Текст книги "Защита трудовых прав граждан. Практическое пособие"

Глава 2. Государственный надзор и контроль в области защиты трудовых прав граждан (работников)

Основная задача любого другого государства состоит в комплексном обеспечении охраны и защиты прав своих граждан. Поскольку трудовые права граждан (работников) являются неотъемлемой частью прав и свобод граждан в целом, государство призвано обеспечить полноценную охрану и защиту указанных прав.

Для осуществления этой задачи государственные органы проводят ряд мероприятий по контролю и надзору за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Таким образом, деятельность государственных органов по контролю и надзору за соблюдением трудового законодательства является гарантией реализации прав и свобод граждан (работников).

Прежде чем говорить о контроле и надзоре в трудовой сфере, необходимо раскрыть данные понятия и выявить их существенные отличия. Данные понятия тесно взаимосвязаны между собой.

Толковый словарь С.Н. Ожегова под контролем понимает проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора. Надзор – это орган, группа лиц созданная для наблюдения за чем-либо (кем-либо), за соблюдением каких-либо правил[12]12
  Ожегов С.Н. Толковый словарь русского языка. М., 1994. Ожегов С.Н. Толковый словарь русского языка. М., 1994.


[Закрыть]. Исходя из определения, которое дает толковый словарь русского языка, надзорные мероприятия включают в себя и контроль. В юридической литературе существуют различные подходы к пониманию государственного надзора и контроля. К примеру, в одном из источников под надзором понимается одна из форм деятельности государственных органов власти по проверке законности и обоснованности решений поднадзорных субъектов, т. е. фактически объектов, которые обладают органом управления[13]13
  Большой энциклопедический словарь. М.: БРЭ, 2000. 1434 с. Большой энциклопедический словарь. М.: БРЭ, 2000. 1434 с.


[Закрыть].

Ряд ученых-правоведов полагают, что контроль и надзор можно различать по такому критерию, как периодичность. Контроль предполагает некую эпизодичность (т. е. несколько раз в год). Что касается надзора, то он отличается определенной регулярностью (например, раз в месяц, дистанционно). Но такое понимание контроля и надзора представляется несовершенным, поскольку контрольные мероприятия могут также осуществляться дистанционно. Поэтому такой признак, как периодичность, не является существенным для выявления различий между контролем и надзором.

Существует точка зрения, согласно которой, надзорные мероприятия ограничиваются лишь проверкой без осуществления мер. Контроль, в свою очередь, заканчивается проведением соответствующих мероприятий. Но при подробном рассмотрении такого подхода становится очевидно, что меры как таковые присутствуют как при контроле, так и при надзоре.

Кроме того, имеются прямо противоположные точки зрения, что надзор входит в контроль как его составная часть и что контроль входит в надзор. Сторонники данного подхода предполагают, что надзор – более широкое понятие, нежели контроль, который является лишь его составной частью.

Существует мнение, что отличие надзора от контроля заключается в обязательном наличии сигнала о нарушении при надзоре, что опять приводит к свойству периодичности осуществления проверки вне зависимости от того, в рамках контроля или надзора осуществляется проверка. Но очевидно, что не существенно то, кто является инициатором операций контроля или надзора: проверяющий орган, субъект проверки или третье лицо.

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства является охранительной деятельностью государственных органов и общественных организаций, направленной на обеспечение трудовых прав граждан и пресечение нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права[14]14
  Васильчикова Н.В. Проверки федеральной инспекции труда. Справочная правовая система ГАРАНТ, 2007. Васильчикова Н.В. Проверки федеральной инспекции труда. Справочная правовая система ГАРАНТ, 2007.


[Закрыть].

Трудовой кодекс РФ посвящает данной проблеме главу 57, которая именуется «Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права». Данная глава раскрывает основные положения, посвященные этой тематике. Для более полного и детального анализа государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства необходимо обратиться к различным нормативно-правовым актам, регламентирующим эти вопросы:

1) Конвенция МОТ «Об инспекции труда в промышленности и торговле»;

2) Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»;

3) постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда»;

4) постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 156 «Вопросы федеральной службы по труду и занятости» и другие нормативно-правовые акты;

5) Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии со ст. 6 ТК РФ, к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений относится принятие обязательных для применения федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, устанавливающих в том числе принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также систему и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль.

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства в РФ осуществляется различными государственными органами, прежде всего федеральной инспекцией труда. В связи с ратификацией Конвенции МОТ «Об инспекции труда в промышленности и торговле», с Протоколом 1995 г. к ней, Россия взяла на себя обязательство иметь систему государственной инспекции труда, в функции которой входит обеспечение соблюдения законодательства о труде, в том числе об охране труда, на всех предприятиях и в организациях.

