Текст книги "Регулирование экономики и бюрократия"

Все деловые операции подвергаются анализу путем тщательного подсчета прибылей и убытков. Новые проекты подлежат тщательному исследованию с точки зрения предлагаемых ими возможностей. Каждый шаг к их реализации отражается записями в бухгалтерских книгах и на счетах. Счет прибылей и убытков показывает, было или не было прибыльным все дело или любая из его частей. Цифры бухгалтерской книги служат ориентирами для ведения как всего бизнеса, так и каждого из его подразделений. Убыточные подразделения закрывают, те, что приносят прибыль, – расширяют. Не может быть никакой речи о том, чтобы сохранять убыточные производства, если отсутствуют перспективы в не слишком отдаленном будущем сделать их прибыльными.

Детально разработанные методы современного бухгалтерского учета, отчетности и коммерческой статистики дают предпринимателю достоверную картину всех его дел. Он имеет возможность знать, насколько удачной или неудачной была каждая из его операций. С помощью этих подсчетов он может проверить деятельность всех интересующих его структурных подразделений, какими бы крупными они ни были. Существует, конечно, некоторая свобода в принятии решений о распределении накладных расходов. Но в остальном цифры дают достоверное отражение всего, что происходит в каждом филиале и каждом структурном подразделении. Бухгалтерские книги и балансовые счета – это совесть бизнеса. Это также и компас бизнесмена.

Приемы бухгалтерского учета и отчетности настолько привычны для бизнесмена, что он и не замечает, какие же это изумительные инструменты. Нужен был гений великого поэта и прозаика для того, чтобы оценить их по достоинству. Гёте назвал изобретение двойной записи в бухгалтерском учете «одним из прекраснейших изобретений ума человеческого»[240]240
  Гёте И. В. Годы учения Вильгельма Мейстера // Собр. соч. в 10 т. Т. 7. М.: Художественная литература, 1978. С. 30.


[Закрыть]. С ее помощью, заметил он, бизнесмен может в любое время в общих чертах обозреть целое и не должен при этом ломать голову над деталями.

Характеристика, данная Гёте, отразила самое главное. Преимущество коммерческого управления заключается именно в том, что оно дает в распоряжение управляющего метод наблюдения за целым и всеми его частями, не заставляющий его погружаться в мелочи и детали.

Предприниматель имеет возможность выделить расчеты, относящиеся к каждой составной части своего дела таким образом, что это позволит ему определить роль, которую она играет во всем предприятии. Для широкой публики каждая фирма или корпорация представляется неделимым целым. Но с точки зрения ее управляющего она состоит из нескольких подразделений, каждое из которых рассматривается как отдельная единица и оценивается по доле ее вклада в успех всего предприятия. В рамках системы коммерческих расчетов каждое подразделение представляет собой некий цельный организм, так сказать гипотетически независимое дело. Предполагается, что это подразделение является «собственником» определенной части всего капитала, используемого предприятием, что оно покупает у других подразделений и продает им, что у него имеются свои собственные расходы и доходы, что его операции приносят прибыли или убытки, которые определяются ведением его собственных дел, рассматриваемых отдельно от результатов, достигнутых другими подразделениями. Таким образом, главный управляющий может предоставить управленческому аппарату каждого из подразделений значительную долю самостоятельности. Главному управляющему не нужно беспокоиться о второстепенных деталях управления каждым из подразделений. Управляющие различных подразделений могут иметь полную свободу в ведении «внутренних» дел своего подразделения. Людям, которым доверяется управление различными подразделениями и филиалами, главный управляющий дает одно единственное указание: «Получайте как можно больше прибыли». А изучение отчетности показывает ему, насколько успешно они действовали, выполняя это указание.

