Текст книги "Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование"

Отметим факторы, которые влияют на эффективность правового регулирования приватизации и определяют основные направления развития соответствующей отрасли законодательства.

Во-первых, следует указать на высокую степень зависимости законодательства о приватизации от политического фактора – общеэкономической политики (например, присоединения России к ВТО, формирования Единого экономического пространства ЕврАзЭС) и приватизационной программы правительства. Это обстоятельство делает нормативно-правовую базу приватизации крайне нестабильной, что, в свою очередь, негативно отражается на инвестиционной привлекательности российской экономики, а также имеет другие неблагоприятные последствия.

Во-вторых, нормативная база приватизации остается несистематизированной, что проявляется не только в количественном аспекте (численность только федеральных законов, содержащих отдельные нормы, которые регулируют приватизационные отношения, исчисляется в настоящее время десятками), но и в существовании нескольких автономных моделей приватизации (для государственного и муниципального имущества, для земли и иных природных ресурсов, для жилищного фонда и т. д.).[39]39
  Красников Н. К вопросу об эффективности управления государственной собственностью «Безопасность бизнеса», 2006, № 2.


[Закрыть]

В-третьих, действующее законодательство о приватизации отличается очевидным смещением акцента в сторону регулирования приватизационных отношений на федеральном уровне. Принципы правового регулирования приватизации имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, остались не установленными федеральным законодателем.

В-четвертых, практически полное игнорирование проблематики контроля за приватизацией действующим законодательством также приводит к снижению эффективности сформировавшегося на сегодняшний день механизма нормативно-правового регулирования приватизационных отношений.

Важно, чтобы упомянутые факторы были учтены при дальнейших законопроектных работах в области приватизации.

Формирование системы государственного финансового контроля – длительный процесс, по-разному протекавший на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Если на федеральном уровне организационно-правовая основа государственного финансового контроля была в целом определена с принятием Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», то формирование контрольных институтов и законодательных основ их деятельности в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях вплоть до 2011 года происходило спонтанно. Появлявшиеся контрольно-счетные органы значительно отличались друг от друга по своему статусу, месту в системе государственных органов (органов местного самоуправления), полномочиям, реализуемым в рамках бюджетного процесса, контролю за сохранностью и эффективным использованием государственной (муниципальной) собственности и т. д.

Иными словами, долгое время отсутствовали законодательно закрепленные общие начала организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований, которые бы позволили сформировать эффективно действующую систему финансового контроля, развернувшуюся на трех уровнях – федеральном (Счетная палата Российской Федерации), региональном (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) и муниципальном (контрольно-счетные органы муниципальных образований).[40]40
  Козырин А. Н. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Реформы и право. 2011. № 4. С. 24.


[Закрыть]

В соответствии с российским законодательством названные уровни публичного финансового контроля функционируют автономно и не составляют единой вертикали контрольной власти. В то же время между ними существуют определенные взаимосвязи, позволяющие представить их в рамках одной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Отсутствие единообразного подхода к формированию региональных и муниципальных органов финансового контроля привело к формированию весьма пестрой картины институтов финансового контроля, что, очевидно, не содействовало повышению эффективности контрольных мероприятий. Региональные и муниципальные контрольно-счетные органы не только назывались по-разному (контрольно-счетными палатами, контрольно-бюджетными комитетами, государственными контрольными комитетами, контрольно-счетными комиссиями и т. д.), но и существенно разнились по объему полномочий и юридическому статусу (они, например, могли иметь статус юридического лица, а могли осуществлять свою контрольную деятельность, не являясь при этом юридическими лицами).

Унификация подходов к формированию контрольно-счетных органов и порядку их деятельности давно уже была обозначена как одна из приоритетных задач законопроектной деятельности. Счетная палата Российской Федерации и Ассоциация контрольно-счетных органов выступили инициаторами принятия федерального закона, в котором были бы установлены организационно-правовые стандарты финансового контроля на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Через 15 лет после принятия Федерального закона о Счетной палате Российской Федерации принимается закон о региональных и муниципальных контрольно-счетных органах. Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ) был опубликован в «Российской газете» 14 февраля 2011 года и вступил в силу 1 октября 2011 года.

