Текст книги "Пауки в банках. Есть ли альтернатива сырьевой экономике?"

Часть третья
Контуры экономической реформы

Глава 14. «Отобрать и поделить!»

После критики «рыночных реформ» 1990-х и констатации экономических болезней 2000-х читатель неизбежно спросит: а что же мы предлагаем взамен нынешнего курса на поддержание какой-никакой структурной и макроэкономической стабильности? Хотим ли мы свернуть рыночные отношения и вернуться к государственному регулированию всего и вся, чтобы обеспечить производство необходимой продукции в рамках единого госсектора? Или, наоборот, желаем продолжить реформирование до тех пор, когда рыночные институты заработают в полную силу и обеспечат эффективное функционирование экономики?

Вынуждены разочаровать одних читателей и рады успокоить других: мы не предлагаем ни того, ни другого. Ведь наше описание катастрофы 1990-х не укладывалось в дилемму «план – рынок», а опиралось на более конкретные, осязаемые, измеримые параметры экономики – рентабельность, спрос, эффективные масштабы производства, неравномерный рост цен, уровень налогообложения, занятость в отраслях. Точно так же, наши предложения по улучшению сложившейся ситуации не сведутся к идеям «восстановления плана» или «усиления рынка», а будут включать меры по воздействию на те самые конкретные параметры, влияние которых на экономику раскрыто в книге.

Основная часть предложений будет направлена на устранение спросо-ценового дисбаланса – главной причины обвала экономики в 90-х и ее нынешнего обслуго-сырьевого перекоса. Мы не считаем, что проблемы российской экономики этим и исчерпываются. Просто аппарат, развитый в предыдущих главах, позволяет увидеть одну проблему и найти способ ее решения. Само по себе это решение даст огромный эффект. Другие модели позволят увидеть и преодолеть другие проблемы, чтобы ускорить экономическое развитие с того минимально необходимого старта, который будет обеспечен устранением дисбаланса.

Каким требованиям должна удовлетворять теоретическая модель, обосновывающая ту или иную реформу? Модель должна давать сравнительный прогноз поведения экономики в случае реализации предложенных нами мер и альтернативных путей, с которыми мы не согласны (включая продолжение нынешней политики). Поэтому в первом приближении от модели требуется такая степень точности, чтобы, с учетом всех значащих факторов, она давала грубую оценку предстоящего поведения системы по результатам разных вариантов правительственной политики. Степень грубости прогноза должна позволить безошибочно сравнить альтернативные результаты хотя бы качественно (лучше/хуже). Впрочем, и для такой оценки нам пришлось нагрузить предстоящие главы большим количеством фактического цифрового материала, представленного в табличной и графической формах. Для уточнения политики при детализации и реализации предложенной программы необходимо будет получить количественную оценку, но на этапе принципиального выбора такой точности не требуется. Параметры, по которым мы делаем вывод, «лучше» ли состояние системы или «хуже», определяются целью построения теоретической модели – нащупать экономическую политику переходного периода, которая позволила бы России вырваться из сырьевого штопора. При таком подходе, если удастся ослабить сырьевой крен и начать догоняющее развитие, то результат для России уже хороший. Даже если какой-то части населения, по ее субъективным оценкам, станет хуже.

Перед тем, как перейти к нашим предложениям, еще раз сформулируем суть обслуго-сырьевого перекоса в современной России:

а) целые отрасли в обрабатывающей промышленности и сельском хозяйстве работают в половину, треть, четверть от своих возможностей, притом, что потенциальный спрос на их продукцию намного выше, чем текущее производство;

б) огромные трудовые и капитальные ресурсы непроизводительно заняты в обслуго-сырьевой деятельности, вместо того чтобы приносить стране большую пользу в перерабатывающей промышленности и сельском хозяйстве.

