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются положения договора (ч. 4 ст. 15).

Кроме того, Конституция закрепляет ряд принципов российской государственности: народный суверенитет (ст. 3); верховенство права, конституционность и законность (ст. 1, 2, 15, 17, 18, 76, 90, 115 и др.); демократизм (ст. 1, 3, 32 и др.); федерализм (ст. 1, 4, 5, ч. 3 ст. 11 и др.); разделение властей (ст. 10, ч. 1 и 2 ст. 11); экономический (ст. 8, 9), идеологический (в том числе религиозный) и политический плюрализм (ст. 13, 14). Сама Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие (ч. 1 ст. 15). При этом никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России (принципам демократической правовой государственности), закрепленным в главе 1 (ч. 2 ст. 16).

2.4. Проблемы российского федерализма

Противоречивость развития российского федерализма во многом обусловлена двойственностью его природы. Когда говорят об асимметрии Федерации, то, во многом не-осознанно, ведут речь о наследии Российской империи – полиэтничности и многоязычии государства. Такое исторически обусловленное многообразие российских территорий, имеющих существенные отличия в экономике и культуре, не может быть уничтожено простым росчерком пера в новой Конституции России. Однако нашей целью является анализ правовых противоречий, заложенных в Конституции РФ 1993 г. в указанной области.

С точки зрения Конституции РФ (ст. 5), где установлено, что все субъекты равноправны между собой, проблема решена. Если все равноправны, то у нас симметричная Федерация и все субъекты одинаковы с точки зрения прав, которые они имеют. Однако все субъекты равны, но не по статусу. Потому что в той же ст. 5 Конституции говорится о том, что РФ состоит из равноправных субъектов Федерации, но далее подчеркивается, что она состоит из республик (государств) и из остальных субъектов. Вот остальные субъекты равны: округа, области и края, а республики, названные государствами, не могут считаться равными с остальными субъектами.

По Конституции России республики, в отличие от других субъектов Федерации: а) являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы (ст. 5); в) вправе устанавливать свои государственные языки (ст. 68). На практике республики могут устанавливать еще и свое республиканское гражданство (что противоречит Конституции).

В ст. 66 Конституции РФ закреплено неравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в территориальный состав друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает: “Территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними”. Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования, входящие в состав других территориальных образований – краев и областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую в состав территории края или области.

Следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что “статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом”. Следовательно, предполагается, что статус у субъектов Федерации может различаться и они его могут изменять. Возникает вопрос: если Конституция говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус? Не случайно внесенный Правительством в Государственную Думу законопроект “О статусе субъекта РФ и порядке его изменения” был снят с обсуждения подавляющим большинством голосов, хотя поручение по подготовке такого федерального конституционного закона содержится в ст. 66 Конституции РФ.

В глобальном масштабе стоит проблема: возможно ли построение в России симметричной федерации? Большинство авторов склоняются к отрицательному ответу на данный вопрос. Прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном. Думается, что полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся. Здесь отмечается и два научных подхода: одни авторы считают, что даже стремиться к этому не нужно, другие же, напротив, целью развития Российской Федерации считают стремление к симметричной федерации. Конституция же России фактически определят три типа статусов: национально-государственный (республики), административно-территориальный (края, области, Москва, Санкт-Петербург) и национально-территориальный (автономная область и автономный округ). Положение усугубляется тем, что Конституция, провоз-глашая верховенство Основного Закона, в то же время допускает договорную форму отношений (ч. 3 ст. 11) – без какой-либо регламентации характера договоров. Безусловно, это провоцирует расширение асимметричности, ибо каждый субъект подписывает договор сообразно своим возможностям.

Таким образом, сама российская Конституция закладывает фундамент асимметричных отношений. К юридической асимметрии следует добавить асимметрию естественную, вытекающую из этнического, географического и экономического разнообразия субъектов.

Думается, что симметричная федерация не должна являться самоцелью – придем мы к ней или нет, должно показать время, и это должен быть естественный процесс развития.

Центральной проблемой любой федерации является проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

В нашей стране в силу ряда причин разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной линии, а по линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а также по линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации самого создания органов местного самоуправления.

