Текст книги "Развитие туристско-рекреационных зон в условиях государственно-частного партнерства"

1.2. Особые экономические зоны туристско-рекреационного типа как инструмент инновационного развития сферы услуг в условиях государственно-частного партнерства

Стратегический курс развития страны на модернизацию и инновационное развитие требует определения наиболее эффективных механизмов внедрения перспективных управленческих инноваций и разработок в хозяйственную деятельность сферы услуг. Таким механизмом являются особые экономические зоны, которые несут регулятивную функцию государства, нацелены на устранение препятствий для инновационного развития и позволяют достичь конкурентных преимуществ в сфере услуг путем создания наиболее благоприятных условий для взаимодействия всех субъектов инвестиционной деятельности.

Следует отметить, что первые особые экономические зоны (ОЭЗ) появились в России еще во второй половине 80-х годов. В конце 90-х годов насчитывалось уже более 20 ОЭЗ, но они так и не приступили к практической деятельности из-за просчетов при разработке организационно-правовой основы их создания. Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [1] были устранены имевшиеся недочеты, что позволило уже начиная с 2007 года обеспечивать их планомерное увеличение, реальное функционирование и первые положительные результаты. Основная цель введения института особых экономических зон как инфраструктурных факторов инновационного развития состояла в том, чтобы создать благоприятную деловую среду в регионах, установив для инвесторов-резидентов особых экономических зон специальный налоговый и таможенный режимы; обеспечить административную и консультационную поддержку; создать упрощенный порядок администрирования ОЭЗ. Как отмечают И.Ю. Кархова и Д.А. Кунаков, «в последние годы пришло осознание того, что общий режим регулирования хозяйственной деятельности в России (сохраняющаяся неопределенность прав собственности, недоступность или высокая цена долгосрочных финансовых средств для большинства компаний, высокое налоговое бремя в секторах, производящих несырьевую продукцию, а также неразвитость производственной инфраструктуры и забюрократизированность многих сфер деятельности) настолько неблагоприятен для инноваций и развития сложных видов услуг, что отдельными мерами их поддержки обойтись нельзя. Необходимы комплексные улучшения в законодательной, административной и регуляторной сферах, которые на сегодняшний день могут быть в полном объеме реализованы в рамках зон с особым экономическим режимом» [30]. Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [1] трактует особую экономическую зону как часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим предпринимательской деятельности. С точки зрения П. Хандуева и Е. Меньшикова, под СЭЗ следует понимать часть национальной территории (иногда выделенную из общей таможенной черты государства), имеющую расширенную самостоятельность в решении хозяйственных вопросов, особый режим управления и преференциальные условия экономической деятельности для иностранных и национальных предпринимателей [80].

И.Ю. Кархова и Д.А. Кунаков дают следующее определение особой экономической зоны: «При всем разнообразии особых (свободных) экономических зон в мире и их теоретических концепций существо данного явления состоит в создании на определенном участке страны экономического оазиса, который имеет: беспошлинный или льготный режим ввоза и вывоза товаров и услуг, налоговые льготы, упрощенные административные процедуры,льготные условия для вложения иностранных инвестиций и тесно связан с мировым рынком… особая (свободная) экономическая зона – это часть национального экономического пространства со сложноорганизованной комплексной системой, характеризующейся целостностью и многообразием типов связей и отношений между ее элементами (субъектами), где для национальных и иностранных предпринимателей действует особый льготный хозяйственный режим, способствуя решению различных социально-экономических и научно-технических задач» [30].

Смысл этих определений сводится к обеспечению в рамках особых экономических зон различных преференций для резидентов. Действительно, особый хозяйственный режим, предусмотренный для участников ОЭЗ, является важнейшей характеристикой этих экономических формирований. Таможенные и налоговые льготы, ускоренная процедура оформления документов по принципу «одного окна», гарантии прав собственности, возможность участвовать в управлении зоной, государственное финансирование инфраструктуры особой экономической зоны – вот неполный перечень льгот, которыми пользуются участники ОЭЗ.

