Текст книги "Административные барьеры как институт трансформационной экономики"

Существует несколько видов саморегулируемых организаций (СРО):

Строительные СРО: партнерство организаций, осуществляющих деятельность в области строительства. Данные об этих фирмах заносятся в реестр СРО строителей.

Проектные СРО: это некоммерческое партнерство организаций, деятельность которых ведется в области проектирования объектов капитального строительства. Информация об этих компаниях заносится в реестр СРО проектировщиков.

Инженерно-изыскательские СРО: партнерство организаций, которые ведут деятельность в области инженерных изысканий.

Таким образом, основным тормозом на пути развития малого бизнеса на сегодняшний день являются не столько административные барьеры, сколько административная система, нашедшая нишу рыночных механизмах регулирования.

В повседневной хозяйственной практике часто возникают ситуации, когда контролирующие органы ищут нарушения в работе малых организаций не с целью соблюдения закона, а с целью извлечения дохода. При назначении контрольного органа над органами, проверяющими субъекты малого бизнеса, срабатывает принцип кооперации и возникает особая форма «сотрудничества» власти и бизнеса основанная на незаконной основе. Выход из ситуации, может быть найден в разрушении с помощью ореола безответственности слуг народа в связи с их незаконной деятельностью. Предпринимателю будет выгодно легальное сотрудничество с властью, если он будет уверен в возможности отстоять свою правоту.

Наиболее серьезной положительной тенденцией в преодолении барьерного характера экономики можно считать законодательные инициативы Правительства РФ, выработанные по результатам переговоров с бизнесом в федеральных округах и учитывающие пожелания действующих хозяйствующих субъектов.

Необходимость снижения административного регулирования хозяйственной деятельности была отражена в проекте «Основных направлениях социальноэкономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу 2002 – 2010 гг.». Основной задачей государства в сфере регулирования экономики признавалось «ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности. Решение этой задачи предполагало принятие следующих ключевых мер:

– снижение барьеров входа на рынок;

– радикальное сокращение количества лицензируемых видов деятельности; введение исчерпывающего списка позиции требующих лицензирования; обеспечение единого порядка лицензирования на всей территории страны; максимальное разделение функции надзорных и лицензирующих органов;

– обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти;

– отказ от избыточности контроля и проверок, жесткое установление сроков и периодичности проверок, в первую очередь на региональном уровне; введение принципа единой системы контролирующих органов и проверок, отказ от ведомственных инструкции в качестве правовой базы проведения проверок;

– реализация конституционного запрета на движение товаров, капитала рабочей силы по территории страны в правоприменительной практике;

– максимальная детализация управленческих и контрольных процедур в текстах законов, минимизация числа подзаконных актов, нацеленных на регулирование предпринимательской деятельности;

– стимулирования развития саморегулируемых организаций [29].

В рамках концепция долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 г., предложены мероприятия по снижению административных барьеров как фактора экономического роста на период 2011-2013 г. Они предполагают следующее:

– необходимо завершить наполнение Сводного реестра государственных и муниципальных услуг (функций), который является информационной основой размещения информации о государственных и муниципальных услугах, а также об органах, предоставляющих указанные услуги, на Едином портале государственных услуг в сети Интернет (www.gosuslugi.ru);

– организация предоставления услуг по принципу одного окна, в том числе путем создания многофункциональных центров (далее – МФЦ). В настоящее время действует более 100 МФЦ в 48 субъектах Российской Федерации, из которых 63 МФЦ были созданы, в том числе, за счет средств федерального бюджета, выделенных на конкурсной основе в 2007-2009 гг. (в 2007-2009 гг. потрачено 1,2 млрд. р. федеральных средств; из бюджетов субъектов Российской Федерации выделено порядка 2,2 млрд. р.). Остальные центры были созданы субъектами Российской Федерации в инициативном порядке. Результаты работы МФЦ демонстрируют сокращение сроков получения государственных услуг, снижение межведомственной волокиты, достигается существенный антикоррупционный эффект за счет отсутствия непосредственного взаимодействия с предоставляющими услуги государственными и муниципальными служащими, исчезновение спроса на деятельность включенных в коррупционные схемы посредников. МФЦ позволяет минимизировать расходы на обеспечение условий качественного, доступного и комфортного получения государственных и муниципальных услуг в соответствии с утвержденными административными регламентами и заключенными между органами власти соглашениями;