Сам процесс “дележа предметов ведения” не имел под собой серьезной аналитической и научной проработки, не опирался на отечественный (поскольку таковой вообще отсутствовал) и зарубежный опыт. Это был “политический торг”, в ходе которого все полномочия, которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой, “сбрасывались” в общую корзину, называемую “совместными предметами ведения”. В результате в “предметы ведения РФ” попало около 50 титулов (в Конституции Канады их 29), в предметы совместного ведения – около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три). Предметы же ведения субъекта Федерации остались безграничны: и Конституции, и уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50 титулов (в Конституции Канады их всего 16). И, наконец, сами предметы ведения были сформулированы в спешке крайне неудачно.

Во-первых, в отличие от конституционного права Германии, Канады, США и других федеративных государств, предметы ведения в Федеративном договоре, а затем и в Конституции РФ 1993 г. не были разграничены по характеру оказываемого воздействия на:

а) сферы правового регулирования;

б) сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия государственных органов власти.

В результате в каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы государственного управления. Таким образом, федеральные законы ставились на тот же уровень, что и договоры и соглашения, заключаемые Федерацией с субъектами. Не нравится федеральный закон – есть возможность заключить двусторонний договор с федеральным центром.

Во-вторых, многие предметы ведения сформулированы крайне общо, неконкретно, что позволяет их толковать расширительно, например п. “б” ст. 71: “федеративное устройство и территория РФ” или п. “е” ст. 71: “установление основ федеральной политики и федеральные программы в различных областях” и т. д.

Сегодня практика разграничения предметов ведения показывает, что значительную часть предметов ведения можно передать либо Федерации, либо субъектам. Так, можно рассмотреть вопрос о передаче законодательных полномочий федеральному центру:

♦ установление общих принципов налогообложения и сборов;

♦ административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. “з”, “и”, “к”, “л”, “о” ст. 72), сохранивших правоприменение за субъектами РФ.

Органам власти субъектов можно было бы передать следующие сферы государственного управления:

♦ природопользование;

♦ охрана окружающей среды;

♦ вопросы науки, образования, воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. “д”, “е”, “ж”, “м” ст. 72).

При этом необходимо четко указать в Конституции, что разграничение предметов ведения и полномочий по вопросам совместного ведения в сфере законодательного регулирования осуществляется только федеральными законами.

Особого внимания заслуживает п. “н” ст. 72 Конституции РФ. По нему в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательно определить эти общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах и прежде всего со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов Федерации. Результатом является рост различных политических режимов, фактическое складывание авторитарных и олигархических режимов личной власти.

В этих условиях и с учетом величины территории России становится все более настоятельно необходимым, чтобы сам каркас власти сверху донизу определяла Федерация, а субъекты строили свою власть исходя из общей конструкции.

Очевидно, что неоднозначность и противоречивость конституционного регулирования федеративных отношений умышленна. На момент принятия Конституции не было найдено общеприемлемой модели федеративного устройства. “Размытость” конституционных положений обеспечивает легальное пространство для дальнейших поисков, которые продолжаются и сегодня.

2.5. Государство и власть

Конституция России закрепляет важнейший принцип демократического государства – принцип народовластия, который заключается в том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3). Таким образом, только свободно выраженная воля народа делает власть государства легитимной.

Часть 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: “Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления”. Таким образом, данное положение Конституции указывает на три формы осуществления народовластия:

♦ непосредственная (прямая) демократия;

♦ через органы государственной власти;

♦ через органы местного самоуправления.

Следует обратить внимание на то, что Конституция объявила референдум и свободные выборы не вообще высшим выражением власти народа, а высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3), т. е. высшим лишь среди форм непосредственной демократии.

В ст. 10 Конституции России закрепляется основополагающий принцип построения органов государственной власти. В основе осуществления государственной власти в РФ лежит принцип разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. В определенной мере составители текста Конституции исходили из демократической концепции организации государственной власти, основоположниками которой являлись Дж. Локк и особенно Ш. Л. Монтескье. Последний возражал против королевского абсолютизма, настаивал на разделении государственной власти на три ветви (законодательную, исполнительную и судебную). Доктрине же разделения властей противопоставлялась концепция Ж.-Ж. Руссо о единстве власти, понимавшаяся как принадлежность всей власти народу, народный суверенитет.

Конституция РФ 1993 г. установила разделение властей с одновременным признанием единства системы государственной власти, что в корне отлично от прежнего марксистско-ленинского понимания единства государственной власти как принадлежности всей полноты власти одному типу органов (советам), господствовавшего в теории и практике советского государствоведения.

“Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ” – гласит ч. 1 ст. 11 Конституции РФ. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют органы, которые образуются самими субъектами, но на принципах Конституции РФ.