Необходимо подчеркнуть, что создание ОЭЗ носит взаимовыгодный характер для обеих сторон – государства и инвесторов. С точки зрения П.В. Павлова, «привлечение инвестиций в российскую экономику посредством создания ОЭЗ должно способствовать решению таких задач, как модернизация производства, освоение невостребованного научно-технического потенциала страны, расширение и диверсификация экспортного потенциала и развитие импортозамещающих производств в отдельных отраслях, освоение передовых форм и методов организации производства и опыта цивилизованных отношений в сфере предпринимательской деятельности, развитие инфраструктуры, транспортной сети и средств связи, привлечение капиталовложений в трудоизбыточные регионы, а также в отдаленные районы с богатыми природными ресурсами, продвижение российских товаров и технологий на внешние рынки посредством специальных форм участия отечественного и иностранного капитала. Интересы инвесторов, в свою очередь, сводятся к получению доступа к минеральным ресурсам, возможности внедрения на потенциально широкий рынок, к использованию сравнительно дешевой и квалифицированной рабочей силы, к применению результатов научных исследований и технических разработок для создания новых видов товаров, обладающих повышенной конкурентоспособностью на мировых рынках» [52].

Однако, по данным экспертов, фактором, наиболее мотивирующим инвесторов, является возможность начать свою деятельность на площадке с готовыми производственными помещениями, инженерными коммуникациями, транспортной и социальной инфраструктурой. Это позволяет экономить до 20 % от объема инвестиций на реализацию проекта. Мировой опыт показывает, что на каждый доллар первоначальных инвестиций в ОЭЗ государству требуется вложить 4 доллара. Суммарный объем необходимых инвестиций в инфраструктуру уже созданных российских особых экономических зон можно оценить в сумму порядка 100 млрд. руб., однако это вполне окупаемые затраты, поэтому государство идет на такие бюджетные вложения [79]. Однако дальнейшее развитие ОЭЗ потребует еще больших государственных инвестиций, дефицит которых ощущается уже сейчас, поэтому вопрос привлечения частных инвестиций стоит очень остро. При этом нужно учитывать, что по расчетам аналитиков 87 % финансовых ресурсов России находится сегодня в руках частного капитала.

Другой важный стимул для участников ОЭЗ – устранение административных барьеров. К сожалению, декларирование прав инвесторов и государственных гарантий зачастую имеет сильные расхождения с ситуацией на практике. Медленно решаются вопросы получения статуса резидента, согласования бизнес-плана, регистрации собственности. Отдельные условия получения статуса резидента неприемлемы для представителей малого и среднего бизнеса и не стимулируют к участию в ОЭЗ иностранных инвесторов, в частности необходимость согласования бизнес-плана банком и Министерством экономического развития Российской Федерации, требование дать оценку социально-экономического эффекта от внедрения бизнес-плана (в том числе, мультипликативного). Существует также коммуникационные проблемы, несмотря на обилие контактов между инвесторами и представителями администрации на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Что же касается налоговых преференций, то они незначительны. По сути, речь идет только о снижении региональных и местных налогов, что крайне недостаточно для привлечения серьезных инвестиционных проектов. Тормозит развитие ОЭЗ и процесс привлечения в них российских и иностранных инвесторов также и отсутствие четкой позиции государства по вопросам создания и функционирования особых экономических зон, и ограниченность предусмотренных законом льгот.

Число функционирующих в России ОЭЗ (23) по мировым меркам незначительно – в настоящее время в мире насчитывается несколько тысяч ОЭЗ. Серьезное отставание российских ОЭЗ наблюдается и по показателю концентрации на их территориях субъектов инновационной деятельности. В Китае, например, в особых экономических зонах функционирует около 45 тысяч предприятий, что составляет 18 % от их общего количества в стране [79].

Сложившаяся ситуация требует безотлагательного совершенствования механизмов стимулирования инновационной деятельности, в том числе и в сфере услуг. Однако для этого нужно выработать четкие правила игры, определить соотношение ответственности и рисков со стороны государства и бизнеса, то есть сформулировать принципы государственно-частного партнерства в рамках ОЭЗ. В этом плане заслуживает внимания опыт США. Удачная комбинация различных форм государственной поддержки с предпринимательской инициативой, частным капиталом, экспертным потенциалом бизнес-сообщества и научными достижениями позволяют США опережающим образом развивать новые прогрессивные производства и добиваться хороших темпов инновационного развития.