– оказание так называемых «сопутствующих» платных услуг организаций, как правило, подведомственных государственным или муниципальным органам, результат которых необходим при обращении за государственными услугами (это уже стало своеобразным «направлением бизнеса» при госорганах). Это та ситуация, когда для получения собственно государственной услуги заявитель вынужден обратиться в организацию, которая за деньги (по договору) предоставит справку, проведет экспертизу, окажет другие «необходимые» услуги. Ярким примером возникающих злоупотреблений является государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов. На решение перечисленных проблем было направлено принятие в июле 2011г. Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в соответствии с которым, в частности предусмотрено определение фиксированного перечня услуг, за предоставление которых может взиматься плата. В ближайшей перспективе принципы предоставления государственных услуг за плату должны быть следующими: взимаемая с граждан и предпринимателей плата должна перечисляться в бюджет в виде государственной пошлины. Если необходимо для проведения тех или иных работ (в связи с государственными услугами) привлечение подведомственных организаций, госорган это делает в соответствии с государственным заданием. В других случаях платные услуги могут оказываться аккредитованными организациями (после создания национальной системы аккредитации);

– меры, связанным со снижением административных барьеров в конкретных сферах общественных отношений.К таким сферам относятся земельноимущественные отношения, строительство, сельское хозяйство, внешнеторговая деятельность, образование, здравоохранение, транспорт, промышленное производство, миграция, рыболовство, природопользование, регистрация юридических лиц, налоговое администрирование и другие. К настоящему моменту Правительством Российской Федерации уже утверждены соответствующие планы мероприятий по пяти направлениям (градостроительство и земельно-имущественные отношения, сельское хозяйство; внешнеторговая деятельность; образование; здравоохранение и санитарно-эпидемиологическое благополучие). По остальным сферам соответствующие решения и планы предполагалось принять в 2010 – 2011 гг.;

– установить запрет на предоставление земельных участков без проведения аукционов, за исключением предусмотренных законом случаев;

– отмена карантинных сертификатов и совершенствование механизмов введения фитосанитарного карантина. Кроме того, предлагается отменить обязательность получения импортных карантинных разрешений. В них фиксировалось, какую продукцию, откуда, через какой пункт пропуска и на какой обеззараженный склад в России предприниматель может ее ввезти. Таким образом, накладывались ничем не обоснованные ограничения. Срок действия разрешения составляет 1 год. В среднем за год выдается около 70 тыс. таких разрешений, при этом посреднические услуги, связанные с его получением составляют от 30 до 70 тыс. р. Вместо этого предлагается предусмотреть возможность оперативного информационного доступа импортеров через интернет к требованиям и реестрам в сфере карантина растений. Такое решение, по самым скромным оценкам, позволит предпринимателям сэкономить более двух млрд. р.;

– установлении государственного фитосанитарного контроля при ввозе продукции в зависимости от уровня доверия к системе фитосанитарной сертификации иностранного государства, что позволит существенно оптимизировать торговое взаимодействие с благонадежными странами-импортерами подкарантинной продукции и обеспечить добросовестным предпринимателям благоприятные условия для осуществления торговой деятельности;

– необходимо принять также ряд других важных решений, снижающих административное воздействие на производителей продукции животного происхождения, в частности, увеличить сроки действия ветеринарных сопроводительных документов в зависимости от вида поднадзорных грузов; установить бессрочный характер регистрации кормовых добавок для животных и отменить разрешение на вывоз изготовленных промышленным способом кормов и кормовых добавок для животных. Запланирован постепенный переход к электронной системе выдачи ветеринарных сопроводительных документов, а также предусматривается возможность совершения юридически значимых действий в сфере ветеринарии негосударственными аккредитованными специалистами и организациями. Реализуются также многие решения, связанные с упрощением ветеринарного контроля при ввозе и вывозе подконтрольной продукции. Упрощается форма и порядок выдачи ветеринарных сопроводительных документов на готовую продукцию, перемещаемую между государствами в рамках таможенного союза;

– в целях упрощения таможенных процедур решаются задачи снижения документооборота, сокращения срока выпуска товаров, более широкого применения упрощенных таможенных технологий. ля решения этих задач требуется введение электронного декларирования, развитие института уполномоченных экономических операторов, запуск полноценной системы управления рисками;

– упрощается порядок получения лицензий на право введения образовательной деятельности; предусматривается проведение государственной аккредитации как по отдельным образовательным программам, так и по укрупненным группам направлений подготовки и специальностей профессионального образования; принято очень важное решение по исключению необходимости получения санитарноэпидемиологических заключений, которое было реализовано в соглашениях и нормативных документах таможенного союза;

