Текст книги "Образование: региональные проблемы качества управления"

1.2. Образовательная политика: понятие, основные направления

Образовательная политика в регионе является частью региональной политики в целом. Под региональной политикой понимаем деятельность органов власти по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональном) аспекте. В структуру региональной политики входят система целей и задач органов власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации [88, с. 28–37].

Цели региональной политики достаточно многообразны и сложны. Среди них, с точки зрения приоритетов развития Российской Федерации, выделяются следующие:

– укрепление социально-экономических основ функционирования региона и сохранение его целостности;

– обеспечение социального равновесия в жизненном уровне отдельных социальных групп, сбалансированности их интересов с социально-экономической политикой государства;

– формирование в регионах социально-ориентированной рыночной экономики, механизмов обеспечения социальной защиты населения;

– повышение уровня жизни населения региона;

– создание условий для полноценного национально-культурного развития населения.

Для достижения данных целей региональные власти используют такие инструменты, как региональное программирование, индикативное планирование, региональное прогнозирование и другие. В зависимости от преследуемых целей региональная политика подразделяется на финансовую, социально-экономическую, научно-техническую, культурную, инвестиционную, экологическую, национальную и т. д. [88, с. 28–37].

Образовательная политика имеет ключевое значение в блоке социально-экономической политики региона (страны), поскольку образование является важнейшим инструментом вертикальной мобильности, используя который люди находят свое место на рынке труда, поднимаются по статусной лестнице, достигают материального благосостояния. Кроме того, качественное образование, рассчитанное на перспективу, решает стоящую перед страной и регионами проблему вхождения в экономику знаний, основанную на инновациях.

Основные подходы к определению сущности категории «образовательная политика» представлены в таблице 5.

В работе мы будем придерживаться определения, предложенного С. Г. Щегловым, с учетом того, что образовательная политика определяется на государственном уровне, но может быть дополнена и изменена в пределах полномочия в регионах.

В настоящее время в России образовательная политика строится на следующих принципах, определяющих основные направления, приоритеты, а также характер образования. К этим принципам относятся:

– гуманистический характер образования;

– приоритет общечеловеческих ценностей;

– право личности на свободное развитие;

– единство федерального образования при праве на своеобразие национальных и региональных культур;

– общедоступность образования;

_{Таблица 5. Авторские определения термина «образовательная политика»}

– адаптивность системы образования к потребностям обучаемых;

– светский характер образования в государственных учреждениях;

– свобода и плюрализм в образовании;

– демократический государственно-общественный характер управления и самостоятельность образовательных учреждений [98, с. 392–393].

Основными элементами образовательной политики являются ее объекты, субъекты и цели (рис. 4).

^{Рис. 4. Основные элементы образовательной политики}

По своей природе образовательная политика представляет собой непрерывный цикл реализации управленческих функций: планирования, организации, стимулирования и контроля. Состояние образовательной политики напрямую зависит от воздействий со стороны органов управления и действий самой системы образования. Задача управляющего органа состоит в осуществлении допустимых управляющих воздействий, которые обеспечат организацию деятельности системы образования в соответствии с требованиями и нормами.

С учетом объекта образовательная политика может быть федеральной, региональной, муниципальной, а также осуществляемой на микроуровне (уровне учебного заведения).

Региональная образовательная политика в современных условиях ориентирована главным образом на решение следующих задач:

– организация такого доступа к образованию, который удовлетворял бы образовательные потребности населения региона;

– обеспечения равенства доступа к образованию для всего населения на всех уровнях образования;

– повышение качества образования и достижение его релевантности, т. е. соответствия запросам населения;

– резкое повышение эффективности, производительности региональной образовательной системы [45, с. 50].

Сложность, многоаспектность и взаимозависимость проблем региональной образовательной политики требует новых идей и подходов, раскрывающих пути повышения эффективности региональной системы образования. Помимо того, имеет место противоречие между объективными потребностями в реализации региональной образовательной политики на принципиально новых подходах и сложившейся практикой регионального управления.

Современные исследователи проблем управления образованием (В. С. Лазарев, М. М. Поташник, П. И. Третьяков [110]) отмечают, что в региональной образовательной политике происходят положительные изменения, в том числе связанные с применением эффективных социальных технологий управления. Однако до сих пор преобладает линейно-функциональный принцип построения структуры управления, что значительно затрудняет мобильные реакции на требуемые изменения и сдерживает процессы проектирования и реализации программ устойчивого развития образования.

В новых условиях расширения и усложнения управленческих функций необратим процесс смены децентрализации управления, начавшийся в 1990-е годы, большей централизацией [45, с. 80]. Причиной этого является то, что в подобных условиях многие задачи, такие как управление контингентами учащихся и сетью образовательных учреждений, оказываются зачастую непосильными для регионального уровня управления образованием, а значит, требуют решений на межрегиональном уровне. В связи с этим особенно остро встаёт проблема модернизации не только самих структур, но и отношений внутри них: между управляющими элементами и соподчинёнными образовательными организациями.

Определяющим свойством, отличающим региональную политику от других сфер деятельности, является наличие специфических механизмов функционирования и развития. Общее определение механизма таково: «система, устройство, определяющее порядок какого-либо вида деятельности» [70, с. 35]. Под механизмами региональной политики в современной научной литературе понимается:

– совокупность процедур принятия управленческих решений [70, с. 35];

– совокупность средств воздействия, комплекс рычагов, используемых в региональной политике [54, с. 200];

– совокупность организационных и экономических компонентов, обеспечивающих согласованное, взаимосвязанное и взаимодействующее функционирование всех элементов региональной социально-экономической системы для достижения целей организации [27, с. 184–187].

Необходимость создания и использования эффективных управленческих механизмов функционирования и развития является одним из основных требований, предъявляемых на современном этапе развития общества не только к региональной политике в общем, но и к региональной образовательной политике.

Механизмы региональной образовательной политики – совокупность правил, процедур и методик принятия решений, которые позволяют реализовывать цели развития региональной системы образования. Механизмы региональной образовательной политики проявляются в воздействии социальной информации на объект политики (региональную систему образования), что приводит к выработке определенных целей и направляющих программ, в соответствии с которыми преобразуется данный объект.

В теории управления накоплен значительный опыт разработки, исследования и внедрения средств реализации образовательной политики. Среди них можно отметить: управление педагогическим составом (прием, увольнение, кадровые передвижения сотрудников образовательных учреждений); управление структурой образовательных учреждений (определение состава и подчиненности факультетов, кафедр, лабораторий, филиалов); институциональные методы (использование правовых актов, распоряжений, приказов, морально-этических норм, корпоративной культуры); мотивационные методы (введение систем штрафов, поощрений и т п.); экономические методы (использование материальных, финансовых, экономических ресурсов); информационные методы (использование информации, которой обладают участники образовательной системы, для принятия управленческих решений) [70, с. 35].

Все перечисленные средства и процедуры являются основой региональной образовательной политики и ее организационно-экономических механизмов в обеспечении качества и доступности образования (рис. 5).

Обеспечение качества образования сопряжено с решением комплекса проблем формирования образовательных стандартов. Стандарт должен выполнять две функции: эталонную, являющуюся основной для аттестации образовательных учреждений и их выпускников, обеспечения мобильности внутри страны, преемственности различных уровней образования, помогающую в установлении максимальной учебной нагрузки, и экономическую, которая служит основой для бюджетирования образования [122, с. 130].

Впервые о необходимости разработки государственных стандартов было указано в Законе РФ «Об образовании» от 1992 г. [73], который требовал формирования стандарта основного общего образования. Представленные в Государственную Думу законопроекты не были одобрены и в основу работы образовательных учреждений были положены базисные учебные планы и требования к уровню подготовки выпускников, утвержденные Министерством образования РФ.

^{Рис. 5. Основные механизмы региональной образовательной политики}

Неоднократные попытки и в последующий период не привели к созданию единых образовательных стандартов. В 2001 г. вопрос о необходимости принятия федеральных образовательных нормативов финансирования образования был затронут в Послании Президента РФ Федеральному Собранию [80]. В 2004 г. федеральный компонент образовательного стандарта и Базисного учебного плана был утвержден образовательным ведомством в качестве рекомендуемого для введения в практику. В дальнейшем было принято решение о поэтапной разработке федеральных государственных стандартов общего образования. В октябре 2009 г. Министерство образования и науки РФ утвердило приказом (№ 373 от 06.10.2009) государственный образовательный стандарт начального и общего образования, который производит неоднозначное впечатление, т. к. в документе нет необходимой конкретности. Федеральный государственный стандарт для основной и средней школы, подготовленный в 2010 г., также вызвал большое количество обсуждений и нареканий.

Обратимся к вопросу контроля качества образования. В качестве организационно-контрольных механизмов обеспечения качества образования рассматривается введение Единого государственного экзамена (ЕГЭ), аттестация и повышение квалификации педагогических кадров, внедрение мониторинга развития системы образования.

Эксперимент по введению ЕГЭ проводился с 2001 г. С 2009 г. ЕГЭ стал единственным обязательным инструментом итоговой оценки знаний за среднюю школу и для поступления в вуз. Авторы, которые указывают на ЕГЭ как на объективный измеритель качества знаний, предоставленных школой и освоенных учащимися, обосновывают это выведением выпускных и вступительных экзаменационных испытаний за пределы школы и вуза, что должно было ликвидировать коррупцию, а также обеспечить единство требований для всех выпускников страны. Однако по мнению многих авторов [122, с. 130], в рамках ЕГЭ уровень образования в российской школе оценивается не в соответствии с заранее заданными критериями, а критерии устанавливаются исходя из имеющихся итогов.

Решение вопроса об управлении качеством образования возможно и за счёт оптимизации форм прохождения процедур аттестации педагогических работников. Целями аттестации кадров системы образования является установление реального уровня деятельности педагога и обеспечение условий для перевода его на более высокий уровень деятельности. Результатом аттестации должно стать решение о соответствии или несоответствии достигнутого уровня деятельности работника образовательного учреждения нормативному требованию и присвоение или неприсвоение ему соответствующей квалификационной категории.

Однако в настоящее время в России действуют положения, которые вышеупомянутую процедуру делают излишне бюрократической и позволяющей осуществлять диктат со стороны органов управления образованием над учебными заведениями. Оптимальному проведению аттестации также мешает его излишняя периодичность, замыкание на одном и том же уровне управления образованием, отсутствие объективной оценки [122, с. 130].

Одной из форм управления качеством образования могут быть и мониторинговые исследования. Мониторинг служит основой для принятия эффективных управленческих решений и обоснованных путей устранения недостатков учебного процесса. Объектами мониторинга выступают как отдельные подсистемы образования, управления, так и отдельные аспекты деятельности, знания и т. д. Задачами мониторинга качества образования являются:

• обеспечение органов управления образованием информацией о состоянии и динамике достижений учащихся;

• обеспечение оценки учебных достижений;

• организация использования методов объективной оценки достижений учащихся в педагогической практике;

• изучение факторов, влияющих на качество обучения [51, с. 101].

Одно из приоритетных направлений развития системы образования РФ – обеспечение доступности образования. Именно поэтому разработка технологий, посредством которых учебное заведение делает программы и услуги доступными для потребителей, стала предметом многих исследований. Д. Л. Константиновский выделяет четыре типа барьеров на пути к получению качественного образования: институциональный (ограниченность количеством мест в учебном заведении); экономический (ограниченность уровнем благосостояния родителей обучающегося); территориальный (ограниченность рамками территории проживания); социально-культурный (ограниченность в получении образования детьми из социально незащищенных групп населения). Решение проблемы доступности образования с этой точки зрения возможно путем принятия мер по устранению препятствий для получения качественного образования; увеличения числа качественных учебных заведений (примерно в 2 раза) и количества учащихся в них [48, с. 15].

Задачу обеспечения доступности образования в рамках региональной образовательной политики ряд авторов предлагает решить за счет применения экономических механизмов (Государственные именные финансовые обязательства, стипендиальные и компенсационные выплаты).

Говоря о данной группе механизмов, необходимо остановиться на работах В. Н. Давыдовой, Т. Л. Клячко, О. Смолина, отводящих особое место обсуждению эксперимента по Государственным именным финансовым обязательствам (ГИФО), являющимся по существу гарантиями государства по обеспечению обучения отдельного выпускника в вузе в соответствии с итогами Единого государственного экзамена [34, 45, 96].

Переход на систему ГИФО некоторые авторы [100, с. 180] трактуют как возможность повышения качества обучения за счёт конкуренции между вузами, территориальной и социальной мобильности молодёжи.

Появление новых обучающих технологий, информационный обмен на международном, региональном и национальном уровнях, возникновение новых разнообразных систем ценностей, усиление процессов регионализации образовательных систем, бурное развитие менеджмента образования как новой области научного знания вызвали особое внимание к вопросу повышения доступности образования. Необходимо также отметить значение создания мирового образовательного пространства, основанного на единых для всех стран-участников образовательных стандартах, как важнейшего фактора, благодаря которому данная проблема приобрела особую актуальность во множестве европейских держав. Как отмечают эксперты, в России после подписания Болонской декларации предстоят коренные модернизационные процессы, призванные обеспечить более высокий уровень образования в стране. Поэтому еще одним фактором, способным оказать существенное влияние на вопрос доступности образования, Е. М. Авраамова [122, с. 130] считает внедрение в России многоступенчатой системы высшего образования. Однако В. Сенашко и Г. Ткач [90, с. 25–34] считают, что введение программ бакалавриата и магистратуры в вузах ограничило преемственность среднего и высшего профессионального образования, нанесло значительный урон эффективности и статусу средней профессиональной школы. Не менее важную роль в обеспечении доступности образования играет и использование в управлении учебными заведениями современных коммуникативных технологий [57, с. 81].

В данной книге нельзя не упомянуть еще об одной политической акции. В России 2010 год был официально объявлен Годом учителя. Все мероприятия, проводившиеся в этом году, в том числе и в рамках национального проекта «Образование», были направлены на формирование в общественном сознании позитивного образа учителя, на профессиональное развитие учителей и выявление среди них лучших, на повышение имиджа педагогической профессии.

Данные социологического исследования, проведенного в Вологодской области, показали, что итоги года не оправдали ожиданий учителей. Их подавляющее большинство (90 %) считает, что государство и муниципальные власти не уделяли достаточно внимания проблемам школы и преподавателей в Год учителя. Лишь 7 % учителей удовлетворены вниманием властей (табл. 6).

_{Таблица 6. Распределение ответов на вопрос: «Считаете ли Вы, что в прошлом году государство и муниципальные власти уделяли достаточно внимания проблемам школы и преподавателей?» (в % от числа опрошенных)}

Основные положения образовательной политики России, определенные в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 года, федеральных законах «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», ставят ряд задач, среди которых: обеспечение современного качества образовательного процесса на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства; создание механизмов устойчивого развития системы образования; формирование в системе образования нормативно-правовых и организационно-экономических механизмов привлечения и использования внебюджетных ресурсов; повышение социального статуса работников образования и т. д.

Для достижения поставленных задач на уровне государства был реализован ряд модернизационных мероприятий (табл. 7).

_{Таблица 7. Содержание основных реформ в сфере образования Российской Федерации}

Анализ социологических данных позволяет сделать вывод о том, что среди педагогов нет полного одобрения реформ, проводимых государством в системе образования. Позитивно воспринимает реформирование образовательной системы только треть учительского корпуса (27 %). На первом месте в рейтинге одобрения проводимых реформ стоит интеграция образования и науки, на последних – оптимизация сети образовательных учреждений и нормативное финансирование образования (табл. 8).

