Текст книги "Стимулы, парадоксы, провалы. Город глазами экономистов (сборник)"

2.2. О цене воздуха: почему нам надо платить за болота?
Сергей Бобылев

Впервые в истории больше половины человечества живет в городах. Но воздухом, качество которого отвечает экологическим стандартам Всемирной организации здравоохранения, дышит только 12 % их населения. Самый чистый воздух в городах Канады и Исландии, самый грязный – в Индии (Дели) и Пакистане (Карачи и Пешавар). Экологическая ситуация в Москве – средняя: в большинстве развитых стран она лучше, развивающихся – хуже. Судя по Индексу процветания городов – он был составлен в рамках проекта Программы ООН по поселениям (UN Habitat) на основе пяти факторов, в том числе экологического, – Москве еще далеко до Вены, Нью-Йорка, Хельсинки, Цюриха, Мельбурна, Токио, но она опережает Париж, Милан, Афины, Сеул, Пекин, а также большинство столиц и мегаполисов развивающихся стран. В самой же России Москва относится к «грязным» городам: по данным Росгидромета, москвичи живут в условиях высокого и очень высокого загрязнения воздуха. Есть ли способ решить проблему плохой экологии города, но не повредить его экономике? Каких механизмов и компромиссов это потребует?

До 1970-х годов влияние экологии на экономику стран и городов мало кого интересовало. И только когда начался резкий рост экономики, промышленного производства и следом за тем стал ощущаться дефицит ресурсов, люди поняли, что их здоровье и благосостояние очень зависит от состояния окружающей среды. В 1970 году в США была создана первая в мире государственная организация для исследования проблем экологии и здоровья – Агентство по защите окружающей среды. А чуть позже почти во всех развитых странах специальные рабочие группы начали изучать воздействие промышленного производства на жизнедеятельность людей. В 1972 году конференция ООН в Стокгольме по проблемам окружающей среды утвердила специальную структуру – Программу ООН по окружающей среде. В 1987 году Всемирная комиссия ООН по окружающей среде и развитию опубликовала доклад «Наше общее будущее». В нем впервые появился термин «устойчивое развитие» – так называют тот тип развития, при котором «удовлетворение потребностей настоящего времени не подрывает способности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности». В 1992 году экологические проблемы обсуждались на конференции ООН в Рио-де-Жанейро, прошедшей под девизом «Наш последний шанс спасти планету». А уже в 2012 году конференция ООН в Рио-де-Жанейро (Рио + 20) приняла резолюцию, в которой признавалась необходимость продвигать идеи устойчивого развития и обеспечивать «построение экономически, социально и экологически устойчивого будущего для нашей планеты» (см. рисунок 1, левую часть). Важнейшим условием достижения поставленной цели провозглашалось формирование «зеленой» экономики.

Но человечеству пока еще очень далеко до устойчивого развития: постоянное истощение природного капитала и пренебрежение социальными проблемами – вот на чем стоит современная гипертрофированная экономика (см. рисунок 1, правую часть) и что движет нынешним «антиустойчивым» развитием мира. Последние исследования показывают, что человечество потребляет за год почти в полтора раза больше ресурсов, чем успевает воспроизводить природа. А чтобы всему миру достичь уровня жизни среднего американца, потребуется пять таких планет, как Земля.

Pисунок 1

Основные аспекты и сценарии устойчивого развития

1 Экономические аспекты

2 Cоциальные аспекты

3 Экологические аспекты

Если раньше экономисты, говоря о природном капитале, учитывали и оценивали только один фактор – ресурсы, то теперь еще три: регулирующий (для городов – деревья, климат, вода, воздух и т. д.), духовный (культура, эстетика, история), воздействия на здоровье людей. Но, конечно, традиционную рыночную экономику интересует в первую очередь ресурсный фактор. Понятно, что есть цена дерева – рыночная стоимость древесины, а есть ценность дерева, и она определяется теми самыми тремя вышеперечисленными факторами. И ценность дерева, как правило, в три-четыре раза выше стоимости древесины. Просто потому, что дерево в парке или в лесу выполняет множество полезных функций: поглощает углекислый газ, регулирует воду, генерирует кислород и т. д. А, например, ценность болота в 15–20 раз выше его стоимости, то есть стоимости тех продуктов – ягод, кустарников и т. д., – которые можно на нем собрать.

