Текст книги "Государственно-частное партнерство в жилищной сфере"

1.4. Модели ГЧП

Модели ГЧП могут иметь разные формы. Выбор модели зависит от различных факторов, связанных с особенностями рыночного сектора и типа реализуемого проекта. Модель выбирается с точки зрения обеспечения эффективного, качественного оказания услуг и оптимизации затрат. Основными факторами, различающими модели ГЧП, являются степень включения частного сектора в партнерство и уровень риска, который приходится на частный сектор.

В общем виде наиболее «правильной» моделью ГЧП является совместная модель, согласно которой частный и публичный секторы договариваются о разделении между собой рисков и доходов конкретного проекта. Но на практике применяются разные модели, отличающиеся набором функций частного сектора в партнерстве, сферами принятия решений. Партнерство с частным сектором может быть сведено к предоставлению консультативных услуг государственным и муниципальным органам. Это так называемая консультативная модель. Другой моделью является модель долевого участия, при которой публичный сектор предоставляет средства частному партнеру при условии, что последний берет на себя реализацию и управление проектом. Модель местного развития предполагает, что частный и публичный секторы направляют совместные усилия на достижение общей цели на определенной территории.

В последнее время развитие получили модели, комбинирующие особенности и отдельные черты вышеназванных подходов в целях решения новых уникальных задач, с которыми сталкиваются местные правительства. К примеру, объединение нескольких небольших проектов в одном контракте с одним частным партнером в целях повышения конкурентной привлекательности проекта для частного сектора и сокращения транзакционных издержек. Другой вариант состоит в том, что учреждается совместная компания с публичным сектором, которая на конкурсной основе включается в реализацию проекта на начальной стадии работы. Последующие стадии проекта управляются публичным сектором, но осуществляются стратегическим партнером, участие которого на первой стадии позволяет адекватно оценить будущие издержки. Пошаговое партнерство также позволяет публичному сектору продолжать или прекратить сотрудничество с различными партнерами в зависимости от качества их работы.

Публичный и частный секторы могут также сформировать модель альянса, при которой оба сектора договариваются о совместных строительстве, проектировании, финансировании, управлении и содержании объекта.

Эксперты выделяют восемь основных моделей ГЧП⁷.

1. Проектирование – строительство (Design-Build).

Частный сектор проводит проектные работы и строит инфраструктуру, соответствующую требованиям публичного сектора. Зачастую устанавливается фиксированная цена, поэтому риск удорожания проекта перекладывается на частный сектор. Многие эксперты не относят эту модель к модели ГЧП.

2. Финансирование (участие в финансировании) (Finance Only).

Частные организации, обычно финансирующие сферу услуг, непосредственно финансируют проект либо применяют различные механизмы, такие как долгосрочный лизинг или эмиссия облигаций.

3. Эксплуатация – обслуживание (Operation and Maintenance Contract).

Частный партнер в соответствии с контрактом и в течение установленного срока эксплуатирует и поддерживает активы, принадлежащие государству (муниципалитету). Собственность на активы остается у публичного партнера.

4. Строительство – финансирование (Build-Finance).

Частный сектор строит объект и финансирует капитальные затраты только в течение периода строительства.

5. Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация (Design-Build-Finance-Operate).

Частный сектор проектирует, строит и финансирует объект с последующей полной эксплуатацией или предоставлением сервиса по обслуживанию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением.

6. Проектирование – строительство – финансирование – обслуживание – эксплуатация (Design-Build-Finance-Maintain-Operate).

Частный сектор проектирует, строит и финансирует объект, предоставляет полное или частичное поддержание объекта и обеспечивает эксплуатацию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением.

7. Строительство – владение – эксплуатация (Build-Own-Operate).

Частный сектор финансирует, строит объект, владеет им и эксплуатирует его или предоставляет услуги в течение неограниченного срока. В контракте содержатся установленные государством ограничения, за выполнением которых следят контролирующие органы.

8. Концессия (Concession).

Частный сектор выступает в роли концессионера, берет на себя инвестирование и эксплуатацию объекта на фиксированный период времени, по окончании которого собственность возвращается публичному сектору.

Другие названия этой модели: «строительство – эксплуатация – переход собственности» (ВОТ: Build-Operate-Transfer), «строительство – владение – эксплуатация – переход собственности» (BOOT: Build-Own-Operate-Transfer). Это форма финансирования проектов и ведения бизнеса, при которой частные фирмы осуществляют возведение и эксплуатацию объектов, которые традиционно строились правительством. Участие частного сектора в проекте завершается при возвращении правительству собственности на объект по истечении определенного периода концессии, как правило, от 25 до 40 лет.

1.5. Нормативно-правовая база ГЧП

Значительная роль в успешном развитии ГЧП в сфере развития городов принадлежит законодательной, регулирующей и финансовой инфраструктуре. От этого зависит привлекательность сферы жилищного строительства городской инфраструктуры для частных инвестиций. В то время как развитым странам необходимы некоторые изменения в законодательстве, только несколько развивающихся стран имеют хорошую нормативно-правовую и финансовую структуру.

Обобщая успешный опыт ряда зарубежных стран, эксперты выделяют основные положительные элементы законодательства, регулирования и финансовой системы, определяющие успешность внедрения механизма ГЧП в сферу городского развития⁸.

Законодательная структура

Важными требованиями к законодательству являются минимизация коррупционных лазеек и обеспечение прозрачных процедур включения частного сектора и инвестиций в публичные проекты. Частный сектор должен быть уверен, что законодательство и контракты стабильны, имеют правовую защиту и в случае необходимости могут быть рассмотрены в судебном или в арбитражном порядке. Если законодательная и юридическая среда четко не определены, то инвесторы и частные компании оценивают проект как непредсказуемый, с высоким уровнем рисков.

Все законодательство, регулирующее ГЧП в сфере жилищного строительства и городского развития, должно соответствовать принципам прозрачности и справедливости, обеспечивать долгосрочную устойчивость проекта.

Что касается концессуального законодательства, то его задачами являются формирование понятных процедур заключения контракта на концессию, определение видов секторов и типов инфраструктурных проектов, на которые такие контракты можно заключать, а также четкая формулировка условий создания и последующего функционирования ГЧП.

Законодательство должно устанавливать правила приема и рассмотрения заявок, одинаковые для всех квалифицированных заявителей. Этими правилами предусматриваются равные возможности для всех компаний, относящихся к одной сфере деятельности, заключение контрактов на прозрачной и недискриминационной основе.

Требование к налоговому законодательству состоит в создании условий, благоприятных для развития ГЧП, а именно в освобождении от муниципальных и других налогов деятельности, связанной с строительством и содержанием объектов городской инфраструктуры, в целях снижения затрат для частного сектора.

Законом следует предусмотреть четкое определение функций и ответственности различных публичных агентств: кто обеспечивает финансовую или экономическую поддержку при реализации проектов, финансируемых частным сектором; какой тип поддержки предоставляется в начале проекта.

Важную роль в развитии ГЧП играет инвестиционное законодательство, в соответствии с которым не должно быть преимуществ у местных инвесторов и кредиторов по сравнению с зарубежными организациями, а также предусмотрен равный доступ к капиталу, материалам, трудовым ресурсам, получению разрешений и лицензий.

Условия развития ГЧП определяются также системой регулирования, включающей надзор, мониторинг, требования к аудиту и др. Для проектов жилищного строительства и развития городов целесообразным считается передача регулирующих функций независимой организации, которая:

гарантирует, что решения принимаются без политического и внешнего влияния;

использует четкие процедуры раскрытия и объяснения всех решений;

гарантирует, что конкурсные процедуры соблюдены при разработке проекта.

