Текст книги "Европейское право"

В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 ст. 17 Договора о ЕС).

а) Продвижение общих интересов ЕС и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е гг. в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц-комиссаров. По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять «общие интересы» ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею на рассмотрение Европейского парламента, Совета ЕС и – в важнейших случаях – Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии, закрепленная в учредительных документах ЕС, – практически «монополия» на правотворческую инициативу (параграф 2 ст. 17 Договора о ЕС), позволяющая Комиссии выступать реальным двигателем («мотором») интеграционных процессов в ЕС.

По общему правилу, законодательные акты могут приниматься только по предложению Комиссии[43]43
  Лишь в редких случаях (по отдельным специальным вопросам) правом законодательной инициативы наделяются другие институты и органы ЕС (Европарламент, Суд ЕС, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк) либо государства-члены (последние, в частности, могут вносить законопроекты в уголовно-правовой сфере).


[Закрыть]. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках экономического и валютного союза).

б) Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда ЕС.

Комиссия выполняет своего рода «общий надзор» за применением правовых норм ЕС на территории всех государств-членов самими этими государствами.

При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и в случае доказанных нарушений привлекать государства к ответственности перед Судом ЕС (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).

Надзор – одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает Комиссии роль «хранителя» достижений европейской интеграции. Прежде Комиссия могла реализовать надзорные полномочия в полном объеме только в рамках первой «опоры» ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора контроль Европейской комиссии и Суда ЕС за государствами-членами расширился (ст. 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия имеет право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства ЕС и других актов ЕС. За рамками контроля Комиссии и Суда ЕС в значительной степени останется, тем не менее сфера общей внешней политики и политики безопасности.

В рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такие полномочия Комиссия часто реализует в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро. В случае назначения Комиссией штрафных санкций контроль над их реализацией осуществляет Суд ЕС, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (ст. 261 Договора о функционировании ЕС).

в) Исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т. д.).

При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает ее отчет об исполнении бюджета ЕС за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (ст. 317–319 Договора о функционировании ЕС).

г) Координационная, исполнительная и управленческая функции. В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер; содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координацию мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (ст. 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (ст. 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (ст. 1 Протокола «О Еврогруппе»), и т. д.

д) Представительство ЕС на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета.

е) Подготовка инициатив по составлению программ деятельности ЕС. Данная прерогатива Комиссии также может быть отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации здесь выступают не государства-члены, а другие институты ЕС (прежде всего Европарламент и Совет ЕС), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики ЕС.

2.6 Суд Европейского союза

Суд был создан на основе ст. 85 Договора об учреждении ЕОУС и абз. 1 параграфа 5 Соглашения о переходных положениях к Договору об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г. С образованием Европейского экономического сообщества и Евратома был создан единый для них Суд Европейских сообществ. Суд Европейских сообществ, призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, в сравнительно короткие сроки сумел утвердиться в качестве высокоавторитетного и беспристрастного органа. Действуя в пределах своей компетенции, Суд Европейских сообществ сформулировал многие важные для развития интеграционного процесса принципы и иные концептуальные положения. Возрастающая активность Суда Европейских сообществ привела к тому, что с ростом количества принятых к рассмотрению дел увеличивались сроки их рассмотрения и стала падать эффективность Суда. Выход был найден за счет создания дополнительного звена европейской судебной системы – Суда первой инстанции, учрежденного решением Совета № 88/591 от 24 октября 1988 г. в соответствии с Единым европейским актом. Он квалифицировался как вспомогательная инстанция Суда Европейских сообществ, призванная разгрузить последний от рассмотрения определенных категорий дел и улучшить процесс судопроизводства. Указанные цели были во многом достигнуты, однако решить проблему полностью не удалось в течение 90-х гг. XX в.

Коренная реформа судебной системы произошла с принятием Ниццкого договора, в результате которой существенно изменились структура судебной системы и статус судебных учреждений. Была создана трехзвенная система, включавшая Суд Европейских сообществ, Суд первой инстанции и специализированные судебные трибуналы. С вступлением в силу Лиссабонского договора в качестве общего наименования европейских органов правосудия введено новое понятие «Суд Европейского союза», которое используется учредительными документами в специфическом смысле, а именно как собирательное понятие. Под «Судом Европейского союза» понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС. Эта система сохранит трехзвенный характер: Европейский Суд, Общий Суд и специализированные трибуналы.