Раз уж мы говорим о городе, возьмем пример подмосковных болот, вроде бы бесплатных и бесполезных – недаром последние десятилетия их усиленно осушали и строили на их месте дома, дачи, объекты инфраструктуры и пр. Но ведь у болот есть очень важная регулирующая функция: они отвечают за водный режим, предотвращают пожары, связывают парниковые газы и т. д. В значительной степени из-за того, что их все время осушали, летом 2010 года на торфяниках вспыхнули пожары, и вся Москва несколько недель задыхалась от дыма.

Pисунок 2

Стоимость экосистемных услуг водно-болотных угодий (долл. США/ га / год)

A Смягчение экстремальных природных явлений

Б Очистка сбросов

B производство продуктов питания

Г Регулирование климата

Д Производство сырьевых материалов

Е Создание условий для отдыха

Ж Регулирование водного режима и поставка воды

Источник: TEEB. The Economics of Ecosystems and Biodiversity for National and International Policy makers. UNEP, 2009

Исследования показывают, что, если оценивать только регулирующую функцию болота – его вклад в предотвращение стихийных бедствий, – то выполнение этой работы на одном гектаре будет стоить порядка 2 тысяч долларов, а с чисто экономической, рыночной точки зрения цена гектара в год (при этом берется лишь суммарная стоимость брусники, морошки, грибов и т. д., которые там можно собрать за это время) не превысит 150 долларов (см. рисунок 2). То есть главной пользой для людей обладают «услуги» водно-болотных угодий, но на них нет цены, как, впрочем, нет и рынка.

И это еще не все. Говоря о методах оценки, надо помнить о такой важной вещи, как симметрия выгоды и ущерба. Из-за массового осушения болот и последовавших за этим пожаров только в Москве в августе 2010 года умерло около 11 тысяч человек (это так называемая дополнительная смертность), а по всей стране – около 54 тысяч. Если учесть и косвенный ущерб – транспортные издержки, дополнительные затраты на лечение и т. д., – то по самым скромным оценкам получается, что страна потеряла порядка 2 % ВВП. Кстати, после тех пожаров власти приняли программу обводнения торфяников Подмосковья.

Для экономиста причина деградации болот очевидна: это экономическая недооценка их значения как экосистем. Сейчас в мире обсчитывают главным образом только функции природы по обеспечению человека природными ресурсами, а природные «услуги», экосистемные функции, как правило, не имеют цены. В экономической реальности действует жесткое правило: «то, что не имеет цены – не существует, не учитывается при принятии хозяйственных решений».

По данным международных исследований, глобальное изменение климата будет ощущаться в России гораздо сильнее, чем во многих других странах, в частности восточноевропейских, и в ближайшие годы разного рода погодные аномалии (жара, засуха, пожары, наводнения и пр.) будут случаться гораздо чаще, что, конечно, затронет и Москву, если не принимать экологических адаптационных мер.

Экосистемные функции часто оценивают с точки зрения затрат на восстановление природных объектов. Например, для Москвы восстановительную стоимость одного взрослого дерева рассчитывают, суммируя затраты единовременные: по выращиванию саженца и посадке деревьев самых типичных для города пород – и текущие: по уходу за ними. В результате восстановление одного среднестатистического дерева в Москве обходится примерно в 400 долларов. Исходя из этого в городской бюджет и вносится плата за вырубку деревьев.