Непосредственной причиной перекоса стал спросо-ценовой дисбаланс, при котором, соответственно:

а) загубленные виды экономической деятельности в обрабатывающей промышленности и сельском хозяйстве невозможны в силу убыточности, обусловленной величиной платежеспособного спроса и/или уровнем цен и налогов;

б) обслуго-сырьевая деятельность приносит сверхдоходы, из-за чего вознаграждение трудовых и капитальных ресурсов, занятых в этих отраслях, намного выше их предельной отдачи. Это ведет к разбуханию обслуго-сырьевых отраслей, так как привлекает туда трудовые и капитальные ресурсы из умирающих отраслей.

Решение проблемы состоит в том, чтобы устранить дисбаланс, то есть изменить уровень спроса, цен и налогов так, чтобы:

а) загубленные виды экономической деятельности стали рентабельны, если только они выгодны России. Это привлечет туда новые трудовые и капитальные ресурсы, которые возродят обрабатывающую промышленность и сельское хозяйство;

б) обслуго-сырьевая деятельность стала менее рентабельной, что заставило бы соответствующие отрасли высвободить избыточные трудовые и капитальные ресурсы, потенциально могущие принести России большую отдачу в других отраслях.

Нетрудно догадаться, что обеих целей можно достичь в результате перераспределительной реформы, в ходе которой в обслуго-сырьевых отраслях «убудет», а в обрабатывающей промышленности и сельском хозяйстве «прибудет».

Наши дальнейшие рассуждения будут посвящены тому, как выполнить сформулированную программу. Для этого нужно нащупать требования к минимальной перераспределительной реформе, а затем сформулировать решение, которое удовлетворит максимальному числу поставленных требований.

Заметим, что многие из выдвинутых ниже предложений так или иначе звучали в последние годы. Некоторые из них частично реализуются, или дело движется к этому. Но политическая система устроена так, что к каждой из этих идей (особенно когда идет речь о повышении изъятий у сырьевиков) находятся влиятельные группы интересов, не допускающие принятия решений либо профанирующие их. Поэтому заметное оздоровление политической системы и сведение на нет лоббистской силы привилегированных социальных групп – абсолютно необходимые условия экономического оздоровления.

Но дело не только в этом. Реально эффективными наши предложения окажутся только при одновременном, комплексном претворении в жизнь – в этом случае для большинства социальных групп ущерб от одного элемента политики будет полностью или частично компенсирован преимуществами, полученными за счет другого элемента. Поэтому получить согласие страны на комплексную реформу более вероятно, чем на отдельные элементы этой реформы. Однако так уж повелось в стране, что возможные реформы обсуждаются по отдельности, их прогнозируемый результат оценивается сам по себе, а не в комплексе с эффектом от других возможных мер. Неудивительно поэтому, что противников каждой необходимой меры по отдельности больше, чем сторонников. Возможно, их одновременное выдвижение в нашей книге позволит исправить этот недостаток.

Начнем мы сразу с наименее приятной темы – того, как «обобрать» раздувшиеся отрасли сырьевиков и обслуги. «Наименее приятной» – не только потому, что сознательно ставится задача сократить доходы миллионам людей, одной части которых придется искать новую работу, а другой – больше напрягаться на рабочем месте. Тема малоприятна еще и потому, что нам фактически предстоит вступить в бой с целым сонмом «экспертов», основная деятельность которых сосредоточена на увековечении обслуго-сырьевого перекоса путем защиты незаслуженных привилегий соответствующих отраслей. Прежде всего, речь идет о сырьевых отраслях – нефтяной и газовой промышленности, электроэнергетике, цветной металлургии и в меньшей степени – черной. Торговлю же и сферу услуг оставим «на закуску».

Сразу определимся с тремя вопросами:

1. Каковы непосредственные цели «обирания» сырьевиков?

2. До каких пор надо увеличивать экономическое давление на них в ближайшие годы?

3. Каков долгосрочный индикатор того, что налоговое давление справедливо распределено между сырьевыми и обрабатывающими отраслями?