_{Таблица 8. Отношение педагогов к проводимым сегодня в образовании реформам (в % от числа опрошенных)}

Необходимо отметить, что содержание некоторых реформ оказывается непонятным для существенной части педагогов. Так, около трети (33 %) затрудняются с оценкой перехода вузов на систему «бакалавриат – магистратура», что выявляет недостаточную осведомленность учителей школ в этих вопросах.

Большинство учителей негативно оценили введение НСОТ (63 %). Заметное увеличение в оплате труда ощутили только 1,5 % преподавателей. У трети педагогов (29 %) она увеличилась незначительно, еще у 27 % – осталась без изменений. В то же время снижение оплаты труда отмечает 30 % учителей. Это говорит о необходимости пересмотра принципов оплаты труда работников образования, введения финансовых доплат молодым учителям.

Отношение педагогов к проводимым в образовании реформам достаточно объективно и основывается на профессиональном подходе, о чем свидетельствуют корреляционные взаимосвязи между отношением к реформам и социальными характеристиками, которые прослеживаются не во всех случаях. Положительная взаимосвязь была обнаружена между оценкой педагогами введения нормативного финансирования образования и оценкой экономического положения России (Rs = 0,766; табл. 9); между введением новой системы оплаты труда и изменением размера заработной платы (Rs = 0,748); между интеграцией науки и образования и оценкой деятельности Президента РФ (Rs = 0,714).

В свою очередь, проводимые в образовании реформы оказывают влияние на определенные аспекты социального самочувствия. Так, было выявлено, что педагоги, положительно оценивающие реформы в образовании, чаще характеризуют свое настроение как прекрасное (табл. 10). Социальное самочувствие педагогов накладывает отпечаток на их желание остаться в профессии. Так, 50 % педагогов готовы при возможности сменить педагогическую деятельность на любую другую, не связанную с образованием, что больше, чем в среднем по России (36 %)[1]1
  Мониторинг экономики образования [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://education-monitoring.hse.ru


[Закрыть]. При этом наибольшую мобильность проявляют молодые специалисты (среди них к смене профессии готовы 60 %).

_{Таблица 9. Взаимосвязь компонентов социального настроения и оценки реформ педагогами}

_{Таблица 10. Распределение ответов педагогов на вопрос: «Как Вы относитесь к проводимым сегодня в образовании реформам?» (в % от числа опрошенных)}

Результаты этих социологических опросов согласуются с данными исследований, проводимых в ИСЭПН РАН[2]2
  Опрос родителей, чьи дети находятся в возрасте 22 года. Выборка составила 1200 респондентов. Опрос проведен летом 2007 г. в четырех городах России.


[Закрыть], и дополняют их. Потребители образовательных услуг не оценили и усилия, предпринимаемые государством в направлении повышения качества образования: в исследовании ИСЭПН РАН преобладают ответы, свидетельствующие об ухудшении качества образования (табл. 11).

_{Таблица 11. Оценка изменений качества образования в зависимости от уровня материальной обеспеченности и социального статуса респондентов (в % от числа опрошенных)}

Чем ниже материальный статус респондентов, тем хуже оценки качества школьного образования они дают. Причины подобных негативных оценок лежат не только в общей неудовлетворенности респондентов, но и в усилившейся дифференциации школьного образования по качеству услуг.

Происшедшие в последнее время модернизационные процессы привели к тому, что органы управления образованием как неотъемлемая часть структуры образовательного комплекса пребывают в состоянии «управленческого поиска», выбора новых путей, смены парадигм развития, что вызывает лишние трудности и сбои в работе системы. Реальным инструментом, помогающим сверить ситуацию с целевыми индикаторами социально-экономического развития региона, является принятие новых взвешенных решений в области модернизации образования, их правовое оформление, проведение грамотной образовательной политики.