Текст книги "Участие государства в гражданско-правовых отношениях"

2. Участие государства в подрядных работах для публичных нужд

М. И. Брагинский обращает внимание на то, что участие заказчика-государства как такового в строительстве имеет глубокие исторические корни. Достаточно отметить, пишет он, что еще Плутарх упоминал о ведущихся непосредственно государством работах по восстановлению разрушенных стен Афин. Регулирование подрядных отношений с участием российского государства осуществлялось самостоятельно уже с момента принятия Свода законов гражданских, статья 1737 которого ссылалась на Правила о казенных подрядах и поставках, изложенные в Положении об этих подрядах и поставках.[191]191
  См.:Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М., 2002. С. 170; Варшавский К. М. Подряды и поставки в Союзе ССР. М., 1925. С. 8.


[Закрыть]

Подрядные строительные работы, проектные и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения потребностей Российской Федерации или ее субъектов и финансируемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников, осуществляются на основе государственного контракта на выполнение подрядных работ для государственных нужд. По государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату (ст. 763 ГК).

Пунктом 1 ст. 766 ГК предусмотрена необходимость включения в государственный контракт существенных условий: об объеме и стоимости подлежащих выполнению работ, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон. В утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. примерной форме Государственного контракта на выполнение заказа на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд, рассчитанной не только на поставку продукции, но и на выполнение соответствующих работ, предусмотрена необходимость включать в государственный контракт, среди прочего, указание на работы, которые предстоит выполнить, ссылку на прилагаемое к государственному контракту техническое задание (его примерная форма утверждена тем же Постановлением Правительства), календарный план, включающий содержание, этапы и сроки выполнения работ (имеется в виду, что те из работ, которые не указаны в календарном плане, могут оформляться дополнительным соглашением), порядок сдачи и приемки работ, их стоимость.

Часть из принятых по обсуждаемому виду договорных отношений нормативных правовых актов (помимо ГК) направлена специально на регулирование государственных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд,[192]192
  См., например: Основные положения порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд, утвержденные Правительственным постановлением от 14 августа 1993 г. // СЗ РФ. 1993. № 34. Ст. 3189; Правительственное Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет федерального бюджета от 11 октября 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4097.


[Закрыть] а другая часть (помимо ГК) охватывает все виды государственных контрактов независимо от того, заключены ли они по поводу товаров или работ (услуг) для государственных нужд.[193]193
  См., например: Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г.; ФЗ «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г.; Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» // СЗ РФ. 1999.№ 19. Ст. 2302; Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1995 г. (в ред. Закона от 2 января 2000 г.); Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г.


[Закрыть]

В рамках настоящего исследования необходимо в первую очередь осветить проблему определения участников (сторон) в этом виде договорных отношений. И, конечно, нас интересует имущественная правосубъектность публично-правовых образований в этой сфере отношений. Согласно ст. 763 ГК по государственному контракту на выполнение подрядных работ для государственных нужд (далее – государственный контракт) подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом работы объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному заказчику, а государственный заказчик – принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату (п. 2). Иными словами, сторонами в государственном контракте на выполнение подрядных работ для государственных нужд выступают государственный заказчик и подрядчик.

Как указано в ст. 764 ГК, в роли государственного заказчика по государственному контракту выступает государственный орган, обладающий необходимыми инвестиционными ресурсами, или организация, наделенная соответствующими государственными органами правом распоряжаться такими ресурсами. При осуществлении строительства за счет средств федерального бюджета государственным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Федерации, обладающий необходимыми инвестиционными ресурсами.

Так, согласно п. 5.1 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. № 691, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом проводит в установленном порядке конкурсы и заключает договоры об организации торгов (конкурсов, аукционов), государственные контракты на выполнение работ и оказание услуг на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд.

Следует заметить, что, согласно ст. 3 Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. (в ред. Закона от 22 августа 2004 г.), действующего и в отношении государственных контрактов на производство работ, оказание услуг, государственным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти, а в соответствии с п. 5.4 Положения о Министерстве финансов РФ от 30 июня 2004 г. (в ред. постановления Правительства РФ от 1 декабря 2004 г.) названное Министерство полномочно на конкурсной основе заключать государственные контракты на выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности.