В России в отличие от Запада опыт исторически устойчивого партнерства государства и бизнеса отсутствует. Это прямое следствие значительной коррумпированности государственного аппарата и российской политической традиции, которая отводит государству роль основного субъекта социально-экономических преобразований. Кроме того, существует такая проблема, как незрелость бизнеса во взаимоотношениях с властью. Бизнессообщество нацелено исключительно на получение прибыли и привлечение бюджетных средств для реализации собственных проектов и крайне мало заинтересовано в инвестировании в проекты общенациональной значимости.

Неоднозначность и незрелость экономических взаимоотношений между властью и бизнесом требуют построения такой долговременной модели партнерства государства, бизнеса и науки в рамках ОЭЗ, при которой каждый из участников партнерства, решая свои задачи, не смог бы осуществлять эффективную деятельность без постоянного и обоюдополезного взаимодействия. Только такой тип взаимоотношений обеспечивает основу для радикальных изменений в структуре научного потенциала страны, для реального запуска инновационного процесса и достижения иного качества экономического роста. Это означает, что приоритеты государственной политики неизбежно должны быть сосредоточены на формировании и развитии государственно-частного партнерства, способствующего максимальной реализации национального инновационного потенциала через механизм ОЭЗ. Государственно-частное партнерство (ГЧП) становится ключевым фактором обеспечения «инновационного прорыва» России. При этом задача состоит в том, чтобы четко определить обязательства партнерства и соотношение этих обязательств, что нашло свое отражение в существующих определениях. Ряд авторов употребляет термин «частногосударственное партнерство», другие используют формулировку «государственно-частное партнерство», отдавая дань реальному вкладу сторон в реализацию совместных проектов. Все они в той или иной мере раскрывают содержание этого термина.

Понятие «партнерство между государственным и частным секторами экономики в инновационной сфере» было определено в 2002 году Комитетом ОЭСР по научной и технологической политике. Согласно этому определению, под государственночастным партнерством понимаются «любые официальные отношения или договоренности на фиксированный/бесконечный период времени между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование и информация, для достижения конкретных целей в определенной области науки, технологии и инноваций» [58]. Заслуживает внимания и такое определение ГЧП: «…государственно-частное партнерство в инновационной сфере – это зафиксированное в официальных документах взаимовыгодное взаимодействие государственного и частного секторов экономики и науки, основанное на следующих принципах: добровольность принятия на себя обязательств и их исполнение в течение сроков выполнения работ сторонами ГЧП; соблюдение прав и обеспечение сбалансированности государственных и частных интересов в рамках ГЧП; разделение ответственности, рисков и непроизводительных расходов сторонами ГЧП; разделение денежных потоков между государственными и частными участниками партнерства; получение максимального эффекта участниками партнерства в соответствии с их вкладом в полученный результат; противодействие недобросовестной конкуренции участниками партнерства» [49].

На практике же гораздо чаще применяется более узкий подход, когда ГЧП понимается как равноправное взаимовыгодное сотрудничество между государством и частным бизнесом в процессе обустройства общественной инфраструктуры и предоставления публичных услуг при условии разделения рисков и ответственности [81]. Целью государства как стороны партнерства является привлечение частных инвестиций в реализацию инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение.

Привлекательность применения ГЧП для государства определяется тем, что данный механизм способствует осуществлению общественно значимых проектов в инновационной сфере в более короткие сроки; обеспечивает снижение финансовой нагрузки на федеральный бюджет за счет привлечения частных инвестиций и переложения части затрат на пользователей научной продукции; сокращает возможные финансовые риски; способствует реализации капиталоемких, с длительными сроками окупаемости инновационных проектов, традиционно невыгодных для частного бизнеса; содействует развитию инновационной сферы. А заинтересованность бизнес-сообщества обусловлена возможностью обеспечить себе доступ в те сегменты экономики, где роль бизнеса была минимальна, а также получить поддержку государства при реализации крупномасштабных проектов с недостаточно высокой рентабельностью и большими сроками окупаемости [49].

