Текст книги "Административное право. Курс лекций. Учебное пособие"

Л. А. Гречина
Административное право РФ. Курс лекций
Учебное пособие

Предисловие

Административное право является самостоятельной отраслью системы российского права, регулирующей общественные отношения в сфере государственного управления. Данная отрасль является одной из самых объемных отраслей права, опирается на массивный нормативный материал, что представляет определенную сложность при освоении дисциплины. Предлагаемое учебное пособие аккумулировало в себе базовые положения административно-правовой теории, которые вырабатывались на протяжении последних десятилетий, а также ключевые положения современного российского законодательства. Изложение материала в форме лекций дает возможность студенту получить необходимую информацию по курсу в лаконичной, доступной для понимания форме.

Содержание учебной дисциплины изложено в 14 лекциях. Их усвоение позволит сформировать цельное представление об основных институтах общей части административного права: сущности, принципах, функциях, формах и методах государственного управления, предмете, методе, системе и источниках административного права, правовом статусе субъектов административного права (граждан, органов исполнительной власти, государственных гражданских служащих), особенностях административного принуждения и ответственности, административном процессе, в том числе производстве по делам об административных правонарушениях, способах обеспечения законности в сфере государственного управления.

Лекция 1
Государственное управление как объект административно-правового регулирования

1.1. Социальное управление: понятие, особенности, виды.

1.2. Понятие и признаки государственного управления.

1.3. Принципы и функции государственного управления.

1.4. Административная реформа: цели, задачи, основные направления реализации реформы.

1.1. Социальное управление: понятие, особенности, виды

Управление – целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений (Ю. Н. Старилов).

Признаки управления:

1) управление характерно для всех организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных);

2) служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами;

3) всегда целенаправленно;

4) предполагает подчинение объекта управления (управляемого элемента системы) субъекту управления (управляющему элементу);

5) неразрывно связано с информацией через сигналы, символы и другие управленческие команды.

Выделяют три вида управления: техническое (управление производственно-техническими процессами, механизмами, системами машин, изучается техническими науками), биологическое (управление процессами жизнедеятельности живых организмов, является объектом изучения естественных наук), социальное (воздействие на людей, их группы, коллективы, классы, изучается общественными науками, в том числе юриспруденцией).

Социальное управление – такая общественно значимая деятельность людей, которая осуществляется с целью обеспечения согласованности и упорядоченности совместных действий индивидов и их коллективов в интересах эффективного достижения стоящих перед ними задач (Ю. М. Козлов).

Особенности социального управления:

1) осуществляется там, где действуют те или иные системы людей (государство, семья, общественная организация, общество в целом и т. п.);

2) предполагает совместную деятельность людей для достижения общих целей;

3) оказывает упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, обеспечивает согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности (как дирижер, управляя оркестром, обеспечивает согласованность индивидуальных действий отдельных музыкантов);

4) носит волевой, сознательный, а также властный характер;

5) осуществляется в рамках управленческих отношений;

6) связано с определенными формами, методами, средствами воздействия субъекта на объект.

Виды социального управления: общественное (например, в рамках деятельности политических партий, общественных объединений и организаций), религиозное, семейное, международное, муниципальное, государственное.

1.2. Понятие и признаки государственного управления

Государственное управление осуществляется в любом государстве. Это реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм.

Государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу (Г. В. Атаманчук). Государственное управление в широком смысле осуществляется всеми органами власти (представительными, исполнительными, судебными), в узком – представляет собой внутриорганизационную деятельность, осуществляемую в органах государственной власти с целью успешного решения стоящих задач (решение кадровых, финансовых, материально-технических и иных вопросов). Государственное управление в собственном смысле слова представляет собой вид государственно-властной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть¹.