Регулирующую и культурную функцию природы оценивают и по-другому: например, методом гедонистического ценообразования – согласно ему, человек, помимо всего прочего, платит еще и за экологию, и за эстетические удовольствия. Например, на более зеленом юго-западе Москвы кв. метр стоит на 30–40 % дороже, чем на востоке. И во всем мире при продаже городской недвижимости фактор экологии играет большую роль. Это значит, что выравнивание цен на недвижимость в разных районах города, в том числе повышение качества жизни за счет улучшения экологической обстановки, увеличит в целом капитализацию жилья и даст московскому бюджету дополнительно сотни миллиардов рублей.

Но хотя во всем мире уже давно осознали важность регулирующей функции природы, механизмов, которые позволили бы разумно распределять экологические затраты на выгодоприобретателей, до последнего времени толком не было. Между тем в мире деградировало 60 % экосистем, и законодательно решить вопрос их воспроизводства не удавалось. Но также понятно, что каждая экосистема – болото, лес, тундра, степь и т. д. – обладает ценностью для тех, кто ее потребляет. И лишь в 2005 году в специальном докладе Программы ООН по окружающей среде термин «экосистемные услуги» стал рассматриваться в экономическом контексте. И следом за тем стали быстро совершенствоваться механизмы платежей за экосистемные услуги (ПЭУ).

Например, такие города, как Нью-Йорк, Токио, Мельбурн, Рио-де-Жанейро, Йоханнесбург и Джакарта, снабжают жителей питьевой водой за счет природоохранных зон. Всего же в мире треть из ста крупнейших городов мира получает существенную часть питьевой воды из лесных природоохранных зон. Леса, водно-болотные пространства и охранные зоны, при условии грамотного управления ими, часто «поставляют» чистую воду с гораздо меньшими затратами, чем, скажем, построенные человеком станции очистки воды.

Когда в 1990-е годы в Нью-Йорке обострилась проблема качества воды, экономисты предложили властям два варианта решения. Первый – строительство многочисленных очистных сооружений. Второй – целевые платежи за «экосистемные услуги» фермерам, владельцам лесов и других угодий во всей агломерации. То есть предполагалось платить фермерам, чтобы они не применяли пестициды и проч., лесникам – чтобы они не вырубали леса, и т. д. При этом какую-то часть средств необходимо было бы потратить на выкуп болот и иных участков, важных для чистоты воды. Было подсчитано, что строительство станции по очистке воды, которая ежедневно поставляла бы в Нью-Йорк 9,5 млн кубических метров воды, обошлось бы в 4–8 млрд долларов, а ежегодные эксплуатационные расходы достигли бы 100–200 млн долларов. Власти Нью-Йорка выбрали куда более дешевый и экологичный вариант: за десять лет инвестировать 1,5 млрд долларов в программу охраны бассейна реки Гудзон. Эта программа нацелена на поддержку «экосистемных услуг» по очистке воды, модернизацию существующих и строительство новых установок для очистки сточных вод в бассейне Гудзона, регулирование ливневого стока, развитие экономико-экологического партнерства. Для реализации программы Департамент охраны окружающей среды Нью-Йорка заключил договоры с местными государственными, частными и некоммерческими организациями. Курирует программу некоммерческая организация Catskill Watershed Corporation. Для финансирования программы был введен дополнительный налог, который платят девять миллионов пользователей обширной системы водоснабжения Нью-Йорка. Кроме того, городские власти выпускают облигации и учреждают целевые фонды.

