Текст книги "Региональные бюджеты: Тенденции, состояние, перспективы"

А. И. Поварова, М. А. Печенская
Региональные бюджеты. Тенденции, состояние, перспективы

© Печенская М. А., Поварова А. И., 2016

© ИСЭРТ РАН, 2016

* * *

Предисловие

Современные реалии существования общества, экономическая турбулентность, к которой вынуждена приспосабливаться Российская Федерация, неразрывно связаны с эффективностью государственного управления. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года устойчивость бюджетной системы рассматривается в качестве важнейшего условия решения стратегических социально-экономических задач и финансового обеспечения инновационного развития экономики. В число основных инструментов укрепления экономической безопасности согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года включено проведение активной налогово-бюджетной политики[1]1
  Укреплению экономической безопасности будет способствовать совершенствование государственного регулирования экономического роста путем разработки концептуальных и программных документов межрегионального и территориального планирования, создания комплексной системы контроля над рисками, включая проведение активной государственной антиинфляционной, валютной, курсовой, денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, ориентированной на импортозамещение и поддержку реального сектора экономики (п. 63 Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года).


[Закрыть].

Система управления и распределения властных полномочий в России является квинтэссенцией мирового опыта, но опыта, не адаптированного к специфике нашей страны. Прежде чем определять механизмы повышения эффективности государственного управления, следует еще раз определить критерии эффективности – это способность государственных структур на различном уровне успешно решать экономические, социальные, финансовые, организационные и другие задачи, достигать поставленных целей, согласовывать и координировать экономические и политические интересы различных групп населения, действуя при этом в строго очерченном правовом пространстве.

Развитие бюджетной системы Российской Федерации должно строиться на принципе эффективного взаимодействия мощного федерального центра с регионами и муниципалитетами, располагающими финансовыми ресурсами и способными эффективно решать самостоятельно или совместно с центром основные вопросы жизнедеятельности людей. Тем не менее нельзя говорить об универсальности данной схемы, что связано с сильной дифференциацией территорий по политическим, климатическим, социально-экономическим и иным признакам. Однако новым важнейшим направлением повышения эффективности государственной власти в целом может и должно стать укрепление ее региональной составляющей, то есть экономической и финансовой основ территорий. Это действенный путь повышения и эффективности региональной власти, которая получает возможность формировать бюджет и внебюджетные фонды и тем самым решать стоящие перед ней вопросы в большей степени за счёт собственных ресурсов, а не финансовой помощи и рыночных заимствований.

В рыночной экономике превращение территорий в самоуправляемые привело к возрастанию интереса к исследованию их обеспеченности различными ресурсами (финансовыми, трудовыми, природными и т. д.). При этом оценка совокупной способности всех ресурсов, прежде всего бюджетных, максимально обеспечивать воспроизводственный процесс и удовлетворение общественных потребностей характеризует социально-экономический потенциал субъектов Российской Федерации.

В переломный период, когда территориальные бюджеты в полной мере ощущают ограниченность собственных бюджетных ресурсов, тяжесть долговой нагрузки, недостаточные возможности роста расходов на реализацию социально-экономических майских указов Президента России, актуальность устойчивого развития российских регионов в контексте их бюджетной обеспеченности повышается.

Если скорректировать объём собственных доходов на индекс потребительских цен, то окажется, что большинство субъектов РФ к 2016 году не смогут выйти на траекторию докризисного уровня. Превышение темпов роста расходов над темпами роста доходов бюджетов субъектов РФ (6 % против 1 %), сопровождаемое сокращением федеральной финансовой помощи (на 7 %), спровоцировало беспрецедентный рост дефицита региональных бюджетных систем, который по итогам 2014 года достиг 450 млрд. рублей, или 6,3 % к собственным доходам бюджетов. Почти треть собственных доходов бюджетов российских регионов составил государственный долг. В ряде субъектов его объём превысил 80–100 % налоговых и неналоговых доходов. Долговая нагрузка региональных бюджетов выросла в 3,4 раза, закредитованность – в 4,5 раза. Поэтому критичность финансового положения большинства субъектов РФ требует особого внимания к вопросу повышения эффективности государственного управления.