По обоснованному мнению М. И. Брагинского, в данной ситуации речь идет об участии в гражданском обороте Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, а орган, именуемый в договоре, является лишь номинальным участником. И даже тогда, когда государственный контракт заключает орган – юридическое лицо, он в действительности выступает в государственном контракте от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.[194]194
  См.:Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М., 2002. С. 179.


[Закрыть]

По этому поводу, имея в виду государственные закупки, Е. А. Суханов отмечает следующее: «Соответствующие договоры направлены на удовлетворение тех или иных общегосударственных нужд, а не конкретных нужд названных органов власти. Поэтому их стороной – покупателем товаров (и соответственно субъектом ответственности за нарушение обязательств, в частности по оплате товара) в действительности является непосредственно публично-правовое образование (в данном случае Российская Федерация), а не тот или иной орган власти. Вместе с тем государственным заказчиком по договору поставки для государственных нужд может стать и казенное предприятие или государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо, удовлетворяющее собственные нужды в соответствующих товарах. В таком случае данное лицо становится и формальной, и фактической стороной договора и субъектом ответственности за нарушение его условий (при субсидиарной ответственности государства на основании п. 5 ст. 115 и п. 2 ст. 120 ГК РФ)».[195]195
  Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3. С. 118–119.


[Закрыть]

По нашему мнению, в том случае, если государственным заказчиком является юридическое лицо (предположим, казенное предприятие или государственное учреждение), то участником гражданско-правовых отношений в названной ситуации будут являться и публично-правовое образование, в интересах и по поручению которого юридическое лицо действует на основании представительства в силу специального поручения (разового или постоянного характера (п. 3 ст. 125 ГК), и само это юридическое лицо. Если это учреждение – государственный орган (юридическое лицо публичного права) и действует в рамках п. 1 ст. 125 ГК, то все равно публично-правовое образование и созданное им юридическое лицо будут участниками гражданско-правовых (подрядных) отношений, так как, по нашему мнению, государственный орган всегда действует от имени публично-правового образования. В том случае, когда он получает статус юридического лица, он продолжает выполнять публичные функции по участию в гражданско-правовых отношениях в силу постоянного или разового поручения публично-правового образования, на представительской основе, как поверенное лицо, и все его действия считаются действиями доверителя (публично-правового образования). В силу специфики публично-правового положения этого юридического лица и наличия статуса такого лица последнее действует в целях выполнения публичных функций (поручений) и от имени публично-правового образования, и от своего имени. Такой вывод подтверждается наличием субсидиарной ответственности государства по обязательствам учреждения, а также всем правовым механизмом ответственности государственного заказчика по подрядным отношениям для публичных нужд, о котором будет говориться в дальнейшем.

Довод Е. А. Суханова о том, что государственное учреждение как самостоятельное юридическое лицо может действовать для удовлетворения собственных нужд в соответствующих товарах путем участия в договоре поставки для государственных нужд в качестве государственного заказчика, выступая тем самым от собственного имени, нуждается, на наш взгляд, в некотором уточнении. Если государственное учреждение – юридическое лицо участвует в договоре поставки товаров для государственных нужд в качестве государственного заказчика для удовлетворения своих «собственных нужд», то это все равно будет участие от имени Российской Федерации, ее субъектов в рамках ст. 124–125, 764 ГК, а юридическое лицо (государственный заказчик), как справедливо замечает М. И. Брагинский, будет номинальным участником. Участие государственного учреждения в имущественном обороте для приобретения товаров для своих «собственных нужд» в рамках как обычного гражданско-правового договора, так и договора поставки для государственных нужд является формой его участия для осуществления публичных (государственных) интересов, выступлением от имени публично-правового образования и от своего имени, так же как и его участие в заключении контракта не для так называемых «собственнных нужд», а для государственных нужд. В правоприменительной практике трудно различить «собственные нужды» государственного учреждения от государственных нужд. Приобретение оборудования, мебели, оргтехники, здания и другого имущества, необходимого для нормального функционирования государственного учреждения за счет государственного финансирования, оплата коммунальных и иных услуг за счет бюджетных средств также являются формами реализации государственных (публичных) нужд. Другое дело, когда государственное учреждение участвует в заключении гражданско-правовых сделок по приобретению того или иного имущества для осуществления деятельности учреждения за счет доходов, получаемых в результате дозволенной учредительными документами деятельности, приносящей эти доходы (ст. 298 ГК).

