Текст книги "Правовые и экономические модели деятельности в сфере культуры и творческого предпринимательства"

Федеральный закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ) устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций в целях широкого распространения и развития благотворительной деятельности в РФ.

Федеральный закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ) регулирует отношения по созданию и управлению целевым капиталом для повышения финансовой устойчивости некоммерческих организаций, в том числе государственных (муниципальных) и негосударственных организаций культуры. Закон ограничивает закрытым исчерпывающим перечнем цели формирования целевого капитала (ЦК) и использования дохода от него. Так, п. 1 ст. 3 закона предусматривает, что формирование ЦК и использование дохода от него могут осуществляться в сфере образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта (за исключением профессионального спорта), искусства, архивного дела, социальной помощи (поддержки). Формирование ЦК и использование дохода от него на иные цели не допускается.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» (от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ) стал важным шагом на пути реформирования бюджетного сектора и повышения эффективности расходования бюджетных средств. Он определяет новый тип государственных учреждений наряду с бюджетными: автономные учреждения, правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.

Принятие Федерального закона «О рекламе» (от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ) имело большое значение для формирования правовых условий культурной деятельности. Закон впервые России ввел в правовой оборот понятие спонсорства – «осуществление юридическим или физическим лицом (спонсором) вклада (в виде предоставления имущества, результатов интеллектуальной деятельности, оказания услуг, проведения работ) в деятельность другого юридического или физического лица (спонсируемого) на условиях распространения спонсируемым рекламы о спонсоре, его товарах». Эта норма, а также закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ) в определенной степени способствовали развитию благотворительной деятельности, возрождению меценатства. Некоторые положения закона напрямую касаются деятельности культурных организаций. Так, в ст. 21–23 говорится о запрете рекламы алкогольной продукции, пива и напитков на его основе, а также табачных изделий в организациях культуры и на расстоянии ближе чем 100 м от занимаемых ими зданий, строений, сооружений. Еще одно важное положение закона – обязательная для рекламораспространителя социальная реклама в пределах 5 % годового объема (бюджета) рекламного продукта.

Специальные федеральные законы, составляющие правовую базу деятельности в сфере культуры

Под специальными федеральными законами понимают законы, регулирующие исключительно определенную сферу, в частности культуру.

С принятия Закона РФ «Основы законодательства РФ о культуре» (от 9 октября 1992 г. № 3612-1) начался процесс формирования новой правовой базы культурной деятельности, который продолжается на федеральном и региональном уровнях. Впервые в отечественной законодательной практике сформировалось понятие государственной культурной политики (политики государства в области культурного развития) как совокупности принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также как сама деятельность государства в области культуры Согласно Основам государственное регулирование охватывает практически все сферы культурной деятельности – как традиционные, так и новые ее направления.

Основные задачи законопроекта:

– обеспечение и защита права граждан на культурную деятельность и участие в культурной жизни;

– создание правовых условий для сохранения исторического и культурного наследия народов РФ, развития и воспроизводства творческого потенциала общества;

– определение принципов отношений субъектов культурной деятельности;

– определение принципов государственной поддержки культуры;

– обеспечение гарантий невмешательства в творческие процессы.

Законопроект исходит из принципа федерализма при определении прав и ответственности каждого уровня власти. Отсюда вытекает разграничение предметов ведения в области культуры на предметы ведения Федерации, предметы ведения субъектов РФ, совместного ведения Федерации и субъектов и предмета ведения органов местного самоуправления. В законопроекте определены финансовые ресурсы учреждений культуры, обеспечивающие их многоканальное финансирование. В Основах большое внимание уделено национальной культуре.

В Федеральном законе «О национально-культурной автономии» (от 22 мая 1996 г. № 74-ФЗ) определены правовые основы национально-культурной автономии, сформулированы правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан РФ в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. Наделение национально-культурных автономий правом создавать негосударственные учреждения национальной культуры, организовывать творческие союзы, проводить массовые мероприятия в области национальной культуры, учреждать организации, занимающиеся художественными народными промыслами и ремеслами, издавать литературу на национальных (родных) и иных языках и т. д. создает реальные предпосылки сохранения и развития национальной культуры всем этническим общностям. Принятие закона способствовало снижению напряженности во взаимоотношениях с определенными этническими общностями, их национально-культурному объединению в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

Специальные федеральные законы, направленные на сохранение культурного наследия

Федеральный закон «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ) был принят в дополнение к базовому закону о культуре и для учета особенностей культурной деятельности по сохранению культурного наследия. Закон стал неотъемлемой составной частью законодательства страны по сохранению культурного наследия народов России вместе с ранее принятым Законом РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» (от 15 апреля 1993 г. № 4804-1), Основами законодательства РФ «Об архивном фонде и архивах» (от 7 июля 1993 г. № 5341-1). В соответствии с законом Правительство РФ постановлением от 12 февраля 1998 г. № 179 утвердило «Положение о музейном фонде Российской Федерации», «Положение о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации», «Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации». В указанных положениях предусмотрены реальные механизмы практической реализации закона.

Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ) регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Признавая одной из важнейших задач государственной политики в сфере культуры сохранение, возрождение и развитие народных художественных промыслов как части культурного наследия, был принят Федеральный закон «О народных художественных промыслах» (от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ). Закон создает предпосылки для применения общих норм действующего законодательства в этой сфере материального производства, являющейся одновременно уникальной частью национальной культуры.

Специальные федеральные законы, направленные на сохранение и развитие библиотечного дела в Российской Федерации

Принятие в 1994 г. двух основных федеральных законов в области библиотечного дела – «О библиотечном деле» (от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ) и «Об обязательном экземпляре документов» (от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ) – создало юридическую основу правового регулирования библиотечной деятельности.

Специальный Федеральный закон в области кинематографии

Основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии и порядку ее государственной поддержки были определены Федеральным законом «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» (от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ), где конкретизируются отдельные положения Основ законодательства о культуре и подтверждается, что кинематография, как неотъемлемая часть культуры и искусства, должна сохраняться и развиваться при поддержке государства.

Перечисленные общие и специальные федеральные законы не являются полным перечнем нормативно-правовых и законодательных актов, регулирующих правовое положение организаций культуры и культурного предпринимательства. Большая работа в этом направлении ведется на региональном уровне.

Вместе с тем принятые в последние годы законы далеко не полностью обеспечивают правовые гарантии сохранения и развития культуры. В стадии подготовки находятся законы о музеях-заповедниках, о творческих союзах и творческих работниках. Не принят закон о меценатах и меценатстве, о театре и театральной деятельности.

1.2. Экономическое регулирование деятельности в сфере культуры и творческого предпринимательства

Административно-правовое регулирование деятельности в сфере культуры и культурного предпринимательства во всех странах мира является прерогативой государства. Экономическое регулирование представляет собой специфическую область государственного участия, где практически стирается грань между экономическим регулированием и непосредственным осуществлением социально значимых функций государства.

Регулирующие функции в области экономики государство реализует посредством проведения государственной экономической политики, под которой понимают совокупность мер воздействия на экономические процессы для реализации общественно значимых целей (устойчивого роста национального производства, поддержания эффективного размера занятости, стабилизации уровня цен, обеспечения внешнеторгового баланса). Цель такого воздействия – наиболее полное и эффективное использование ограниченных ресурсов через создание и совершенствование условий для развития рыночных отношений, включая правовое обеспечение экономических реформ, стимулирование развития конкурентной среды, оптимизацию налоговой и бюджетной системы.

Специфика функционирования сферы культуры заключается в том, что применительно к рынку виды культурной деятельности включают коммерческие (книгоиздание, кинематографию, производство звукозаписей и пр.) и некоммерческие направления (работу архивов, библиотек, музеев, организаций по охране памятников и т. д.). Экономические модели рыночной экономики, способные эффективно работать в сфере материального производства, в чистом виде непригодны в сфере услуг непроизводительного характера, на котором специализируется некоммерческие виды культурной деятельности[15]15
  См.: Кошкина М. В. О государственном финансировании некоммерческих организаций в сфере культуры и искусства // Некоммерческие организации в России. 2003. № 6.


[Закрыть]. В этой связи наиболее целесообразным представляется использование как рыночных, так и внерыночных механизмов экономического регулирования. Использование таких механизмов наряду с внедрением новых управленческих технологий, с одной стороны, обеспечило бы приток инвестиций в сферу культуры со стороны негосударственного сектора, а с другой стороны – необходимые государственные гарантии в сохранении и развитии культуры и обеспечении доступности культурных благ.

Основные направления государственного экономического регулирования в сфере культуры:

– обеспечение финансирования сферы культуры за счет государственного бюджета, региональных и местных бюджетов, за счет частных инвестиций, которые стимулируются с помощью налоговых льгот и механизмы частно-государственного партнерства;

– создание системы сбыта и потребления товаров и услуг, производимых в сфере культуры. Данное направление регулируется государством через государственные закупки (государственное потребление) и проведение социальной политики;

– развитие частного и малого предпринимательства в сфере культуры.

Многие исследователи, обращаясь к проблеме взаимоотношений государства и культуры, делали акцент преимущественно на финансовой стороне. Экономика культуры – специальная научная дисциплина, по словам белградского культуролога М. Драгичевич-Шешич; использует как непосредственные (прямые), так и косвенные инструменты воздействия на экономические отношения в культуре. Непосредственное воздействие – финансирование из бюджета в виде дотаций и субсидий. Когда речь идет о дотациях, имеют в виду выделение средств производителю (учреждению культуры), что частично покрывает издержки производства; когда речь идет о субсидиях, подразумевают, что выделяемые средства целенаправленно воздействуют на снижение стоимости какого-либо продукта или услуги. Развитие театрального дела, например, можно стимулировать путем выделения театрам определенных дотаций для покрытия расходов по постановке спектакля и оплаты труда занятых в спектакле или же путем повышения интереса публики за счет снижения стоимости билетов до цены, доступной большинству зрителей (субсидии). Обе формы стимулирования культурной деятельности не являются взаимоисключающими, они взаимно дополняются и используются одно-временно[16]16
  См.: Драгичевич-Шешич М., Стойкович Б. Культура: менеджмент, анимация, маркетинг. Новосибирск, 2000.


[Закрыть].

К косвенным инструментам экономики культуры относятся льготные процентные ставки по кредитам и соответствующая налоговая политика. Косвенные формы воздействия применяются там, где культура имеет преимущественно рыночный характер – коммерческие бездефицитные, ориентированные на рынок виды деятельности.

Степень влияния государства на экономические отношения в сфере культуры, безусловно, высока, но зависит от уровня развития экономики, политической системы и культурных традиций в конкретной стране. Все эти факторы, вместе взятые, определяют культурную политику как самого государства, так и отдельных субъектов – корпораций, благотворительных фондов и меценатов и спонсоров. Соответственно, от этих же факторов зависит и структура финансирования культуры.

Л. Е. Востряков, опираясь на исследования канадских социологов, экспертов Совета по искусству Канады Г. Шартра-на и Кл. Мак-Кафи, приводит классификацию, согласно которой можно выделить четыре типа взаимоотношения государства и сферы культуры, каждому из которых соответствует своя модель государственного финансирования культуры, – государство-«вдохновитель», государство-«патрон», государство-«архитектор» и государство-«инженер»[17]17
  См.: Востряков Л. Е. Региональная культурная политика пореформенной России: субъектное измерение. СПб.: Изд‑во СЗАГС, 2005.


[Закрыть]. По мнению исследователей, одна и та же страна может использовать одновременно взаимодополняющие модели, поэтому предложенная классификация не является взаимоисключающей.

Государство-«вдохновитель» характеризует косвенное влияние на культуру посредством стимулирования спонсорства и меценатства за счет предоставления налоговых льгот; такая модель действу ет в Швейцарии. Но самым ярким представителем государства-«вдохновителя» принято считать США, где традиции свободного рынка поощряли филантропию, где правительство действительно всегда вдохновляло доноров, будь то коммерческий сектор, фонды или частные лица. Своего рода инструментом вдохновения на поддержку культуры со стороны корпораций и частных лиц служит и налоговая политика, предусматривающая донорам культуры соответствующие налоговые льготы. Суммы вкладов вычитаются из дохода донора до того, как этот доход становится объектом налогообложения. Здесь существуют наиболее высокие пределы разрешенных вычетов из доходов вкладчиков, при которых действуют налоговые льготы. Принято считать, что в США налоговые льготы действуют эффективнее, чем в других странах мира. Неслучайно ни в одной другой стране мира средства, предоставляемые социально-культурной сфере, не достигают таких объемов, как в США. Около 25 % бюджета американских организаций культуры формируется за счет грантов, частных и корпоративных фондов, пожертвований частных лиц и компаний. Около 9 % расходов покрывается из государственного сектора[18]18
  См.: Калужский М. В. Бюджет культуры в США: собственные доходы и государственная поддержка // Отечественные записки. 2005. № 4.


[Закрыть]. При этом важно, чтобы государство пользовалось не только сугубо экономическими методами посредством предоставления налоговых льгот, но также путем создания в обществе соответствующей атмосферы, стимулирующей вклады в сферу культуры, а учреждения культуры на поиск новых доноров. Сложившаяся в США за последние 40 лет система финансирования культуры доказала свою жизнеспособность. Однако политику «вдохновителя» отличает нестабильность, финансирование зачастую зависит от изменения вкуса частных доноров и их финансового положения.

Государство-«патрон» финансирует культурную деятельность посредством управления «на расстоянии вытянутой руки» (англ. the arms-length principle). Оно определяет лишь общий уровень поддержки культуры, выделяя соответствующие финансовые средства, а их распределением между конкретными организациями ведают независимые от правительства посреднические организации, становящиеся своеобразным буфером между правительством и культурой. Классический пример государства-«патрона» – Великобритания и Нидерланды.

В государстве-«архитекторе» решение о поддержке культуры, размерах и адресности финансирования принимают государственные органы, чаще всего министерства культуры. Сильной стороной политики «архитектора», по мнению исследователей, выступает стабильное экономическое положение деятелей культуры. Оно зависит от членства в официальных творческих союзах, придавая представителям творческих профессий статус свое образных государственных служащих. Гарантия долгосрочного финансирования в свою очередь может стать причиной творческой стагнации. Примером государства-«архитектора» могут служить страны континентальной Европы, особенно Франция. Так, затраты французского государства на культуру составляют около 99 % общего объема финансовой поддержки культурной деятельности, лишь 1 % составляет доля меценатов и спонсоров[19]19
  См.: Шишкин С. В. Экономика социальной сферы. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2003.


[Закрыть].

Группа стран, где, поддерживая культуру, государство выступает в роли инженера, относительно невелика. Ранее к ней относили все страны Восточной Европы. Как и «архитектор», государство-«инженер» принимает решение о распределении финансовых ресурсов, их получателях и контролирует целесообразность расходования посредством специальных государственных органов. Однако творческая энергия подчинена в данном случае целям государственной идеологии.

В большинстве развитых европейских стран бюджетное финансирование остается одной из главных форм поддержки сферы культуры и искусства. Однако затраты на эти нужды в общих расходах бюджетов стран составляют сравнительно небольшую часть – от 0,2 до 2,5 %. Модель государственного финансирования культуры складывается в каждой стране на основе выбора методов, форм и механизмов финансовой политики. На ее формирование заметно влияют традиционные национальные культурные предпочтения, а также развитие благотворительности, спонсорства и меценатства[20]20
  Цит. по: Абанкина Т. В. Финансирование культуры в европейских странах: обзор подходов и методов // Отечественные записки. 2005. № 4. С. 124–144.


[Закрыть]. Однако бюджетное финансирование организаций культуры несет не только финансовую стабильность, но и угрозу прямого контроля над свободой творчества. Л. Е. Востряков отмечает: «Обычно получатели на местах (муниципалитеты, местные учреждения культуры и др.) стараются доказать свое исключительное право на финансовую поддержку правительства и стремятся выделять в качестве приоритетов и те виды деятельности, которые пользуются поддержкой государства. Эти приоритеты, однако, не всегда имеют реальные основания и соответствуют местным нуждам»[21]21
  См.: Востряков Л. Е. Региональная культурная политика пореформенной России: субъектное измерение. СПб.: Изд‑во СЗАГС, 2005. С. 44.


[Закрыть]. В результате организации культуры, плотно севшие на «бюджетную иглу», слабо развивают инновационные формы работы и не предлагают потребителям новые качественные продукты и услуги, отвечающие потребностям потребителей, а поскольку решения о субсидиях и их адресности принимают правительственные чиновники, предпочтение отдается традиционным формам культуры и искусства. Программы деятельности направлены скорее на охрану и консервацию сложившейся инфраструктуры отрасли (модель «музей – театр – библиотека»), на обеспечение сотрудников отрасли гарантированной (хотя и мизерной), зарплатой, чем на творческие и инновационные проекты.

С приходом новых акторов (это крупный российский и международный бизнес, благотворительные и общественные фонды, меценаты) в реализацию культурной политики ситуация с финансированием меняется, а с развитием творческих индустрий и предпринимательства в культуре потребители имеют все больше шансов получить инновационный и качественный культурный продукт.

В соответствии с российским законодательством финансовые средства государственных, коммерческих и некоммерческих организаций культуры образуются за счет:

– бюджетных ассигнований и других поступлений от учредителя;

– доходов от платных форм культурной деятельности (выручки от реализации товаров, работ, услуг);

– добровольных взносов, пожертвований, средств, полученных по завещаниям;

– дивидендов (доходов, процентов), получаемых по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам (кроме государственных учреждений);

– доходов, получаемых от собственности некоммерческой организации;

– доходов, получаемых от сдачи в аренду имущества, находящегося в оперативном управлении (с согласия собственника);

– кредитов банков и иных кредитных учреждений;

– других доходов и поступлений. К ним можно отнести поступления от российских бизнес-структур (спонсорские взносы, благотворительные гранты от корпоративных фондов) и зарубежных благотворительных фондов и международных организаций.

В основе государственных гарантий сохранения и развития культуры в России лежит бюджетное финансирование организаций культуры. Культура не входит в число приоритетов бюджетной политики в социальной сфере. Сохранявшийся до 2005 г. норматив, предписывающий направлять не менее 2 % расходов федерального бюджета и не менее 6 % расходов местных бюджетов на финансирование культуры, не выполнялся ни разу, даже на стадии формирования бюджета; фактическое финансирование отрасли было значительно меньшим, хотя в номинальном выражении расходы на культуру, даже с учетом темпов инфляции, выросли не на проценты, а в разы. Однако если сравнить расходы на культуру консолидированного бюджета, то они выросли в 5,5 раза, а доходы от платных услуг – в 11 раз. Таким образом, рыночный потенциал сферы культуры рос с темпом, вдвое обгоняющим бюджетное финансирование[22]22
  См.: Абанкина Т. В. Прокрустово ложе бюджетной культуры // Отечественные записки. 2005. № 4 (25).


[Закрыть].

Данный факт свидетельствует о том, что спрос на культурные продукты и услуги в сфере культуры превышает предложение со стороны государства. Согласно экономическим законам рынок должен отреагировать на такой дисбаланс. В условиях реструктуризации бюджетного сектора, сокращения получателей бюджетных средств, возрастания конкуренции между государственными и негосударственными производителями культурных продуктов и услуг создаются условия для развития негосударственного некоммерческого сектора и предпринимательства в сфере культуры, которые помимо собственно заработанных средств могут иметь возможность получать бюджетные средства в рамках государственных заказов и привлекать средства из других источников (гранты, пожертвования, инвестиции и пр.).