Текст книги "Прокурорский надзор и государственный контроль"

Структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается на основании Указа Президента РФ в соответствии с предложениями Председателя Правительства. В соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти контролирующие органы создаются двух видов: ведомственные (отраслевые) и межведомственные, которые осуществляют контроль за соблюдением законов, исполнением постановлений и распоряжений Правительства, за эффективностью и целесообразностью решений и действий в ряде министерств и ведомств либо в деятельности одного конкретного министерства или ведомства.

Работы ученых – исследователей контрольной деятельности и изучение нормативных документов приводят к выводу, что количество контролирующих федеральных органов подсчитывается по-разному, от 50 до 70[76]76
  Контрольные органы и организации России. С. 5; Бессарабов В. Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. Гл. 1, § 3; Бородушко И. В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контрольных органов. Гл. 1.


[Закрыть].

Контролирующие органы действуют на основании законов, постановлений Правительства, специальных положений, утверждаемых либо постановлением Правительства РФ, либо приказами соответствующих министров и руководителей ведомств. В ряде случаев контрольные функции по разным иным вопросам возлагаются на те или иные органы указами Президента РФ.

Это законодательные акты, касающиеся всех видов и форм контроля, либо нормативные акты, касающиеся отдельных видов контроля, межведомственного либо отраслевого, издаваемые Президентом или Правительством Российской Федерации. Например, весьма важным для развития в целом контрольной деятельности явился Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[77]77
  Структура Федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента Российской Федерации № 867 от 17.05.2002.


[Закрыть]. Правительство РФ своим постановлением от 13 августа 1997 г. «Об утверждении Правил подготовки нормативных актов исполнительной власти и государственной регистрации» запретило органам исполнительной власти издавать нормативные акты, содержащие правовые нормы, в виде писем и телеграмм и установило, что нормативные правовые акты министерств и ведомств вправе подписывать (утверждать) только руководители или лица, исполняющие обязанности руководителей, а нормативные акты, которые касаются широкого круга населения, должны обязательно пройти регистрацию в Министерстве юстиции РФ и без этого не могут быть опубликованы и введены в действие.

Кроме создаваемой системы контролирующих органов Правительство России в необходимых случаях своим постановлением может создавать орган контроля по специальному вопросу, либо поручать определенному органу создавать такой орган. Так, например, Правительством РФ своим распоряжением было поручено Государственному комитету по связи РФ создать специальную Комиссию по контролю за выполнением покупателем инвестиционных условий конкурса по продаже ОАО «Связь-инвест» на срок выполнения покупателем инвестиционных условий (распоряжение Правительства РФ от 14.08.1998 г.).

Говоря о системе федеральных контролирующих органов возможно их характеризовать по следующим группам:

– органы контроля за соблюдением законов и нормативов в области отношений, возникающих в государственном управлении;

– контрольные органы в сфере здравоохранения;

– контрольные органы в области безопасных условий в сфере экологии и безопасных условий жизни;

– контрольные органы в сфере обеспечения политических и социальных прав граждан;

– контрольные органы в сфере труда и социального обеспечения;

– контрольные органы в деятельности финансовых, кредитных, страховых отношений;

– контрольные органы в области образования и культуры;

– контрольные органы в сфере экономики промышленности, торговли и сельскохозяйственного производства;

– контрольные органы в сфере связи и информации;

– контрольные органы в сфере межнациональных отношений.

Следует отметить, что рассмотренная группировка федеральных контролирующих органов по названным сферам общественных отношений охватывает однородные или близкие по значению и направленности органы, но многих из них можно отнести к двум и более группам общественных отношений в силу понятной связанности этих направлений в общественной и государственной жизни и деятельности.

В силу существующих в настоящее время условий и развития общества и государства в прошедший период особое место занимали контролирующие органы в сфере финансовой деятельности и экономики, они получили наибольшее развитие, хотя и не всегда успешное. Но все большее значение приобретают контролирующие органы в сфере государственного управления, информатики, обеспечения политических и социальных прав граждан.

Как мы уже отмечали, система контролирующих органов во многом определяется на федеральном уровне структурой исполнительной ветви власти, которую утверждает Президент РФ по предложению главы Правительства своим специальным Указом. Затем эта структура может изменяться в соответствии с нуждами управления.

