Текст книги "Геомониторинг в городском подземном строительстве"

1.5. Правовая, нормативная и экономическая база мониторинга

Правовое обеспечение охраны окружающей среды и здоровья человека от воздействия загрязняющих веществ реализуется различными отраслями законодательства: конституционного, гражданского, уголовного, административного, здравоохранительного, природоохранительного, природоресурсного, а также нормативно-правовыми актами, международными конвенциями и соглашениями, ратифицированными Россией.

Конституцией России закреплено право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. наряду с регулированием административных отношений обеспечивают защиту экологических прав граждан: гарантируют право на охрану здоровья и право на информацию о факторах, влияющих на здоровье. Особо закреплены права граждан на охрану здоровья в неблагополучных районах и права граждан на обжалование действий государственных органов и должностных лиц в области охраны здоровья.

Закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 19 апреля 1991 г. регулирует отношения по обеспечению такого состояния здоровья и среды обитания людей (условия работы, учебы, быта, отдыха, проживания и т. п.), при котором отсутствует вредное влияние факторов среды на организм человека и созданы благоприятные условия для его жизнедеятельности. Основная ответственность за это возлагается на государство в лице законодательной и исполнительной власти. Однако закон исходит также из того, что обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения – составная часть управленческой, социальной и производственной деятельности всех государственных органов, предприятий, общественных объединений. Закон возлагает на предприятия обязанность осуществления производственного, санитарного и экологического контроля с целью предотвращения загрязнения окружающей среды, обеспечения безопасных условий труда, выпуска продукции, не причиняющей вреда здоровью человека, и др.

Земельный кодекс Российской Федерации ставит своей задачей регулирование земельных отношений в целях рационального использования земель и их охраны, воспроизводства плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды. Понятие «охрана земель» включает в себя в том числе и защиту земель от загрязнения отходами производства, химическими веществами.

Отдельные аспекты охраны окружающей среды и здоровья населения отражены в федеральных законах Российской Федерации:

• «Основы лесного законодательства Российской Федерации»,

• «О животном мире»,

• «Об особо охраняемых природных территориях»,

• «О континентальном шельфе»,

• «О мелиорации земель»,

• «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

Административным кодексом Российской Федерации установлена административная ответственность за различные нарушения в области охраны окружающей среды: превышение нормативов ПДВ или временно согласованных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу; превышение нормативов предельно допустимых вредных физических воздействий на атмосферный воздух; выброс загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения специально уполномоченных на то государственных органов и др. Уголовным кодексом Российской Федерации, принятым 13 июня 1996 г. и введенным в действие с 1 января 1997 г., предусмотрена уголовная ответственность за экологические преступления.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что «…общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

К числу важнейших международных соглашений, ратифицированных Россией, относятся Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.) и Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (1989 г.). В соответствии с Законом «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» от 25 ноября 1994 г., Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. «О первоочередных мерах по выполнению Федерального закона «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением»»,

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1996 г. «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных грузов», которым утверждено Положение о государственном регулировании трансграничных перевозок опасных отходов, Россия запретила импорт и транзит отходов, содержащих соединения свинца, а трансграничные перевозки съема свинцового, изгари свинцовой, шлама свинцового и свинецсодержащих отходов и экспорт отходов, содержащих соединения свинца, подлежат государственному регулированию.

Материалы по предупреждению воздействия выбросов автотранспорта, работающего на этилированном бензине, появились почти полвека назад. В 1947 г. Всесоюзной госсанинспекцией были утверждены «Правила по хранению, перевозке и применению этилированного бензина».

Плата за загрязнение взимается с природопользователей (предприятий, учреждений, организаций и других юридических лиц) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих следующие виды воздействия на окружающую природную среду:

• выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

• сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, а также любое подземное размещение загрязняющих веществ;

• размещение отходов.

Базовые нормативы платы за выбросы и сбросы конкретных загрязняющих веществ определяются как произведение удельного экономического ущерба в пределах допустимых нормативов выбросов, сбросов на показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вещества для окружающей природной среды и здоровья населения. Базовые нормативы платы за размещение отходов являются произведением удельных затрат на размещение единицы (массы) отходов IV класса токсичности на показатели, учитывающие класс токсичности отходов.