Таким образом, особые экономические зоны без грамотно выстроенных отношений партнерства между государством и бизнесом не могут дать ожидаемого эффекта, не следует ожидать и серьезного увеличения их количества в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Рассматривая ОЭЗ с этой позиции, можно предложить следующее определение: особые экономические зоны – это механизм создания государством преференциальных экономических условий на ограниченной территории, предусматривающий взаимовыгодные партнерские отношения с бизнесом путем согласования интересов, координации усилий и консолидации ресурсов с целью использования имеющегося научнотехнического и производственного потенциала и содействия структурным преобразованиям в экономике для обеспечения постиндустриального прорыва.

Ситуация с точки зрения развития партнерских отношений государства и бизнеса в рамках особых экономических зон в настоящее время (за период, прошедший с момента выхода Федерального закона от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» [1], далее – Закон об ОЭЗ, выглядит примерно следующим образом (перечень выполненных государством работ):

1. Сформирована обширная правовая база (более 100 правовых актов).

2. Определена система управления ОЭЗ, учитывающая интересы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, частных инвесторов и резидентов ОЭЗ.

3. Оформлены земельно-имущественные отношения на территориях ОЭЗ.

4. Организовано строительство более 150 объектов инфраструктуры в ОЭЗ, в том числе введено в эксплуатацию 46 объектов.

За пять лет в ОЭЗ привлечено 44 млрд. руб. государственных инвестиций: около 15 млрд. руб. направлено в промышленнопроизводственные зоны, 26 млрд. руб. – в технико-внедренческие и 2,5 млрд. руб. – в туристско-рекреационные. Это позволило активизировать бизнес-сообщество. В настоящее время в ОЭЗ зарегистрировано 223 инвестора-резидента, среди них 25 компаний с участием иностранного капитала из 18 стран. В промышленно-производственные зоны привлечено 26 резидентов, в техниковнедренческие – 176, в туристско-рекреационные – 21. Частные инвесторы заявили о вложении инвестиций в объеме 200 млрд. руб. Ими произведено продукции и услуг на 11,6 млрд. руб., создано более 7 тысяч новых рабочих мест. К 2025 году объем инвестиций в особых экономических зонах по прогнозам составит 860 млрд. руб., а общее количество рабочих мест превысит 195 тысяч. Количество зарегистрированных резидентов к 2025 составит более 1500 [44].

В 2007–2010 гг. постановлениями Правительства Российской Федерации в России создано 13 особых экономических зон туристско-рекреационного типа (ТРЗ) в Ставропольском, Алтайском и Приморском краях, Калининградской и Иркутской областях, республиках Алтай и Бурятия, Южном округе (созданная ОЭЗ в Краснодарском крае на сегодня прекратила свое существование изза несоответствия установленным правилам функционирования ОЭЗ). По расчетам Правительства Российской Федерации до 2016 года общий объем инвестиций из федерального бюджета на создание инфраструктуры туристско-рекреационных особых экономических зон составит 44,5 млрд. руб., частные инвестиции планируется привлечь в объеме 271,4 млрд. руб. Бюджетные средства планируется использовать на строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры [78].

Следует отметить, что туристско-рекреационные зоны до настоящего времени практически не развивались. Достаточно долго проводились согласования, кроме того, во многих проектах не нашла должного отражения экологическая составляющая, что препятствует началу реализации ТРЗ. Четко не определены земельные участки (в Ставропольском крае, например, проект, который изначально должен был представлять собой полномасштабный бальнеологический курорт европейского уровня, в результате непроработанности земельных вопросов существенно сократился). Не ведется и строительство инфраструктуры, что чрезвычайно важно для привлечения как инвесторов, так и туристов. ТРЗ фактически не имеют значимых для региональных экономик инвесторов (прил. 5, табл. 2), исключение составляют ОЭЗ «Бирюзовая Катунь» и ОЭЗ «Байкальская Гавань»). Их финансирование осуществляется в основном за счет бюджетов всех уровней.

