Текст книги "Экономическая безопасность"

2.2. Становление доктрины «национальной экономической безопасности» в США

Термин «национальная безопасность» впервые появился в США. Считают, что он был введен в американский политический лексикон президентом Теодором Рузвельтом в 1904 г. Однако до 1940-х гг. это понятие употреблялось узко – только в контексте проблем обороны страны от вооруженной внешней агрессии.

Сдвиг в понимании национальной безопасности обозначился в Америке уже в 1930-х гг. в дискуссиях о национальных интересах и приоритетах в ситуации надвигающейся Второй мировой войны. В этих дискуссиях превалировало обсуждение уже не оборонного, а экономического компонента национальной безопасности. Еще до 1941 г. одним из аргументов в пользу вступления США в войну против Германии и Японии было утверждение о том, что это позволит сохранить доступ к международным рынкам и избежать ограничений в развитии промышленности.

Закрепление современного значения понятия «национальная безопасность» произошло уже после завершения Второй мировой войны.

Современное понимание «национальной безопасности» закрепилось с принятием в 1947 г. Закона о национальной безопасности, в соответствии с которым был создан Совет национальной безопасности США. В этом законе было четко установлено, что «функция Совета… состоит в координации внутренней, внешней и военной политики, относящихся к национальной безопасности».

Официальным документом правительства США, определяющим его приоритеты в обеспечении национальной безопасности, является прежде всего периодически обновляемая «Стратегия национальной безопасности США». Этот документ представляет собой правительственную политическую декларацию по вопросам безопасности, задающую вектор усилий государства во внешнеполитических отношениях. Хотя данный документ не является нормативным, но реальная внутренняя и внешняя политика американского правительства строится в основном в очерченных им границах.

Американский подход основан на понимании национальной безопасности через «национальную устойчивость – состояние, обеспечивающее достаточную экономическую и военную мощь нации для противостояния опасностям и угрозам для ее существования, исходящим как из других стран, так и изнутри собственной страны».

Обязательным компонентом национальной безопасности в целом считается национальная экономическая безопасность. Интересно отметить, что второе понятие, более узкое, родилось даже несколько раньше, чем первое, более широкое.

Историю формирования понятия «национальная экономическая безопасность» начинают обычно с США времен Великой Депрессии – самого тяжелого за всю историю Америки экономического кризиса, во многом схожем с российскими событиями 1990-х. Именно тогда, в 1934 г., только что пришедший к власти американский президент Ф. Д. Рузвельт, сформировал Федеральный комитет по экономической безопасности (КЭБ). Его возглавлял министр труда Ф. Перкинс, в состав КЭБ входили также министры юстиции, финансов, торговли и службы по чрезвычайной помощи. Таким образом, американский КЭБ стал первой организационной формой системной и целенаправленной деятельности, связанной с охраной национальной экономической безопасности. В наши дни аналогичные правительственные организационные структуры существуют не только в США, но и во многих других странах мира, в том числе и в России.

Родившись в Америке 1930-х, понятие «национальная экономическая безопасность» в 1970-е стало активно эксплуатироваться во всех развитых странах. Однако наиболее активно оно по-прежнему используется именно в США, что объясняется, видимо, претензиями этой державы на мировое экономическое лидерство и на роль «мирового полицейского». После окончания «холодной войны» обеспечение экономической безопасности стало приоритетным направлением политики США, о чем неоднократно официально заявляло руководство этой страны.

Ключевыми моментами в обеспечении экономической безопасности США считаются следующие цели:

1) повышение конкурентоспособности американских товаров на внутреннем и внешнем рынках;

2) сокращение зависимости страны от иностранных займов;

3) укрепление ее возможностей выполнять международные обязательства в торгово-экономических и других областях.

В США в декабре 1995 г. президентом Дж. Бушем был утвержден меморандум, в котором излагалось основное содержание Национальной программы обеспечения экономической безопасности. Результатом реализации этой программы стало создание единой в масштабах страны и взаимосвязанной во всех ее элементах системы экономической безопасности, направленной на сохранение лидерства США в технологических областях и обеспечение экономических интересов страны.

Специально созданной межведомственной рабочей группой, в которую входили заместитель министра обороны, заместитель директора ЦРУ, министр энергетики, представители ФБР, руководители ведущих корпораций (таких как, например, «Дженерал электрик» и «Боинг»), не только были выделены угрозы экономической безопасности США, но и дана рекомендация выпускать специализированный справочник под названием «Каталог угроз экономической безопасности и их оценка».

Администрация президента Б. Клинтона подтвердила приоритетное значение задач обеспечения экономической безопасности страны. В концепцию экономической безопасности в качестве главных целей, наряду с традиционным положением о защите секретов от иностранных спецслужб, были введены положения об обеспечении национальных экономических интересов США в конкурентной борьбе с соперниками на мировой арене и о защите «лидирующих позиций в технологических сферах». При этом сохранение экономической мощи страны прямо связывается с проведением мер по обеспечению экономической безопасности. Еще серьезней стала относиться к данной проблеме администрация США при Буше-младшем после террактов в сентябре 2001 г.

Американский подход к пониманию национальной экономической безопасности доминирует во всех современных развитых странах.

Итак, в развитых странах в настоящее время преобладает понимание национальной экономической безопасности как защищенности национальной экономики от главным образом внешних угроз. Что касается внутренних угроз, то они признаются, но считаются относительно второстепенными.

Однако такие приоритеты не универсальны. В России сформировалась во многом иная доктрина национальной экономической безопасности.

2.3. Доктрина «национальной экономической безопасности» в России

В нашей стране проблема экономической безопасности впервые была осознана еще в советские времена.

В СССР преобладало понимание экономической безопасности как одной из характеристик глобального военного противостояния социалистической и капиталистической систем. Экономическая безопасность рассматривалась тогда как обеспечение жизнеспособности советской экономики в условиях «холодной войны».

Как разновидности данной концепции (применительно к мирному периоду развития страны) существовали подходы, согласно которым экономическая безопасность трактовалась как обеспечение выживаемости страны в случае стихийных бедствий и экологических катастроф либо в условиях национальных и мировых экономических катастроф.

Такой дискурс был обусловлен ситуацией «железного занавеса», когда СССР и его союзники стремились создать полностью закрытую экономическую систему. С окончанием «холодной войны» и развитием мирохозяйственных связей установка на экономическую самодостаточность потеряла смысл.

Обсуждение нового, постсоветского понимания проблем национальной экономической безопасности активизировалось в первой половине 1990-х гг., когда развернувшийся еще в 1980-е гг. экономический и политический кризис перешел в такую фазу, которая была чревата гибелью российской государственности.

Первым ключевым событием в актуализации этой проблемы стал принятый 5 марта 1992 г. закон Российской Федерации «О безопасности» № 2446-1 (впоследствии дважды подвергавшийся уточнению – 25 декабря 1992 г. и 25 июля 2002 г.). В этом законе безопасность определялась как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз».

На основе этого закона был принят Указ Президента Российской Федерации № 547 от 3 июня 1992 г. «Об образовании Совета Безопасности Российской Федерации». Рабочими органами Совбеза стали девять межведомственных комиссий:

1) по оборонной безопасности;

2) по оборонно-промышленному комплексу;

3) по информационной безопасности;

4) по конституционной безопасности;

5) по пограничной политике;

6) по экономической безопасности;

7) по экологической безопасности;

8) по общественной безопасности;

9) по борьбе с преступностью и коррупцией.

Следует обратить внимание на то, что объекты деятельности комиссий Совбеза разграничивались не слишком четко. Так, борьба с коррупцией оказалась объединена с борьбой с преступностью, но отделена от борьбы за экономическую безопасность. Вероятно, это связано с тем, что тогда преступность и коррупция еще не рассматривались в контексте экономической безопасности.

Плодом деятельности Совбеза стали многие программные документы. Наиболее важными среди них следует считать опубликованную в 1994 г. «Концепцию экономической безопасности Российской Федерации» и одобренную Указом Президента Российской Федерации № 608 от 29 апреля 1996 г. «Государственную стратегию экономической безопасности Российской Федерации (основные положения)».

Разработка стратегии экономической безопасности началась с распоряжения правительства Российской Федерации от 9 марта 1994 г. № 311-р, согласно которому Министерству экономики России с участием федеральных органов исполнительной власти и совместно с межведомственной комиссией Совета Безопасности по экономической безопасности поручалось разработать «Основные положения государственной стратегии в области обеспечения экономической безопасности Российской Федерации». Этот документ должен был определять национальные интересы в области экономики, критерии экономической безопасности и предъявляемые к ней требования, а также механизм обеспечения экономической безопасности Российской Федерации. Проект «Основных положений» был подготовлен Министерством экономики к сентябрю 1994 г. и опубликован в декабрьском выпуске ведущего российского экономического журнала «Вопросы экономики».

В том же году Правительство Российской Федерации одобрило основы стратегии экономической безопасности – Указ Президента Российской Федерации «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» был подписан 29 апреля 1996 г. В этом Указе экономическая безопасность определялась как возможность и готовность экономики обеспечить достойные условия жизни, военно-политическую стабильность общества и целостность государства, противостоять влиянию внутренних и внешних негативных факторов и быть материальной основой национальной безопасности. Из смысла этого документа ясно, что экономическая безопасность, проявляясь в сферах влияния других видов национальной безопасности, является основой (базисом) национальной безопасности и занимает ключевое место в системе национальной безопасности России.

Развитие доктрины национальной экономической безопасности в период президентства В. В. Путина. В 2000-е гг. происходило эволюционное развитие того подхода к пониманию экономической безопасности России, которое было заложено предыдущей администрацией.

Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» была утверждена новая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации. В этом документе сформулированы важнейшие направления, принципы государственной политики, национальные интересы, угрозы национальной безопасности, а также основные направления, цели, задачи и принципы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Анализ, оценка, прогноз и контроль за исполнением директив в сфере безопасности были возложены на Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации.

Концепция имеет следующую структуру:

1. Россия в мировом сообществе.

2. Национальные интересы России.

3. Угрозы национальной безопасности Российской Федерации.

4. Обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Проблемы экономической безопасности занимают в Концепции ключевое положение. В Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2000 г. № С5-7/УЗ119 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» специально подчеркнуто, что обеспечение национальной безопасности и защита интересов России в экономической сфере определяются в качестве приоритетных направлений политики государства. Поэтому не случайно проблемы экономической безопасности содержатся во всех разделах Концепции.

Таким образом, хотя российская официальная доктрина национальной безопасности начала формироваться гораздо позже американской, однако приоритетность национальной экономической безопасности среди прочих компонентов национальной безопасности была осознана достаточно быстро и нашла отражение в официальных документах. Однако в российской доктрине, в отличие от американской, сделан более сильный акцент не на внешних, а на внутренних факторах национальной экономической безопасности.

3. УГРОЗЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Классификация угроз экономической безопасности

Классификация угроз является важной составной частью стратегии экономической безопасности государства. Без четкого понимания характера угроз, их действия на те или иные макроэкономические показатели невозможна стройная организация противодействия их воздействию.

Итак, угрозы могут быть реальными и потенциальными. Реальные угрозы возникают, когда какие-либо нежелательные факторы готовы оказывать свое негативное воздействие на систему непосредственно, например, задержка заработной платы. Потенциальные угрозы отодвинуты во времени и в пространстве и не могут непосредственно воздействовать на объект. Потенциальным угрозам свойственно переходить в разряд реальных угроз и наоборот.

По объему распространенности угрозы делятся на локальные, национальные и глобальные. Локальные угрозы могут охватывать небольшие области, города. Национальные угрозы – это опасность, которой подвергается государство. Глобальные угрозы носят вненациональный характер и распространяются на большие территории, захватывая разные страны и континенты, например Великая депрессия 1929-1933 гг.

Угрозы могут подразделяться на внутренние и внешние. Внешние угрозы действуют на систему снаружи, внутренние – изнутри. Так, причиной распада Советского Союза является действие реальных внутренних угроз. К внешним угрозам Российской Федерации можно отнести мировой финансово-экономический кризис, начавшийся в 2007 году в США.

Угрозы могут быть прямыми и косвенными. Действие прямых угроз воспринимается системой сразу же при их реализации. Действие косвенных угроз менее значительно, растянуто во времени и поддается локализации при грамотной организации контрмер.

Угрозы могут быть первичными и вторичными. К первичным угрозам относятся такие угрозы, которые оказывают на систему наибольшие отрицательные воздействия. Влияние вторичных угроз существенно меньше.

Выделяют также угрозы экономические, социальные, правовые, политические, экологические, технологические и др.

3.2. Критерии экономической безопасности Российской Федерации

Критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности Российской Федерации, разработаны в Указе Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608 и Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений)».

В перечень критериев экономической безопасности Российской Федерации согласно этим документам входят:

1. Способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства.

2. Зависимость экономики от импорта важнейших видов продукции и продовольствия, производство которых на необходимом уровне может быть организовано в стране.

3. Уровень внешнего и внутреннего долга и возможности его погашения.

4. Обеспеченность экономики стратегическими ресурсами и эффективность государственного контроля их обращения.

5. Уровень бедности, имущественной дифференциации населения и безработицы, максимально допустимые с позиции социальноэкономической стабильности общества.

6. Устойчивость финансовой системы.

7. Рациональная структура внешней торговли.

8. Доступность для населения образования, культуры, медицинского и социального обслуживания, пассажирского транспорта и массовых видов связи, а также жилья и коммунальных услуг.

9. Поддержание научного потенциала страны и сохранение отечественных научных школ, обеспечение эффективного функционирования особо важных объектов науки.

10. Сохранение единого экономического пространства и межрегиональных экономических отношений, обеспечивающих соблюдение общегосударственных интересов, исключающих развитие сепаратистских тенденций.

11. Обеспечение необходимого уровня государственного регулирования экономических процессов с целью формирования условий для нормального функционирования рыночной экономики.

В Указе Президента РФ «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» 1996 г. подчеркивается также, что для реализации Государственной стратегии важное значение имеет разработка количественных и качественных параметров (пороговых значений) состояния экономики, выход за пределы которых вызывает угрозу экономической безопасности страны.

3.3. Угрозы экономической безопасности Российской Федерации

Угрозы экономической безопасности – явления и процессы, оказывающие негативное воздействие на хозяйство страны, ущемляющие экономические интересы личности, общества и государства.

Во втором разделе Указа Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» к наиболее вероятным угрозам экономической безопасности Российской Федерации, на локализацию которых должна быть направлена деятельность федеральных органов государственной власти, были отнесены следующие четыре.

1. Увеличение имущественной дифференциации населения и повышение уровня бедности, что ведет к нарушению социального мира и общественного согласия.

Достигнутый относительный баланс социальных интересов может быть нарушен в результате действия следующих факторов:

– расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу бедных, не уверенных в своем будущем людей;

– увеличение доли бедных слоев населения в городе и деревне, что создает социальную и криминальную напряженность и почву для широкого распространения относительно новых для России негативных явлений – наркомании, организованной преступности, проституции и тому подобного;

– рост безработицы, чреватый социальными конфликтами;

– задержки выплаты заработной платы, остановка предприятий и так далее.

2. Деформированность структуры российской экономики, обусловленная такими факторами, как:

– усиление топливно-сырьевой направленности экономики;

– отставание разведки запасов полезных ископаемых от их добычи;

– низкая конкурентоспособность продукции большинства отечественных предприятий;

– свертывание производства в жизненно важных отраслях обрабатывающей промышленности, прежде всего в машиностроении;

– снижение результативности, разрушение технологического единства научных исследований и разработок, распад сложившихся научных коллективов и на этой основе подрыв научно-технического потенциала России;

– завоевание иностранными фирмами внутреннего рынка России по многим видам товаров народного потребления;

– приобретение иностранными фирмами российских предприятий в целях вытеснения отечественной продукции, как с внешнего, так и с внутреннего рынка;

– рост внешнего долга России и связанное с этим увеличение расходов бюджета на его погашение.