Позиция Е. А. Суханова опровергается, в частности, уже воспроизводимым пунктом 5.1 Положения о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, согласно которому Федеральное агентство (юридическое лицо. – Ю. А.) осуществляет среди прочих полномочий (иными словами, действует от имени государства. – Ю. А.) полномочия по заключению договоров об организации торгов, государственных контрактов для государственных нужд в установленной сфере деятельности, в том числе для обеспечения нужд агентства (курсив наш. – А. И.).

Генеральным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти, а головным исполнителем – организация, которая заключила договор с государственным заказчиком и оформляет договоры от своего имени с исполнителями оборонного заказа. Контракты с иностранными юридическими лицами на выполнение работ по обеспечению оборонного заказа заключаются в специальном, определяемом Правительством РФ порядке. При этом допускается заключение государственного контракта на выполнение полного комплекта работ либо на отдельные их виды.[196]196
  См.: Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г.


[Закрыть]

Государственный заказчик может передать часть своих функций заказчику-застройщику на основе заключенного с последним договора. В соответствии с Положением о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. № 714,[197]197
  СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4097.


[Закрыть] в круг заказчиков-застройщиков могут входить бюджетные учреждения и организации, в том числе дирекции строящихся объектов, организации, находящиеся в ведении государственного заказчика, негосударственные коммерческие организации, получающие государственные капитальные вложения по стройкам и объектам, включенным в перечень, на условиях приобретения в собственность Российской Федерации акций (долей) этих организаций стоимостью, эквивалентной размеру бюджетных инвестиций, а также организации, уполномоченные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на выполнение функций заказчика-застройщика (п. 7). Заказчик-застройщик по поводу выполнения своих функций (строительство части объектов, оказание необходимых услуг, выполнение отдельных видов работ) заключает от своего имени с подрядчиком договор строительного подряда на выполнение научно-исследовательского проекта и других работ.

Статья 33 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. предоставляет органам местного самоуправления право выступать в рамках муниципального заказа заказчиком на выполнение определенных работ. К их числу относятся работы по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, которые необходимы для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, а также любые другие работы с использованием предусмотренных для этого собственных материалов и финансовых средств.

Однако следует заметить, что специальные нормы, содержащиеся в параграфе «Подрядные работы для государственных нужд» ГК, непосредственно не действуют в отношении заключенных в порядке муниципального заказа договоров. Статья 763 ГК распространяется только на работы, предназначенные для удовлетворения потребителей и отвечающие другим указанным в этой статье признакам Российской Федерации и субъектов Федерации. По этой причине статьи указанного параграфа и изданное в их развитие законодательство могут применяться лишь при условии, если на этот счет появится прямое указание в Законе о подрядах для государственных нужд или в другом акте. До этого необходимо включение соответствующих отсылочных норм в заключенный муниципальным образованием договор либо воспроизведение в нем отдельных норм § 5 гл. 37 ГК основанного на них специального законодательства. В противном случае на эти договоры будут распространяться только нормы § 1 гл. 37 ГК «Общие положения о подряде», а также § 3 «Строительный подряд» и § 4 «Подряд на выполнение проектных и изыскательских работ».

С другой стороны, в определенных законом случаях органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями, финансируемые за счет субвенций, предоставляемым местным бюджетам из соответствующих государственных бюджетов.[198]198
  См, например, ст. 19–20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.


[Закрыть] Видимо, в этих случаях возможно говорить о муниципалитетах как о государственных заказчиках. Отдельные статьи, посвященные государственным и муниципальным контрактам, содержащиеся в Бюджетном кодексе РФ (например, ст. 71), предусматривают, в частности, что закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 20 000 минимальных размеров оплаты труда должны осуществляться исключительно на основе государственных и муниципальных контрактов.[199]199
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.