Информирование о деятельности ТРЗ также минимально, отсутствует программа продвижения туристского продукта и ее финансирование. Между тем в европейских странах на эти цели выделяется значительный объем средств (рис. 1). Кроме того, в большинстве случаев нет четкого плана развития ОЭЗ непосредственно туристско-рекреационной направленности.

В существующих же планах не учитываются в полной мере особенности той или иной зоны (прежде всего географические, климатические и т.д.), а используются шаблонные концепции, подходящие для стран с более привлекательными с точки зрения туризма климатом, инфраструктурой и опытом развития туризма.

Рис. 1. Бюджеты стран Европы на продвижение национального туристского продукта [12]

Характеризуя совокупность проблем, являющихся общими для туристско-рекреационных зон, необходимо выделить следующие:

1. Неэффективное управление ОЭЗ.

2. Нерешенность земельных вопросов.

3. Медленные темпы строительства инфраструктуры.

4. Отсутствие ясной перспективы для инвесторов в части будущих доходов.

5. Отсутствие масштабных маркетинговых мероприятий.

6. Недостаток опыта в реализации проектов в туристической области.

7. Отсутствие четкого плана развития.

8. Использование шаблонных концепций, подходящих для стран с аналогичным климатом и инфраструктурой.

9. Недостаток квалифицированных кадров.

Тенденции развития мировой экономики свидетельствуют о том, что основным фактором конкурентоспособности становится не стоимость товара, а его качество, новизна, наукоемкость. В этой связи приобретает особое значение создание и функционирование особых экономических зон как точек роста профессионального и интеллектуального уровня населения, эффективного инструмента привлечения инвестиций в экономику страны, ее диверсификации и вывода на инновационный путь развития. В Китае, например, особые экономические зоны стали настоящим локомотивом развития страны, особенно восточной ее части. С середины 90-х гг. в СЭЗ Китая ежегодно привлекается около 40 млрд. долл. Зоны явились полигоном отработки более 200 реформенных начинаний, позволив стране приобрести уникальный опыт взаимодействия с мировым рынком [77].

В условиях ограниченности, а тем более дефицита ресурсов в ряде стран ОЭЗ выступают как реальный и достаточно эффективный инструмент включения национальных экономик в мировое хозяйство. Они ориентированы на активную внешнеэкономическую деятельность, большую восприимчивость к современной технике и технологиям, на создание целевых производств, применение особых методов и форм финансовой, производственно-сбытовой и внешнеторговой деятельности. Будучи частью территории страны, СЭЗ выступают вместе с тем как практический рычаг адаптации всей национальной экономики к мировому хозяйству [23]. В рамках ОЭЗ формируется та инфраструктура, которая оказывает самое непосредственное воздействие на факторы конкурентоспособности. Именно здесь происходит трансформация научных разработок в инновационный продукт. ОЭЗ также вносят вклад в развитие экспорта, и не только в плане увеличения экспорта, но и в плане его диверсификации. Это особенно важно для стран, зависящих от экспорта сырьевых продуктов. Важна роль ОЭЗ и в привлечении прямых иностранных инвестиций в условиях неблагоприятного инвестиционного климата, тем самым обеспечивается поставка производственного оборудования мирового уровня и трансферт передового опыта. Расширение диапазона поставок и деловых контактов с помощью использования свободной зоны оказывается важным фактором развития и тех товаропроизводителей, которые находятся за пределами зоны, поскольку ОЭЗ способствует существенному расширению рынка сбыта.