Мировой опыт учит, что, решая проблему экосистемных услуг для городов, нужно учитывать прилегающие территории, – это особенно важно для Москвы, в составе которой после ее расширения оказались новые экосистемы, в частности лесные и водно-болотные. Необходима единая политика развития Московской агломерации. Как создать экономический механизм платежей/компенсаций для Москвы и области? Как устранить очевидные эколого-экономические противоречия между городом и областью? С экономической точки зрения ответ вроде бы очевиден, но возникает немало сложностей. Есть такое понятие: «латентность и диффузия выгод». Оно означает, что выгоды, которые мы все получаем, невидимы – их очень трудно измерить, и потому непонятно, кому и как за них платить. Если говорить о регулирующей функции природы, то только одна из них сейчас имеет цену – это связывание углерода. Для реализации положений Киотского протокола в мире был создан механизм торговли квотами на выбросы углекислого газа, и ими можно торговать. Но сейчас Киотский протокол уже не действует, а новых обязательств по сокращению выбросов Россия на себя не берет. Тем не менее, если учесть, что один гектар леса связывает 2–4 тонны углерода в год, то теоретически арендатор леса мог бы на этом зарабатывать. Внутренняя система продажи углеродных квот вводится, например, в Казахстане, Китае, а в Европейском сообществе и США уже существуют специальные биржи. Торговля квотами способствовала переходу развитых стран к низкоуглеродной «зеленой» экономике, подстегнула радикальные технологические изменения и повышение энергоэффективности.

Но если с углеродом механизм отлажен, то с другими благами природы – нет. Например, многие жители Подмосковья любят ходить в лес и собирать грибы и ягоды. И делают это, по приблизительным оценкам, на несколько миллиардов рублей в год. Однако кто и как будет измерять выгоду от сохранения лесных ресурсов и, самое главное, определять, кому и сколько платить за них, неясно. Власти Москвы должны сформулировать концепцию «зеленой» экономики, привязав ее к планам развития Московской области. И совершенно необходимо выработать механизмы платежей за экосистемные услуги. Понятно, что все экосистемы создают множество положительных экстерналий (внешних эффектов), но важно, чтобы горожане – с помощью экономических инструментов, то есть платежей, налогов, субвенций, субсидий и пр. – получали реальную выгоду от них. Иначе Москва просто задохнется, сгорит или же у нас будет некачественная вода.

Пока что у нас никто не платит не то что за выгоду, но даже за экологический ущерб, который приносят нам, например, автомобили. В Москве главная экологическая проблема – грязный воздух, и более чем на 90 % в этом «виноват» автомобильный транспорт. Ущерб от проезда 1 км одним автомобилем составляет около 3 рублей, то есть последствия проезда 1 км на автомобиле в Москве обществу обходится на 3 рубля дороже, чем для самого автомобилиста. По приблизительным оценкам, из этой суммы город покрывает не больше рубля, остальное ложится на горожан. Этот скрытый, или латентный, экологический ущерб сказывается на всех нас, на нашем здоровье и т. д. Но в налогах или акцизах на бензин во всем мире, как правило, нет экологической составляющей – они не учитывают ущерба для здоровья. А ведь автомобили и всевозможные вредные производства выбрасывают огромное количество опасных веществ – свинца и PM10, твердых взвешенных частиц диаметром менее 10 микрон. Попадая в легкие, они вызывают целый букет заболеваний, провоцируют смертность. Но в нашей стране очень мало станций, которые улавливают и измеряют эти частицы (в Москве с мониторингом РМ10 дело обстоит относительно неплохо), поэтому трудно предметно говорить о механизмах компенсации вреда. Тем не менее необходимо разработать эффективную систему взимания экологических платежей – и взять за основу принцип, заложенный в законодательстве всех государств мира: «загрязнитель платит».

В развитых странах и их городах экологический фактор стал одним из важнейших. Очень показателен пример Сингапура. Первый премьер-министр Сингапура Ли Куан Ю около 40 лет назад принял решение создать огромный насыпной остров и устроить на нем рекреационную зону для отдыха, пляж и т. д., а не застраивать его жильем или офисами, и это несмотря на огромный дефицит земли в Сингапуре. Ли Куан Ю прямо сказал: если мы хотим привлекать квалифицированных специалистов, в том числе иностранных, то мы должны предоставить им условия для нормального отдыха, поэтому там будет парк и пляж. Это пример того, как власти на годы вперед решили проблему экологического комфорта для своих жителей. Но, к сожалению, таких случаев не много. Что касается Москвы, то у нас так называемые зеленые или естественные территории (а это все, что не закатано в асфальт) занимают около 54 % площади города – по этому показателю Москва одна из первых в мире. Власти города намерены к 2020 году довести его почти до 60 % – скорее всего, это сделают, ликвидируя крупные промышленные объекты. То есть на огромных территориях, которые занимают предприятия вроде ЗИЛа, появятся жилые дома, парки и т. д.