Термин «Европейский суд» («Суд»), как видно, не является эквивалентным понятию «Суд Европейского союза». Последнее обозначает всю судебную систему Союза. «Европейский суд» («Суд»), напротив, служит названием только ее высшего звена (бывший Суд Европейских сообществ). Европейский суд рассматривает по первой инстанции сравнительно ограниченные категории дел, решения по которым имеют важное значение для обеспечения единства и целостности европейского права.

Вторым звеном судебной системы ЕС выступает Общий суд (Трибунал), прежде – Суд первой инстанции. К подсудности Европейского суда отнесена основная масса дел прямой юрисдикции. Он выступает кассационной инстанцией для обжалования постановлений специализированных трибуналов.

Третий – нижний – уровень образуют специализированные трибуналы[44]44
  До вступления Лиссабонского договора в силу в качестве общего обозначения специализированных судебных органов ЕС использовалось выражение «судебные палаты». Этот не вполне удачный термин был заменен Лиссабонским договором выражением «специализированные трибуналы».


[Закрыть], которые могут учреждаться в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров. На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г функционировал один подобный судебный орган, рассматривающий споры между ЕС и его служащими или другими сотрудниками: Трибунал гражданской службы.

Детальные правила в отношении организации и функционирования судебной системы ЕС изложены в части шестой «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании ЕС (ст. ст. 251–281) и обновленном Статуте, который отныне будет именоваться Статутом Суда ЕС.

Принципы организации и разделения полномочий судебных органов ЕС приведены в табл. 4.

Таблица 4

Решение Общего суда может быть обжаловано по правовым основаниям в Суд ЕС (абз. 2 ч. 1 ст. 225 Договора о Сообществе).

Решения специализированных трибуналов могут быть обжалованы по правовым основаниям в Общий суд (ч. 3 ст. 256, ст. 257 Договора о функционировании ЕС), в исключительных случаях решение Общего суда может быть пересмотрено Европейским судом (ч. 3 ст. 256 Договора о функционировании ЕС).

Судьи и генеральные адвокаты Суда, судьи Общего суда и Трибунала гражданской службы назначаются правительствами государств – членов ЕС на шесть лет и могут быть назначены на занимаемые должности повторно по истечении срока полномочий. Судьи специализированных трибуналов назначаются на основании единогласного решения Совета ЕС сроком на шесть лет. При этом частичное обновление состава судей и генеральных адвокатов происходит каждые три года. Такие принципы назначения судей обеспечивают континуитет судебной практики. Председатели Европейского суда и Общего суда избираются судьями этих судов на трехлетний срок (абз. 3 ст. 223 Договора о Сообществе). Главами администрации Европейского суда и Общего Суда являются секретари указанных судов (ст. 253, 254 Договора о функционировании ЕС).

В рамках Суда ЕС действуют восемь генеральных адвокатов (юридических советников), чья задача состоит в соблюдении беспристрастности и независимости по рассматриваемым судом делам (ст. 252 Договора о функционировании ЕС). Достаточно часто именно данные мотивированные мнения, содержащие полную оценку фактических обстоятельств и юридической квалификации рассматриваемого Судом ЕС дела, раскрывают важные ракурсы в Европейском праве. В соответствии с Декларацией в отношении ст. 222 Договора о функционировании ЕС (38-я декларация), прилагаемой к Заключительному акту, устанавливается, что если Суд ЕС попросит увеличить количество генеральных адвокатов до 11, то Совет ЕС единогласно согласится на такое увеличение. При этом Польша, как и Германия, Франция, Италия, Испания и Великобритания, будет иметь постоянного генерального адвоката, и ротации будут подвергаться только пять генеральных адвокатов. В настоящее время действует 9 генеральных адвокатов.