С точки зрения М.А. Коробейникова, самый главный фактор развития ОЭЗ в том, что они могут стать эффективным механизмом региональной кластерной политики государства [35]. При этом возрастает эффективность коммуникации между бизнесом и властью; формируется единое видение развития бизнеса и региона; развивается взаимодействие между поставщиками и производителями, образовательными учреждениями, финансовыми и государственными институтами. Развитие специализации и аутсорсинга, оптимизация внутреннего взаимодействия способствуют повышению эффективности деятельности участников кластера, а также развитию региональной инфраструктуры (транспортной, информационной, образовательной и т.д.). Это приводит к максимальному использованию конкурентных преимуществ региона, в результате чего в макроэкономическом масштабе повышается уровень благосостояния не только одной отрасли, но и взаимосвязанных с нею секторов, благодаря синергетическому эффекту внутри кластера [30].

Сосредоточение в ОЭЗ наиболее перспективных производств, продуманная система льгот, а также концентрация ресурсов, в том числе и наиболее квалифицированных кадров, которые являются очень важным элементом инновационной инфраструктуры, – все это позволяет обеспечить хорошие предпосылки для инновационного рывка. «Главные задачи современных российских ОЭЗ, – отмечают И.Ю. Кархова и Д.А. Кунаков, – стимулировать приток инвестиций в производственный сектор обрабатывающих отраслей экономики, сформировать уникальную деловую среду для активного развития инновационного бизнеса, производства научно-технической продукции и вывода ее на внутренний и внешний рынок, способствовать диверсификации экономики и развитию транспортной инфраструктуры, стать дополнительным фактором улучшения предпринимательского климата, компенсировать недостатки нашей правоприменительной практики» [30].

Необходимо учитывать и внутреннюю природу особых экономических зон, суть которой заключается в том, что с течением времени продуцируемые в них инновации изменяют качество как самих ОЭЗ, так и сопредельных областей. Здесь имеет место эффект накопления изменений, которые нарушают привычную структуру системы и выходят за ее пределы. Накопление продуктов деятельности ОЭЗ естественным образом нарушает движение к равновесию, имманентно присущее любой экономической системе. Система преодолевает тенденцию развития, и включается внутренний механизм саморазвития, оказывая впоследствии решающее воздействие на темпы и масштабы преобразований в сопредельных сферах.

Давая обобщенную характеристику ОЭЗ, следует отметить прежде всего эффективное сочетание региональной промышленной и инвестиционной политики, что особенно важно в отношении малого бизнеса; возможность создания с помощью инвестиций новой технической и технологической основы производства и научно-производственной инфраструктуры; создание условий для высоких темпов освоения новых продуктов и развития предпринимательской инициативы; возможность влияния на экономику сопредельных предприятий. ОЭЗ, таким образом, позволяют сконцентрировать все компоненты, необходимые для инновационного развития: трудовые ресурсы, финансы, предпринимательскую инициативу, максимально благоприятные условия деятельности и потенциал развития для всего региона.

Практика показывает, что создание ОЭЗ будет эффективным с экономической точки зрения при следующих условиях: снижение масштабов участия государства в ОЭЗ и увеличение роли частных компаний (в части инвестиций и управления); расширение объема и перечня льгот для инвесторов; четкое определение юридических и финансовых обязательств сторон и их ответственности; реальное решение вопросов, связанных с административными ограничениями и правами на собственность; четкая стратегия в продуктовой политике и требованиях к инвесторам; определение механизма взаимодействия всех сторон партнерства; расчет экономической эффективности деятельности резидентов. Решение этих вопросов способствует активизации процесса развития ОЭЗ, а также позволит решить поставленные перед ними задачи по созданию микроинвестиционного климата на конкретных территориях и отработке модели инновационного развития в масштабах России.

Итоги проведенного анализа свидетельствуют о том, что вопросы государственно-частного партнерства приобретают ключевое значение в контексте дальнейших перспектив особых экономических зон в России, обеспечения успеха их миссии. Рассматривая ОЭЗ с позиций институциональной теории, следует подчеркнуть, что они являются ярким примером государственночастного партнерства, в котором государство: во-первых, берет на себя обязательства по строительству инфраструктуры ОЭЗ; вовторых, предоставляет резидентам ОЭЗ налоговые и таможенные льготы, другие преференции, предусмотренные законодательством РФ; в-третьих, создает благоприятный режим администрирования; в-четвертых, гарантирует защиту от неблагоприятных изменений в законодательстве [44].