Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «Об экспортном контроле» (постатейный)"

Статья 4. Цели экспортного контроля

Основными целями экспортного контроля являются:

защита интересов Российской Федерации;

реализация требований международных договоров Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения;

создание условий для интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику;

противодействие международному терроризму.

1. В комментируемой статье определены основные цели осуществления экспортного контроля в Российской Федерации, к которым относятся:

защита интересов Российской Федерации;

реализация требований международных договоров Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения;

создание условий для интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику;

противодействие международному терроризму.

2. Указание на защиту интересов Российской Федерации в качестве цели экспортного контроля обусловлено необходимостью предотвращения возможного ущерба национальным интересам Российской Федерации от экспорта таких товаров, информации, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности (прав на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники.

В большинстве случаев экспорт контролируемых товаров и технологий, являющийся высокорентабельным для отдельных производителей, может нанести ущерб государству в целом, поскольку экспортеры далеко не всегда могут самостоятельно правильно оценить все возможные экономические и политические последствия сделок, связанных с реализацией, например, ядерных и ракетных технологий, биологических и химических материалов. Кроме того, экспорт научно-технической продукции зачастую осуществляется посредством передачи иностранным лицам всех прав на результаты научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, которые, по сути, являются национальным достоянием Российской Федерации.

3. Одним из важнейших направлений реализации принятых Российской Федерацией международных обязательств является предотвращение распространения товаров и технологий, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения. К основным международным договорам Российской Федерации по указанному вопросу относятся:

Протокол о запрещении применения на войне удушающих, ядовитых или других подобных газов и бактериологических средств (Женева, 17 июня 1925 г.);

Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1997 года (заключена 21 мая 1963 г.);

Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (Москва, 5 августа 1963 г.);

Договор о запрещении ядерного оружия в Латинской Америке (Мехико, 14 февраля 1967 г.);

Договор о нераспространении ядерного оружия (Москва, Вашингтон, Лондон, 1 июля 1968 г.);

Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения (Москва, Лондон, Вашингтон, 11 февраля 1971 г.);

Соглашение о мерах по уменьшению опасности возникновения ядерной войны между СССР и Соединенными Штатами Америки (Вашингтон, 30 сентября 1971 г.);

Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении (одобрена 16 декабря 1971 г. Генеральной Ассамблеей ООН);

Соглашение между СССР и Соединенными Штатами Америки о предотвращении ядерной войны (Вашингтон, 22 июня 1973 г.);

Договор между СССР и Соединенными Штатами Америки об ограничении подземных испытаний ядерного оружия (Москва, 3 июля 1974 г.);

Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 26 октября 1979 г.), в качестве приложений к которой приняты Уровни физической защиты, применяемой при международной перевозке ядерного материала, Классификация ядерного материала и Статус конвенции;

Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии (Вена, 26 сентября 1986 г.);

Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (Вена, 26 сентября 1986 г.);

Конвенция об ответственности за ущерб, причиненный радиационной аварией при международной перевозке отработавшего ядерного топлива от атомных электростанций стран – членов СЭВ (Москва, 15 сентября 1987 г.);

Соглашение о совместных мерах в отношении ядерного оружия (Алма-Ата, 21 декабря 1991 г.);

Соглашение между государствами – участниками Содружества Независимых Государств в отношении химического оружия (Ташкент, 15 мая 1992 г.);

Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (Париж, 13 января 1993 г.);

Конвенция о ядерной безопасности (Вена, 17 июня 1994 г.);

Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (Нью-Йорк, 24 сентября 1996 г.);

Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.)

Конвенция о дополнительном возмещении за ядерный ущерб (Вена, 12 сентября 1997 г.);

Роттердамская конвенция о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле (10 сентября 1998 г.);

Соглашение о едином порядке экспортного контроля государств – членов Евразийского экономического сообщества (Москва, 28 октября 2003 г.)

Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (принята резолюцией N 59/290 генеральной Ассамблеи ООН от 13 апреля 2005 г.) и др.

4. Приоритетной целью российского государства можно назвать эффективную интеграцию экономики России в мировую экономику и повышение ее глобальной конкурентоспособности. Наиболее действенной и эффективной стратегией интеграции России в мировую экономику является сочетание структурной перестройки экономики с ее ориентацией на активный рост экспорта. Мировой опыт показывает, что основой эффективной внешнеэкономической деятельности и залогом экономической безопасности страны в условиях движения к открытой рыночной экономике является развитие экспортного потенциала и всемерное содействие национальным экспортерам. В своем Послании Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. Президент РФ отметил: «Мы будем продолжать процесс интеграции в мировую экономику. Но при этом нужно учиться гибко сочетать использование имеющихся и открытие новых конкурентных преимуществ. А привлекая внешние ресурсы – эффективно защищать свои экономические интересы». В настоящее время особое внимание со стороны Российской Федерации уделяется международной торговле товарами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности в сферах, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности, обороны, экономической независимости страны. Важное значение в этих процессах приобретает экспортный контроль, который имеет своей целью в том числе создание условий для интеграции экономики Российской Федерации в мировое экономическое пространство.