Признаки государственного управления:

1) осуществляется специальными субъектами – органами государственного управления, в качестве которых выступают различные органы исполнительной власти;

2) по своей сути, это исполнительно-распорядительная деятельность, направленная на исполнение, проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных правовых актов путем использования необходимых юридически властных полномочий (распорядительство);

3) универсальный (непрерывный) характер деятельности;

4) носит предметный характер (имеет четкие пространственные границы – территория РФ, отдельного субъекта РФ; осуществляется в отношении конкретных субъектов – граждан РФ, иностранных граждан, находящихся на территории РФ, юридических лиц и т. п.; использует информационные, правовые, финансовые, технические и иные ресурсы);

5) осуществляется органами государственного управления, которые представляют собой специально созданный разветвленный аппарат управления, строящийся по иерархическому принципу;

6) деятельность органов государственного управления и выполнение их функций обеспечивает большой корпус государственных служащих;

7) подзаконный характер управленческой деятельности;

8) принятие в процессе государственно-управленческой деятельности большого числа подзаконных нормативных правовых актов.

Конституция РФ не использует термин «государственное управление», однако в ней содержатся нормы, регламентирующие вопросы государственного управления в современной России. Это нормы, посвященные системе исполнительной власти в РФ.

1.3. Принципы и функции государственного управления

Принципы государственного управления – основополагающие начала, идеи, на которых базируются система, структура и процесс государственного управления. К ним относятся принцип верховенства закона, народовластия, ответственности, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, принцип сочетания централизации и децентрализации государственного управления, гласности, отраслевой и функциональный принципы, принцип сочетания единоначалия и коллегиальности в управлении, плановости, научности, делегирования полномочий и др.

В самом общем виде функции государства и его органов – это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом (Ю. Н. Старилов). Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящим и перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

1.4. Административная реформа: цели, задачи, основные направления реализации реформы

Главной целью для любой административной реформы является повышение эффективности управления внутренними делами государства. При этом, как правило, речь идет о решении задачи совершенствования в целом системы и механизма функционирования исполнительной власти, ее удешевлении, оптимизации и тем самым о повышении эффективности и «полезности» для общества (А. В. Кирин, Н. И. Побежимова).

Начало административной реформе на современном этапе было положено Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.». Административная реформа направлена на повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. 25 октября 2005 г. утверждены Концепция административной реформы в РФ в 2006–2010 гг. и План мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006–2010 гг. Целями административной реформы на данном этапе стали повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. На данном этапе была сформирована нормативная и методическая база повышения качества и предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций), а также созданы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.

Следующий этап административной реформы регламентируется Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 гг. и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции». Основные направления реформы включают реализацию общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг; оптимизацию механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений.

Результатом реализации мероприятий в рамках административной реформы должно стать устранение максимального количества избыточных административных барьеров, снижение уровня коррупции и внедрение современных механизмов управления, что позволит существенно повысить инвестиционную привлекательность российской экономики и обеспечить формирование благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности.

Совершенствование системы государственного управления продолжается. Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы с одной стороны и наличия объективной информации о ходе ее реализации с другой. Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованность в ней государственных служащих, призванных обеспечить ее реализацию (Ю. А. Ежов).

Лекция 2
Административное право как отрасль права

2.1. История возникновения и развития административного права.

2.2. Предмет административного права.

2.3. Метод административного права.

2.4. Система административного права.

2.5. Соотношение административного права с другими отраслями.

2.6. Источники административного права: понятие, особенности, виды.

2.1. История возникновения и развития административного права

Административное право – самостоятельная отрасль российского права, имеющая давнюю традицию. Название отрасли происходит от латинского термина administratio (ad – «при», «к чему-либо» и minister – высший, руководящий), что означает служба, подчинение, деятельность под руководством.

Как отрасль права административное право оформилось во второй половине XIX в. Появление и развитие отрасли было обусловлено тремя факторами: а) необходимостью регламентации охраны общественного порядка в крупных городах; б) потребностью в регулировании различных аспектов государственного управления; в) требованием обеспечения реализации прав граждан в сфере государственного управления.

Таким образом, административное право исторически развивалось как совокупность полицейского права (регламентировало общественные отношения, связанные с деятельностью полиции по охране общественного порядка), управленческого права (регулировало государственно-управленческие отношения – по формированию и определению правового положения институтов исполнительной власти, деятельности государственных служащих и т. п.) и административной юстиции (охватывало отношения по защите прав и свобод граждан и организаций в сфере государственного управления).