[Закрыть]

Определенный интерес вызывает ответственность государства за невыполнение государственными представителями (заказчиками) возложенных на них обязанностей. Так, например, в Основных положениях о порядке заключения и исполнения государственных контрактов (договоров) содержится указание на то, что при задержке аванса, а также оплаты выполненных работ и окончательного расчета с подрядчиком государственный заказчик возмещает второй стороне причиненные убытки, включая затраты, выразившиеся в уплате процентной ставки. Представляется, что реализация такой ответственности происходит за счет казны соответствующего уровня государственной власти (Российской Федерации или ее субъекта). С другой стороны, если не будут соблюдены содержащиеся в государственном контракте сроки ввода в действие предприятий, зданий, сооружений, пусковых комплексов и очередей, а равно отдельных объектов, бюджетное финансирование и льготное государственное кредитование работ приостанавливаются. К этому следует добавить, что при необеспечении установленных государственным контрактом сроков ввода в действие соответствующих объектов по вине подрядчика с него взыскивается штраф в размере одной тысячной части договорной стоимости за каждый день просрочки фактического завершения строительства. Подрядчик обязан устранить допущенные дефекты в установленный государственным контрактом срок, а если срок в нем не указан – в течение 12 месяцев со дня приемки объекта.

Одной из гарантий (мерой оперативного реагирования) для исполнителя (а для заказчика – своеобразной формой ответственности) может служить закрепленная в ст. 767 ГК норма, посвященная порядку изменения государственного контракта. Прежде всего речь идет о том, что во всех случаях, когда государственными органами в установленном порядке уменьшаются средства соответствующего бюджета, выделенные для финансирования работ, на стороны возлагается обязанность согласовать новые сроки предоставления средств, а при необходимости – и другие условия исполнения договора. За исполнителем признается право требовать возмещения убытков, причиненных изменением сроков выполнения работ. Та же статья содержит и другую гарантию, на этот раз в равной степени для обеих сторон. Имеется в виду, что во всех иных случаях, кроме уменьшения бюджетных средств, государственный контракт может быть изменен только по соглашению сторон. Обе содержащиеся в ГК нормы, из которых одна относится к последствиям уменьшения бюджетных средств, а другая – к основаниям изменения государственного контроля, являются диспозитивными, допускающими иное решение в законе. А это означает, что ст. 767 ГК тем самым не исключает возможности одностороннего изменения и такого же одностороннего расторжения государственного контракта государственным заказчиком в других, кроме уменьшения средств, случаях, предусмотренных законом. В связи с этим сохраняет свое значение п. 3 ст. 3 Федерального закона РФ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», в силу которого по решению Правительства РФ государственный заказчик может вносить необходимые изменения в государственный контракт или прекращать действие государственного контракта, но лишь при условии возмещения им убытков поставщикам в соответствии с действующим законом. Утвержденная во исполнение этого Закона Правительством РФ примерная форма Государственного контракта на выполнение заказа на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд (рассчитанная не только на поставку продукции, но и на выполнение соответствующих работ) особо оговаривает право любой из сторон при установлении в процессе выполнения работ неизбежности получения отрицательного результата или невозможности дальнейшего проведения работ предложить контрагенту их приостановление. После поступления такого предложения стороны обязаны совместно принять решение о дальнейшем продолжении работ, об изменении условий государственного контракта или о его расторжении.

Названной примерной формой Государственного контракта предусмотрено согласовывать сторонами размеры ответственности за несвоевременную приемку работ заказчиком, а также просрочку их оплаты. Одно из возможных дополнений к контракту представляет собой соглашение о распределении сэкономленных средств и возникших убытков между контрагентами. Обязательным условием государственного контракта служит выдача аванса, который призван обеспечить своевременное и непрерывное финансирование объекта. Промежуточные расчеты должны производиться на уровне 95 % стоимости выполненных работ.[200]200
  Подробнее см.:Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М., 2002. С. 184–185.