5. Федеральный закон от 29 ноября 2007 г. № 283-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экспортном контроле», вступивший в силу с 1 января 2008 г., выделил в качестве одной из основных целей экспортного контроля противодействие международному терроризму. Следует отметить, что формирование правовой базы для использования системы экспортного контроля в качестве меры противодействия терроризму приобрело особую актуальность после принятия Советом Безопасности ООН Резолюции 1373 от 28 сентября 2001 г. и Резолюции 1540 от 28 апреля 2004 г. В указанных документах, в частности, отмечалась тесная связь между международным терроризмом и незаконными перевозками ядерных, химических, биологических и других потенциально смертоносных материалов и в этой связи подчеркивалась необходимость улучшения координации усилий на национальном, субрегиональном, региональном и международном уровнях с целью усиления всемирной реакции на этот серьезный вызов и угрозу международной безопасности.

Статья 5. Принципы государственной политики в области экспортного контроля

1. Российская Федерация проводит государственную политику в области экспортного контроля, которая является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и осуществляется исключительно в целях обеспечения безопасности государства, его политических, экономических и военных интересов.

2. Государственная политика в области экспортного контроля формируется в соответствии со следующими основными принципами:

добросовестность выполнения международных обязательств Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения;

законность, гласность и доступность информации по вопросам экспортного контроля;

приоритет интересов безопасности государства;

осуществление экспортного контроля только в той мере, в какой это необходимо для достижения его целей;

единство таможенной территории Российской Федерации;

гармонизация процедур и правил экспортного контроля с общепризнанными международными нормами и практикой;

взаимодействие с международными организациями и иностранными государствами в области экспортного контроля в целях укрепления международной безопасности и стабильности, предотвращения распространения оружия массового поражения и средств его доставки.

1. Государственная политика Российской Федерации в области экспортного контроля является составной частью ее внутренней и внешней политики. С одной стороны, экспортный контроль выступает как мера нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности, а с другой, – является важным инструментом внутренней политики российского государства, поскольку оказывает воздействие на продвижение национальных товаров на мировом рынке. Как отмечается в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), в настоящее время в России сформировались высокотехнологичные сектора экономики (авиационная и ракетно-космическая промышленность, судостроение, радиоэлектронная промышленность, атомный энергопромышленный комплекс, энергетическое машиностроение, информационно-коммуникационные технологии), в которых российское государство обладает серьезными конкурентными преимуществами или претендует на их создание в среднесрочной перспективе. Указанные сектора являются участниками жесткой глобальной конкуренции. Их модернизация невозможна без привлечения иностранных стратегических партнеров, иностранных технологий и компетенций, и в то же время в этих секторах Россия претендует на создание самостоятельных национальных компаний, которые могли бы играть активную роль не только на внутреннем, но и на внешнем рынке. Одним из приоритетных направлений внешнеэкономической политики в Концепции названо обеспечение ведущих позиций России на мировых рынках высокотехнологичных товаров и услуг в соответствии с ее специализацией в глобальной научно-технологической сфере, включая обеспечение прорыва на новые рынки высокотехнологичных товаров и услуг ядерных технологий, авиатехники, судостроения, космических услуг и космических аппаратов, программного обеспечения на основе успешной модернизации соответствующих секторов российской экономики и умелого позиционирования в нишах мирового рынка.

В то же время в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537) обращено внимание на то негативное влияние, которое будут оказывать на обеспечение национальных интересов Российской Федерации вероятные рецидивы односторонних силовых подходов в международных отношениях, противоречия между основными участниками мировой политики, угроза распространения оружия массового уничтожения и его попадания в руки террористов, а также совершенствование форм противоправной деятельности в кибернетической и биологической областях, в сфере высоких технологий.

Основными угрозами военной безопасности российского государства названы: политика ряда ведущих зарубежных стран, направленная на достижение преобладающего превосходства в военной сфере, прежде всего в стратегических ядерных силах, путем развития высокоточных, информационных и других высокотехнологичных средств ведения вооруженной борьбы, стратегических вооружений в неядерном оснащении, формирования в одностороннем порядке глобальной системы противоракетной обороны и милитаризации околоземного космического пространства, способных привести к новому витку гонки вооружений, а также на распространение ядерных, химических, биологических технологий, производство оружия массового уничтожения либо его компонентов и средств доставки.

Негативное воздействие на состояние военной безопасности Российской Федерации и ее союзников усугубляется отходом от международных договоренностей в области ограничения и сокращения вооружений, а также действиями, направленными на нарушение устойчивости систем государственного и военного управления, предупреждения о ракетном нападении, контроля космического пространства, функционирования стратегических ядерных сил, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики, атомной и химической промышленности, других потенциально опасных объектов.

Как один из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности обозначена деятельность террористических организаций, группировок и отдельных лиц, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, дезорганизацию нормального функционирования органов государственной власти (включая насильственные действия в отношении государственных, политических и общественных деятелей), уничтожение военных и промышленных объектов, предприятий и учреждений, обеспечивающих жизнедеятельность общества, устрашение населения, в том числе путем применения ядерного и химического оружия либо опасных радиоактивных, химических и биологических веществ.

2. В абзаце 2 комментируемой статьи определены основные принципы формирования государственной политики в области экспортного контроля.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права – принципу добросовестного выполнения международных обязательств. В качестве принципа формирования государственной политики в области экспортного контроля закрепляется добросовестность выполнения международных обязательств Российской Федерации в области нераспространения оружия массового поражения, средств его доставки, а также в области контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения, что подтверждает намерение Российской Федерации в полном объеме выполнять принятые на себя в соответствии с заключенными международными договорами обязательства согласно условиям самих договоров, международно-правовым нормам, а также конституционным и законодательным положениям национального права.

Законность как принцип формирования государственной политики в области экспортного контроля выражается в том, что она должна быть основана на действующем законодательстве. Законность является конституционным принципом функционирования всех ветвей государственной власти Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Реализация данного принципа предполагает точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями.

Принципы гласности и доступности информации по вопросам экспортного контроля тесно взаимосвязаны. Гласность в данном случае означает максимальную открытость общественно значимых процедур и процессов формирования системы экспортного контроля и широкое информирование о них населения. В свою очередь, доступность информации по вопросам экспортного контроля выражается в обеспечении свободного доступа к сведениям о порядке, правилах, целях, задачах, принципах функционирования системы экспортного контроля и мерах ответственности за нарушение законодательства об экспортном контроле. Данный принцип детализируется в нормах гл. IV комментируемого Закона, регламентирующей порядок обеспечения заинтересованных лиц информацией по вопросам экспортного контроля. Кроме того, статьей 11 комментируемого Закона на специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области экспортного контроля возложена обязанность по организации, совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, работы, связанной с информированием российских участников внешнеэкономической деятельности о целях, процедурах и правилах экспортного контроля.

Приоритет интересов безопасности государства означает, что в осуществляемой российским государством политике в области экспортного контроля должен быть найден разумный баланс политических, экономических и военных интересов, однако в первую очередь должны быть учтены именно интересы обеспечения безопасности государства.

Принцип достаточности и разумной необходимости в формировании государственной политики в сфере экспортного контроля находит свое выражение в осуществлении экспортного контроля только в той мере, в какой это необходимо для достижения его целей, обозначенных в ст. 4 комментируемого закона. Данный принцип имеет отношение к зафиксированному в Законе об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности принципу исключения неоправданного вмешательства государства и его органов во внешнеторговую деятельность, нанесения ущерба ее участникам и экономике Российской Федерации в целом.

Единство таможенной территории является не только принципом формирования государственной политики в области экспортного контроля, но и одним из принципов государственного регулирования внешнеторговой деятельности, закрепленным в ст. 4 Закона об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Данный принцип находится во взаимосвязи с положениями ст. 8 и ст. 74 Конституции Российской Федерации, гарантирующими единство экономического пространства, а также недопущение установления на российской территории таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Вместе с тем ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Согласно ст. 2 Таможенного кодекса РФ территория Российской Федерации составляет единую таможенную территорию Российской Федерации. Таможенная территория Российской Федерации также включает в себя находящиеся в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Единство таможенной территории означает свободу перемещения товаров и транспортных средств внутри нее, т. е. без взимания каких-либо таможенных платежей или применения запретов и ограничений, предусмотренных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. При этом на всей территории Российской Федерации действует единый порядок таможенного оформления и таможенного контроля, установленный на уровне федерального законодательства.

Принцип гармонизации процедур и правил экспортного контроля с общепризнанными международными нормами и практикой заключается в установлении единообразного (унифицированного) порядка регулирования правоотношений по поводу осуществления экспортного контроля посредством имплементации положений международных договоров, практики работы органов управления в национальное законодательство. Так, например, в Соглашении о едином порядке экспортного контроля государств – членов Евразийского экономического сообщества (Москва, 28 октября 2003 г.) государства – члены Евразийского экономического сообщества приняли на себя обязательство обеспечивать установление единого порядка экспортного контроля, включающего в себя совокупность гармонизированных норм и правил, регулирующих внешнеэкономическую деятельность в отношении отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий и услуг, которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения и ракетных средств его доставки, иных видов вооружений и военной техники, и единообразное применение этих норм и правил.

При формировании политики российского государства в области экспортного контроля важное значение приобретает взаимодействие Российской Федерации с международными организациями и иностранными государствами в целях укрепления международной безопасности и стабильности, предотвращения распространения оружия массового поражения и средств его доставки. Цели и формы международного сотрудничества Российской Федерации в области экспортного контроля определены в ст. 29 комментируемого закона.