Следует отметить, что отдельные аспекты деятельности региональных и местных контрольно-счетных палат были урегулированы федеральным законодательством. Так, А. Н. Козырин отмечал, что «…если Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ устанавливает принципы деятельности контрольно-счетных органов как органов государственной власти на региональном уровне и определяет их место в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, то другой источник правового регулирования контрольно-счетных органов – Бюджетный кодекс РФ – определяет их статус в качестве органов финансового контроля». Однако общие начала формирования контрольно-счетных органов и порядка их деятельности федеральным законодательством определены не были, и эту законодательную лакуну восполнил Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ.[41]41
  Козырин А. Н. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов: научно-практический комментарий статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Реформы и право. 2011. № 4. С. 24.


[Закрыть]

Одними из основополагающих положений в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ являются, на наш взгляд, нормы, затрагивающие конкретные формы реализации контрольных полномочий. Законодатель предусмотрел две такие формы – контрольные мероприятия и экспертно-аналитические мероприятия. Наблюдается некое отступление от традиционной структуры организации внешнего публичного финансового контроля, сложившейся в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях. Так, Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» предусмотрено, что Счетная палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что предусматривает: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов Российской Федерации; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовку и внесение в Совет Федерации и Государственную Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом; подготовку и представление заключений в Совет Федерации и Государственную Думу по исполнению федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов в отчетном году; подготовку и представление заключений и ответов на запросы органов государственной власти Российской Федерации. Аналогичные положения содержались до последнего времени в законах субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, а также в актах представительных органов муниципальных образований о муниципальных контрольно-счетных органах. В новых законах (новых редакциях законов) субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах, принятых в течение 2011 года, эти положения уже приведены в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ и статьи, посвященные формам осуществления контрольно-счетными органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, полностью повторяют положения нового Федерального закона.[42]42
  Козырин А. Н. Аудит приватизации как инструмент повышения эффективности публичных финансов (на примере деятельности Счетной палаты РФ) // Государственный контроль. 1811–2011: сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля. Курск; М., 2011. С. 22–28.


[Закрыть]

Однако ни в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ, ни во вновь принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации не раскрывается содержание понятий «формы контрольных мероприятий» или «формы экспертно-аналитических мероприятий». В этом случае возникает необходимость следовать международным стандартам сложившейся практики организации контрольно-счетной деятельности и принимать свои собственные стандарты, методически основываясь на стандартах, утвержденных Коллегией Счетной палаты РФ.

Важное место в механизме правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов и осуществления ими контрольных мероприятий занимают локальные правовые акты – внутренние регламенты, стандарты и т. д.

Наряду с регламентами, коллегии контрольно-счетных органов утверждают и другие локальные правовые акты – методические рекомендации и стандарты.

На федеральном уровне уже выработан единый порядок организации контрольных мероприятий в стандарте Счетной палаты РФ.

Так, например, согласно Стандарту финансового контроля СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утвержден Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 2 апреля 2010 года № 15К (717)), контрольное мероприятие – это организационная форма осуществления контрольно-ревизионной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере государственного финансового контроля.

Согласно СФК 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» контрольные мероприятия Счетной палаты РФ в зависимости от поставленных целей и характера решаемых задач классифицируются в зависимости от типа финансового контроля: финансовый аудит, аудит эффективности, стратегический аудит.

К финансовому аудиту относятся контрольные мероприятия, целью которых является определение достоверности финансовой отчетности объектов этих мероприятий, законности формирования и использования государственных средств.[43]43
  Короткова О. И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью «Государственная власть и местное самоуправление», 2009, № 11


[Закрыть]

Аудит эффективности предполагает проведение контрольных мероприятий для определения эффективности использования государственных средств, полученных объектами для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций.