В развитие указанного международного документа в РФ был принят ряд нормативно-правовых актов, в которых было закреплено правовое положение федеральной инспекции труда. Данная нормативная база указана выше.

Выше перечисленные нормативные акты сохраняют свою юридическую силу и применяются в настоящее время в части, не противоречащей ТК РФ, причем многие положения кодекса, посвященные федеральной инспекции труда, дублируют нормы указанных нормативно-правовых актов.

§ 1. Деятельность федеральной инспекции труда

Согласно ч. 1 ст. 353 ТК РФ, государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории РФ, осуществляют органы федеральной инспекции труда. Федеральная инспекция труда – единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда) (ч. 1 ст. 354 ТК РФ). Из определения, зафиксированного в ТК РФ, становится ясно, что федеральная инспекция труда представляет собой четкую структуру органов, находящихся во взаимосвязи и взаимоподчинении между собой.

Это инспекции республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов, городов и межрегиональных государственных инспекций, деятельность которых направлена на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов в трудовой сфере.

Помимо норм ТК РФ, при рассмотрении вопроса о Федеральной инспекции труда следует обратиться к положению Конвенции МОТ «Об инспекции труда в промышленности и торговле». Данный правовой акт был принят Генеральной конференцией Международной организации труда, созванной в Женеве Административным советом Международного бюро труда и собравшейся в 1947 г. на своей тридцатой сессии. Конвенция устанавливает правовые основы деятельности инспекции. Правовой основой деятельности Федеральной инспекции труда являются следующие нормативно-правовые акты:

1) ТК РФ (ст. 353–365);

2) КоАП РФ (ст. 5.27–5.34, 5.44, 23.12, ч. 2 ст. 28.3);

3) Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 58-Федеральный закон «О ратификации Конвенции 1947 года об инспекции труда и Протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде».

Трудовой кодекс РФ, помимо названных статей, устанавливает порядок руководства федеральной инспекцией труда, а именно: руководство деятельностью федеральной инспекции труда осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, – главный государственный инспектор труда РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ (ч. 2 ст. 354 ТК РФ).

Одним из основных государственных органов, обеспечивающих защиту законных прав граждан в сфере труда, является Федеральная инспекция труда (именуемая как Рострудинспекция) Министерства труда и социального развития РФ, в состав которой входят территориальные органы – государственные инспекции труда субъектов РФ (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районов, городов и межрегиональные государственные инспекции), образуя единую систему органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов о труде.

§ 2. Полномочия, задачи и принципы функционирования федеральной инспекции труда

Весь процесс функционирования федеральной инспекции труда основан на ряде принципов:

– уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

– законности;

– объективности;

– независимости;

– гласности.

Как известно, принципы представляют собой основополагающие идеи, исходные начала, положения, которые выражают сущность и специфику социального регулирования. В данном случае принципы выражают исходные начала и положения, направленные на регулирование деятельности федеральной инспекции труда.

Принцип уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина не раз уже упоминался выше. Он имеет свое конституционное закрепление, согласно которому, права и свободы человека и гражданина являются наивысшей ценностью государства. Основная цель последнего состоит в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина. Отсюда следует, что органы федеральной инспекции труда должны руководствоваться этим принципом и неукоснительно его соблюдать. Основные задачи, которые должны решать органы федеральной инспекции труда, – это прежде всего защита трудовых прав работников (граждан), при этом защита трудовых прав работников не должна нарушать иные охраняемые законом интересы.

Принцип законности является не только основным принципом функционирования федеральной инспекции труда, но и одним из основополагающих принципов права. Суть его состоит в том, что весь процесс деятельности федеральной инспекции труда должен соответствовать нормам закона и ни в коем случае не вступать в противоречие с ними. Осуществляя свои функции, Инспекция должна учитывать, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие применяется на всей территории РФ. Законы и иные нормативно-правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15 Конституции РФ).

Принцип объективности состоит в том, что, осуществляя свои полномочия, Федеральная инспекция труда должна исходить из норм справедливости и беспристрастности, тщательности и добросовестности, всестороннего выяснения обстоятельств дела, а именно: при принятии решений и мер руководствоваться лишь прямыми предписаниями закона, а не личностными предпочтениями и мотивами, поскольку в нашем государстве перед законом все равны, независимо от расы, пола, положения в обществе, вероисповедания и т. д.

Принцип независимости тесно связан с принципом объективности и предполагает независимость деятельности Федеральной инспекции труда, а также независимость принимаемых ею решений от кого-либо, кроме норм закона, а именно – органы федеральной инспекции труда являются полномочными представителями государства и находятся под его прямой защитой.

Принцип гласности предполагает открытость деятельности и принимаемых решений Федеральной инспекции труда. Данный принцип имеет двоякое значение. С одной стороны, он делает доступной информацию о деятельности федеральной инспекции труда как для работников, так и для средств массовой информации. С другой стороны, принцип гласности дает возможность государству контролировать деятельность органов федеральной инспекции труда.