Конституция признает и гарантирует местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий является самостоятельным. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), хотя реализуют также государственно-властные полномочия, делегированные им.

Органы законодательной власти (представительные органы государственной власти) – это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Их главная задача – осуществление правотворческой деятельности. Кроме этого они решают другие важные вопросы в пределах своей компетенции. Следует отметить, что законодательную власть нельзя отождествлять с властью представительной, хотя зачастую они совпадают. Представительная власть – совокупность полномочий, делегированных народом или его частью своим выборным представителям, объединенным в специальном коллегиальном учреждении, на строго определенный срок, а также совокупность самих представительных органов власти. Однако не всякая представительная власть включает законодательные полномочия (например, осуществляющие представительную власть муниципальные советы не могут законодательствовать), и, наоборот, не всякая законодательная власть осуществляется органами представительной власти (например, законодательная власть абсолютного монарха).

Федеральное Собрание РФ является высшим законодательным (представительным) органом, выразителем воли и интересов народа. Представительный характер Федерального Собрания обусловлен порядком формирования его палат. Федеральное Собрание состоит из Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации формируется из представителей субъектов РФ (по 2 представителя от каждого субъекта). Федеральный закон “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ предусматривает следующий порядок формирования указанной палаты российского парламента. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ – избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа. Член Совета Федерации – представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ – избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий.

Заложенный в философии действующей Конституции принцип функционирования Совета Федерации как амортизирующей силы между исполнительной властью и леворадикальным большинством нижней палаты парламента сработал в пользу российской демократии. Большинство политических компромиссов в периоды обострения отношений между ветвями власти было найдено при непосредственном участии верхней палаты и ее лидеров. Основой данной тенденции стало очевидное и неоднократно подтвержденное на деле желание депутатов Государственной Думы корректировать жесткость своей линии в противостоянии с Президентом и Правительством в зависимости от позиции членов Совета Федерации. В результате консолидированная позиция Федерального Собрания каждый раз оказывалась менее конфронтационной, нежели мнение его нижней палаты.

Государственная Дума представляет народ Российской Федерации в целом. 450 депутатов Государственной Думы избираются путем всеобщих, прямых, равных выборов при тайном голосовании сроком на 4 года.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.

Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для депутатов Государственной Думы предусмотрены ограничения. Они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Статьи 102 и 103 Конституции РФ определяют компетенцию палат Федерального Собрания.

Компетенции Совета Федерации и Государственной Думы

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

♦ федерального бюджета;

♦ федеральных налогов и сборов;

♦ финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

♦ ратификации и денонсации международных договоров РФ;

♦ статуса и защиты государственной границы РФ;

♦ войны и мира.

Представительными и законодательными органами республик в составе РФ являются их парламенты, пришедшие на смену Верховным Советам этим республик. В разных республиках они именуются по-разному (Народное Собрание, Государственное Собрание, Верховный Совет, Законодательное Собрание, Совет, Парламент), все они являются представительными органами, олицетворяющими парламентскую демократию, а также органами законодательной власти, обладающими полной и ничем не ограниченной в рамках своих полномочий компетенцией в сфере законодательства.

Кроме того, указанные органы осуществляют и контрольные функции по отношению к исполнительной власти посредством утверждаемого ими бюджета, использования права отказывать в доверии правительству республики и т. д.

Парламент республики является единственным представительным органом всего народа соответствующей республики. Исключением в этом смысле служит лишь Верховный Хурал (парламент) республики Тува, который действует наряду с другим представительным органом республики – Великим Хуралом (съездом народа республики), являющимся согласно конституции республики (ст. 6) органом всенародного волеизъявления, наделенным исключительным правом вносить изменения и дополнения в конституцию республики. По всем другим вопросам Великий Хурал не вправе принимать каких-либо обязательных решений. Вместе с тем в соответствии с конституцией республики при принятии Верховным Хуралом решений по вопросам войны и мира требуется рекомендация Великого Хурала.

Парламенты республик избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года или на 5 лет. Их численный состав колеблется от 27 (Ингушетия и Калмыкия) до 250 депутатов (Татарстан). Порядок формирования определяется конституцией соответствующей республики.

Представительными органами власти других субъектов РФ являются думы, собрания и т. д. Они избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 2 года. Их численный состав не может превышать 50 депутатов. В рамках этой нормы конкретное число депутатов устанавливается самостоятельно соответствующим представительным органом субъекта Федерации. Часть этих депутатов (не более 2/5 от общего числа депутатов) может работать на платной основе.