[Закрыть]

Федеральный закон о государственном оборонном заказе возлагает на государственного заказчика, а равно государственного исполнителя (исполнителя) обязанность строго соблюдать требования о целевом использовании выделенных средств. Допускается ведение расчетов каждой из сторон со своим контрагентом (генеральный заказчик – с головным исполнителем, а последний – с исполнителем) либо напрямую – между исполнителем и государственным заказчиком. В этом же акте предусмотрены различного рода гарантии участникам. Одна из них состоит в том, что головной исполнитель (исполнитель) может ликвидировать или перепрофилировать свои производственные мощности, которыми обеспечивался оборонный заказ, только с согласия Правительства РФ. В то же время во всех случаях, когда соответствующие мощности, предназначавшиеся для выполнения оборонного заказа, вследствие решения Правительства не используются, на последнее возлагается обязанность возместить исполнителю убытки в полном объеме.

Выше уже отмечалось, что в муниципальном законодательстве появились правовые нормы, регулирующие муниципальный заказ на поставку товаров для муниципальных нужд. Статья 54 («муниципальный заказ») Федерального закона «Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.) содержит нормы о муниципальном заказе и на выполнение работ, оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Муниципальный заказ на поставки товаров оплачивается за счет средств местного бюджета, а его размещение проводится на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары или случаев закупки товаров у единственного исполнителя. Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за Анализируя официальное определение обоих видов заемных отношений, можно подумать о том, что эти виды ничем не отличаются друг от друга. Однако, как справедливо замечает В. В. Витрянский, законодатель не допускает применения (даже субсидиарного) правил о договоре облигационного займа к отношениям, вытекающим из договора государственного займа, а, напротив, создает особые нормы, направленные на регулирование договора государственного займа.[201]201
  См.: Витрянский В. В. Договор займа: общие положения и отдельные виды договора. М., 2004. С. 270.


[Закрыть] На это первым обратил внимание С. А. Хохлов.[202]202
  См.: Хохлов С. А. Указ. соч. С. 426.


[Закрыть] По обоснованному мнению Д. А. Медведева, под договором государственного (муниципального) займа следует понимать «договор, заемщиком в котором выступает в целом Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование, а заимодавцем – гражданин или юридическое лицо. При заключении подобного договора государство сознательно увеличивает свой внутренний долг».[203]203
  Гражданское право. Учебник. Ч.2/Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Тостого. М., 2003. С. 431.


[Закрыть]

Оппонируя изложенной точке зрения, Е. А. Суханов считает, что договор займа может оформляться и выпуском, продажей облигаций, в том числе государственных и муниципальных займов. Возможность выпуска облигаций предусматривается нормами публичного права, и к возникающим отношениям общие правила ГК о договоре займа применяются постольку, поскольку иное не предусмотрено этими нормами.[204]204
  См.: Суханов Е. А. Указ. соч. С. 41.


[Закрыть] Е. А. Павлодский также полагает, что Российская Федерация и ее субъекты могут выпускать государственные облигации или иные ценные бумаги, устанавливающие между их эмитентом и приобретателем отношения займа.[205]205
  См.:Павлодский Е. А. Договоры организаций и граждан с банками. М., 2000.С.5–6.


[Закрыть]

На наш взгляд, заслуживает поддержки мнение В. В. Витрянского, полагающего, что договор государственного (муниципального) займа является отдельным видом договора займа, отличным от договора облигационного займа, регулируемого в большей степени нормами публичного (бюджетного) права.[206]206
  Витрянский В. В. Договор займа: общие положения и отдельные виды договора. М., 2004. С. 272.


[Закрыть]

Права и обязанности сторон по договору облигационного займа выражены в облигации, относящейся к разряду эмиссионных ценных бумаг, порядок выпуска, размещения и обращения которых регулируется специальным законодательством о рынке ценных бумаг.[207]207
  См., например: Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г.// СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.


[Закрыть] Действуют также Генеральные условия выпуска и обращения облигаций федеральных займов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. (в ред. постановления от 24 августа 2004 г.).[208]208
  СЗ РФ.1995. № 21. Ст. 1967.


