Текст книги "Теория государства и права. Краткий курс"

5. Функции государства и формы их реализации

1. Функции государства – постоянные, наиболее значимые действия государственной власти, реализующие ее общественную сущность. Понятие функции всегда предполагает наличие системы, в данном случае общественной, и реализуется внутри нее. Функция фиксирует зависимое состояния системы и ее элементов от действия одной из составляющей. Функцией государства является управление обществом, т. е. такое воздействие на него, которое позволяет обществу воспроизводиться во времени и пространстве.

Функции государства различаются по количеству и объему проявления. Количество – совокупность предметов ведения, подлежащих государственному регулированию. Объем – величина компетенции (набора прав и обязанностей) государственных органов по реализации предмета ведения, влияющая на частоту, интенсивность государственного регулирования и степень обязательности государственных велений. Интенсивность государственного регулирования осуществляется либо как императивное (повелительное, безальтернативное), либо как диспозитивное регулирование – предоставление на выбор нескольких одинаково разрешенных, т. е. ненаказуемых, вариантов поведения.

Количество функций государства зависит от степени его развитости и господствующего в обществе типа политического сознания. Тип политического сознания – индивидуальное, субъективное определение значимости государства. Существуют три типа такого сознания:

1. Этатизм – представление о государстве как о благе и о человеке как о средстве для достижения государственных целей. Его существо удачно выразил Бенито Муссолини: «Все для государства, все посредством государства, ничего против государства». Этатизм обосновывает патерналистскую модель объема государственных функций – представление о государстве как о всеобщем опекуне и о гражданах, как не обладающих моральной автономией (самостоятельная выработка представлений о добре и зле).

2. Либерализм – представление о свободе как о благе и о государстве как о минимальной положительной ценности. Либерализм предполагает, что граждане не рассчитывают на помощь государства в деле обеспечения их благосостояния. Либерализм в своем классическом выражении создает представление о «минимальном государстве» – государство должно обладать минимальным количеством функций, для обеспечения которых все граждане согласны претерпевать одинаковые юридические обременения.

3. Анархизм (представление о государстве как об отрицательной ценности для человека) – не формулирует представлений о необходимых функциях государства.

В начале XX в. и особенно в его середине либеральное понимание объема государственных функций сменяется на другую модель. Эта модель называется социально-правовым государством. В ней усилены экономическая и социально-гарантийная функции. Впервые принципы социального-правового государства были зафиксированы в конституции ФРГ. Данная модель предполагает, что гражданин не только надеется и вправе требовать правомерного государственного бездействия, не только получает услуги по обеспечению безопасности и правосудия, но и приобретает положительные государственные гарантии на некоторые жизненные блага. Эти блага характеризуются как необходимые и достаточные для поддержания достойного человека жизненного уровня.

2. Классификация функций государства осуществляется по нескольким основаниям. Все функции государства по предмету их применения делятся на внешние и внутренние. Внешние функции – действия государства за пределами своей территории. К ним относятся:

• обеспечение безопасности государства;

• осуществление защиты и покровительства гражданам, находящимся за рубежом;

• обеспечение международного сотрудничества;

• регулирование внешнеэкономических отношений.

Внутренние функции – действия государства в пределах его территории:

• обеспечение внутренней безопасности и правопорядка;

• осуществление правосудия;

• экономическая функция;

• экологическая функция государства (защита окружающей среды обитания);

• страховая функция государства (гарантийная) – действия государства в чрезвычайных обстоятельствах;

• функция создания и поддержания социальной инфраструктуры.

Функции государства объективны, т. е. реализуются устойчиво, постоянно, независимо от смены конституционного строя, формы правления и персонального состава властвующих. Это не означает, что усилия руководителей государства и политическое сознание не влияют на количество и особенно на объем этих функций. Такое воздействие осуществляется посредством целей и задач, сознательно ставящихся перед государством.

3. Форма – определенный, устойчивый порядок соединения элементов. Под формой осуществления государственных функций понимается определенный установившийся порядок (т. е. последовательность действий), который обнаруживает государственная власть, реализуя свои цели. Существует три формы реализации, которые принято называть юридическими формами, поскольку их содержание определяется следующими юридическими актами.

1. Правотворческая форма. Государственная власть может реализовать свои функции посредством формулирования предписаний общего, периодичного, возобновляемого характера. В этом случае она выступает как правотворец (законодатель).

2. Исполнительная форма (форма активного правоприменения). Государственная власть может реализовать свои функции посредством отдачи однократных, индивидуальных предписаний на основании и во исполнение своих правовых норм. В этом случае государственная власть выступает как правительственная власть. Устойчивыми способами осуществления правительственной (исполнительной) власти считаются действия:

• по государственному управлению;

• по надзору за соблюдением и исполнением правовых норм;

• по охране правопорядка.

Правоприменение, осуществляемое правительством, называется активным, так как государственные органы реализуют право в инициативном порядке, на основании собственного волевого решения.

3. Судебная форма (форма пассивного правоприменения), или отправление правосудия. Государство может выступать и в роли арбитра в споре между гражданами или между гражданами и органами государства о нарушении их прав и обязанностей. Реализация правосудия включает:

• правоконстатацию – установление юридического факта, т. е. определение того, были ли нарушены права и не исполнены обязательства;

• правовосстанавливающее действие – восстановление нарушенных прав и компенсацию причиненного ущерба.

Правосудие называют также формой пассивного правоприменения, поскольку судебные органы принимают решение о юридическом споре не по собственной инициативе, а по запросу заинтересованных лиц.

Совокупность органов государственной власти, специализирующихся на реализации функций государства преимущественно в какой-то одной юридической форме, принято называть ветвями власти.

6. Классификация государств

1. Первый научно значимый образец классификации государств был предложен древнегреческим мыслителем Платоном и усовершенствован Аристотелем.

Классификация государств, по Аристотелю.

1. По характеру цели, которую реализует государство:

• правильные государственные формы – государственные образования, которые действуют ради общих интересов всех: монархия, аристократия, политая;

• неправильные государственные формы – государство действует в частных интересах, а не в интересах всех: тирания, олигархия, демократия.

2. По характеру замещения высших государственных должностей:

• государственные образования, где власть передается по наследованию: монархия, аристократия, тирания, олигархия;

• государственные образования с выборным характером замещения высших государственных должностей: демократия, полития.

3. По количеству должностных лиц, участвующих в управлении государством:

• власть одного: монархия, тирания;

• власть, действующая коллегиально и формирующаяся путем волеизъявления нескольких лиц: аристократия, олигархия;

• власть многих: демократия, полития.

4. По социальному положению находящихся у власти:

• власть богатых: монархия, тирания, аристократия, олигархия;

• власть бедных: демократия;

• власть среднего класса: полития.

2. Аристотелевская классификация положила начало двум различным традициям в классификации государств: юридической и внеюридической. Последняя предполагает, что государство рассматривается как часть общественной системы и существенными признаками государства становятся значимые черты общественных отношений. Внеюридическая классификация государств реализуется в следующих вариантах.

1. По источнику формирования бюджета:

• аграрные государства (формирующие бюджет государства из доходов сельского хозяйства);

• торговые государства (существующие за счет удобного географического положения в точках пересечения торговых путей);

• редестрибутивные государства (существующие за счет обложения данью других сообществ);

• индустриальные и постиндустриальные государства (государства, формирующие бюджет из доходов промышленности или оказания услуг).

2. По отношению к религии:

• клерикальные государства (управляемые церковной властью);

• атеистические государства (преследующие религию);

• секуляризованные (светские) государства (признающие религиозные убеждения свои граждан их частным делом).

3. По правовому и политическому положению государствообразующего этноса:

• этнократии, или националистические государства (наделяющие особыми привилегиями членов господствующего этноса);

• толерантные (признающие правовое равенство граждан любой этнической принадлежности);

• полиэтнические и мультикультурные (признающие особые права этнических меньшинств, выступающие как привилегии в отношении господствующего этноса).

4. По положению политических партий:

• многопартийные (признающие равные права политических партий на участие во власти);

• однопартийные (допускающие существование только одной, правящей партии);

• беспартийные (запрещающее все партии как потенциальные источники раскола нации).

5. По геополитическим характеристикам:

• государство – сверхдержава (оказывающие решающее влияние на международные отношения в целом);

• региональные державы (оказывающие решающие воздействие на локальные международные отношения);

• государства-сателлиты, «провалившиеся государства», которые не могут обеспечить выполнение основных государственных функций, а также бывшие сверхдержавы и державы. Всех их объединяет то, что они не имеют собственных значимых внешнеполитических целей, кроме самосохранения.