На крупном предприятии многие подразделения производят лишь детали или полуфабрикаты, которые не продаются непосредственно, а используются другими подразделениями при изготовлении конечной продукции. Этот факт не изменяет описанных выше условий. Главный управляющий сравнивает издержки на производство таких деталей и полуфабрикатов с ценами, которые он должен был бы заплатить, если бы покупал их на других заводах. Он всегда сталкивается с вопросом: «Окупится ли производство этих вещей в наших собственных цехах? Не выгоднее ли было бы покупать их на других заводах, специализирующихся на их производстве?».

Таким образом, в рамках ориентированного на прибыль предприятия ответственность может быть разделена. Каждый управляющий отвечает за работу своего подразделения. Это его заслуга, если отчеты свидетельствуют о получении прибыли, и его вина, если они свидетельствуют об убытках. Собственные эгоистические интересы понуждают его вести дела своего подразделения с предельным вниманием и усердием. В случае убытков он окажется их жертвой. Его заменят другим человеком, от которого главный управляющий ждет больших успехов, или закроют все подразделение. Как бы то ни было, от его услуг откажутся, и он потеряет свою работу. Если же он добьется получения прибыли, его доход будет увеличен или, по крайней мере, ему не будет угрожать его потеря. Имеет или не имеет управляющий права на часть прибыли своего подразделения, не так важно для его личной заинтересованности в результатах деятельности подразделения. Его судьба в любом случае тесно связана с судьбой его подразделения. Работая на него, он работает не только на своего хозяина, но и на самого себя.

Было бы неразумно ограничивать свободу действий такого отвечающего за свои поступки управляющего мелочным контролем. Если он способный руководитель, такое вмешательство в лучшем случае излишне, а скорее всего, вредно, поскольку ограничивает его инициативу. Если он плохой руководитель, оно не сделает его деятельность более успешной. Оно только предоставит в его распоряжение слабую отговорку, что причиной неудачи были неправильные указания сверху. Единственно необходимое указание самоочевидно и не нуждается в том, чтобы его специально отдавали: стремись к прибыли. Более того, большинство частностей может и должно быть оставлено на попечение главы каждого из подразделений.

Такая система сыграла важную роль в развитии современного бизнеса. Крупномасштабное производство в мощных производственных комплексах и создание филиалов в отдаленных частях страны и за рубежом, универмаги и сети небольших розничных магазинов – все это построено на принципе ответственности управляющих подразделениями. Это никоим образом не ограничивает ответственности главного управляющего. Подчиненные ему управляющие отвечают только перед ним. Они не освобождают его от обязанности найти нужного человека на каждую должность.

Если нью-йоркская фирма создает дочерние предприятия (магазины или заводы) в Лос-Анджелесе, Буэнос-Айресе, Будапеште и Калькутте, ее руководитель определяет отношения филиала с главной конторой фирмы или материнской компанией только в самых общих чертах. Решение всех второстепенных вопросов должно входить в обязанности местного управляющего. Ревизионно-контрольный отдел штаб-квартиры тщательно проверяет финансовые операции филиала и сообщает главному управляющему о каких-либо отклонениях от нормы тотчас, как они появляются. Меры предосторожности принимаются, чтобы предотвратить невосполнимый ущерб вложенному в филиал капиталу, чтобы не утратить доброжелательное отношение клиентуры и репутацию концерна в целом, чтобы избежать столкновения между политикой филиала и политикой штаб-квартиры. Но во всех остальных отношениях местному управленческому аппарату предоставляется полная свобода действий. Главе дочернего предприятия, отдела или более мелкого подразделения вполне можно доверять, потому что его интересы совпадают с интересами всего концерна. Если бы он потратил слишком много денег на текущие операции или упустил благоприятную возможность заключить выгодную сделку, он бы подверг опасности не только прибыли концерна, но и свое собственное положение. Он не просто наемный клерк, единственная обязанность которого состоит в добросовестном исполнении порученного ему определенного задания. Он сам является бизнесменом, так сказать младшим партнером предпринимателя, какими бы ни были договорные и финансовые условия его найма. Он должен делать максимум того, на что способен, для успеха фирмы, с которой связан.