– в сфере государственной регистрации и технического осмотра автомототранспортных средств и прицепов к ним приняты решения о возможности проведения регистрационных действий и обязательного периодического технического осмотра в любом субъекте Российской Федерации вне зависимости от регистрации по месту жительства собственника транспортного средства; разделении процедуры присвоения и производства государственных регистрационных знаков; возможности проведения проверочных процедур в отношении представленных заявителями сведений и документов в электронном виде; исключении требования предоставления медицинской справки при проведении обязательного техосмотра;

– в сфере регистрации юридических лиц предлагается законодательно закрепить возможность подачи заявления о внесении данных в единый государственный реестр юридических лиц, засвидетельствованного электронной подписью без нотариального свидетельствования её подлинности; установить порядок исправления технических ошибок, исключающий процедуры повторной подачи документов для государственной регистрации юридического лица; уточнить перечень оснований для отказа в государственной регистрации, вводящий запрет на проведение юридической экспертизы предоставленных документов [30].

В целом мы видим, что работа по снижению административных барьеров касается целого ряда направлений и может быть эффективной только при условии скоординированности действий всех участвующих в ней федеральных органов исполнительной власти.

Основной «мишенью» дебюрократизации являются барьеры в области регистрации, лицензирования, государственного контроля и надзора, сертификации и стандартизации.

Основными целями нового законодательства в области лицензирования стали количественное сокращение лицензируемых видов деятельности, составление закрытого перечня лицензируемых видов деятельности, закрепление функций по лицензированию за конкретными лицензирующими органами.

В области регистрации можно считать внедрение принципа «одного окна» с передачей функций по регистрации МНС России, упрощением процедуры регистрации и сокращением ее сроков и издержек.

Госконтроль и надзор. Основными целями нового законодательства в этой области стали упорядочение проведения проверок и контрольных мероприятий.

В области стандартизации являются жесткое регламентирование обязательных стандартов, сужение сферы распространения обязательных стандартов.

Между тем, это далеко не полный перечень административных барьеров, которые приходится преодолевать предпринимателям. Кроме них есть: разрешения, согласования, аккредитация, арендные отношения.

Формально разрешение не многим отличается от лицензии, за исключением меньшей прозрачности и большей неформальной составляющей первого института. Новый федеральный закон от 8 сентября 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», определил лицензию, как специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

Согласование удобно тем, что вместо установления единого общего для всех четкого правила по отношению к той или иной процедуре (виду деятельности) чиновниками вводится непрозрачная, полуформальная и, соответственно, взяткоемкая процедура.

Распространены следующие виды согласований: согласование перечня организаций, уполномоченных осуществлять «или иную деятельность, согласование инвестиционных проектов, согласование строительных работ, согласование мест размещения рекламы и др.

Особое распространение институт согласования получил на муниципальном уровне.

В соответствии с основным документом, устанавливающим правила аккредитации, постановлением Госстандарта Российской Федерации от 30 декабря 1999 г. № 72 «Об утверждении Общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации». «Аккредитация – процедура, по результатам которой аккредитующий орган выдает аттестат аккредитации, удостоверяющий, что субъект является компетентным выполнять конкретные работы по оценке соответствия установленным требованиям качества и безопасности продукции, производственных процессов, услуг и других объектов» [31].

Регулирование арендных отношений. Проблемы, связанные с получением прав на аренду земельных участков, помещений и др., являются для предпринимателей особенно острыми в связи с необходимостью урегулирования соответствующих вопросов сразу во множестве инстанций.

Реализация компании снижения административного бремени в России, по убеждению О. С. Белокрыловой, должна проходить в несколько этапов. На первом, инициация изменения формальных институционально-правовых ограничений хозяйственной деятельности на федеральном уровне. На втором, изменение нормативно-правовой базы в регионах, а также в муниципальных образованиях. Третий, проведение мероприятий по дерегулированию и поддержке малого бизнеса через территориальные органы антимонопольной службы.

По убеждению П. Крючковой, «цикл административного барьеро-строения» представляет собой устойчивую систему, с разрушением отдельных административных барьеров «de jure» (путем отмены соответствующего нормативного акта) и «de facto», когда при формальном наличии правила частные издержки предпринимателей по его преодолению становятся ниже частных выгод.

Разрушение административных барьеров [представлено нами на рисунке 1] de facto связано с появлением конкурентных механизмов преодоления административного барьера, в результате чего возможно развитие двух вариантов: размывание ренты от функционирования барьера и снижение стоимости преодоления барьера для плательщика. Во-первых, административный барьер теряет свой «рентный» характер, что облегчает реализацию антипроектов, затем начинается поиск новых возможностей для их возведения. Во-вторых, за счет ценовой конкуренции правилобарьер может де-факто перестать являться барьером: частные издержки его преодоления становятся ниже частных выгод.