После 1917 г. развитие данной отрасли приостанавливается, с 1938 г. приобретает новую окраску. Советское административное право замкнулось на изучении и совершенствовании управленческих общественных отношений. К административному праву относятся нормы, определяющие организацию и деятельность органов государственного управления, их полномочия и ответственность, формы и методы осуществления органами управления конкретных задач государства (С. С. Студеникин).

Изменения в политической, экономической и других сферах государства в начале 90-х гг. XX в. привели к реформированию правовой системы нашего общества. Место, роль и содержание административного права в системе уже российского права было пересмотрено с учетом исторической правопреемственности.

В развитие науки административного права в дореволюционный период большой вклад внесли такие ученые, как И. Андриевский, И. Белявский, В. Гессен, В. Дюрижинский, А. Елистратов, В. Лешков, И. Тарасов и др., которые исследовали вопросы организации государственной администрации в условиях монархии, охраны общественного порядка («полицейской» деятельности), реализации и защиты прав подданных Российской империи. В первые годы советской власти появились работы А. И. Елистратова, И. Н. Ананова, М. Д. Загряцкова, В. Л. Ковалевского и ряда других административистов, в которых обосновывалась советская действительность с позиций административно-правовой доктрины. Затем научные исследования по вопросам административного права продолжили И. И. Евтихиев, С. С. Студеникин, Г. И. Петров, Ц. А. Ямпольская и другие советские административисты, которые фактически заложили основы науки советского административного права. Позже (60–80-е гг. XX в.) большой вклад в изучение вопросов сущности, предмета административного права, административно-правовых норм и отношений внесли Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. А. Юсупов, И. И. Веремеенко и другие ученые. Проблемам государственного управления, органов и актов управления посвятили свои труды Б. М. Лазарев, Р. Ф. Васильев, В. Г. Вишняков, В. С. Пронина, М. И. Пискотин, Ю. А. Тихомиров, А. П. Алехин, И. Л. Бачилло, Б. В. Дрейшев, А. Ф. Ноздрачев и др. Многие аспекты государственной службы подробно рассмотрены в работах В. М. Манохина, Ю. В. Розенбаума. Монографии А. Е. Лунева, В. И. Ремнева, Е. В. Додана, О. М. Якубы, А. П. Шергина стали первыми в ряду работ по административной ответственности, обеспечению законности в деятельности аппарата государственного управления, административной деликтологии. Большой вклад в развитие теории административного процесса внесли Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, И. А. Галаган, В. А. Лория. Проблемам административно-правового статуса граждан посвящены труды В. И. Новоселова и Н. Ю. Хаманевой.

На современном этапе административно-правовая наука также активно развивается вслед за интенсивно меняющимися государственно-управленческими общественными отношениями.

2.2. Предмет административного права

Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы России. Как известно, отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования.

Предмет отрасли – это совокупность общественных отношений, которые регулирует та или иная отрасль права. Предмет отвечает на вопрос: какие общественные отношения регулируются данной отраслью права?

Предмет административного права составляют общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т. е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях РФ.

Общественные отношения, входящие в предмет административного права, характеризуются следующими особенностями:

1) отношения, управленческие по своей природе (всегда носят целенаправленный, организационный, упорядочивающий, властный и т. п. характер);

2) в отношениях всегда присутствует властный субъект, наделенный соответствующими властными полномочиями (федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, их должностные лица и т. п.). Важно, чтобы в эти отношения властный субъект вступал в связи и по поводу осуществления своей управленческой компетенции;

3) наличие публично-правового, государственного интереса в отношениях;

4) характерно множество и разнообразие общественных отношений, входящих в предмет административного права. Исторически он включает три группы общественных отношений (К. С. Бельский):

• собственно управленческие (связаны с формированием и деятельностью органов исполнительной власти, определением их компетенции, применением различных форм и методов государственного управления, установлением и функционированием системы государственной службы и т. п.);

• полицейские (связаны с деятельностью соответствующих правоохранительных, контрольно-надзорных органов и учреждений по обеспечению общественной безопасности в широком смысле: на улицах, дорогах, в местах проведения массовых мероприятий, пожарной, санитарной и другой безопасности);

• отношения в области административной юстиции (связаны с защитой прав и свобод граждан и организаций в сфере государственного управления, с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти).