Поскольку это так, можно без опасений оставлять важные решения на его усмотрение. Он не будет транжирить деньги, покупая товары и услуги, не будет нанимать некомпетентных помощников и работников, не будет увольнять способных сотрудников, чтобы заменить их некомпетентными друзьями или родственниками. Его поступки судит хладнокровный неподкупный трибунал – счета прибылей и убытков. В бизнесе только одно имеет значение – успех. Неудачливый управляющий подразделением обречен независимо от того, был ли он сам виноват в своем провале или нет и независимо от того, мог ли он достичь лучшего результата. Не приносящий прибыли филиал рано или поздно должен быть закрыт, и его управляющий потеряет место.

Суверенитет потребностей и демократизм рыночного механизма не прекращаются у дверей крупной коммерческой фирмы. Они пронизывают все ее подразделения и филиалы.

Ответственность перед потребителем – это источник жизненной силы бизнеса и предпринимательства в свободном рыночном обществе. Мотив получения прибыли, который побуждает предпринимателей как можно лучше обслуживать потребителей, является в то же время первым принципом внутренней организации любого торгового или промышленного предприятия. Он соединяет предельную централизацию фирмы в целом с почти что полной автономией ее частей, согласует безусловную ответственность центрального управленческого аппарата с высокой степенью заинтересованности и инициативности нижестоящих управляющих филиалами, отделами и другими подразделениями. Это делает систему свободного предпринимательства подвижной и легко приспособляемой, что обусловливает неуклонную тенденцию к ее совершенствованию.

Штат современного крупного предприятия нередко включает сотни тысяч рабочих и служащих. Они образуют в высшей степени дифференцированную группу людей – от главного управляющего до уборщиц, курьеров и учеников. При управлении такой многочисленной группой возникает множество проблем. Они, однако, вполне разрешимы.

Каким бы большим ни был концерн, центральный управленческий аппарат всегда имеет дело только с дочерними предприятиями, филиалами, отделами и другими подразделениями, чью роль можно точно оценить на основе данных, предоставляемых отчетами и статистикой. Конечно, отчеты не всегда показывают, что именно может быть не в порядке в каком-либо структурном подразделении. Они показывают только, что что-то не в порядке, что подразделение не окупает себя и должно быть либо преобразовано, либо закрыто. Приговоры, которые выносятся в отчетах, обжалованию не подлежат. Отчеты выявляют денежную ценность каждого подразделения. А на рынке только денежная ценность имеет значение. Потребители безжалостны. Они никогда не покупают для того, чтобы принести выгоду менее умелому производителю и защитить его от последствий его неспособности лучше вести дела. Потребители хотят, чтобы их обслуживали как можно лучше. И действие капиталистической системы заставляет предпринимателя подчиняться приказу, отданному потребителями. Он не имеет возможности раздавать щедрые подарки за счет потребителей. Он растратил бы свой капитал, будь он вынужден использовать деньги на эти цели. Предприниматель просто не в состоянии никому платить больше того, что способен выручить при продаже продукта.

Те же самые отношения, которые существуют между главным управляющим и его непосредственными подчиненными, руководителями различных структурных подразделений, пронизывают и всю деловую иерархию. Руководитель каждого структурного подразделения оценивает своих непосредственных подчиненных по тем же принципам, по которым главный управляющий оценивает его самого, а бригадир применяет те же методы при оценке своих подчиненных. Разница лишь в том, что в более простых условиях низовых хозяйственных звеньев для определения денежной ценности каждого человека нет необходимости в детально разработанных системах учета. Не важно также, как выплачивается заработная плата – сдельно или повременно. В конечном итоге рабочий никогда не может получить больше, чем позволяет потребитель.