Стратегический аудит охватывает контрольные мероприятия, проводимые с целью комплексной оценки возможности достижения в установленные сроки стратегических целей и приоритетов государственной политики на основе оценки ресурсных возможностей (в том числе обоснованности планируемых и прогнозируемых доходов и расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов), а также ожидаемых при этом последствий.

Если в контрольном мероприятии сочетаются цели, относящиеся к разным типам финансового контроля, такое мероприятие становится смешанным контрольным мероприятием.

В настоящее время происходит приведение в соответствие с нормами Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ регламентов контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Следует отметить, что на данный момент ключевые понятия государственного аудита и финансового контроля определены не законодательными актами, а внутренними локальными актами, имеющими подзаконный характер.

Многие новеллы законодательства о контрольно-счетных органах связаны с процедурными моментами оформления результатов контрольной деятельности.

Частью 2 ст. 10 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ устанавливается, что при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт, который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании этого акта контрольно-счетным органом составляется отчет.[44]44
  Короткова О. И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью «Государственная власть и местное самоуправление», 2009, № 11.


[Закрыть]

Порядок составления акта устанавливается в регламентах контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Так, согласно Регламенту контрольно-счетной палаты Москвы по результатам проверки составляется документ, именуемый актом проверки. В отдельных случаях в процессе проведения проверки могут составляться промежуточные акты и (или) справки. Акт направляется в проверяемую организацию для ознакомления.

При проведении комплексной проверки в нескольких организациях на ознакомление в каждую организацию направляется только тот акт, который имеет отношение к данной организации. Направление в одну проверяемую организацию документов, содержащих результаты проверки других организаций, не допускается.

Финансовые проблемы последних лет порождают острые дискуссии о масштабах вмешательства государства в рыночную экономику. Некогда популярные идеи «свободного рынка» как самодостаточной системы, способной к автономному функционированию без постороннего вмешательства (включая государственное регулирование), на деле оказались несостоятельными.

Важнейший элемент системы государственного регулирования – управление и распоряжение федеральной собственностью в стратегических отраслях экономики. При этом наблюдается устойчивая тенденция в сторону усиления и ужесточения контроля за законностью использования публичного имущества. Стремление к пресечению и предупреждению подобного рода нарушений обусловлено невысокой экономической эффективностью деятельности государства как публичного собственника в сравнении с частным. Более того, противоправное использование федеральной собственности как опасное коррупционное проявление создает угрозу безопасности страны. По этой причине трудно переоценить роль органов в осуществлении надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью. Именно надзор – надежный и действенный механизм защиты интересов государства в экономической сфере.[45]45
  Короткова О. И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью «Государственная власть и местное самоуправление», 2009, № 11.


[Закрыть]

Национальный план противодействия коррупции относит проверки законности использования государственного имущества, соблюдения законодательства при его приватизации к приоритетному направлению деятельности органов прокуратуры.

Вопросы организации надзора за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, закреплены в Приказе Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и указании Генеральной прокуратуры РФ от 2 октября 2007 г. № 156/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего реализацию имущества, обращенного в федеральную собственность, а также вещественных доказательств по делам о преступлениях и правонарушениях». В целях надлежащего эффективного использования общенационального достояния прокурорам предписано своевременно выявлять нарушения законов о федеральной собственности, принимать меры к восстановлению нарушенного права и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Таким образом, надзорная деятельность – одна из гарантий рачительного, в полном соответствии с целевым назначением использования федерального имущества в хозяйственном процессе.

Поскольку надзор за исполнением законодательства, регулирующего управление и распоряжение федеральной собственностью, в силу сущностных характеристик права собственности носит системный характер, зачастую проникает в пограничные правовые сферы и чрезвычайно широк как по кругу регулируемых правоотношений, так и по кругу органов, организаций и лиц, находящихся в поле зрения прокурора, его осуществление весьма трудоемкое и вызывает постоянные сложности в деятельности практических работников.

Эволюция общественных процессов и экономических условий приводит к изменению отражающих их законодательных актов. В связи с этим совершенствуется механизм противодействия правонарушениям в области управления и распоряжения федеральной собственностью. В свою очередь, увеличивается число способов незаконного распоряжения и использования федеральной собственности, усложняются существующие псевдолегальные схемы (в том числе при проведении торгов, аукционов). В такой ситуации перед прокурором стоят задачи по постоянному мониторингу действующего законодательства, координации деятельности правоохранительных органов, возможному принятию указаний об усилении прокурорского надзора в этой сфере, подготовке методических рекомендаций по проведению проверок, применению мер прокурорского реагирования и т. д.[46]46
  Короткова О. И. Эффективность надзора за управлением и распоряжением государственной и муниципальной собственностью «Государственная власть и местное самоуправление», 2009, № 11.


[Закрыть]

Результативность любой проверки прокуратуры напрямую зависит от ее полноты, связанной с правильным определением предмета проверки, источников информации, совокупности проверяемых органов, глубиной исследования состояния законности. Поэтому значительную роль при проведении прокурорских проверок в сфере управления и распоряжения федеральной собственностью играет привлечение к таким проверкам специалистов в экономической и финансовой сферах для установления как законности, так и эффективности такого управления и распоряжения.

Обращаясь к вопросам управления и распоряжения федеральной собственностью, необходимо отметить один из основополагающих принципов ее использования.

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024, определяя основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, установила принцип «эффективности управления». Суть принципа заключается в достижении цели управления, определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий – обязательный при оценке деятельности по управлению государственным имуществом. Следовательно, принцип эффективного управления и распоряжения федеральной собственностью можно считать принципом нормативного характера.[47]47
  Короткова О. И. Государственное управление как необходимый процесс в условии эффективного развития собственности «Государственная власть и местное самоуправление», 2012, № 4.


[Закрыть]

Под эффективностью управления государственной собственностью понимают экономически эффективное (например, с меньшими затратами финансовых средств) достижение управляемым объектом государственной собственности, ресурсами недвижимости, имущественным комплексом свойств (характеристик), обеспечивающих требуемый уровень предоставляемых услуг, запланированное развитие инфраструктуры, достижение приоритетных целей государственного управления.

При этом принцип эффективности управления и распоряжения федеральной собственностью настолько естественный и системообразующий для этой сферы общественных отношений, что пронизывает собой всю систему управления государственной собственностью. Рассматривая эффективность как уровень соответствия результатов какой-либо деятельности поставленным задачам, важно отметить, что конечная цель управления государственным имуществом – достижение наилучшего экономического результата.

Буквальное толкование Закона о прокуратуре не дает однозначного ответа на вопрос о возможности прокурорского реагирования на выявленные факты неэффективного управления и распоряжения федеральной собственностью. Вместе с тем очевидные, явные случаи неэффективного управления подрывают и дискредитируют саму идею публичной собственности как института непосредственного регулирования экономики. Нарушается уже упомянутый стержневой нормативный принцип «эффективности управления», что, безусловно, требует адекватной оценки со стороны прокуратуры.

В идеале субъект управления должен стремиться найти в какой-либо мере лучшие решения всегда, как бы ни были сложны задачи.

Требование управлять именно лучшим образом (а не так, как получится) может проявляться в различных формах. При этом оптимальное управление подразумевает управление, наилучшее из всех возможных и сравниваемых по точному критерию.

В новых экономических условиях назрела необходимость выработать четкие нормативные критерии эффективности управления федеральной собственностью с введением тем самым понятия эффективности как правовой, а не экономической категории в орбиту прокурорского надзора.[48]48
  Короткова О. И. Государственное управление как необходимый процесс в условии эффективного развития собственности «Государственная власть и местное самоуправление», 2012, № 4.


[Закрыть]

До тех пор пока эти критерии не выработаны, очевидные случаи неэффективного управления и распоряжения федеральным имуществом должны получать адекватную оценку со стороны прокуратуры со ссылкой на общие принципы эффективного управления и добросовестного отношения к федеральному имуществу.