Требования к кандидатам на должность судей и генеральных адвокатов устанавливаются ст. 253 и ст. 254 Договора о функционировании ЕС. Судьей или генеральным адвокатом Суда ЕС может быть лицо, чья независимость не вызывает сомнений, и оно отвечает квалификационным требованиям, необходимым для назначения на высшие судебные должности в своем государстве, или является общепризнанным специалистом в области права. В соответствии с Лиссабонским договором учреждается специализированный комитет, который выдает заключения о пригодности кандидатов для занятия должности судьи или генерального адвоката. Комитет состоит из семи лиц – бывших судей и генеральных адвокатов, членов верховных национальных судов и общепризнанных юристов. Один из членов комитета назначается Европарламентом. Без получения заключения Комитета претенденты на должности судей и генеральных адвокатов не могут быть назначены.

Судьи пользуются иммунитетом от юрисдикции. В отношении действий, совершенных ими в официальном качестве, включая их устные и письменные заявления, судьи продолжают пользоваться данным иммунитетом после прекращения своих функций.

Свои полномочия судьи осуществляют на Пленуме либо коллегиях (3 или 5 судей). В некоторых случаях допускается принятие решений Большой коллегией из 11 судей (Европейский суд), либо единоличным судьей (Трибунал гражданской службы), либо Пленумом судей – полным составом суда (Европейский суд, Общий суд, Трибунал гражданской службы).

Суд правомочен выносить решения только в нечетном составе. Решения коллегий, состоящих из трех или пяти судей, являются действительными, только если они приняты тремя судьями. Решения пленума являются действительными, только если присутствуют пятнадцать судей. В случае невозможности присутствия кого-либо из судей, входящих в состав одной коллегии, может быть привлечен судья, входящий в состав другой коллегии, на условиях, определяемых процессуальным регламентом.

Судьи и генеральные адвокаты не могут участвовать в разрешении любого дела, в котором они ранее принимали участие в качестве представителя, советника или адвоката одной из сторон либо по которому они призывались выразить свое мнение в качестве члена судебного органа, следственной комиссии или в любом ином качестве.

Если по какой-либо особой причине судья или генеральный адвокат считает для себя невозможным участвовать в разрешении или изучении определенного дела, он сообщает об этом Председателю. В случае, если Председатель считает, что судья или генеральный адвокат не должен ввиду какой-либо особой причины участвовать в заседаниях или подготавливать заключения по определенному делу, он предупреждает об этом данного судью или генерального адвоката.

Основная цель деятельности судебных органов совместно на основе независимости охранять право при толковании и применении Договора о Сообществе (ст. 19 Договора о ЕС, ст. 220 Договора о функционировании ЕС). При этом право Сообщества понимается в широком смысле. Оно включает в себя не только первичное и вторичное право Сообщества, но и общие принципы, а также международные договоры ЕС. Судебные органы выполняют свои задачи посредством контроля как правовых актов и управленческих действий органов ЕС, так и действий государств-участников, а также посредством предоставления индивидуальной правовой защиты и толкования права Сообщества, имеющего обязательную силу. Суд ЕС некомпетентен толковать и разъяснять вопросы действительности национального права.

Если попытаться применить по аналогии функциональное разграничение национальных судов к Суду ЕС, то можно заключить, что Суд ЕС представляет собой конституционный суд (разрешение споров между органами ЕС и государствами-участниками, между самими органами ЕС, а также обеспечение единообразия в применении первичного и вторичного права), административный суд (вопросы правомерности действий или незаконного невыполнения органами ЕС действий), дисциплинарный суд (иски служащих ЕС к Сообществам), суд по гражданским делам (рассмотрение вопросов возмещения вреда Сообществами). В этом заключается функция правосудия Суда ЕС.

Согласно ст. 262 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС единогласным решением по предложению Комиссии после консультаций с Европарламентом может принять решение о расширении юрисдикции Суда ЕС на споры, касающиеся применения правовых актов, изданных на основании учредительных документов ЕС, которыми учреждаются европейские правоустанавливающие документы на интеллектуальную собственность ЕС.

В соответствии с ч. 11 ст. 218 Договора о функционировании ЕС государство – член ЕС, Европарламент, Совета ЕС или Комиссии могут запрашивать заключение Суда ЕС о соответствии планируемого международного договора ЕС положениям учредительных документов ЕС.

В соответствии со ст. ст. 258–277 Договора о функционировании ЕС можно выделить следующие категории споров, рассматриваемых Судом ЕС.

Производство по делам о нарушении договоров в соответствии со ст. 258 Договора о функционировании ЕС позволяет Комиссии обжаловать нарушения государственными органами государств-участников первичного либо вторичного права ЕС. Данное производство нацелено на защиту нарушенного объективного права, но не субъективного права граждан. В редких случаях на основании ст. 259 Договора о функционировании ЕС возможно обжалование нарушения договора другим государством-участником. На стороне ответчика всегда находится государство-участник. Несколько атипичное производство из нарушения договоров может возбудить Европейский центральный банк в отношении национальных центральных банков государств-участников (ст. 271 Договора о функционировании ЕС). Цель данного производства-обязать государства-участников соблюдать право ЕС, и прежде всего оно применяется для имплементации директив. До подачи иска государство-участник должно быть заслушано, а если истцом выступает другое государство-участник, то должно быть проведено внесудебное предварительное производство с участием Комиссии. В этом случае государству дается срок для устранения недостатков. Если досудебная процедура окажется безрезультатной, то может быть подан иск.

Иск о нарушении договоров считается обоснованным, если указываемые Комиссией или государством-участником факты подтверждены, обжалуемое деяние законно вменено ответчику и из него следует нарушение положений права ЕС. С установлением в решении Суда ЕС обоснованности иска ответчик обязан заменить незамедлительно незаконное положение национального права соответствующими праву ЕС нормами (ст. 260 Договора о функционировании ЕС). Если решение не будет исполнено, то на государство может быть наложен штраф.

Иско ничтожности позволяет истцу провести судебную проверку законности правовых актов органов ЕС. Правовые акты рекомендательного характера не могут быть предметом данного иска. Подать иск о ничтожности могут Совет ЕС, Европарламент, Комиссия и государства-участники, ЕЦБ и Счетная палата (касательно их компетенции), физические и юридические лица (если правовые акты затрагивают непосредственно их права) (ст. 263 Договора о функционировании ЕС). Иски могут быть поданы в отношении актов Совета ЕС, Комиссии, Европарламента и ЕЦБ. Правовой акт может быть признан ничтожным только по основаниям, названным в ст. 263 Договора о функционировании ЕС: отсутствие полномочий на его принятие, нарушение существенных процедурных норм, нарушение Договора о Сообществе либо принятых для его применения норм либо злоупотребление полномочиями. Пресекательный срок для подачи иска составляет два месяца с момента, когда истцу стало известно о соответствующем действии. Иск о ничтожности считается обоснованным, если оспариваемый правовой акт органа ЕС подпадает под одно из названных в ст. 263 Договора о функционировании ЕС оснований ничтожности. При этом о нарушении права ЕС заявлено лицом, имеющим право обращаться с соответствующим иском с Суд ЕС. При удовлетворении иска правовой акт органа ЕС объявляется судом ничтожным (ст. 264 Договора о функционировании ЕС). Решение суда действует с момента принятия в отношении всех лиц. Правовые и фактические последствия объявленного ничтожным правового акта должны быть устранены. Ст. 263 Договора о функционировании ЕС позволяет Комитету регионов подавать иски о ничтожности наравне с ЕЦБ и Счетной палатой, а также расширяет возможности для подачи исков о ничтожности физическими и юридическими лицами, в том числе в отношении регламентов непосредственно затрагивают их права, но не закрепляют мер для их выполнения.