Ответы, по нашему мнению, должны выглядеть так:

1. Необходимо заставить сырьевые отрасли без значительного сокращения производства уволить несколько сотен тысяч избыточных работников и отдать стране миллиарды сверхдоходов, расходуемых на непроизводительную деятельность. С помощью этих работников и денег будут возрождены обрабатывающие отрасли. (Степень избыточности работников на данный момент определяется по уменьшению производительности в натуральном выражении по сравнению с 1985–1990 гг.)

2. Краткосрочным ориентиром для политики в отношении этих отраслей на ближайшие 2-3 года должно стать восстановление производительности советского периода как очевидно достижимой цели, которую государство вправе требовать от руководства компаний под угрозой передачи месторождений более эффективному разработчику через отзыв лицензии и банкротство компании. При этом ставки заработной платы в добывающей промышленности должны максимально сблизиться со ставками в обрабатывающей. Они могут быть выше только для профессий с очень тяжелыми условиями труда, например, для вахтовых рабочих, насколько это необходимо для привлечения персонала надлежащего качества. Но разницы в оплате клерков центральных офисов различных отраслей быть не должно, наличие такой разницы – сигнал недостаточного налогообложения. Далее, средние доходы на новые инвестиции в эти отрасли должны максимально выровняться с таковыми в обрабатывающей промышленности. В то же время, доходы от инвестиций советского времени государство может оставить себе.

3. Долгосрочным индикатором справедливого налогового распределения между отраслями должно стать положение, при котором одинаковые капиталовложения, трудовые и организационные усилия дают равное вознаграждение в добывающей и обрабатывающей промышленности, пропорциональное их предельному продукту в этой отрасли. При этом конкурентное давление на работников и предпринимателей в разных отраслях должно быть сравнимым. В круг обязанностей экономической экспертизы в стране войдет регулярный мониторинг равноправного конкурентного давления с помощью большого количества прямых и косвенных показателей.

К сожалению, кризис 2008 г. заметно ослабил предложения по перераспределению налоговой нагрузки. По нашему мнению, для этого нет оснований. Привилегии сырьевым отраслям и сфере услуг с падением нефтяных цен смягчились, но не были убраны. Несмотря на кризис и низкие цены на углеводороды, даже сейчас, в момент написания этих строк (лето 2009 г.), сырьевые компании и торговля занимают избыточное количество работников, отличаются бесполезными расходами на роскошь и все еще не восстановили производительность труда советских времен. Повышение налогов на них актуально.

Несмотря на наличие в российской экономике многих источников «незаработанных доходов», государство и общество так и не «дозрели» до простой истины. Вопреки убеждению, будто справедливое распределение противоречит эффективности экономики, при распределении рентных доходов интересы справедливости и эффективности совпадают! Чьи-то высокие доходы целесообразны и оправданы только тогда, когда они опираются на соответствующие заслуги, получившие рыночную оценку в условиях честной конкуренции. Природная рента и доход от некомпенсированных госинвестиций по праву принадлежат народу, освоившему и берегущему эту землю, создавшему инфраструктуру и построившему предприятия. Освоив огромные просторы с богатейшими месторождениями, народ России обеспечил себе огромную природную ренту, которую мог бы сейчас смело расходовать на общенациональные цели. Забрать рентные доходы в казну не только справедливо, но и эффективно с точки зрения будущего развития экономики. Не только потому, что государству достанется больше денег для развития и это позволит снизить налоги на заслуженные доходы. Но и потому, что изъятие сверхдоходов у нефтяников и газовиков заставит их эффективнее трудиться, положит конец переполнению отрасли. Изъятие в бюджет природной ренты не снижает стимулов к экономическому развитию, потому что предельный продукт в отраслях при таком изъятии по-прежнему достается владельцам факторов производства «труд» и «капитал», а отдавать труду и капиталу больше, чем предельный продукт, как мы видели, контрпродуктивно. Вместо этого была проведена хищническая «приватизация», которая разделила природную ренту между собственниками и работниками этих компаний, получающими куда больше, чем предельный продукт их капитала и их труда. Теперь часть природной ренты, созданной усилиями всего народа, «просто так» отдана и акционерам компаний.