Рисунок 1 – Разрушение административного барьера

Таким образом, рисунок 1 показывает, что анализ издержек и выгод от реализации проекта строительства административных барьеров позволяет определить общий подход к борьбе с ними: снижение “инвестиционной привлекательности” административного барьеростроения за счет повышения издержек их введения и снижения выгод от их наличия.

С организационной точки зрения были созданы многочисленные структуры по устранению административных барьеров: межведомственные комиссии, консультационные советы при областных администрациях, губернаторах, мэриях. Цели подобных комиссий можно было свести к реализации государственной политики в области устранения административных барьеров на пути развития предпринимательства.

Кроме того, активно заявили о себе институты гражданского общества в форме некоммерческих организаций, ставящие перед собой цели, связанные с дебюрократизацией российской экономики и поддержкой малого бизнеса, в частности, ИНП «Общественный договор» [32].

Проблема снижения административных барьеров является также предметом рассмотрения региональных и местных властей. В ряде регионов в этих целях созданы межведомственные комиссии по устранению административных барьеров. Правовой основой для создания таких комиссий послужил Указ Президента Российской Федерации от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства». Нормативно-правовыми актами субъектов федерации определяются цели, задачи, функции, основные права, процедура деятельности межведомственных комиссий. Сравнительный анализ региональных положений о деятельности межведомственных комиссий по устранению административных барьеров показывает, что цели деятельности этих комиссий определяются субъектами федерации неоднозначно. К примеру, Нижегородская, Саратовская и Ярославская области в качестве цели определили «формирование благоприятных условий для развития предпринимательства». В Республике Коми целью комиссии является реализация «государственной политики в области развития и поддержки малого предпринимательства, устранения административных барьеров на пути его развития и ускорения рыночных преобразований». В городах Москве и Новосибирске цель комиссии определяется как содействие «преодолению неблагоприятных тенденций при развитии предпринимательства».

Другие субъекты Российской Федерации детализировали цель деятельности комиссии, определив ее следующим образом:

– оказание «содействия развитию и поддержке предпринимательства и координации деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции по лицензированию, контролю и государственному регулированию предпринимательской деятельности» – Кемеровская область; Ф выявление и разработка «предложений по устранению административных барьеров, возникающих перед хозяйствующими субъектами, связанных с деятельностью органов контроля и надзора, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования и координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» – Костромская область;

– осуществление «координации и обеспечения четкого взаимодействия лицензирующих, налоговых, контрольных, надзорных органов, а также структурных подразделений органов государственной власти и органов местного самоуправления, правоохранительных органов, выполняющих контролирующие функции на территории области по отношению к хозяйствующим субъектам» Ростовская область;

– устранение «административных барьеров, возникающих перед хозяйствующими субъектами, связанных с деятельностью органов надзора и контроля, лицензирования, сертификации, регистрации и иных органов государственного регулирования и координации деятельности органов государственной власти области и органов местного самоуправления» – Томская область;

– устранение «административных барьеров, возникающих как во взаимоотношениях различных подразделений администрации города между собой, так и во взаимоотношениях различных подразделений администрации города с гражданами, организациями, предприятиями и учреждениями, а также координация деятельности различных подразделений администрации города».

Как уже отмечалось, существуют разнообразные формы барьеров: непредусмотренные действующим законодательством запреты на создание новых предприятий, на осуществление отдельных видов деятельности; введение дополнительного сертифицирования (обязательного или добровольного), проведение всевозможных согласований и экспертиз, не предусмотренных действующим законодательством; введение в практику непредусмотренной отчетности; создание неравных условий деятельности конкурирующих хозяйствующих субъектов; отказ в выделении материальных и иных ресурсов при их наличии; недопущение к пользованию бюджетными средствами при существовании такой возможности.

Серьезным институциональным барьером является несовершенство налоговой системы, проявляющееся в том, что переход к новым, казалось бы, более эффективным формам налогообложения малого предпринимательства порождает новые ограничения. Например, при переходе к платежам налога на вмененный доход вновь возрождаются авансовые платежи, которые отменены даже для крупного бизнеса (авансовые платежи налога на прибыль) как антирыночные инструменты налогообложения. Взимание этого налога в начале квартала снижает оборотные средства малых предприятий и увеличивает вероятность банкротства.