Разнообразие административных отношений проявляется и в том, что они могут возникать как в государственно-аппаратной или «внутренней» среде (взаимодействие властных субъектов между собой, например, между двумя министерствами), так и во «внешней» среде (когда властный субъект взаимодействует с гражданами, организациями и т. п., например, отношения между инспектором ГИБДД и водителем транспортного средства).

Таким образом, административное право – отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность нормативных правовых предписаний, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи и по поводу осуществления государственно-управленческой деятельности, в связи с охраной общественного порядка и разрешением административно-правовых споров.

2.3. Метод административного права

Метод отрасли – это совокупность способов, приемов, с помощью которых данная отрасль регулирует отношения, входящие в ее предмет. Метод отвечает на вопросы: как, каким образом отрасль права регулирует общественные отношения, входящие в ее предмет? Предмет и метод отрасли дают наиболее емкую характеристику административного права, позволяют отграничить его от других отраслей российской правовой системы.

Выделяют три основных правовых средства регулирования общественных отношений: предписания (возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой), запреты (возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой), дозволения (юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению). Каждая отрасль права использует в регулировании общественных отношений, составляющих ее предмет, преимущественно тот или иной из указанных выше методов. Например, уголовное право преимущественно метод запретов, гражданское – дозволений.

Предмет отрасли права диктует и особенности метода этой отрасли. Так, поскольку административное право регулирует управленческие отношения (т. е. отношения власти и подчинения), то для него в большей степени характерны предписания. В административных отношениях, как уже отмечалось, всегда присутствует властный субъект, который обладает определенным объемом юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне, которая, в свою очередь, обязана подчиниться этим указаниям. В этом и проявляется действие метода предписаний.

Специфика данного правового средства регулирования общественных отношений заключается также в том, что для возникновения, изменения или прекращения административного отношения достаточно проявить волю (инициативу) хотя бы одной стороне (властному субъекту или иному лицу), при этом желание или согласие другой стороны на вступление в эти отношения не является обязательным условием для их возникновения, изменения или прекращения. Административные отношения могут возникнуть и вопреки желанию или согласию другой стороны. Так, гражданин, совершивший административное правонарушение, обязан, независимо от своего желания, понести соответствующее наказание. Точно так же, как должностное лицо, получившее жалобу от гражданина, обязано ее принять, рассмотреть и вынести соответствующее решение в установленном законом порядке.

Метод запретов также используется в регулировании предмета административного права, например, применительно к административному принуждению и административной ответственности (например, в КоАП РФ содержатся деяния, от совершения которых гражданин или юридическое лицо должны воздержаться).

Таким образом, административно-правовые отношения – это властеотношения, которые регулируются преимущественно с помощью метода предписаний, реже запретов. Между тем в административном праве не исключается использование в необходимых случаях и дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства (например, при взаимодействии органов исполнительной власти двух субъектов РФ по совместному решению общих проблем или при осуществлении торгово-экономического, культурного и другого сотрудничества).

2.4. Система административного права

Обязательным свойством самостоятельной отрасли права является ее целостность.

Система отрасли административного права – это научно организованная совокупность нормативных правовых предписаний, распределенных по группам – правовым институтам, сведенным в подотрасли, которые образуют отрасль – целостное нормативное образование.

Так, в качестве подотрасли административного права можно рассматривать управленческое право, оно складывается из ряда административно-правовых институтов (институт органов исполнительной власти, институт государственной службы, институт актов управления и т. д.). Выделяют и такую подотрасль, как полицейское право, которое состоит из институтов административного принуждения, административной ответственности и т. п.

В настоящее время пока еще в качестве подотрасли, а не самостоятельной отрасли права выступает административное процессуальное право. Некоторые ученые (В. И. Горобцов) выделяют также административно-исполнительное право.

Систему административного права как науки и учебной дисциплины традиционно, т. е. как это принято при построении многих отраслей, делят на две части: общую и особенную.