Опыт Сан-Франциско показывает, что, если на месте свалки разбить парк, то цена недвижимости в окрестностях может вырасти в три раза. Очевидно, что интуитивно это понимают и наши девелоперы, поэтому цель, поставленная властями Москвы, возможно, будет достигнута.

Но если мы говорим о «зеленой» экономике города, то она должна базироваться на принципах устойчивого развития. А эта устойчивость возникает там, где пересекаются экономика, общество и природа. Если мы сейчас изведем всю нефть и весь газ, который у нас есть, или продадим его в Европу и Китай и будем надеяться, что следующее поколение создаст альтернативные источники энергии, например термоядерный реактор, то такое развитие устойчивым никак нельзя назвать. В этом случае мы возложим на будущие поколения большие затраты и издержки, поскольку им придется производить дорогую энергию. Другое дело, если мы сами построим термоядерный реактор и обеспечим их дешевой энергией, – такое развитие будет устойчивым.

Если же спуститься на уровень города, то, например, так называемая точечная застройка – мера абсолютно антиустойчивая. И наоборот, озеленение, выделение мест под парки, скажем, на юго-востоке и востоке столицы – устойчивая. О степени устойчивости или антиустойчивости можно судить по ценам на недвижимость в разных частях города. Если кв. метр на востоке Москвы будет стоить столько же, сколько и на западе, это будет означать, что экологическая обстановка на востоке нормализовалась, то есть город развивается устойчиво. Хотя, конечно, остается такой фактор, как роза ветров, но в данном случае его роль невелика.

Очень важно измерять экологическую устойчивость развития городов. Для Москвы можно выделить 20–25 ключевых индикаторов. О состоянии экологии, например, говорит степень загрязнения воздуха PM10, CO₂ и другими веществами. В области экономики важнейший индикатор – обновление основных фондов: он показывает, за сколько лет обновляются здания, станки, оборудования, машины и т. д. Так вот в России – примерно раз в 25 лет. У нас износ основных фондов превышает 80 %, а обновляются они примерно на 3–4 % в год. Водная инфраструктура у нас изношена меньше – примерно на 30 %, но это официально, реальные цифры могут быть намного больше. Это означает, что мы ездим на старых машинах, которым по 30 лет, неэффективно используем воду, тепло и т. д. То есть мы интенсивно отравляем окружающую среду, а потому живем в неблагоприятной экологической обстановке и часто болеем.

В мире все популярнее становятся индикаторы устойчивого развития и «зеленой» экономики – они позволяют оценивать все факторы развития, в том числе экологические и социальные. Если мы говорим об устойчивом развитии страны в целом, то с экологической точки зрения нам, конечно же, надо иначе рассчитывать ВВП: измеряя явный экологический ущерб – истощение ресурсов, загрязнение окружающей среды и т. д. Самому показателю ВВП уже около 60 лет. И сейчас получается, что чем больше твое «грязное» производство, чем больше ты добыл нефти и газа, тем больше у тебя ВВП. Мне, как экономисту, нравится Индекс скорректированных чистых накоплений Всемирного банка. Он отличается от традиционных экономических индикаторов следующим: при его расчете вычитаются экономические величины деградации экосистем и природного капитала, а также ущерб от загрязнения окружающей среды. То есть этот индекс совершенно иначе оценивает прогресс в тех или иных государствах. Если его применить к России, то он покажет, что в начале 2000-х страна развивалась антиустойчиво: в те годы этот показатель у нас часто был отрицательным. Социальные аспекты развития и человеческий капитал учитывает другой показатель – Индекс человеческого развития ООН. Но проблема в том, что измерять экологические факторы, особенно негативное влияние на здоровье людей, очень трудно.