Рассматриваемые органы могут быть, как уже отмечалось, отраслевыми (например, Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ), причем нередко с правом проводить контрольные мероприятия в определенных случаях и в других министерствах, ведомствах, организациях и предприятиях, и межведомственными (например, Госгортехнадзор).

Но наряду с федеральными органами контроля создаются и действуют органы контроля субъектов Федерации на региональном уровне. Полномочия по созданию таких органов могут быть предусмотрены Конституцией Российской Федерации, когда она регламентирует вопросы совместного ведения Федерации и субъектов Федерации (ст. 72), федеральным законом. Например, Лесной кодекс РФ установил, что порядок пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства определяется органами государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 121), а следовательно именно им устанавливается и порядок, и органы, осуществляющие соответствующий контроль за соблюдением установленного порядка.

Однако порядок создания, деятельности и полномочий органов контроля, создаваемых субъектом Федерации, не может противоречить и нарушать требования федерального законодательства, и они должны действовать на основе общепринятых принципов.

Контрольными функциями также пользуются и органы местного самоуправления, однако и они должны соблюдать требования федеральных законов, законов субъекта Федерации и признанных принципов.

Принципы деятельности контролирующих органов, как и те основные положения, на которые должна опираться эта система, вытекают из международных актов, основополагающих требований Конституции Российской Федерации, ее законодательства. Структуру принципов, на которых должна базироваться контрольная деятельность и вытекающие из них общие, основные условия контрольной деятельности, очень хорошо сформулировал профессор А. П. Гуляев[78]78
  Контрольные органы и организации России. С. 13–15.


[Закрыть].

Общие принципы контрольной деятельности:

1. Законность, объективность и справедливость контрольной деятельности на основе равенства всех перед законом.

2. Осуществление контрольной деятельности исключительно в пределах и порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом. Регламентация законом Федерации основных положений контрольной деятельности, органов контроля, их полномочий.

3. Соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц в процессе осуществления контрольной деятельности и осуществление ее с участием заинтересованных лиц в случаях и порядке, установленном законом.

4. Гласное осуществление контрольной деятельности, кроме случаев, требующих сохранения тайны, охраняемой законом.

5. Презумпция невиновности лица (физического и юридического), деятельность которого подвергается контролю, до установления виновности органом, которому предоставлено такое право, и в соответствии с законом. Возможность обжалования решения в судебные органы в случаях и порядке, установленном законом.

6. Верховенство судебной власти в осуществлении контрольной деятельности, включая как право обжалования, так и принятия установленных законом решений и принудительных мер в надлежащих случаях только судом.

Эти принципы, сформулированные профессором А. П. Гуляевым, мы бы дополнили еще двумя, которые, по нашему мнению, имеют важное значение и характеризуют деятельность контролирующих органов.

Это, во-первых, принцип независимости органов контроля. Контролирующие органы, являясь органами государственного управления и создаваемые соответствующими органами государственной власти, после создания должны иметь гарантии независимости и невозможности оказания на них давления со стороны органов, их образовавших, при надлежащей и согласно закону осуществляемой деятельности. Факты давления иногда имеют место, например, в отношении Контрольно-счетной палаты в Санкт-Петербурге[79]79
  Глеб Сергеев. Деньги счет любят, а депутаты нет // Аргументы и факты. № 29. 2002.


[Закрыть].

Это не означает бесконтрольности данных органов, поскольку они обязаны отчитываться о своей деятельности, аргументировать свои решения, осуществлять действия в соответствии с законом, поскольку, наконец, их действия и решения могут быть оспорены в судебном порядке. Но когда органы контроля действуют и принимают решения в законном порядке, они должны быть независимы и защищены законом.

Во-вторых, органы контроля должны действовать на основе принципа правомочности вмешательства в эффективность и целесообразность действий подконтрольных органов, права вмешательства в эту деятельность вплоть до отмены действий и решений, и обязательности их указаний. Разумеется, при этом уже они несут ответственность за законность и обоснованность таких действий и решений.

Исходя из названных принципов определяются и общие условия деятельности контролирующих органов.

1. Формирование контролирующих органов и организаций может иметь место только на основе закона и только уполномоченным законом органом.

2. Формирование и создание контролирующих органов на основе единого федерального закона с их специализацией в осуществлении различных видов контроля путем разграничения в специальном нормативном правовом акте компетенции контролирующего органа (организации).