3. Возрастание неравномерности социально-экономического развития регионов. Важнейшими факторами этой угрозы являются:

– объективно существующие различия в уровне социально-экономического развития регионов, наличие депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении районов на фоне структурных сдвигов в промышленном производстве, сопровождающихся резким уменьшением доли обрабатывающих отраслей;

– нарушение производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов России;

– увеличение разрыва в уровне производства национального дохода на душу населения между отдельными субъектами Российской Федерации.

4. Криминализация общества и хозяйственной деятельности, вызванная в основном такими факторами, как:

– рост безработицы, поскольку значительная часть преступлений совершается лицами, не имеющими постоянного источника дохода;

– сращивание части чиновников государственных органов с организованной преступностью, возможность доступа криминальных структур к управлению определенной частью производства и их проникновения в различные властные структуры;

– ослабление системы государственного контроля, приводящее к расширению деятельности криминальных структур на внутреннем финансовом рынке, в сферах приватизации, экспортно-импортных операций и торговли.

Рассмотрим угрозы Российской Федерации с точки зрения классификации их на внутренние и внешние.

Внутренние угрозы:

– приобретение экономическим кризисом затяжного характера, возникновение необратимых или труднообратимых последствий для развития экономики страны;

– дестабилизация регулирующей роли государства в проведении экономических реформ, формировании современной экономической инфраструктуры;

– сокращение используемой ресурсной основы в сферах сырьевой, топливно-энергетической, финансово-кредитной, инвестиционной и инновационной деятельности для выхода из экономического кризиса;

– продолжающийся процесс структурной деформации экономической системы страны в сторону сворачивания высокотехнологичных, наукоемких отраслей (прежде всего в ВПК), резкого падения производства в ведущих отраслях обрабатывающей промышленности, утрата приоритетов в развитии страны как высокоиндустриальной державы;

– углубление диспропорций в территориальном размещении производительных сил, усиление территориального и отраслевого монополизма и сепаратизма, разрушение традиционных производственных связей между основными производственными центрами;

– дезорганизация финансово-кредитной системы и ослабление ее регулирующих функций в сфере формирования и исполнения бюджета, целенаправленного инвестирования приоритетных отраслей экономики, борьбы с инфляцией, предотвращения утечки капиталов за рубеж и создания предпосылок для развития российского предпринимательства;

– низкий уровень социальной ориентированности экономики, падение платежеспособности населения, сужение внутреннего рынка, сокращение роли внутренних социально-экономических стимуляторов экономического роста;

– техногенные аварии и катастрофы, низкая технологическая и производственная дисциплина, отток квалифицированных кадров, снижение уровня квалификации кадров;

– криминализация экономических отношений, рост экономической преступности, коррупции;

– рост экономических потерь в результате увеличения масштабов и углубления социальной напряженности в сфере экономических отношений.

Внешние угрозы:

− утрата Россией своих внешнеэкономических позиций в результате ее вытеснения иностранными конкурентами с зарубежных рынков;

− нарушение национальных приоритетов России в области экономики из-за продвижения иностранными партнерами выгодных им экономических проектов и программ;

− формирование иностранными партнерами такой структуры внешнеэкономических связей с Россией, когда последняя постепенно превращается в их сырьевой придаток;

− блокирование доступа России к передовым технологиям и формирование зависимости ее экономики от их импорта, а также от импорта некоторых видов продукции;

− стимулирование иностранными партнерами утечки передовых технологий и квалифицированных кадров из России в зарубежные страны;

− торговая экспансия иностранных государств и экономических структур, направленная на завоевание российского рынка и вытеснение с него российских предпринимателей;

− противодействие равноправному участию России в международных структурах кредитно-финансового и торгово-экономического регулирования;

− рост внешней финансовой задолженности России, усиление ее зависимости от иностранных кредиторов; превышение внешним долгом критического уровня, допустимого для суверенного государства;

− криминализация некоторых видов внешнеэкономических связей с Россией, контрабанда стратегических материалов и сырья, неконтролируемый вывоз капиталов из России;

− активизация экономической разведки и промышленного шпионажа иностранных государств и организаций.

На сегодняшний день многие из этих угроз продолжают действовать, некоторые нейтрализованы, но вместе с тем появляются и новые.