Непогрешимых людей нет. Часто случается так, что начальник ошибается в оценке подчиненного. Одно из качеств, необходимых человеку, занимающему руководящую должность, – это способность разбираться в людях. Кто этого не умеет, у того сокращаются шансы на успех. Своим собственным интересам он наносит не меньший ущерб, чем интересам людей, чьи способности он недооценил. При таком положении дел нет необходимости как-то специально защищать наемных работников от произвола нанимателей или их доверенных лиц. В недеформированной рыночной системе произвол в обращении с кадрами является проступком, который бьет по тому, кто его совершает.

В недеформированной рыночной экономике оценка усилий каждого индивида отделена от каких-либо соображений личного характера и может быть поэтому свободной как от пристрастия, так и от неприязни. Рынок выносит приговор товарам, а не людям. Оценка производителя автоматически вытекает из оценки его продукции. Каждый сотрудник оценивается в соответствии с ценностью его вклада в процесс производства благ и услуг. Жалованье и заработная плата не зависят от произвольных решений. На рынке труда работа определенного количества и качества вознаграждается в соответствии с тем, сколько потребители готовы заплатить за произведенную продукцию. Выплата жалованья и заработной платы – это не милость со стороны нанимателя, а деловая операция, покупка фактора производства. Цена труда – рыночное явление, зависящее от спроса потребителей на блага и услуги. Практически каждый наниматель постоянно занят поисками более дешевого труда, а каждый наемный работник – поисками работы с более высоким вознаграждением.

Тот факт, что труд при капитализме является товаром и продается и покупается как товар, освобождает наемного рабочего от всякой личной зависимости. Так же, как владельцы капитала, предприниматели и фермеры, получатель заработной платы зависит от капризов потребителей. Но выбор потребителей направлен на вещи, а не на людей. Наниматель не может позволить себе пристрастий и предубеждений по отношению к своим работникам. Если же он это себе позволяет, то сам поступок влечет за собой наказание.

Именно это, а не только конституции и билли о правах, в недеформированной капиталистической системе делает получателей жалованья и заработной платы свободными людьми. Они суверенны в своем качестве потребителей, а как производители они, как и все другие граждане, безоговорочно подчиняются закону рынка. Продавая фактор производства, а именно свой труд и усилия, на рынке по рыночной цене всякому, кто готов его купить, они не ставят под угрозу свое собственное положение. Они не обязаны рассыпаться в благодарностях и раболепствовать перед своим нанимателем, они обязаны предоставлять ему труд определенного качества и в определенном количестве. Наниматель, в свою очередь, ищет не симпатичных ему людей, а умелых работников, которые стоят тех денег, что он им платит.

Эта холодная рациональность и объективность капиталистических отношений, конечно, не проявляется в равной степени во всех областях бизнеса. Чем ближе к потребителю, тем большее влияние оказывают факторы личного характера. В отраслях услуг важны симпатии и антипатии; здесь отношения более «субъективны». Упрямые доктринеры и непреклонные критики капитализма готовы назвать это преимуществом. На самом деле это ограничивает личную свободу бизнесменов и наемных работников. Мелкий лавочник, парикмахер, хозяин гостиницы и актер не так свободны в выражении своих политических или религиозных убеждений, как владелец хлопчатобумажной фабрики или рабочий сталелитейного завода.

Но указанные моменты не лишают рыночную систему ее главных черт. Это система, автоматически оценивающая каждого человека по услугам, которые он оказывает суверенным потребителям, своим соотечественникам.

Бюрократическое управление

Вождь маленького первобытного племени имеет, как правило, возможность сосредоточить в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть. Его воля является законом. Он и судья, он же исполнитель приговора.

Но ситуация изменяется, когда деспоту удается расширить сферу своего владычества. Поскольку он не вездесущ, ему приходится делегировать часть своих полномочий подчиненным. Во вверенных им областях они являются его представителями, действующими от его имени и под его покровительством. На деле они становятся местными деспотами, лишь формально подвластными могущественному владыке, который их назначил. Они правят своими провинциями как пожелают; они становятся сатрапами. Верховный владыка может избавиться от них и назначить преемника. Но это не поможет делу. Вскоре новый правитель также становится почти независимым сатрапом. То, что некоторые критики – несправедливо – утверждают по отношению к представительной демократии, а именно что народ обладает верховной властью только в день выборов, в самом буквальном смысле верно по отношению к такой деспотической системе; монарх обладает верховной властью в провинциях только в тот день, когда он назначает нового правителя.

Чем положение такого наместника провинции отличается от положения управляющего филиалом деловой фирмы? Управляющий всей фирмой передает филиал в распоряжение вновь назначенному управляющему и сопровождает это одним единственным указанием: «Получай прибыль». Этого распоряжения, выполнение которого постоянно контролируется посредством отчетности, вполне достаточно для того, чтобы подчинить филиал интересам всей фирмы и придать действиям его управляющего то направление, которое считает необходимым центральный управляющий. Но если деспот, для которого единственным принципом правления является его собственное произвольное решение, назначает правителя и говорит ему: «Будь моим представителем в этой провинции», – он делает его произвол высшим законом в этой провинции. Он отказывается, по крайней мере временно, от своей собственной власти в пользу наместника.

Чтобы избежать этого, монарх пытается ограничить полномочия наместника, отдавая различные директивы и указания. Кодексы, указы и акты говорят наместникам провинций и их подчиненным, что следует делать, если возникнет та или иная проблема. Их свобода принимать решения теперь ограничена; их первоочередной долг теперь состоит в том, чтобы соблюдать предписания. Верно, что их произвол в той мере, в какой должны действовать предписания, теперь ограничен. Но в то же время изменяется и весь характер управления. Они больше не стараются как можно тщательнее рассмотреть каждый случай; они больше не стремятся найти наиболее подходящее решение для каждой проблемы. Их главная забота – соблюдать правила и предписания, независимо от того, разумны ли они или могут привести к результатам, противоположным тому, что было задумано. Главное достоинство должностного лица – исполнять законы и указы. Он становится бюрократом.

То же самое в основном справедливо и для демократического правления.

Часто утверждают, что бюрократия несовместима с демократическим правлением и институтами. Это заблуждение. Демократия предполагает верховенство закона. В противном случае должностные лица были бы неограниченными и своевольными деспотами, а судьи – непостоянными и капризными кади[241]241
  [Духовное лицо в ряде стран, где мусульманство признано государственной религией, осуществляющее единоличное судопроизводство на основе шариата – свода религиозно-этических и правовых предписаний ислама.]


[Закрыть]. Двумя основными опорами демократического правления являются главенство закона и бюджет[242]242
  Это не определение демократического правления, а описание административных методов демократического правления. Определение демократического правления таково: это система правления, при которой управляемые имеют право регулировать прямо, через плебисцит, или косвенно, через выборы, осуществление законодательной и исполнительной власти и подбор высших должностных лиц.


[Закрыть].

Главенство закона означает, что ни судья, ни какое-либо должностное лицо не имеет права вмешиваться в дела и обстоятельства жизни частного гражданина, если только действующий закон не требует от них этого или не дает им на это полномочий. Nulla poena sine lege – «никаких наказаний, кроме санкционированных законом». Именно неспособность нацистов понять важность этого фундаментального принципа делает их антидемократичными. В тоталитарной системе гитлеровской Германии судья должен выносить свои решения исходя из das gesunde Volksempfinden, то есть исходя из здравых представлений народа. Поскольку судье приходится решать, какие представления народа здравы, в суде он обладает такой же неограниченной властью, как вождь первобытного племени.

Действительно плохо, если негодяй избегает наказания потому, что закон несовершенен. Но это меньшее зло по сравнению с судебным произволом. Если законодатели признают закон неадекватным, они могут заменить неудачный закон более совершенным. Они являются доверенными лицами верховного правителя – народа; в этом качестве они обладают верховной властью и ответственны перед избирателями. Если избиратели не одобряют методы, применяемые их представителями, на следующих выборах они изберут других людей, лучше знающих, как приспособить свои действия к воле большинства.

Аналогичным образом обстоят дела и с исполнительной властью. Здесь также существует только одна альтернатива – деспотическое правление своевольных чиновников или правление народа, осуществляемое посредством соблюдения законов. Это эвфемизм – называть государством благосостояния правление, при котором высшие руководители вольны делать все, что они сами сочтут наиболее полезным для общества, и противопоставлять его государству, в котором исполнительная власть связана законом и граждане могут в суде защитить свои права от незаконных посягательств властей. Так называемое «государство благосостояния» в действительности является тиранией тех, кто находится у власти. (Следует, между прочим, отдавать себе отчет в том, что даже деспотичное государство не может обойтись без предписаний и бюрократических указаний, если оно не хочет выродиться в хаотический режим местных царьков и распасться на множество мелких деспотий.) Целью конституционного государства также является общественное благосостояние. Характерная черта, отличающая его от деспотии, состоит в том, что не власти, а законно избранные народные представители должны решать, что более всего полезно для общества. Только эта система обеспечивает верховенство народа и гарантирует его право на свободное волеизъявление. При такой системе граждане обладают верховной властью не только в день выборов, но также и между выборами.

Исполнительная власть в демократическом обществе ограничена не только законом, но и бюджетом. Демократический контроль – это бюджетный контроль. Ключи от казначейства находятся в руках у народных представителей. Ни одного цента не должно быть истрачено без согласия парламента. Использовать государственные средства на цели, не санкционированные парламентом, запрещено законом.

В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом. В обязанности служащих администрации и судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения общественного благосостояния и как должны расходоваться государственные средства. Это задача верховной власти, народа и его представителей. Суды, различные административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто обладает верховной властью.

Большинство тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление выгодно народу, что их власть существует для народа. Нет необходимости заниматься изучением того, насколько хорошо обоснованы эти заявления господ Гитлера, Сталина и Франко. В любом случае, их система – это и не правление народа, и не правление посредством народа. Она не демократична, а авторитарна.

Утверждение, что бюрократическое управление – необходимый инструмент демократического правления, звучит парадоксально. Многие с ним не согласятся. Они привыкли считать демократическое правление наилучшей системой правления, а бюрократическое управление – одним из самых больших зол на земле. Как же эти две вещи, одна – хорошая, другая – плохая, могут быть связаны друг с другом?

Более того, Америка – это старая демократия, и разговоры об опасностях бюрократии представляют собой новое явление для этой страны. Только в последние годы люди осознали угрозу, исходящую от бюрократии, и стали считать ее не инструментом демократического правления, а, напротив, злейшим врагом свободы и демократии.

В ответ на эти возражения мы должны вновь повторить, что бюрократия сама по себе не является ни плохой, ни хорошей. Это метод управления, который может применяться в различных сферах человеческой деятельности. Существует область, а именно аппарат государственного управления, где бюрократические методы являются необходимостью. То, в чем многие люди в наши дни видят зло, – не бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется бюрократическое управление. Такое расширение – неизбежное следствие прогрессирующего ограничения свободы частного гражданина, тенденции к замене частной инициативы государственным регулированием, характерной для современной экономической и социальной политики. Люди обличают бюрократию, но на самом деле они имеют в виду попытки превратить государство в социалистическое и тоталитарное.

В Америке бюрократия существовала всегда. Управление таможней и дипломатической службой всегда осуществлялось в соответствии с бюрократическими принципами. Для нашего же времени характерно расширение государственного вмешательства в сферу бизнеса и во многие другие сферы деятельности граждан. А это приводит к замене управления, основанного на мотиве получения прибыли, бюрократическим управлением.