Федеральная инспекция труда при осуществлении полномочий преследует выполнение определенных задач, перечень которых закреплен в ст. 355 ТК РФ. Так, основными задачами федеральной инспекции труда являются:

1) обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;

2) обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

3) обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

4) доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

Статья 3 Конвенции МОТ «Об инспекции труда в промышленности и торговле» указывает на то, что основными задачами федеральной инспекции труда являются:

1) обеспечение применения положений законодательства в области условий труда и безопасности работников в процессе их работы, например положений о продолжительности рабочего дня, заработной плате, безопасности труда, здравоохранении и благосостоянии, использовании труда детей и подростков и о других подобных вопросах в той мере, в какой инспекторам труда надлежит обеспечивать применение указанных положений;

2) обеспечение работодателей и работников технической информацией и рекомендациями о наиболее эффективных средствах соблюдения законодательных положений;

3) доведение до сведения компетентного органа власти фактов нарушений или злоупотреблений, которые не подпадают под действие существующих законодательных положений.

Законодатель также предусматривает ситуацию, при которой инспекторам труда поручаются другие функции, которые не должны препятствовать осуществлению их основных функций и наносить каким-либо образом ущерб авторитету или беспристрастности, необходимым инспекторам в их отношениях с работодателями и работниками.

В соответствии с возложенными на нее задачами, федеральная инспекция труда реализует следующие основные полномочия:

1) осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством:

– проверок;

– обследований;

– выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений;

– составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий;

– подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

2) анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;

3) осуществляет в соответствии с законодательством РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях;

4) направляет в установленном порядке соответствующую информацию в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, правоохранительные органы и суды;

5) осуществляет надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей;

6) осуществляет надзор и контроль за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;

7) обобщает практику применения, анализирует причины нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, готовит соответствующие предложения по их совершенствованию;

8) анализирует состояние и причины производственного травматизма и разрабатывает предложения по его профилактике, принимает участие в расследовании несчастных случаев на производстве или проводит его самостоятельно;

9) принимает необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применяемых технологий, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников;

10) запрашивает у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов прокуратуры, судебных органов и других организаций и безвозмездно получает от них информацию, необходимую для выполнения возложенных на нее задач;

11) ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав, принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав;

12) осуществляет информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

13) информирует общественность о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведет разъяснительную работу о трудовых правах граждан;

14) готовит и публикует ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в установленном порядке представляет их Президенту РФ и в Правительство РФ;

15) иные полномочия в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ (ст. 356 ТК РФ).

Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку в законодательстве могут предусматриваться и иные полномочия Федеральной инспекции труда. При осуществлении своих полномочий органы федеральной инспекции труда не должны выходить за рамки, определенные в законе, иначе их деятельность будет препятствовать осуществлению функций других уполномоченных органов.

Следует учитывать, что федеральная инспекция труда осуществляет свою деятельность во взаимодействии с правоохранительными органами, с федеральными органами исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять в пределах своих полномочий функции надзора и контроля, с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, объединениями работодателей и объединениями профессиональных союзов, другими государственными и общественными организациями (ст. 365 ТК РФ).

Следующим условием стабильности и эффективности деятельности инспекций по труду являются положения, закрепленные в ст. 9 Конвенции МОТ «Об инспекции труда в промышленности и торговле». Согласно названному нормативному акту каждый член Организации принимает необходимые меры для того, чтобы квалифицированные эксперты и специалисты, в том числе специалисты по медицине, механике, электричеству и химии, привлекались бы к работе инспекции в таких формах, которые будут признаны наиболее отвечающими национальным условиям, с целью обеспечить применение законодательных положений, относящихся к здравоохранению и безопасности работников во время их работы, а также получать информацию о влиянии применяемых способов, используемых материалов и методов труда на состояние здоровья и безопасность работников.

Компетентный орган власти принимает соответствующие меры для того, чтобы содействовать:

1) эффективному сотрудничеству между службами инспекции, с одной стороны, и другими правительственными службами, а также государственными и частными учреждениями, осуществляющими аналогичную деятельность, – с другой;

2) сотрудничеству между служащими инспекции труда и работодателями и работниками или их организациями (ст. 5 Конвенции МОТ «Об инспекции труда в промышленности и торговле»).

С учетом специфики надзорно-контрольной деятельности (т. е. деятельности за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов о труде) в системе Федеральной инспекции труда существует внутреннее функциональное и организационное разделение на две подсистемы (одна – правовая, ведающая надзором и контролем за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов о труде, за исключением вопросов, связанных с охраной труда, вторая – по охране труда).