1.6. Положения государственных стандартов по мониторингу и прогнозированию чрезвычайных ситуаций

Мониторинг опасных природных процессов и явлений – это система регулярных наблюдений и контроля за развитием опасных природных процессов и явлений в окружающей среде, факторами, обусловливающими их формирование и развитие, проводимых по определенной программе, выполняемых с целью своевременной разработки и проведения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, связанных с опасными природными процессами и явлениями, или снижению наносимого их воздействием ущерба.

Прогнозирование чрезвычайных ситуаций – опережающее отражение вероятности возникновения и развития чрезвычайной ситуации на основе анализа возможных причин ее возникновения, источника в прошлом и настоящем.

Прогнозирование может носить долгосрочный, краткосрочный и оперативный характер.

Прогнозирование антропогенных воздействий на окружающую среду – заблаговременное предсказывание видов, форм, величины и возможных масштабов антропогенных воздействий на окружающую среду, основанное на изучении тенденций развития системы природопользования и перспектив хозяйственного и научно-технического развития общества.

Прогнозирование техногенных чрезвычайных ситуаций – опережающее отражение вероятности появления и развития техногенных чрезвычайных ситуаций и их последствий на основе оценки риска возникновения пожаров, взрывов, аварий и катастроф.

Основные положения по составу системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций.

Система мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций состоит из следующих основных элементов:

• организационной структуры;

• общей модели системы, включая объекты мониторинга;

• комплекса технических средств;

• моделей ситуации (моделей развития ситуаций);

• методов наблюдений, обработки данных, анализа ситуаций и прогнозирования;

• информационной системы.

Организационная структура в общем случае включает в себя:

• орган управления системы мониторинга соответствующего уровня;

• службу наблюдения и контроля (совокупность постов, станций наблюдения и контроля);

• службу сбора и обработки информации и выработки рекомендаций по комплексу мероприятий, направленных на предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций или уменьшение их вредного воздействия на окружающую среду и человека;

• службу технического обеспечения деятельности системы.

Общая модель системы мониторинга отражает возможность развития следующих чрезвычайных ситуаций:

• природных, источником которых являются природные процессы и явления, установленные в ГОСТ Р 22.0.03 и ГОСТ Р 22.0.06;

• биолого-социальных, установленных в ГОСТ Р 22.0.04;

• техногенных, установленных в ГОСТ Р 22.0.05;

• чрезвычайных ситуаций в результате применения современных средств поражения: ядерного, биологического, химического оружия и других специальных средств поражения.

Комплекс технических средств должен удовлетворять целям наблюдения и контроля:

• обеспечивать осуществление измерения требуемых параметров;

• обладать необходимой для оценки состояния окружающей среды точностью, достоверностью, оперативностью, уровнем автоматизации (в соответствии с моделью чрезвычайных ситуаций).

Модели чрезвычайных ситуаций (модели развития ситуаций) должны содержать:

• общее описание ситуаций в зависимости от процесса проявления;

• комплекс характеристик, входных измеряемых параметров состояния, позволяющих идентифицировать ситуацию в целом и отдельные этапы ее развития;

• критерии принятия решений.

Методы наблюдения и контроля должны содержать:

• описание наблюдаемых процессов, явлений и перечень наблюдаемых параметров;

• значения наблюдаемых параметров, принятых в качестве нормальных, допустимых и критических;

• режим наблюдений (непрерывный или периодический);

• точность измерений наблюдаемых параметров;

• правила (алгоритм) обработки результатов наблюдений и форму их представления.

Методы прогнозирования чрезвычайных ситуаций включают:

• описание прогнозируемых процессов, явлений;

• перечень исходных данных для прогнозирования;

• правила оценки репрезентативности исходных данных;

• алгоритм прогноза (включая оценку достоверности результатов) и требования к программному и техническому обеспечению;

• перечень выходных данных.

Информационная система мониторинга представляет собой распределенную автоматизированную систему оперативного обмена информацией и содержит сеть центров коммутации и абонентских пунктов, обеспечивающую обмен данными, подготовку, сбор, хранение, обработку, анализ и рассылку информации. Система должна обеспечивать безопасность и конфиденциальность информации, а также свободный доступ абонентам. Информационная система мониторинга должна иметь организационное, программное, техническое, математическое, методическое, лингвистическое, метрологическое и правовое обеспечение.