Полное изъятие рентных доходов не только не снижает стимулы к производству, а заставляет использовать ресурс как можно эффективнее, и это непосредственно следует из той конкурентной процедуры, с помощью которой разумный собственник выбирает арендатора своего объекта собственности. Предположим, что у нас есть освоенное нефтяное месторождение, запасов которого хватит на 20 лет, и мы хотим на нем как можно больше заработать. Тогда мы объявим среди потенциальных управляющих нашим месторождением конкурс: кто сможет платить наибольшую арендную плату в течение этого срока (и, разумеется, оставить участок в приемлемом экологическом состоянии, условия которого оговорены нами до конкурса). Именно тот управляющий, который сможет добывать больше нефти с наименьшей себестоимостью, сможет выплатить наибольшую арендную плату.

Поэтому основой механизма изъятия ренты, в долгосрочном плане, должен стать свободный конкурс. Название и форма соответствующего изъятия могут быть разными. Раз уж сейчас в России применяется налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), то и мы предлагаем называть это НДПИ. Но основан он будет на следующих бескомпромиссных принципах:

• Природная рента должна полностью изыматься государством.

• Весь доход от инвестиций и инфраструктуры, созданных за государственный счет (в том числе в советское время) должен полностью изыматься государством.

• Доходы и риски от рыночной конъюнктуры – движения мировых цен на нефть – должны быть приняты государством.

• Государство должно регулировать общий объем добычи нефти, пропорционально снижая или повышая компаниям квоты текущей добычи.

Отдельных комментариев заслуживают два последних пункта. По нашему мнению, доход от рыночной конъюнктуры – излишек текущих нефтяных цен над прогнозными – должен доставаться государству. Никакой заслуги отдельных компаний в общем уровне цен нет. Изъятие конъюнктурных сверхдоходов сделает более справедливыми конкурсы компаний за право добычи нефти, поскольку участники конкурса будут работать в более предсказуемых условиях, и повысит арендную плату на размер платы за риск. В то же время, Россия в целом может оказывать влияние на мировые цены, снижая или повышая добычу. Таким образом, государство максимизирует свои доходы за счет других стран. Отдельные компании на это неспособны.

Аналогичное требование – создание наибольшей предсказуемости – необходимо при проведении конкурсов на разработку месторождений для определения природной и инфраструктурной ренты. Неверно предлагать компаниям «кота в мешке». Прогнозируемые параметры месторождения должны быть одинаково известны всем участникам. А в случае отклонения реальности от прогноза, размер ренты должен быть пересмотрен по заранее оговоренным, общим для всех, правилам.

Для реализации этого предложения государство просто обязано взять на себя геологоразведку, с тем чтобы можно было снизить плату за риск нефтедобывающим компаниям. Сама по себе геологоразведка сродни научному поиску, который прекрасно функционирует при финансировании из бюджета и системе поощрений за выдающиеся достижения. В 2008 г. непонимание того факта, что именно государство является собственником недр, привело российское правительство к решению поощрить геологоразведку силами самих нефтяных компаний с помощью налоговых льгот на средства, отпускаемые на геологоразведку. На наш взгляд, решение это крайне сомнительно. Оно ставит нефтяные компании в неравное положение в зависимости от участка, на котором проводится геологоразведка. Еще хуже, что оно не позволяет максимизировать право за пользование недрами, поскольку информации о недрах лишено и государство, и потенциальные участники конкурса – другие нефтяные компании. Представим, что мы являемся собственником многоквартирного дома и хотим сдать квартиры в аренду жильцам. Если мы хотим максимизировать свои доходы, то правильно было бы самим обойти квартиры, чтобы удостовериться в их качестве. И затем устраивать конкурс между потенциальными арендаторами каждой квартиры, когда качество этой квартиры известно и нам, и потенциальным арендаторам. Но нелепо доплачивать потенциальным арендаторам за то, что они соизволят подняться и посмотреть предлагаемые квартиры. Причем Иванову предлагается посмотреть квартиры на втором этаже, а Петрову – на третьем. Это делает заведомо невозможной дифференциацию арендной платы и максимизацию доходов собственника. Поэтому национализация геологоразведки – это минимально необходимая мера для того, чтобы изъять незаслуженные сверхдоходы нефтяной отрасли без ее полной национализации. А сохранение частных компаний, в свою очередь, обеспечит в отрасли конкурентную среду и экономическую эффективность.

Главной особенностью в налогообложении сырьевых отраслей является разнородность условий хозяйствования внутри них. Поэтому их нельзя стричь под одну гребенку. Общеизвестно, что условия добычи нефти различны на разных месторождениях. На одном добыча нефти стоит 1 доллар, на другом – 10. Одно подразделение качает нефть из советской скважины, доставшейся практически даром, другое – добывает нефть из месторождения, разработанного за счет собственных инвестиций.

В настоящий момент принципиальная необходимость дифференцировать налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) мало кем оспаривается на теоретическом уровне рассмотрения. Тем самым, предполагается изъять хотя бы часть дифференциальной природной ренты, чтобы выровнять возможности компаний, эксплуатирующих разные месторождения. Правда, признавая необходимость изъятия природной ренты, мало кто смеет подступиться к доходам частных компаний от советских инвестиций и инфраструктуры. И совсем не заикаются о компенсации государству тех доходов от природной ренты, инвестиции и инфраструктуры, которые достались частным лицам в результате приватизации 90-х и были ими, большей частью, растранжирены. (Хотя такое мероприятие не только было бы финансово выгодно государству, но и оздоровило бы бизнес-элиту, преподало бы на многие годы урок справедливого вознаграждения.)

С практической реализацией предложений намного хуже. На рубеже 2000-х трудности с установлением объективных правил налогообложения для разных условий добычи привели российское руководство к вообще абсурдному решению – ввести единый НДПИ за тонну нефти плюс единую экспортную пошлину – и дело с концом! А ведь должно было быть наоборот: именно большое разнообразие условий добычи внутри России требует дифференцированного налогообложения.

В результате выравнивания налогов проблема ценового дисбаланса предстает во всей красе уже внутри сырьевых отраслей! С одной стороны, непроизводительно раздуваются компании и подразделения, которым достались более легкие условия хозяйствования. С другой стороны, из-за излишнего налогообложения становится нерентабельной добыча нефти на участках, на которых можно было бы с выгодой для страны добывать нефть! Прямым результатом недифференцированного налогообложения нефтяной отрасли стало снижение коэффициента извлечения нефти из месторождений. Компаниям было выгоднее бросать скважины, которые вполне еще можно было эксплуатировать по технологическим нормам.

Нелепость сложившейся ситуации была столь очевидна, что Министерство экономического развития и торговли стало разрабатывать горнотехнический способ дифференцированного налогообложения, опирающийся, в том числе, на качество нефти (вязкость, содержание серы, парафинов и т.д.) и выработанность месторождений [39, 34]. По большому счету, «воз и ныне там». Только в 2006 году государство пошло на компромисс с малорентабельными нефтяниками. НДПИ был частично дифференцирован, а именно, введена нулевая ставка НДПИ для крайне невыгодных условий добычи и низкого качества добываемой нефти. На более тонкую дифференциацию государство оказалось неспособно.

Главным аргументом в пользу отказа от дальнейшей дифференциации, насколько можно судить по публикациям, стала боязнь «чиновничьего произвола». Будто бы, в отсутствие простых и четких правил, чиновники могут несправедливо обложить компании, завысив или занизив ценность месторождения.

По нашему мнению, подобные страхи свидетельствуют, прежде всего, об отсутствии реального желания найти решение проблемы и силе лоббистских структур, препятствующих нахождению такого решения. Потому что реальное решение проблемы заставит отказаться от прежней философии налогообложения, исходящей из права компании на природную ренту и доходы от доприватизационных инвестиций. Государству придется взять на себя роль «жадного до денег» собственника недр, инфраструктуры и бывших госпредприятий, которой максимизирует доходы от своей собственности с помощью механизма конкурсов между добывающими компаниями.

Что в этом случае можно сделать? В самых общих чертах, мы бы предложили следующее.

Во-первых, надо довести до ума приблизительную оценку себестоимости оптимально организованной (на доступном технологическом уровне – см. ниже) добычи нефти при тех или иных условиях добычи, как с учетом, так и без учета инвестиционной составляющей. Учет инвестиционной составляющей должен вестись так, чтобы имеющейся в месторождении нефти хватило на постепенное покрытие инвестиционных затрат и процентов по действующей в стране банковской ставке. Учет затрат на оплату труда должен вестись по ставкам, утвержденным на данный период времени вновь организованным Министерством нефтяной промышленности, которое руководствуется целью быстрого выравнивания доходов с таковыми в других отраслях. (Естественно, ставки вахтовиков должны обеспечивать выбор достойных кандидатов.) Учет себестоимости должен включать разумные расходы на содержание центральных офисов компании, но без бесконечных цепочек перепродающих фирм, без частных самолетов для руководства компаний и огромной охраны. Основной критерий разумности административных трат – производительность труда в центральном офисе приближается к таковой в Министерстве нефтяной промышленности СССР на аналогичную управляющую деятельность.

С этой целью имеет смысл взять за образец данные по производительности в одной-двух оставшихся государственных компаниях, в которых уровень менеджмента и рост технологий доводятся до уровня не намного хуже, чем у западных гигантов, и жестко контролируются руководством страны. И принять эту производительность за минимально допустимую. Если верна теория, что частная собственность более эффективна, то тогда частным компаниям не составит труда превзойти производительность государственных и платить дифференцированные рентные сборы на уровне не ниже, чем могла бы платить государственная компания.

Во-вторых, необходимо ввести дифференцированный по участкам месторождений НДПИ в размере разницы между внутренней ценой нефти и себестоимостью, посчитанной по вышеуказанной схеме. При этом для месторождений и скважин, освоенных в советское время, инвестиционная составляющая не включается в себестоимость. Там, где компании провели с советских времен модернизацию, оплата их дополнительных инвестиций включается в себестоимость. Там же, где компании сами освоили месторождение, пробурили новые скважины и прочее, а также для всех новых инвестиций, инвестиционная составляющая полностью включается в себестоимость. Однако на них должна быть возложена обязанность компенсировать доходы от природной ренты и советских инвестиций, потраченных на дивиденды «эффективным собственникам» начиная с 90-х. Возможно, эти платежи и перекроют потенциальную прибыль компании от собственных инвестиций прошлых лет, но тогда собственникам просто грех жаловаться: они и так пожили все эти годы, как короли. В случае отказа компании от уплаты повышенного НДПИ, месторождение и собственность компании на участке выставляется на конкурс и передается той компании, которая готова платить максимальный НДПИ.

Для новых разработок условия налогообложения оговариваются государством и нефтяной компанией заранее с учетом прогнозируемого качества месторождения. Однако если с началом разработки выясняется, что прежняя оценка месторождений и условий добычи на нем были ошибочными, НДПИ корректируется. В конкурсе за право освоить месторождение смогут участвовать как отечественные, так и зарубежные компании. Если будет организовано изъятие дифференциальной ренты, то приход иностранных компаний будет только благотворен, потому что разогреет конкурентную среду в нефтедобыче и будет способствовать скорейшему технологическому росту.

Конечное решение в конкретных случаях должно принимать специальное Министерство, заинтересованное в долгосрочной максимизации сборов и рациональном использовании природных ресурсов. Правила дифференцированного налогообложения должны быть разработаны с учетом нормативов рационального использования ресурсов.