Примером внедрения нового административного барьера является проведение в 2002 г. (т. е. после принятия основного пакета законов по дебюрократизации) в Екатеринбурге т.н. паспортизации, которой подверглись все предприятия розничной торговли и бытового обслуживания города. Заявленная цель паспортизации – повышение качества услуги торговли на предприятиях [33].

Подводя итог, можно отметить что, работа по снижению административных барьеров касается целого ряда направлений и может быть эффективной только при условии скоординированности действий всех участвующих в ней федеральных органов исполнительной власти. Для того, чтобы надлежащим образом спланировать эту работу на ближайшую перспективу, обеспечить ее системность, Министерство экономического развития выступило с инициативой принятия Концепции совершенствования государственного управления на период 2011 – 2013 гг. Такая инициатива была поддержана Правительством Российской Федерации, разработка Концепции осуществляется Министерством с привлечением представителей экспертного и бизнес сообщества. По нашим оценкам на протяжении 2011 – 2012 гг. мы сможем полностью реализовать и оценить эффективность принятых в настоящее время решений, а также подготовить предложения и начать реализацию мероприятий связанных со снижением административных барьеров во всех сферах экономической деятельности.

Усилились барьеры, не являющиеся основной "мишенью" дебюрократизации (разрешения, согласования, аккредитация и пр.). Возникли новые административные барьеры (паспортизация и пр.), компенсирующие потери административной системы от проводимых мер по дерегулированию экономики. Основной причиной негативного проявлений, хотя и не единственной административных барьеров, является нереформированность системы государственной службы. Административные барьеры продолжают оставаться инструментом извлечения чиновниками административной (статусной) ренты.

Серьезным институциональным барьером является несовершенство налоговой системы, проявляющееся в том, что переход к новым, казалось бы, более эффективным формам налогообложения малого предпринимательства порождает новые ограничения.

Наиболее серьезной положительной тенденцией в преодолении барьерного характера экономики можно считать законодательные инициативы Правительства РФ, выработанные по результатам переговоров с бизнесом в федеральных округах и учитывающие пожелания действующих хозяйствующих субъектов.

Среди наиболее значимых и ощутимых результатов деятельности правительства по снижению административного давления на малый и средний бизнес должны были стать: отмена входных барьеров и существенное упрощение процедур выхода с рынка. С отменой двухступенчатой системы регистрации и переходом к уведомительной практике по принципу "одного окна", по логике вещей и по мнению разработчиков законопроекта, должны были сокращаться трансакционные издержки, ранее связанные с прохождением множества различных инстанций, обеспечивающих регистрацию и постановку на учет.

Несмотря на отрицательное влияние административных барьеров на развитие и функционирование экономики, можно выделить положительные моменты административных барьеров: на пример лицензионный барьер – это механизм, обеспечивающий достижение таких важных для общества целей как недопущение на рынок недобросовестных производителей, обеспечение безопасности. Целью проверок является приведение деятельности предприятия в соответствие с требованиями действующего законодательства, а не выявление нарушений и наложений взысканий.

Для более полного и подробного изучения существования административных барьеров, и принятие мер по их сокращению на региональном уровне, будут рассмотрены в третьей части нашей работы, на примере Оренбургской области.

Вопросы для обсуждения

1 Раскройте содержание принципов, на которых основывается эффективный контроль в странах ЕС за обеспечением защиты прав собственности. можно ли говорить о том, что эти же принципы действуют в РФ?

2 Как рассчитывается административное бремя в РФ?

3 Какой опыт преодоления административных барьеров имеют такие страны как США и Япония? Что из этого опыта на ваш взгляд можно использовать в РФ?

4 Что такое принцип «одного окна»?

5 Способы и механизмы устранения административных барьеров в развитых странах?

6 Для чего используется «оценка регулирующего воздействия» в странах ЕС?

7 Какие существуют препятствия развития малого бизнеса в РФ?

8 В чем проявляется неэффективность системы барьерного регулирования?

9 Какова основная задача государства в сфере регулирования экономики?

10 Какие мероприятия по снижению административных барьеров были предложены в концепции долгосрочного развития Российской Федерации до 2020г . И какие мероприятия уже проведены в нашей стране?

11 В чем вы видите преимущества и недостатки существования саморегулируемых организации?

12 Какие барьеры остаются основной мишенью дебюрократизации?

13 Каковы основные цели нового законодательства в области лицензирования?

14 Какие возникли новые административные барьеры?

15 Каковы положительные моменты существования административных барьеров?