Нормативное обеспечение мониторинга окружающей среды и прогнозирования чрезвычайных ситуаций включает:

• законодательные акты;

• нормативные документы по стандартизации: государственные и межгосударственные стандарты;

• нормативные документы, положения и правила, утверждаемые уполномоченным органом государственного управления.

1.7. Роль и место системы экологического мониторинга в управлении состоянием окружающей среды

Реализация государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности требует применения эффективной системы принятия решений или системы управления, которая должна опираться на достоверную информацию о состоянии природных сред, источников антропогенного воздействия на них, реализованных и возможных последствиях таких воздействий. Формируя структуру информационной поддержки системы принятия решений, следует прежде всего получить ответы на ряд принципиальных вопросов: что представляет собой объект управления? каким образом можно воздействовать на объект для управления его состоянием? чего мы хотим добиться в результате воздействия на объект управления? Ответы на эти вопросы позволяют сформировать модель окружающей среды и определить те управляющие воздействия, реализация которых позволяет достичь планируемого состояния управляемого объекта.

Информационная система мониторинга техногенных изменений является составной частью системы управления, взаимодействия человека с окружающей средой (системы управления состоянием окружающей среды), поскольку информация о существующем состоянии природной среды и тенденциях ее изменения должна быть положена в основу разработки мер по охране природы и учитываться при планировании развития экономики. Результаты оценки существующего и прогнозируемого состояния биосферы в свою очередь дают возможность уточнить требования к подсистеме наблюдений, что составляет научное обоснование мониторинга (обоснование состава, структуры сети и методов наблюдений).

На рис. 1.4 показано место мониторинга в системе управления (регулирования) состоянием окружающей природной среды. На схеме условно совмещены энергетические и информационные потоки.

Рис. 1.4. Место мониторинга в системе управления состоянием природной среды

Элемент биосферы с уровнем состояния Б, подвергаясь воздействию (А), меняет свое состояние (Б —► Б’).

С помощью системы мониторинга (М) получается «фотография» этого измененного, а по возможности и первоначального состояния, производится обобщение данных, анализ и оценка фактического и прогнозируемого состояния. Эта информация передается в блок управления (У) для принятия решения. На основании этой информации в зависимости от уровня научно-технических разработок (Н) и экономических возможностей (Э), с учетом эколого-экономических оценок принимаются меры по ограничению или прекращению техногенных воздействий. Совершенствуется и система мониторинга.

Рис. 1.5. Структурная модель управления состоянием окружающей среды

Определяя структуру объекта управления, следует иметь в виду, что окружающая среда представляет собой сложную динамическую систему, в которой многие процессы и явления слабо изучены либо вообще не исследованы. Это обстоятельство создает трудности в принятии решений по регулированию (управлению) состояния среды, так как приниматься они будут в условиях неопределенности информации о состоянии управляемого объекта. Важная роль при этом отводится выбору модели объекта управления как схемы соотнесения между собой характеризующих объект переменных. Модели могут принимать самую разную форму отображения реальной природно-техногенно-социальной системы с различной степенью детальности и целевой направленности. Уровень детализации модели, который делает ее полезной, определяется прежде всего ее планируемым использованием. В этой связи может быть предложена следующая прагматическая модель объекта управления (рис. 1.5), состоящая из источников антропогенного воздействия; абиотических сред, включая атмосферный воздух, поверхностные воды, геологическую среду; биотических сред, включая растительный и животный мир; геоэкосистемы; социально-экономической системы.

В предложенной модели управляемым элементом являются только источники антропогенного воздействия, состояние остальных элементов может изменяться либо за счет неуправляемых природных (естественных) процессов, либо за счет изменения антропогенной нагрузки на них путем управления состоянием антропогенных источников воздействия.

Как элемент объекта управления геоэкосистема имеет исключительно важное значение, так как именно в состоянии геосистемы в наиболее концентрированном виде проявляется как прямое, так и опосредованное воздействие на природу.

Рассмотренная модель позволяет предложить многоконтурную схему управления состоянием окружающей среды с обратными связями антропогенного воздействия на нее. Схема ориентирована на формирование управляющих воздействий на основе принятия решений соответствующими административными лицами. При этом учитывается, что организационному управлению поддается только один структурный элемент: источники антропогенного воздействия.

Первый контур управления связан с реализацией именно этих функций управления. В состав контура управления входят такие элементы, как система мониторинга антропогенных источников; система контроля состояния антропогенных источников; система подготовки и принятия организационных решений. Контроль источников антропогенного воздействия осуществляется путем сравнения их текущего состояния с нормативно заданным, которое в данном контуре управления играет роль внешне заданного критерия управления. Фиксация отклонения текущего состояния источников от нормативно заданного для них состояния приводит к генерации сигнала на активизацию системы подготовки и принятия решений. Активизация управляющей системы будет продолжаться до тех пор, пока не будет достигнуто соответствие текущего состояния источников с нормативным.

Второй контур управления связан с регулированием состояния абиотических сред и включает в свой состав системы мониторинга абиотических сред; контроля состояния абиотических сред; подготовки решений, направленных на изменения нормативов состояния источников.

Контроль абиотических сред осуществляется путем сравнения результатов наблюдения за их состоянием с нормативно заданными, которые для данного контура управления играют роль внешне заданного критерия управления. Если не достигается соответствие между текущим и нормативным состоянием, то генерируется процедура изменения нормативов для источников антропогенного воздействия. В результате этого активизируется система управления источниками. Такая активизация будет продолжаться до тех пор, пока не будет достигнуто соответствие текущего состояния абиотических сред их нормативно заданному состоянию. При этом будет достигнуто согласование между нормативами двух различных видов – для источников и для абиотических сред.

Аналогичным образом осуществляется функционирование третьего контура управления (управление состоянием биотических сред) и четвертого контура управления (управление состоянием геоэкосистем). В этой схеме ведущая роль отводится состоянию геоэкосистем, так как под их нормативное состояние осуществляется «настройка» всех остальных составляющих объекта управления: биотические и абиотические среды, источники антропогенного воздействия. Нормативное состояние геоэкосистем является внешним критерием управления, которое устанавливается исходя из современных требований социально-экономической системы. Именно эта система формирует свои требования к состоянию окружающей природной среды исходя из социальных, медицинских, демографических, экономических и других факторов. На этой стадии преобразуется в критерии управления то, что в настоящее время принято называть моделью устойчивого развития как территорий, так и страны в целом.

Из рассмотренной схемы управления состоянием окружающей среды следует роль и место системы экологического мониторинга как основного инструмента, осуществляющего не только комплексное наблюдение за состоянием элементов окружающей среды, но и формирующего критерии управления в виде допустимых экологических нагрузок.

Реализация задач экологического мониторинга осуществляется через Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ).

1.8. Проектирование систем мониторинга – основа их эффективного функционирования

Стадия проектирования (или планирования) имеет огромное значение для эффективной работы системы мониторинга. Существующие схемы или структуры проектирования сравнительно легко применимы для простых, локальных систем мониторинга, вместе с тем проектирование национальных систем мониторинга сталкивается с большими трудностями, связанными с их сложностью и противоречивостью.

Суть проектирования системы мониторинга должна заключаться в создании функциональной модели ее работы или в планировании всей технологической цепочки получения информации, от постановки задач до выдачи информации потребителю для принятия решений. Поскольку все этапы получения информации тесно связаны между собой, недостаточное внимание к разработке какого-либо этапа неизбежно приведет к резкому снижению ценности всей получаемой информации.

На основании анализа построения национальных систем сформулированы основные требования к проектированию таких систем, включающие пять основных этапов:

• определение задач систем мониторинга и требований к информации, необходимой для их выполнения;

• создание организационной структуры сети наблюдений и разработка принципов их проведения;

• построение сети мониторинга;

• разработка системы получения данных/информации и представления информации потребителям;

• создание системы проверки полученной информации на соответствие исходным требованиям и пересмотра при необходимости системы мониторинга.

При проектировании систем мониторинга необходимо помнить, что его результаты в значительной степени зависят от объема и качества исходной информации. Она должна включать как можно более подробные данные о пространственно-временной изменчивости показателей элементов биосферы или природно-технической системы, должна содержать подробные сведения о видах и объемах хозяйственной деятельности на данном участке, включая данные об источниках загрязнения. Кроме того, необходимо опираться на все законодательные акты, связанные с контролем и управлением данным элементом природы, учитывать финансовые возможности, общую физико-географическую обстановку, основные способы управления и другие сведения.