Усиление структурных проблем, характерных для экономических систем большинства субъектов Российской Федерации, таких как низкая степень диверсифицированности доходной базы, недостаточный уровень налогового администрирования, слабая ориентированность бюджетных расходов на результат, приоритетность политики выравнивания территорий в ущерб инвестиционному развитию, актуализирует проблемы повышения эффективности государственного управления.

Авторы данного исследования попытались дать анализ трансформационных процессов в бюджетном регулировании, найти и обозначить бюджетные ресурсы, а также рассмотреть способствующие этому механизмы.

Глава 1. Роль регионального бюджета в социально-экономическом развитии территорий

Бюджетная политика играет ключевую роль при формировании условий для устойчивого экономического роста территорий. Поэтому в настоящее время проблема формирования бюджета и управления бюджетным процессом на региональном уровне очень актуальна.

На протяжении последних лет формирование консолидированного бюджета российских регионов происходило в условиях кризиса и преодоления посткризисных последствий. Вместе с тем обеспечение финансовой устойчивости и стабильности доходной базы бюджета, укрепление и наращивание налогового потенциала, оптимизация расходной части бюджета стали основными задачами региональных органов власти.

Определяющее значение в процессе формирования и развития экономической структуры любого современного общества имеет государственное регулирование в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм – финансовая система общества, главным звеном которой выступает государственный бюджет. Как макроэкономический инструмент, бюджет способен количественно и качественно влиять на эффективность общественного производства. Количественное влияние характеризуется пропорциями мобилизуемых и используемых бюджетных средств, качественное – воздействием бюджета на материальные интересы участников воспроизводственного процесса через формы организации бюджетной системы.

Субнациональные бюджеты представляют собой второй уровень иерархически построенной бюджетной системы Российской Федерации. Они регулируют территориальные пропорции общественного воспроизводства, прежде всего в части установления равновесия между величиной созданного продукта и объёмом конечного потребления территории.

В последние годы наблюдается регионализация экономических процессов: функции их регулирования переходят от центральных уровней власти к региональным. Поэтому роль территориальных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется.

Влияние бюджета на развитие региона обусловлено и тем существенным обстоятельством, что бюджет представляет собой ни с чем не сравнимый по объёму фонд денежных ресурсов, обладающий огромным инвестиционным потенциалом. И то, как будет использован этот потенциал, решающим образом предопределит направления развития, обусловит устойчивость региональной экономики.

Территориальные бюджеты по своему статусу занимают двойственное положение, поскольку, с одной стороны, имеют самостоятельные источники формирования доходов и направления расходования средств, а с другой стороны, занимают промежуточное место в финансово-бюджетной системе: получая помощь из федерального бюджета, они сами оказывают аналогичное финансовое содействие местным бюджетам. Самостоятельность бюджета как один из принципов, характеризующих бюджетную систему региона и страны в целом, обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования и расходования. Именно объём бюджетных прав субъектов показывает истинный уровень их самостоятельности. Бюджетная самостоятельность региона является его важнейшей характеристикой, раскрывающей экономические отношения между регионом и государством, отражающие уровень его обособленности и эффективности принятия экономических решений.

Потребности региона в бюджетных ресурсах определяются решением следующих проблем:

– обеспечение полноценного финансирования расходов регионов;

– финансирование социальной сферы региона;

– осуществление региональной инвестиционной деятельности;

– финансовые вопросы функционирования муниципальных образований в структуре региона.

Для целенаправленного и успешного регулирования государством всей системы бюджетных отношений важное значение имеет определение базовых понятий бюджетного процесса. В статье 6 Бюджетного кодекса РФ приведены понятия и термины, нормативное закрепление которых играет принципиальную роль в организации бюджетной деятельности. Однако не все они в достаточной степени обоснованы, что приводит к проблемам в практической реализации бюджетных отношений.

К числу таких понятий относится бюджетная обеспеченность, которая положена в основу механизма бюджетного регулирования, применяемого как в России, так и за рубежом. Вместе с тем экономическое содержание этой категории не до конца понятно, раскрыто и поддается формализованному выражению, несмотря на упоминание о нем в ряде законодательных актов.

Для того чтобы раскрыть сущность бюджетной обеспеченности, рассмотрим подходы к её определению в зависимости от исторического развития бюджетных отношений, закреплённых в нормативно-правовых актах государства.

В период СССР в основе понятия «бюджетная обеспеченность» была концепция минимального бюджета, хотя само понятие «минимальный бюджет» первоначально отражено лишь в Законе Российской Федерации о от 15 апреля 1993 года (статья 1)[2]2
  Закон РФ от 15.04.1993 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».


[Закрыть]. В этом законе оно определялось как расчетный объем доходов соответствующего бюджета нижестоящего территориального уровня, покрывающих гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы, часть которых в случае недостаточности расчетного объема закрепленных доходов покрывается отчислениями от регулирующих доходов, дотациями и субвенциями по решению соответственно Верховного Совета Российской Федерации, иного вышестоящего представительного органа власти.

Понятие «бюджетная обеспеченность» впервые введено в российскую терминологию в 1991 году, что связано с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года № 1551-1. Данный закон не давал определения, а только предписывал рассчитывать среднюю по региону величину бюджетной обеспеченности на одного жителя для установления нормативов отчислений в местные бюджеты.

Позже понятие «бюджетная обеспеченность» было зафиксировано в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ, где говорится о «нормативе минимальной бюджетной обеспеченности» как «расчетном показателе минимально необходимой потребности в бюджетных средствах на одного жителя в текущих расходах».

В Бюджетном кодексе Российской Федерации, введенном в действие с 1 января 2000 г., дано определение минимальной бюджетной обеспеченности как минимально допустимой стоимости государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти в расчете на душу населения за счет средств бюджета.

В нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, регламентирующих бюджетный процесс и межбюджетные отношения, определения бюджетной обеспеченности весьма разнородны. В региональном законодательстве бюджетная обеспеченность определяется как сумма доходов, приходящаяся на одного условного потребителя бюджетных услуг субъекта Российской Федерации (Архангельская и Ленинградская области). Понятие бюджетной обеспеченности уточнено как «отношение индекса налогового потенциала к индексу бюджетных расходов субъекта Российской Федерации» (Вологодская область, Республика Калмыкия, Ставропольский край, Ярославская область).

Таким образом, действующее российское законодательство не содержит законодательно закреплённого определения бюджетной обеспеченности. В нормативно-правовых актах фигурируют лишь относящиеся к этому понятию различные термины (бюджетная обеспеченность населения, бюджетная обеспеченность региона, минимальная бюджетная обеспеченность, расчётная бюджетная обеспеченность), не дающие чёткого определения.

С развитием бюджетного федерализма и межбюджетных отношений возникла потребность в объективной оценке степени самостоятельности и устойчивости региональных бюджетных систем. Для такой оценки необходим интегральный критерий, который может служить основой для действительной реализации принципов самостоятельности и сбалансированности бюджетов, принципа равенства прав органов власти и управления нижестоящего уровня во взаимоотношениях с органами власти вышестоящего уровня. Именно показатель бюджетной обеспеченности стал интегральным критерием, который используется в России в практике межбюджетного взаимодействия с 2005 года.

Следует обратить внимание и на то обстоятельство, что для бюджетного законодательства характерно отсутствие единства в отношении того, с какими именно показателями связывать понятие бюджетной обеспеченности – с доходами или расходами. Чаще всего бюджетную обеспеченность отождествляют с доходами бюджета на душу населения. На наш взгляд, такой подход не совсем оправдан, поскольку бюджет представляет собой не только фонд образования централизованных финансовых ресурсов, но и фонд их использования. Поэтому, говоря о бюджетной обеспеченности, необходимо учитывать и подушевую обеспеченность государственными расходами, то есть тот объём общественных услуг, который государство оказывает в расчёте на каждого гражданина в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, правопорядка и т. д.

Кроме того, можно отметить ограниченность в понимании бюджетной обеспеченности, которую связывают со средствами одного бюджета, без учета расходования на территории субъекта средств бюджетов других уровней. Между тем бюджетные ресурсы субъекта или муниципалитета не ограничиваются собственными доходами. В каждой территории расходуется значительная часть средств вышестоящих бюджетов на содержание бюджетополучателей и финансирование целевых программ. Эти средства, подвергающиеся наряду с собственными ресурсами бюджетному перераспределению, существенно влияют на социально-экономическое положение в регионе.

Обобщая сказанное относительно нормативного толкования бюджетной обеспеченности, можно заключить, что имеет место несогласованность между положениями отдельных законов, регламентирующих процедуры бюджетного регулирования, и путаница в терминах, некоторые из которых вовсе не определены законодательно.

В экономической литературе рассматривается прежде всего финансовая обеспеченность региона, представляющая собой соотношение финансовых ресурсов региона и потребности в них, рассчитанной с учетом социальных нормативов и их дифференциации по важнейшим направлениям социально-экономического развития.

В условиях перехода к децентрализации управления финансовыми ресурсами понятие финансовой обеспеченности трансформируется в понятие финансовой самодостаточности, то есть достижение финансового обеспечения в первую очередь за счёт собственных ресурсов. И наконец, более узкий смысл имеет понятие «бюджетная самообеспеченность» (самодостаточность), показывающее бюджетные источники финансового обеспечения субъекта. Бюджетная самообеспеченность предполагает опору в основном на собственные возможности и источники поступлений в региональный бюджет, соизмеримых с расходами, достаточными для обеспечения необходимого уровня благосостояния населения, осуществления соответствующих социально-экономических программ.

Счётная Палата Российской Федерации рассматривает понятие «бюджетная обеспеченность», с одной стороны, как принципиальную способность бюджетов всех уровней финансировать закрепленные за ними расходные обязательства, связанные с предоставлением бюджетных услуг надлежащих объема и качества, а с другой стороны, как показатель, использующийся в качестве критерия для предоставления регионам финансовой помощи из федерального бюджета[3]3
  Уровень бюджетной обеспеченности граждан Российской Федерации в 2004–2006 годах: аналитическая записка Счётной палаты Российской Федерации. – 2007. – № 7 (115).


[Закрыть].

Министерство финансов Российской Федерации определяет понятие «бюджетная обеспеченность» как «доходы бюджетов того или иного субъекта Российской Федерации, приходящиеся на каждого жителя этого субъекта и скорректированные на тот индекс цен и ту стоимость потребительской корзины, которые существуют в том или ином субъекте». В Минфине считают, что уровень бюджетной обеспеченности является тем показателем, который объективно характеризует ситуацию в обеспечении бюджетными ресурсами в том или ином регионе.

Фундаментальные исследования управления региональным развитием представлены в научных концепциях и монографиях Е. Т. Гайдара, А. Г. Гранберга, В. С. Золотарева, Н. Г. Кузнецова, Б. А. Райзберга, Л. И. Якобсона и др. Отдельные вопросы бюджетной системы и процессов, влияющих на экономическую безопасность, рассматриваются в работах Л. И. Абалкина, А. М. Бабич, С. Ю. Глазьева, А. М. Лаврова, Г. Б. Поляка, В. К. Сенчагова, В. Б. Христенко и др.

В теории финансов и практической деятельности понятия бюджетной обеспеченности и бюджетной безопасности нередко отождествляются. Однако если бюджетная обеспеченность – это прежде всего количественный (абсолютный) показатель, то бюджетная безопасность – это качественный (относительный) показатель. Под «бюджетной безопасностью» понимается такое состояние бюджетной системы региона, при котором в условиях отсутствия реальных угроз, своевременного прогнозирования и снижения потенциальных рисков происходит полная реализация государственных, общественных и личностных интересов.

Тесная связь данных терминов иной раз подтверждает тот факт, что бюджетная обеспеченность является основным условием, при котором субъект Федерации способен осуществлять самостоятельную финансовую политику, в частности бюджетную политику, которая ориентировалась бы в первую очередь на реализацию региональных экономических интересов, таких как обеспечение устойчивого экономического роста, аккумуляция необходимого уровня инвестиций, позволяющих развивать производство региона в долгосрочном периоде, поддержка и защита региональных производителей, стимулирование развития наукоемких отраслей экономики, проведение социальной политики, ориентирующейся на повышение уровня жизни населения, обеспечение основных социальных запросов и потребностей.

В целом необходимо отметить, что проблемы формирования финансового потенциала территорий и оценки отдельных элементов бюджетной системы характеризуются многообразием аспектов и исследуются многими учеными и практиками. Изучение существующих точек зрения по определению понятия «бюджетная обеспеченность» позволяет выявить неоднозначность в теоретических подходах к данной категории и характеристикам составляющих её элементов. Кроме того, отсутствуют исследования, отвечающие требованию изолятивной аспектации бюджетной обеспеченности. Следует указать не только на наличие фундаментальных подходов к исследуемой проблеме, но и на отсутствие системных теоретико-методологических представлений о сущности бюджетной обеспеченности как комплексной экономической категории, определяющей ресурсное обеспечение развития экономики территории. Именно этим объясняется необходимость проведения исследований, которые позволят сформировать новую, адекватную сложившейся экономической ситуации систему оценки и типологизации территориального развития в соответствии с уровнем бюджетной обеспеченности, выработать подходы к оптимизации источников финансирования жизнедеятельности региона.

На наш взгляд, исследование категории «бюджетная обеспеченность» должно базироваться на понимании данного явления как системного. Системность бюджетной обеспеченности проявляется в наличии элементов системы (объектов, субъектов) и внутрисистемных связей.

Объектами бюджетной обеспеченности выступают бюджетные интересы и бюджетные угрозы, рассматриваемые как совокупность бюджетных потребностей и комплекс негативных факторов соответственно.

Субъектами выступают носители интересов и носители угроз – государство, общество, личность, юридические лица[4]4
  Печенская М. А., Поварова А. И. Теоретико-методологические аспекты бюджетной обеспеченности региона // Проблемы развития территории. – 2010. – № 5(51). – C. 41–48.


[Закрыть].

Таким образом, бюджетную обеспеченность следует рассматривать как комплексную экономическую категорию, определяющую ресурсное обеспечение развития той или иной территории.

Обобщение существующих точек зрения по исследуемой проблеме позволило сформулировать такое определение. Бюджетная обеспеченность – это способность бюджетов всех уровней финансировать полный комплекс закреплённых за ними полномочий. Данное толкование изучаемого понятия, представляющееся более объемным, позволит в дальнейшем провести комплексную оценку обеспеченности субъектов Федерации бюджетными средствами.

Действующая классификация бюджетных угроз высоко иерархична и не регистрирует специфические угрозы, возникающие в бюджетной сфере, а также не всегда дает возможность получения количественных и качественных характеристик. Следовательно, необходим новый подход к систематизации угроз, основой которого должны служить состояния статики (исследование угроз бюджетной системы) и динамики (идентификация угроз в бюджетном процессе). Принципиальным отличием первого от второго является предмет исследования: количественные и качественные характеристики бюджета (дефицит, уровень дотационности, деформация отраслевой структуры доходов и т. д.) – в состоянии статики; деструктивные отношения, возникающие на различных стадиях бюджетного процесса (неслаженность процессов взаимодействия социальных и государственных институтов, низкий уровень налогового администрирования, отсутствие регионального паритета перед федеральным центром и др.) – в состоянии динамики.

Современная экономическая ситуация в Российской Федерации демонстрирует асимметрию в региональном развитии по степени самостоятельности бюджетов её субъектов (динамика уровня бюджетной обеспеченности собственными доходами субъектов РФ представлена в приложении). Во многом это зависит от неоднородности социально-экономического пространства, географической, климатической, этнокультурной специфики и ресурсной обеспеченности отдельных территорий, ареалов. Значительная доля субъектов РФ относятся к депрессивным и отсталым регионам, а следовательно, с позиций самостоятельности формирования бюджетов являются дотационными. Различия между регионами по размеру среднедушевого дохода достигли 14–20 раз, по стоимости жизни – до 5 раз. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые доходы не обеспечивают и прожиточного минимума (республики Калмыкия, Дагестан, Тыва, Читинская, Курганская и другие области).

В условиях недостаточности бюджетных доходов, характерной для современного состояния экономики страны, возможно рассмотрение двух уровней бюджетного обеспечения.

Первый уровень – полное бюджетное обеспечение, когда всех видов бюджетных доходов достаточно, чтобы профинансировать все бюджетные обязательства в рамках полных нормативных бюджетных расходов.

Второй уровень – минимально допустимый, когда можно профинансировать лишь часть социально значимых нормативных расходов в размере таких бюджетных обязательств, не финансировать которые нельзя ни при каких условиях.

Выделение показателя бюджетной обеспеченности в качестве одного из важнейших факторов устойчивого развития региональных социально-экономических систем свидетельствует о том, что определение ее уровня является важнейшей характеристикой, раскрывающей экономические отношения между субъектом и государством, поскольку позволяет проследить динамику регионального развития и выявить его угрозы. Однако в настоящее время с целью регулирования межбюджетных отношений уровень бюджетной обеспеченности определяется только в расчете на душу населения. При этом учитывается государственный минимальный стандарт, установленный законодательством Российской Федерации в виде минимального уровня гарантий социальной защиты, обеспечивающего удовлетворение важнейших потребностей человека (речь об услугах, предоставление которых гражданам гарантируется государством на всей территории Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе).

На наш взгляд, такая практика принятия решений о финансовой поддержке регионов не в полной мере учитывает реальный уровень благосостояния населения и качество жизни, состояние отраслей экономики, степень развитости инфраструктуры.

Кроме того, говоря о бюджетной обеспеченности регионов, следует принимать во внимание не только обеспеченность в расчёте на одного жителя, но и все элементы региональной бюджетной системы, а также основные тенденции ее развития. В связи с этим для определения уровня бюджетной обеспеченности необходимо формирование набора факторов, влияющих на состояние бюджетной системы.

Уровень бюджетной обеспеченности региона должен поддерживаться:

– действующей в стране бюджетной системой как совокупностью различных видов бюджетов, находящихся между собой в конкретной взаимосвязи; исходя из этого необходимо органичное сочетание достижения бюджетной обеспеченности регионов и бюджетной обеспеченности государства в целом;

– действующей в регионе правовой базой, уровнем разработки и процедурой рассмотрения и утверждения бюджета;

– объемами бюджетного финансирования, т. е. предоставлением бюджетных средств предприятиям, учреждениям и организациям;

– наличием или отсутствием бюджетных резервов, образуемых в региональном бюджете для бесперебойного финансирования намеченных мероприятий и обеспечения вновь возникших неотложных расходов;

– системой бюджетного учета, т. е. бухгалтерского учета исполнения бюджета и смет расходов бюджетных учреждений.

Управление бюджетной обеспеченностью региона представляет собой комплекс воздействий на доходную и расходную части бюджета в целях повышения его доходности.

Повышение бюджетной обеспеченности в региональном разрезе гарантирует выполнение как закрепленных функций государственной власти, так и обязательств перед собственным населением, поэтому должно являться для органов управления финансами приоритетной задачей. Её решение должно включать в себя комплекс мероприятий по оптимизации бюджетных рисков посредством создания условий функционирования региональных бюджетных систем и управленческого воздействия на бюджетные отношения и на уровне субъектов, и на федеральном уровне.

Высокие показатели дефицита бюджетов субъектов Федерации свидетельствуют о сдержанной оценке регионами перспектив экономического роста в прогнозном периоде, а также о риске еще большего усиления дефицитности по мере исчерпания возможностей федерального бюджета. Как полагают в агентстве Standard & Poor’s, в 2015 году дефициты бюджетов российских регионов будут расти ускоренными темпами. Девальвация рубля не окажет им поддержки, поскольку в отличие от федерального бюджета они не наполняются за счет нефтяных налогов. Определенный выигрыш получат лишь нефтедобывающие регионы, остальных ждет сокращение поступлений на фоне ухудшения условий рефинансирования. В итоге в 2017 году им придется заплатить по долгам вдвое больше. Основным же фактором ухудшения кредитного качества регионов остается увеличение социальных расходов, предписанное майскими указами Президента.

В бюджетном цикле 2015–2017 гг. основные бюджетные риски будут связаны с ростом долговой нагрузки до 49,6 % объема доходов, растущей потребностью в рефинансировании «коротких» кредитов (в 2015 году – 667 млрд. руб., к 2017 году – 1,2 трлн. руб.).

На сдержанности в оценках бюджетов регионов отразилась нестабильность финансово-экономической ситуации в стране, повлиявшая на размеры налоговых поступлений, в частности налога на прибыль. В то время как для регионов-реципиентов основным источником доходов являются перечисления из федерального центра, для регионов-доноров именно снижение налоговых доходов негативно сказывается на общей картине бюджета. Естественно, недовольство регионов-доноров по поводу деления и без того уменьшенных доходов с территориями, менее обеспеченными бюджетными средствами, вполне оправданно. С этой точки зрения необходимо, во-первых, стимулировать регионы-реципиенты к развитию собственной базы, а во-вторых, не подрывать стремление регионов-доноров к собственному развитию. Ограниченность ресурсной базы многих регионов страны вызывает объективную необходимость бюджетного регулирования объема расходных и доходных полномочий. Целью такого регулирования должно стать повышение уровня бюджетной обеспеченности для выполнения первоочередных задач регионального развития и бюджетного выравнивания стоимости бюджетных услуг для разных регионов.

Все это свидетельствует о том, что сложившаяся в настоящее время практика принятия решений о финансовой поддержке регионов не в полной мере учитывает реальный уровень благосостояния населения и качество жизни, состояние отраслей экономики, уровень развитости инфраструктуры, степень использования налогового потенциала региона.

По словам В. В. Путина, задача государства заключается в том, чтобы выравнять бюджетную обеспеченность, тем самым выравняв условия жизни граждан на всей территории Российской Федерации. Отметим, что это выравнивание не должно произойти за счет снижения обеспеченности регионов-доноров. Для обеспеченных бюджетными средствами регионов стратегия повышения бюджетной обеспеченности предполагает активизацию работы по расширению налоговых и неналоговых источников собственных ресурсов. В то же время наименее обеспеченным регионам следует увеличивать свои налоговые усилия, вводить режимы льготного налогообложения, стимулирующие приток капитала и увеличение объема налоговых ресурсов. Уровень обеспеченности территорий собственными бюджетными ресурсами напрямую зависит от компетенции территориальных органов власти.