Вариантами внеюридической классификации являются формационная и цивилизационная классификации государств.

3. Авторами формационной классификации были Карл Маркс (1818–1883) и Фридрих Энгельс (1820–1895). Она предусматривает, что государства объединяются в группы на основе их принадлежности к общественно-экономической формации (господствующему в локальном социальном организме способу организации производства и распределения). Предполагается, что государственная власть есть продолжение и видоизменение экономической власти того общественного класса, который владеет собственностью, а та в свою очередь зависит от используемой технологии производства, характера орудий труда. Формационная концепция выделяет следующие типы государств: рабовладельческое, феодальное, буржуазное и социалистическое.

В зависимости от типа и объекта собственности формируется и тип общественных отношений. В условиях рабовладельческой формации главным объектом собственности является человек как носитель живой деятельности. Феодальное государство возникает в условиях, когда не столько личность работника, сколько земля оказывается главным объектом собственности. Различия в качестве рабочей силы компенсируются более сложными, чем при рабовладении, орудиями труда. Появляется более значительный объем прибавочного продукта, для изъятия которого не требуется такого жесткого контроля над личностью работника, как при рабовладении. Отношения личной зависимости приобретают характер крепостной зависимости, когда собственность на средства производства распределяется (хотя и в неравных долях) между господствующим классом и непосредственным работником. В буржуазном обществе главным объектом собственности становится овеществленный индустриальный труд, обеспечивающий высокую производительность, значительный объем прибавочного продукта и не требующий от работника универсальной квалификации (как в предшествующих формациях). В силу этих обстоятельств отношение между собственником средств производства и непосредственным работником приобретает характер вещной зависимости при личной свободе последнего. На очень высокой стадии технологического развития, когда доля неквалифицированного труда становится очень незначительной и наука становится «непосредственной производительной силой», функция управления производством отделяется от функции собственности.

Постепенно против марксистской классификации государств был сформулирован ряд существенных аргументов:

• в истории государства не наблюдаются линейная и прогрессивная последовательности формаций и соответствующие им типы государств. Многие феодальные государства образовались, минуя стадию рабовладения на своей территории;

• формационная концепция не объясняет многообразия форм государства в пределах одной формации;

• формационная концепция слабо применима к исследованию государств Востока, в которых лишь очень условно можно говорить о какой-либо собственности;

• формационная концепция не может убедительно объяснить многочисленные факты, когда государственная власть выступала против интересов экономически господствующего класса.

4. Независимо от формационной классификации сложился и получил развитие цивилизационный подход к классификации государств. В его рамках государства группируются по признаку принадлежности к одной цивилизации (культуре). Этот подход носил ярко выраженный идеалистический характер. Если марксизм настаивал на производности сознания от практики производства вещей и общественных связей, то сторонники цивилизационного подхода (М. Вебер, А. Вебер, О. Шпенглер, А. Дж. Тойнби-младший, Н. А. Бердяев), напротив, видели в материальных условиях жизни людей объективацию их коллективного сознания, руководимого устойчивыми ценностными предпочтениями. Ценности в сознании народа отнюдь не носили характер реакции на условия производства, а предшествовали им. Эти ценности определяют смысл жизни человека и диктуют выбор экономического поведения, устройства общества и государства в целом.

Существо цивилизационного подхода в том, что он отказывается видеть соизмеримость, преемственность и смену разных цивилизаций и оценивать их в терминах «более высокие» / «менее высокие», как это принято в формационной концепции. Количество цивилизационных типов государств определяется авторами по-разному, но традиционным является выделение двух главных типов государств, соотнесенных с глобальными цивилизациями: Востока или Запада. Восточная государственность несет в себе следы восточной цивилизации с ее теоцентрическим мировоззрением.

7. Формы государства

1. Юридическая классификация предполагает отнесение реального государства к определенной государственной форме.

Форма государства – это способ образования, организации и осуществления государственной власти.

Форма государства как комплексная характеристика правового порядка формирования, распределения и действия государственной власти включает три взаимосвязанных аспекта:

1) форму правления;

2) форму государственного устройства;

3) форму политического режима.

Понятие формы государства дает представление о процессе воспроизводства государственной власти в целом, показывая источник власти, т. е. как группа лиц превращается в ее носителей, как образовавшаяся власть распределяется по территории и каким образом организуется взаимодействие власти с ее источником.

Юридический подход носит формальный и институциональный характер:

• исследует процедуры, образующие государственную власть, ее распределение между государственными органами и территориальными образованиями, а также способы взаимодействия государственной власти с гражданами (подданными) государства;

• исследует эти процедуры в виде юридических институтов, т. е. правил, зафиксированных в юридических актах. Государство, таким образом, сводится к законодательству о государстве, или точнее, рассматривается как форма правовой организации общества.

2. Форма правления – принцип организации государственной власти.

Монархия – форма правления, при которой верховная власть принадлежит одному лицу по принципу наследования. Монархия подразделяется на несколько видов в зависимости от объема властных полномочий монарха:

• абсолютную монархию: все правомочия государства – законодательные, правительственные и судебные – сосредоточены в одном лице. В таком государстве нет граждан, а есть только подданные, лишенные политических прав. Абсолютное государство относится к своим подданным как к потенциальным правонарушителям и потому широко применяет меры превентивной (предупреждающей) репрессии против них;

• ограниченную (конституционную) монархию, часто называемую также «дуалистической»: действия монарха регламентированы правовыми нормами – конституцией, которая всегда носит октроированный (дарованный) характер; монарх является не только главой государства, но и главой исполнительной ветви власти; конституционная монархия предполагает неизменяемость конституции по произволу монарха, наличие избираемого законодательного органа (парламента) при широких полномочиях монарха в этой области по образцу английской конституционной формулы «king in parliament»;

• парламентскую: реальная власть принадлежит правительству и парламенту, глава государства выполняет номинальные (представительские) функции.

Республика – форма правления, когда должность главы государства, а также иные высшие государственные должности замещаются на определенный срок в порядке политических выборов либо посредством утверждения их непосредственными представителями народа, избранными в ходе политических выборов (депутатами парламента, президентом). Республиканская форма правления предполагает, что государство – это государственно организованный народ. В зависимости от этого выделяют:

• прямую республику (непосредственную демократию) – народ не только является источником суверенитета, утверждая конституцию и определяя тем самым исходные начала государственного строя, но и сам осуществляет этот суверенитет. В прямой республике отсутствует либо слабо выражен государственный аппарат;

• представительную республику – народ выступает только источником государственного суверенитета – создателем конституции, который тем самым определяет основные начала государственного устройства. Однако народ не является носителем государственной власти. Свое суверенное право народ делегирует своим представителям прямо (через политические выборы либо косвенно – через назначение на должности, которое осуществляют собственной властью избранные им представители. В представительной республике государство включает в себя два субъекта государственного суверенитета: народ и государственный аппарат.

Представительные республики в свою очередь делятся на ряд типов в зависимости от объема полномочий представительных государственных органов и главы государства:

• президентская республика;

• парламентская республика;

• полупрезидентская республика.

4. Формы государственного (территориального) устройства фиксируют устойчивые способы распределения государственной власти по территории.

Унитарное государство – форма территориального устройства, когда носителем государственного суверенитета выступает народ. Государственные органы, реализующие функции государства на отдельной территории, являются делегированными носителями суверенитета государства. По всем предметам государственного ведения решения всех центральных органов государственной власти являются обязательными. Виды унитарных государств:

• централизованное – не предоставляет правотворческих полномочий территориальным органам власти, утверждает весь персональный состав территориальных органов и осуществляет контроль не только за правомерностью действий этих органов, но и за целесообразностью таковых;

• децентрализованное (унитарное государство с территориальными автономиями) – в таком государстве часть правомочий центральных органов власти делегируются органам власти территориальных образований, создаваемых по этническому или иному, например, географическому и историко-политическому признаку.

Для унитарного государства характерна единая система права. Ее базу образует единая конституция – основной закон, нормы которого применяются на всей территории страны. В унитарном государстве действует единая судебная система, которая осуществляет правосудие на территории всей страны.

Федеративное государство – форма территориального устройства, когда государственный суверенитет разделен между народом как целым в лице центральных органов власти и территориальными подразделениями народа в лице местных (территориальных) органов власти. Суверенитет государства совместно образуют волеизъявления центральных органов власти и органов власти территориальных образований.

В федеративном государстве предмет государственного ведения делится на три части:

• предмет ведения, закрепленный за центральными (федеральными) органами;

• исключительный предмет ведения территориальных образований;

• предмет совместного ведения центральных и территориальных органов власти.

Существует несколько классификаций федеральных устройств.

1. По способу образования (формирования):

• федерация образуется посредством преобразования унитарного государства в федеративное или вследствие распада другого федеративного государства, субъектом которого было новообразованное государство;

• преобразование конфедерации (объединения нескольких независимых государств, которые в конфедерации сохраняют свою независимость) в федерацию.

2. По способу закрепления правомочий центрального (федерального) правительства территориальных преобразований в составе федерации, выделяются:

• конституционные федерации;

• договорные федерации.

Конституционные федерации предполагают, что права участников федерации определяют посредством общегосударственного референдума, который принимает федеративную конституцию. Договорная федерация обычно образовывается во время преобразования конфедерации в федерацию.

Посредством договора предмет совместного ведения становится либо предметом исключительного ведения федерации, либо предметом исключительного ведения территориальных образований.

3. По способам формирования территориальных образований существуют:

• территориальные федерации, т. е. территориальные образования выделяются по географическим, историческим или экономическим основаниям;

• национальные федерации – территориальные образования совпадают с границами компактного проживания какого-то одного этноса, который называется титульным.

4. По правовому положению территориальных образований делятся:

• на симметричные федерации – обладают равными правами и обязанностями;

• асимметричные – тип, при котором территориальные образования имеют разный статус.

Помимо унитарного и федеративного государства существуют межгосударственные объединения, имеющие некоторые признаки государственности, к ним относятся:

• уния;

• конфедерация.

Уния – это объединение двух или более государств посредством одного главы государства (обычно монарха).

Конфедерация – форма добровольного межгосударственного объединения с общим правительством и иными атрибутами государственности типа вооруженных сил, денежной системы, законодательства. Но при этом участники конфедерации сохраняют свой суверенитет и передают часть своих суверенных прав правительству конфедерации в порядке делегирования (а не отчуждения).

Для конфедерации характерны институты цессии и сецессии, которые гарантируют обоюдовыгодный характер конфедерации. Цессия – процедура вхождения государства в состав конфедерации. Сецессия – процедура его выхода. Цессия участников конфедерации осуществляется в добровольном порядке, сецессия – в добровольном и недобровольном.

4. Политический (государственный) режим – это совокупность приемов и способов осуществления государственной власти. Эта составляющая формы государства показывает содержание «обратной связи» между государственной властью и народом.

Обычно выделяют либерально-демократический и недемократический режимы, которые являются противоположными друг другу.

У государственно-правового режима, особенно недемократического, можно выделить политическую и правовую составляющую. Необходимость выделения политической составляющей обусловлена тем, что осуществление государственной власти не в полной мере совпадает с законодательными положениями.

Для демократического режима характерны: признание народа источником власти; многопартийность; избрание высших должностных лиц государства на определенный срок; наличие свободных, честных и справедливых выборов; признание и защита основных прав и свобод граждан со стороны государства; принцип разделения властей и т. д. Все эти явления являются предметом изучения политологии. Правовая составляющая государственного режима – это совокупность правовых, законодательных средств, обеспечивающих взаимодействие государственной власти с народом как своим источником. Рассматриваемый с этой стороны демократический режим оказывается правовым государством.

Разновидностями недемократического режима являются авторитарный и тоталитарный.

Авторитарный режим – это способ управления на основе контроля власти над политическим волеизъявлением народа. Носители государственной власти стремятся к длительному сохранению себя во главе государства под предлогом сохранения стабильности в государстве, проведения жизненно важных, но непопулярных реформ и необходимости противодействия экстремизму. Разделение властей носит формальный характер. Исполнительная власть доминирует над всеми остальными.

Тоталитарный режим – способ управления на основе полного (тотального) контроля над всеми сторонами жизни общества. Тоталитаризм устанавливает принудительный коллективизм, принудительное идеологическое единомыслие, однопартийность, резкое ограничение частной собственности, лишение граждан всех публичных, политических прав и значительной части гражданских прав. Государственное управление часто включает применение мер массового насилия.