Общая часть (институционная) включает нормы и институты, охватывающие управление в целом (понятие государственного управления, его сущность); формы и методы государственного управления; административно-правовой статус субъектов административного права (граждан, организаций, органов исполнительной власти, государственных служащих и т. д.); административное принуждение и ответственность; административный процесс; обеспечение законности в сфере управления и т. п.

Особенная часть (отраслевая) определяет специфику управления различными сферами нашей жизни (отраслями): особенности управления образованием, здравоохранением, наукой, промышленностью, сельским хозяйством и т. д.

2.5. Соотношение административного права с другими отраслями

Основное разграничение административного права с другими отраслями проводится по предмету, методу правового регулирования и некоторым другим критериям.

Говоря о соотношении административного права с конституционным правом, следует отметить, что изучаемая отрасль права берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их.

Разграничение административного права с гражданским правом проводится как по предмету правового регулирования, так и по методу. Для гражданского права характерен метод дозволений, тогда как для административного – предписания. Так, в п. 3 ст. 2 ГК РФ говорится, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Получается, что если в основе отношений лежат договорные начала (продажа здания), то это гражданско-правовые отношения; а если административные предписания (решение администрации передать здание от одной организации другой) – это сфера действия административного права.

Разграничение административного права с трудовым правом можно проводить по предмету правового регулирования. В предмет трудового права входят трудовые отношения между работником и работодателем, основанные на трудовом договоре, а также производные отношения (по трудоустройству, контролю за соблюдением трудового законодательства, разрешению трудовых споров). Различаются они и по методу. Для трудового права характерны дозволения и предписания (диспозитивность и равенство сторон при заключении трудового договора, императивность при соблюдении трудового режима и т. п.). Так, отношения между преподавателем и вузом будут трудовыми, а между студентом и вузом – административными.

Наиболее сложным представляется разграничение трудовых и административных отношений применительно к институту государственной службы. Действующее законодательство отдает приоритет в регулировании отношений на государственной службе административному праву (в ст. 73 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» сказано: «Федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом»).

Значительная часть отношений, входящих в предмет финансового, земельного, таможенного, экологического и т. п. отраслей права, регулируется нормами административного права, свойственными ему правовыми средствами, а также охраняется нормами административного права (мерами административного принуждения и ответственности). Административное право выступает для данных отраслей «материнской» отраслью, они являются продолжением административного права.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов. Уголовное право определяет, что такое преступления и наказания, административное право – административные правонарушения и административные наказания.

Соотношение административного и муниципального права видится в том, что эти отрасли тесно взаимосвязаны, но все же регламентируют различные уровни управления. Административное право регулирует отношения в сфере государственного управления, муниципальное – в сфере местного самоуправления. Поскольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) местное самоуправление отделено от государственной власти и не входит в него, представляется справедливым не смешивать данные уровни управления и четко разграничивать административное и муниципальное право.

Таким образом, административное право не изолировано от других отраслей права, взаимодействует с ними, в то же время занимает самостоятельное место в системе российского права.

2.6. Источники административного права: понятие, особенности, виды

Источники административного права – это формы внешнего выражения административно-правовых норм.

Источники административного права характеризуются следующими особенностями:

1) разнообразием и множеством источников административно-правовых норм. Это обусловлено предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, требующих правовой регламентации. Кроме того, согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Таким образом, к источникам относятся не только федеральные нормативные правовые акты, но и нормативные правовые акты субъектов РФ. Административно-правовые нормы вправе принимать законодательные органы и органы исполнительной власти (закрепляя их в соответствующих подзаконных нормативных правовых актах), что также детерминирует разнообразие и множественность источников административного права;

2) отсутствием системообразующего нормативного правового акта, как, например, в гражданском (ГК РФ), трудовом (ТК РФ), семейном (СК РФ) праве и других отраслях. Нет единого административного кодекса; по мнению не только ученых, но и современного законодателя, его невозможно создать: слишком много, и слишком разные общественные отношения регулирует административное право, чтобы регламентировать их в едином акте;

3) мобильностью и изменчивостью, что порождает необходимость ее периодической систематизации в разнообразных формах.

Источники административного права можно классифицировать по двум основным критериям.

1. По уровню принятия:

• международные акты, в которых содержатся нормы административного права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ);