Текст книги "Земельное право. Конспект лекций. Учебное пособие"

А. А. Потапова
Земельное право
Конспект лекций
Учебное пособие

[битая ссылка] [email protected]

1. Понятие земельного права. Земельные отношения как предмет земельного права

Земельное право — отрасль российского права, регулирующая общественные отношения по использованию и охране земель.

Земельное право подразделяется на Общую и Особенную части. Общая часть включает в себя такие правовые институты, как право собственности и другие вещные права на землю, охрана земель, право землепользования, защита прав на землю, плата за землю и оценка земли, мониторинг земель, контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель, ответственность за земельные правонарушения и др. К Особенной части относятся понятие и правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, а также земель особо охраняемых территорий и объектов, лесного фонда, водного фонда и земель запаса.

Земельное право тесно связано с гражданским правом, экологическим правом, градостроительным правом, жилищным правом, лесным правом, водным правом, административным правом.

Предметом земельного права являются земельные правоотношения.

Земельное правоотношение — это общественное отношение, возникающее в связи с реализацией субъектами земельного права своих прав и обязанностей по использованию и охране земель. Участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ, федеральными законами. Объектами земельных отношений являются:

• земля как природный объект и природный ресурс;

• земельные участки;

• части земельных участков.

2. Принципы земельного права

Земельное право основывается на следующих принципах:

• учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

• приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

• приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

• участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю;

• единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;

• приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;

• платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

• деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

• разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

• дифференцированный подход к установлению правового режима земель;

• сочетание интересов общества и законных интересов граждан.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

3. Земельное законодательство РФ. Понятие и общая характеристика источников земельного права

Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов РФ применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов РФ, специальные федеральные законы. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ. Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента РФ, которые не должны противоречить Земельному кодексу РФ, федеральным законам. На основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Источники земельного права — это нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права.

К источникам земельного права относятся:

• Конституция РФ;

• кодексы;

• федеральные законы;

• законы субъектов РФ;

• указы Президента РФ;

• постановления Правительства РФ;

• международные договоры, межгосударственные соглашения.

Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Конституция РФ в ст. 9 устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В ст. 72 Конституции РФ установлено, что земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Земельный кодекс РФ принят Государственной Думой РФ 28 сентября 2001 года. Земельный кодекс регулирует отношения по использованию и охране земель в РФ как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Земельный кодекс состоит из 19 глав: Общие положения; Земельные участки; Охрана земель; Собственность на землю; Постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное срочное пользование земельными участками; Возникновение прав на землю; Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков; Прекращение и ограничение прав на землю; Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд; Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров; Плата за землю и оценка земли; Мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд; Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль); Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель; Земли сельскохозяйственного назначения; Земли населенных пунктов; Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; Земли особо охраняемых территорий и объектов; Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ.

Нормы земельного права содержатся также в Гражданском кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Жилищном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, КоАП РФ. Источниками земельного права являются также федеральные законы РФ, такие как Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.

В соответствии с Земельным кодексом РФ и федеральными законами субъекты РФ могут принимать законы, регулирующие земельные отношения. Например, Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве», Закон г. Москвы от 4 июля 2007 г. № 31 «О городских почвах», Закон Санкт-Петербурга от 26 мая 2008 г. № 278-47 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования земельных отношений на территории Санкт-Петербурга», Закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2007 г. № 265-49 «О земельном контроле за использованием земель в Санкт-Петербурге» и др.

На основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. Правительство РФ принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных Земельным кодексом РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ, регулирующими земельные отношения, такие как постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель», постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 830 «Об утверждении Положения о консервации земель с изъятием их из оборота» и др.

Если международным договором РФ, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Земельным кодексом РФ, применяются правила международного договора.

4. Субъекты земельных правоотношений

Субъектами земельных правоотношений являются:

• граждане;

• юридические лица;

• Российская Федерация;

• субъекты РФ;

• муниципальные образования;

• иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица.

Граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Граждане РФ, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственностью), а также осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством РФ. К полномочиям РФ в области земельных отношений относятся:

• установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

• установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

• государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства;

• установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

• резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд РФ;

• разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

• иные полномочия, отнесенные к полномочиям РФ Конституцией РФ, Земельным кодексом РФ, федеральными законами.

Субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. К полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления.

Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами. Иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории РФ земельные участки на праве аренды. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам предоставляются в собственность только за плату. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

Субъектов земельных правоотношений также можно подразделить на:

• собственников земельных участков — лиц, являющихся собственниками земельных участков;

• землепользователей — лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

• землевладельцев — лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

• арендаторов земельных участков — лиц, владеющих и пользующихся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

• обладателей сервитута — лиц, имеющих право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

5. Состав земель в Российской Федерации

Земли в РФ по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

 земли сельскохозяйственного назначения — земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей;

• земли населенных пунктов — земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов;

• земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения — земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений;

• земли особо охраняемых территорий и объектов – земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим;

• земли лесного фонда — лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, – вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие);

• земли водного фонда — земли покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах; занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах;

• земли запаса — земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель.

Земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Правила землепользования и застройки – документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:

• создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

• создания условий для планировки территорий муниципальных образований;

• обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;

• создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

• порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

• карту градостроительного зонирования;

• градостроительные регламенты.

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

• о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

• об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;

• о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

• о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;

• о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

• о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Территориальные зоны — зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. В результате градостроительного зонирования могут определяться:

• жилые зоны;

• общественно-деловые зоны;

• производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур;

• зоны сельскохозяйственного использования;

• зоны рекреационного назначения;

• зоны особо охраняемых территорий;

• зоны специального назначения;

• зоны размещения военных объектов;

• иные виды территориальных зон.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства. В состав жилых зон могут включаться:

• зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

• зоны застройки малоэтажными жилыми домами;

• зоны застройки среднеэтажными жилыми домами;

• зоны застройки многоэтажными жилыми домами;

• зоны жилой застройки иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи. В состав общественно-деловых зон могут включаться:

• зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

• зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;

• зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;

• общественно-деловые зоны иных видов.

Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов. В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться:

• коммунальные зоны – зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;

• производственные зоны – зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;

• иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

• зоны сельскохозяйственных угодий – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

• зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

В состав территориальных зон могут включаться зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

В состав зон специального назначения могут включаться зоны, занятые кладбищами, крематориями, скотомогильниками, объектами размещения отходов потребления и иными объектами, размещение которых может быть обеспечено только путем выделения указанных зон и недопустимо в других территориальных зонах. В состав территориальных зон могут включаться зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

• основные виды разрешенного использования;

• условно разрешенные виды использования;

• вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.