Целью подачи иска о бездействии является устранение противоречащего учредительным договорам бездействия органов ЕС, таких как Европарламент, Совет ЕС или Комиссия, а также ЕЦБ. Такой иск может быть подан государством-участником либо органом ЕС, а также физическими и юридическими лицами. Право на подачу иска последними ограничено тем, что они могут требовать принятия только обязательного правового акта (но не заключения или рекомендации), и такой акт должен непосредственно затрагивать их права и обязанности. Основанием для подачи данного иска является уклонение от принятия решения, несмотря на прямое предписание первичного права. Для подачи иска о бездействии необходимо соблюдение досудебной процедуры: обращение к органу ЕС с требованием принять соответствующее решение (абз. 2 ст. 265 Договора о функционировании ЕС). На принятие решения органу ЕС дается два месяца. Если он принимает необходимые меры, то иск не может быть подан, если нет, то по прошествии данного срока начинает течь пресекательный срок в два месяца для подачи иска в Суд ЕС. Предмет иска должен соответствовать требованию к органу ЕС в рамках досудебной процедуры. Иск о бездействии считается обоснованным, если орган ЕС – ответчик, не соблюдая предусмотренную первичным либо вторичным правом обязанность действовать, воздерживается от действий по принятию решения либо не адресует индивидуальный правовой акт в отношении физического либо юридического лица (ст. 265 Договора о функционировании ЕС). При удовлетворении иска орган ЕС обязан предпринять необходимые действия (ст. 266 Договора о функционировании ЕС). Если он этого не сделает, то возможна подача нового иска о бездействии.

Иск о возмещении вреда может быть подан физическим или юридическим лицом, а также объединением, не являющимся юридическим лицом (например, профсоюзом), на основании ст. 268 и ст. 340 Договора о функционировании ЕС. Возмещения вреда могут потребовать и лица, имеющие место нахождения вне территории действия Договора о Сообществе. Возможность предъявления данного иска государствами-участниками спорна, однако есть исследователи, поддерживающие такую точку зрения[45]45
  Streim, R. Europarecht. – Heidelberg: C. F. Mflller, 2008. – S. 228.


[Закрыть]. Ответчиком по искам данной категории может быть только Сообщество. Данное производство позволяет индивидуальным истцам подвергнуть проверке законность нормативных правовыхактов ЕС. При этом может быть принято решение, касающееся не действительности такого акта, а лишь присуждающее определенное возмещение причиненного вреда. Договор о Сообществе не устанавливает срока для предъявления иска о возмещении вреда. В то же время ст. 46 Статута Суда ЕС предусматривает срок исковой давности по делам из причинения вреда: 5 лет с момента наступления события, которое создает основание для права требования. Иск о возмещении вреда считается обоснованным, если орган ЕС (в том числе ЕЦБ) либо служащий Сообщества при исполнении служебных обязанностей нарушил правовую норму, служащую защите пострадавшего (административное нарушение), либо правовую норму более высокой силы, которая служит защите отдельного лица (нормативное нарушение), и тем самым непосредственно причинил вред истцу. Если иск признается судом обоснованным, то принимается решение о возмещении причиненного вреда.

Изначальная цель производства по принятию предварительного решения (преюдициального производства), предусмотренного ст. 267 Договора о функционировании ЕС, – обеспечение единообразного толкования применения права Сообщества. Данное производство также может помочь физическим и юридическим лицам признать ничтожным существенный для их процесса правовой акт Сообщества через национальный суд. Тем самым должно быть предотвращено различное толкование первичного и вторичного права ЕС национальными судами. Исходя из названия этого производства, можно подумать, что при его использовании вначале принимает решение Суд ЕС, а затем – национальный суд. Но это не совсем так. Речь идет о промежуточной процедуре, которая составляет часть производства, которое ведется в национальном суде. Направить запрос в Суд ЕС может любой суд государства-участника. Не имеют права возбудить преюдициальное производство органы ЕС, суды третьих государств, а также международные суды. В рамках рассматриваемого производства могут ставиться вопросы о толковании первичного права, а также вопросы действительности вторичного права Сообщества и его толкования. Также могут подниматься вопросы наличия и содержания общих принципов права ЕС. Но не может быть предметом рассмотрения толкование национального права, соответствие внутригосударственных мер праву ЕС. В то же время национальный судья может поставить на рассмотрение Суда ЕС абстрактный вопрос: запрещена ли правом ЕС мера, соответствующая определенному национальному закону. Недопустима постановка вопроса касательно правового акта, чья действительность могла быть предметом рассмотрения в рамках производства по делам о ничтожности (ст. 263 Договора о функционировании ЕС).