[Закрыть]

В последнем нормативном акте определена компетенция Министерства финансов РФ и Банка России по вопросам размещения, обращения и погашения облигаций федеральных займов, а также установлены правила оформления и учета документов, связанных с выпуском и обращением таких облигаций. Генеральные условия определяют порядок эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг в виде облигаций федеральных займов. Эмитентом этих облигаций (как среднесрочных, так и долгосрочных) от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ, которое определяет объем и условия эмиссии такого рода облигаций по каждому выпуску, принимает решение об эмиссии отдельного выпуска на основе упомянутых Генеральных условий. Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов является Банк России. Все сделки с облигациями федеральных займов заключаются и исполняются в порядке, установленном Банком России по согласованию с Министерством финансов РФ через организации, уполномоченные им на осуществление депозитарной, брокерской или дилерской деятельности с облигациями федеральных займов. Денежные расчеты по сделкам с такими облигациями также осуществляются через Банк России и его территориальные учреждения, иные кредитные организации. Облигации федеральных займов выпускаются в документарной форме, а глобальный сертификат является документом, удостоверяющим права, закрепляемые облигациями каждого выпуска (п. 1–2.8).

Следует заметить, что существуют не только Генеральные условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг, утверждаемые Правительством Российской Федерации, но и условия, утверждаемые органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также условия эмиссии и обращения муниципальных ценных бумаг, утверждаемые органом местного самоуправления.

Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г.[209]209
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.


[Закрыть] подробно установил: порядок возникновения (в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг) и исполнения обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; процедуру эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения; порядок раскрытия информации эмитентами указанных ценных бумаг в части, не регламентированной законодательством Российской Федерации; правовые основы участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг. Закон подчеркнул, что федеральными государственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации (далее – ценные бумаги Российской Федерации). Государственными ценными бумагами субъектов Российской Федерации признаются ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта Российской Федерации (далее – ценные бумаги субъекта Российской Федерации), а муниципальными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования.

Исполнение обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по ценным бумагам осуществляется в соответствии с условиями выпуска этих ценных бумаг за счет средств государственной казны Российской Федерации, казны субъектов Российской Федерации и муниципальной казны в соответствии с законом или решением о бюджете соответствующего уровня на соответствующий финансовый год, а способы, порядок и источники финансирования расходов по обслуживанию обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, возникших в результате эмиссии государственных (муниципальных) ценных бумаг, регулируются бюджетным законодательством РФ (ст. 2, 13 Федерального закона).

По мнению Е. А. Суханова, данное обстоятельство (содержание ст. 2 Федерального закона) может привести к тому, что, принимая бюджет на очередной год и ссылаясь на отсутствие бюджетных средств, эмитенты государственных и муниципальных образований могут заблаговременно освободить себя от погашения обязательств по государственному (муниципальному) займу.[210]210
  См.: Суханов Е. А. Посреднические и кредитно-финансовые сделки в новом Гражданском кодексе Российской Федерации. М., 1999. С. 222.


[Закрыть]

Обсуждая эту точку зрения, В. В. Брагинский вполне резонно замечает, что вывод Е. А. Суханова относится скорее к реальной практике органов исполнительной власти и судов, нежели к положениям действующего законодательства.[211]211
  См.: Витрянский В. В. Договор займа: общие положения и отдельные виды договора. М., 2004. С. 285.


[Закрыть]

В соответствии с Федеральном законом от 29 июля 1998 г. решение об эмитенте ценных бумаг Российской Федерации принимается Правительством РФ. Эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Эмитентом ценных бумаг субъекта Федерации выступает орган исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Эмитентом ценных бумаг муниципального образования выступает исполнительный орган местного самоуправления, осуществляющий указанные функции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и уставом муниципального образования (ст. 2).

Согласно ст. 165 Бюджетного кодекса РФ эмитентом государственных ценных бумаг выступает федеральное Министерство финансов, которое осуществляет управление государственным внутренним долгом в порядке, установленном Правительством РФ. Это же правило закреплено и в разделе 2 («Полномочия») Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ, согласно которому названное министерство выполняет функции эмитента государственных ценных бумаг, устанавливает условия их эмиссии и обращения, принимает решение об эмиссии отдельных выпусков федеральных ценных бумаг, разрабатывает форму заявления о государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, устанавливает форму представления отчетов об итогах эмиссии, отчитывается об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг, устанавливает порядок формирования государственного регистрационного номера, стандарты раскрытия информации о ценных бумагах.