3. Правовая организация и регулирование контрольной деятельности в осуществлении различных видов контроля должна четко, конкретно и исчерпывающе определять функциональные обязанности, полномочия, структуру, подчиненность и подконтрольность, способы и средства контроля, формы и пределы реагирования на выявленные нарушения.

4. Возложение на граждан и организации в законодательном порядке определенных обязанностей по содействию контрольным органам (ведение определенных учетов, представление отчетов (и ответственность за их достоверность), предоставление нужных сведений, представление деклараций, лицензий, проведение внешнего аудита и т. п.).

5. Возможность привлечения граждан к содействию контролирующим органам (в качестве специалистов, экспертов, аудиторов, понятых) и представление соответствующей компенсации за содействие, установленной в законодательном порядке.

6. Взаимодействие контролирующих органов различных форм и видов между собой, с другими государственными органами, с правоохранительными органами, что должно четко определяться в соответствующих законодательных и нормативных правовых актах.

7. Юридическая ответственность контролирующих органов, их должностных лиц за вред, причиненный неправомерными действиями, и право обжалования, в том числе в суд, решений и действий контролирующих органов.

8. Поднадзорность всех видов контрольной деятельности (государственных и общественных органов контроля) органам прокурорского надзора, другим органам, уполномоченным осуществлять надзор.

9. Обеспечение повышенной правовой защищенности должностных лиц контролирующих органов и организаций, что должно включать специальные меры обеспечения безопасности, меры социального характера в случае причинения вреда, а также административную и уголовную ответственность за воспрепятствование контрольной деятельности и за посягательство на этих лиц, в связи с исполнением обязанностей.

Все эти меры и условия должны, соответственно, способствовать осуществлению всех видов контрольной деятельности. Рассматривая контролирующие органы, следует особо остановиться на контрольной деятельности суда, органов судебной власти. Контрольная функция суда вытекает и обосновывается Конституцией Российской Федерации. Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и обеспечиваются правосудием. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и устанавливается, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Статья 118 Конституции РФ устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В соответствии с законодательством суд рассматривает дела и принимает решения, в том числе и в случае неправомерных действий, принятия незаконных решений, восстанавливает нарушенные права и свободы, в том числе и отменяя незаконные решения, нормативные акты, восстанавливая права и возмещая причиненный ущерб и вред за счет виновных.

Таким образом, мы можем говорить, что, осуществляя правосудие, суд в установленных законом случаях осуществляет и контрольную функцию. Рассмотренные формы и виды контрольной деятельности относились к государственному контролю, к государственной контрольной деятельности. Однако, и это следует особо отметить, в последние годы получили развитие и закрепление и приобретают все большее значение и различные виды общественного негосударственного контроля.

Развитие общественного контроля – это одно из проявлений формирования в России гражданского общества, укрепления основ правового государства. Создание и функционирование организаций, общественного контроля – это осуществление права, предоставленного ст. 30 Конституции РФ, в которой указано, что каждый имеет право на объединение, включая право на создание профессиональных союзов для зашиты своих интересов. Государство гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Характерно, что формы общественного контроля и право на его осуществление предусматриваются и в нормативных правовых актах государства. Например, в Федеральном законе «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» есть статья, которая устанавливает, что контроль за соблюдением закона осуществляется и общественными организациями и гражданами в форме общественного контроля. Государственные органы и должностные лица обязаны по закону в десятидневный срок уведомлять их о принятых решениях, содействовать и помогать в проведении соответствующих проверок. Осуществляют общественный контроль профессиональные союзы за соблюдением трудового законодательства и законодательства об охране труда и обеспечению безопасных условий труда. Все большее развитие и значение приобретает общественный контроль за торговлей, качеством товаров и оказания услуг. Такой контроль общественности и граждан развивается и внедряется, в том числе и государством, и в других сферах. Так, например, в Федеральном законе «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки» сказано, что граждане и общественные организации, юридические лица обладают также правом контроля, в частности, могут участвовать в отборе проб, проверке качества.

Развиваются и иные формы негосударственного контроля. Например, получает развитие внутрикорпоративный контроль. Участники негосударственных объединений по какой-либо деятельности или потребители определенного вида услуг создают собственные структуры контроля. Это делается, для обеспечения профессионализма и законопослушания участников объединений, повышения качества создаваемых товаров или оказываемых услуг. Федеральный закон от 5 марта 1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» в ст. 15 предусмотрел создание специальных органов контроля инвесторов за исполнением членами объединений требований закона. Регламентируя деятельность этих органов, Закон предоставляет им полномочия, в том числе право на применение к нарушителям санкций, установленных уставами и правилами этих организаций, например, на рекомендацию добровольного возмещения ущерба, причиненного другому члену-участнику, на обращение в соответствующий орган власти с предложением об аннулировании или приостановлении действия лицензии, направление материалов в правоохранительные органы. Предусмотрено создание общественных объединений инвесторов – физических лиц с правом осуществления контроля за соблюдением правил хранения и реализации имущества должников.

Развиваются и иные формы негосударственного контроля, поощряемые государством, в частности, аудиторский контроль, осуществляемый соответствующими фирмами, деятельность которых регламентируется как Федеральным законом «Об аудиторской деятельности», так и постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2002 г. «О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита».

В связи с положениями Конституции РФ, в частности ч. 4 ст. 15, в Российской Федерации имеются также и формы международного контроля, осуществляемые в соответствии с международными договорами и соглашениями Российской Федерации. К их числу относятся исполнительные органы Организации Объединенных Наций, которые уполномочены, в соответствии с Уставом ООН и международными договорами, контролировать соблюдение договоров и соглашений в рамках Устава ООН. То есть объект контроля в таких случаях – это заключенные и ратифицированные государством договоры и соглашения. Наиболее широко известны у нас такие организации, как МАГАТЭ (Международное агентство по атомным технологиям и энергетике), ВОЗ (Всемирная организация здравоохранения), ЮНЕСКО (Организация Объединенных Наций по вопросам культуры, науки, образования), а также ВТО – Всемирная торговая организация, вопрос о вступлении в которую России сейчас широко обсуждается.

Схема контролирующих органов РФ и полномочий на территории РФ

Схема контролирующих органов и организаций и их поднадзорности органам прокуратуры

Контроль этими организациями осуществляется по вопросам и в структурах, которые определены соответствующими договорами и соглашениями.

Таково в общем плане состояние и развитие контрольной деятельности в Российской Федерации в настоящее время. Как мы видим, контрольная деятельность регламентируется и регулируется многими законодательными и правовыми актами, правилами и указаниями различных органов государственной власти, присутствии единого федерального закона.

Освещение и анализ системы контрольных органов России и их главных черт были необходимы нам с учетом основной цели исследования для того, чтобы далее рассмотреть понятие контроля и соотношение его с еще одним видом государственной деятельности – прокурорским надзором, а также определить, не является ли прокурорский надзор одной из форм государственного контроля.

Глава III. Прокуратура в зарубежных государствах

§ 1. Возникновение модели прокуратуры

В предыдущих главах мы рассмотрели возникновение и развитие контролирующих органов, их значение и место в органах государственной власти, необходимость контрольной деятельности в государственном строительстве. Совершенствование государства, появление новых функций, борьба центральной власти (монархов) с феодальной раздробленностью и стремление к созданию централизованного государства, а также необходимость получения финансовых и материальных ресурсов, нужных для обеспечения выполнения этой задачи и решения поставленных целей, потребовало создания особых органов, входящих в структуру центральной власти, независимых от местных властей и выполняющих волю центра.

Именно поэтому прокуратура сначала возникла в Европе, во Франции, где шла борьба королевской власти с феодальной. Необходимость создания такого особого органа диктовалась также стремлением взять в свои руки и судебную власть. Во Франции в это время господствовал инквизиционный процесс и необходим был представитель для защиты интересов королевской власти, монарха.

Прокуратуру, как орган, представляющий интересы монарха, образовал король Филипп IV своим Ордонансом от 25 марта 1302 г. Многие ученые именно эту дату считают началом возникновения прокуратуры как органа государства.

Однако мы согласны с предположением А. И. Алексеева и В. Б. Ястребова о том, что прокурорская система, должность прокурора возникли еще в Древнем Риме. Они отмечают, что прокуратор, как должностное лицо, мог быть наместником – управляющим провинцией, а также и доверенным лицом римского гражданина в судебных, коммерческих делах, домоуправителем, т. е. представителем интересов как государства, так и отдельного, частного лица[80]80
  Алексеев А. И., Ястребов В. Б. Профессия – прокурорам. М., 1998. С. 7.