I этап – определение задач систем мониторинга и требований к информации, необходимой для их выполнения. Роль первого этапа в настоящее время недооценивается, что является причиной многих недостатков. Для определения требований к информации необходима большая детализация и взаимоувязка поставленных задач. В качестве примера можно привести разработанную в Канаде программу мониторинга качества воды. Важную роль при этом играет формулирование как можно более четкого представления о качестве воды и способах его оценки. На основании четко сформулированных задач, а также с учетом ранее накопленных данных о качестве воды, должны определяться требования к информации, включая тип, форму и сроки ее представления потребителям, а также пригодность для управления качеством воды.

На первом этапе проектирования должны быть выбраны основные статистические методы обработки данных, так как от них в значительной степени зависит частота и сроки наблюдений, а также требования к точности получаемых значений.

II этап – создание организационной структуры сети наблюдений и разработка принципов их проведения. Это основной и наиболее сложный этап, на котором с учетом поставленных задач и имеющегося опыта функционирования системы мониторинга определяются структурные основные подразделения сети наблюдений, в том числе центральное и региональные (и/или проблемные), с указанием их основных задач. Предусматриваются меры по соблюдению оптимального соотношения между видами наблюдательных сетей, включая наблюдения на стационарных пунктах, действующих длительное время по относительно неизменной программе, региональные краткосрочные обследования для выявления пространственных аспектов загрязнения, а также интенсивные локальные наблюдения в областях, представляющих наибольший интерес. На этом этапе решается вопрос о целесообразности и масштабах использования автоматизированных, дистанционных и других подсистем мониторинга качества воды. На втором этапе разрабатываются также общие принципы проведения наблюдений. Они могут представляться в виде методических рекомендаций или руководств по проведению ряда мероприятий:

• организации пространственных аспектов наблюдений (выбор мест расположения пунктов контроля, их категория в зависимости от важности объекта и его состояния; определение расположения наблюдательных створов, вертикалей, горизонтов и т. д.);

• составлению программы наблюдений (намечается, какие показатели, в какие сроки и с какой частотой наблюдать, при этом даются рекомендации по соотношению физических, химических и биологических показателей для типичных ситуаций);

• организации системы контроля правильности выполнения работ и точности полученных результатов на всех этапах.

III этап – построение сети мониторинга. Данный этап предусматривает реализацию на основе предложенной организационной структуры сети разработанных ранее принципов проведения наблюдений с учетом специфики местных (региональных) условий. Уточняется соотношение видов наблюдательных сетей, устанавливаются места расположения пунктов в стационарной сети, выделяются области интенсивных наблюдений, намечается периодичность обследования объектов для возможного пересмотра наблюдательной сети. Составляются конкретные программы для каждого пункта и вида наблюдений, регламентирующие перечень изучаемых показателей, частоту и сроки их наблюдения. При наличии автоматизированных и/или дистанционных наблюдений за объектом уточняются программы их работ.

IV этап – разработка системы получения данных/информации и представления информации потребителям. На этом этапе определяются особенности иерархической структуры получения и сбора информации: пункты наблюдений – региональные информационные центры – общенациональный информационный центр. Планируется разработка банков данных, определяются виды и условия представления информационных услуг, выполняемых с их помощью. Дается детальная характеристика основных информационных форм, публикуемых в виде докладов, отчетов, обзоров и описывающих состояние качества воды на территории страны за определенный период времени. Предусматриваются также процедуры контроля точности и правильности получения данных на всех этапах работ.

V этап – создание системы проверки полученной информации на соответствие исходным требованиям и пересмотра при необходимости системы мониторинга. После создания системы мониторинга и начала ее функционирования появляется необходимость проверить: отвечает ли полученная информация исходным требованиям к ней, можно ли на основе этой информации эффективно управлять рассматриваемыми природными объектами? Для этого необходимо наладить взаимодействие с организациями, осуществляющими их управление. Если получаемая информация соответствует предъявляемым к ней требованиям, систему мониторинга можно оставить без изменений. В случае если эти требования не выполняются, а также при появлении новых задач система мониторинга нуждается в пересмотре.