[Закрыть].

Слово «прокурор», «прокуратура» имеют своим корнем латинское «procurare», что в переводе означает: «надзираю, забочусь, управляю».

Действительно, прокурор, прокуратура основной своей задачей имеют предназначение – надзирать, обеспечивать, заботится, чтобы соблюдался закон, установленный государством, соблюдались его интересы.

Если в определенный период развития государства наблюдение за исполнением законов, наказание тех, кто нарушал установленный порядок, осуществлял непосредственный носитель верховной власти, а затем различные инстанции государства, его системы управления, то в дальнейшем потребовался специальный государственный орган, который с учетом условий и обстановки в конкретном государстве, был бы наделен отличными от других органов задачами и полномочиями.

С учетом своеобразия и различия задач, полномочий, представлений о значимости и нормативной регламентации можно выделить четыре группы стран, где в том или ином виде функционируют прокуратуры или органы, которые в той или иной мере выполняют их наиболее распространенные функции.

1. Страны, где прокуратуры входят в состав министерств юстиции, хотя при этом могут относиться к органам правосудия и действовать при судах, а прокуроры могут принадлежать к судейскому корпусу («магистратуре»).

2. Страны, где прокуратуры полностью включены в состав судебной системы и находятся при судах либо пользуются в рамках судебной системы административной автономией.

3. Страны, где прокуратуры выделены в самостоятельную систему и подотчетны парламенту или главе государства.

4. Страны, где прокуратуры или ее прямого аналога вообще нет[81]81
  Додонов В. Н. Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. М., 2001. С. 5–7.


[Закрыть].

К первой группе относятся, в частности, Франция, Бельгия, Нидерланды, Дания, Польша, Румыния, Эстония, Израиль, Япония, Сирия и, в определенной степени, США. В США, как в Канаде и Польше, Генеральный атторней является одновременно и министром юстиции, а во Франции и Эстонии эти должности разделены. В большинстве этих стран прокуроры действуют при судах, но в США они полностью самостоятельны по отношению к судебной власти.

Ко второй группе стран относятся, в частности, Испания, Колумбия, Болгария, Латвия. Например, в Испании прокуратура входит систему судебной власти, но с функциональной автономией, причем на нее возложена обязанность защиты законности, прав граждан и интересов государства, надзор за соблюдением независимости трибуналов и защита в них публичных интересов[82]82
  Конституции государств Европейского Союза. М., 1999.


[Закрыть].

В третью группу входят в основном социалистические (Китай, Вьетнам, Лаос, Куба) и постсоциалистические (некоторые из СНГ) государства. В странах этой группы наряду с участием в деятельности судов (как обвинительная власть), прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности органами исполнительной власти, предприятиями и организациями, и это установлено Конституциями названных государств[83]83
  Додонов В. Н., Крутских В. Е. Прокуратура в России и за рубежом. С. 157, 158, 162–165.


[Закрыть]. Рассматривая данную группу государств, следует отметить, что в некоторых государствах Латинской Америки прокуратуры также имеют независимый статус, как отмечается в законодательстве (конституциях), обладают «административно-финансовой и функциональной автономией». Например, в Колумбии, Эквадоре прокуратура выполняет функции уголовного преследования, но также осуществляет и надзор за соблюдением законов и защищает права и свободы граждан. При этом как бы действуют две прокуратуры, т. е. одна выполняет функцию уголовного преследования, другая – надзора за законностью и защитой прав граждан.

Говоря о четвертой группе государств, следует назвать Великобританию и некоторые ее бывшие колонии (правда, с определенной модификацией в их законодательстве), где прокуратуры как особого института нет, а Генеральный атторней возглавляет адвокатский корпус, представители которого в необходимых случаях выступают на процессах в качестве обвинителей. В случаях, когда рассматриваются дела особой важности, то обвинение поддерживает специальное должностное лицо – Директор публичных преследований. Английский ученый Р. Давид объясняет это тем, что наличие представителя исполнительной власти в суде, а к таковым, по его мнению, относятся прокуроры, несовместимо с независимостью и достоинством судебной власти.

Далее мы рассмотрим положение и полномочия органов прокуратуры в ряде государств Европы, Азии и США, чтобы иметь возможность сопоставить их статус с положением российской прокуратуры и определить, входит ли она в систему контролирующих органов.