Финансовая структура

Структура финансирования ГЧП может быть сложной, но обычно проекты ГЧП финансируются путем сочетания двух основных схем: частное долговое финансирование и инвестиционное (проектное) финансирование. Оптимальным считается больший удельный вес долгового финансирования. При такой структуре финансирования частный партнер берет на себя финансовый риск. Это важно, поскольку долговое финансирование стимулирует частный сектор оптимизировать затраты на реализацию и управление проектом. Правительство при такой схеме не должно осуществлять ежегодные платежи частному консорциуму. При долговой схеме появляются дополнительная оценка надежности проекта и заемщиков со стороны кредиторов, а также мониторинг проекта на всех стадиях жизненного цикла.

Поскольку частное финансирование является ключевым преимуществом модели ГЧП, важно понимать, что это и более дорогое финансирование по сравнению с традиционным государственным финансированием проектов по развитию городов. Поэтому более высокие затраты частного сектора компенсируются тем, что на него перекладываются риски проекта. Последствия финансового кризиса проявляются в еще большем росте стоимости долговых ресурсов, усложнении процедур получения кредитов. Как результат этой тенденции наблюдается рост традиционного государственного финансирования, особенно на начальной стадии проекта. На государственные органы переходят функции по контролю за своевременностью достижения целей проекта, применению штрафных санкций при нарушении условий контракта. Однако это приводит к возрастанию административных затрат. Поэтому частное финансирование проектов ГЧП остается важным механизмом сокращения затрат на реализацию проекта.

В большинстве случаев основным методом финансирования ГЧП является проектное финансирование. Основной идеей проектного финансирования является идея финансирования инвестиционных проектов под будущие доходы от реализации проекта. При проектном финансировании гарантией выступает экономический эффект от реализации проекта, т. е. проект рассматривается основным обеспечением при таком финансировании. Активы также могут обеспечивать поддержку, хотя зачастую их размер несопоставим со стоимостью проекта. Проектное финансирование позволяет использовать различные сочетания стандартных банковских инструментов и услуг при предоставлении целевых кредитов на реализацию инвестиционных проектов.

Особое значение при проектном финансировании имеет распределение рисков между участниками проекта. В мировой практике различаются три вида проектного финансирования с точки зрения способа распределения рисков⁹:

1. Кредитование с правом полного регресса, при котором кредитор сохраняет за собой право полной компенсации относительно всех обязательств заемщика;

2. Кредитование с правом частичного регресса, при котором кредиторы имеют ограниченное право перевода на заемщика ответственности за погашение кредита;

3. Кредитование без права регресса, при котором кредиторы берут на себя большинство рисков.

Первый вид проектного финансирования по сути аналогичен обычному обеспеченному кредиту, так как не происходит типичного для проектного финансирования разделения рисков. Наиболее распространен второй вид проектного финансирования. К примеру, организация – инициатор проекта может взять на себя риск своевременного завершения строительства жилого дома, а банк берет на себя риски, связанные с реализацией построенного жилья.

Специфическими особенностями проектного финансирования являются:

создание специальной компании для реализации проекта (специальной проектной компании SPV (Special Purpose Vehicle), которая аккумулирует средства и организует финансирование проекта);

возможность распределения рисков реализации проекта между несколькими участниками;

наличие возможности использования нескольких источников финансирования проекта;

обязательная тщательная проработка всех параметров проекта.

SPV обычно создается после того, как банк принимает положительное решение о финансировании проекта. SPV выступает в роли заемщика. Она является собственником проекта, земли, разрешительной и проектно-сметной документации. Банк накладывает ограничения на деятельность SPV: она не имеет права заниматься другим бизнесом, привлекать заемные средства у других банков, выступать в роли поручителя и др. Такие ограничения необходимы для того, чтобы оградить реализацию проекта от других рисков, не связанных с проектом.

1.6. Организационные аспекты создания и функционирования ГЧП

Организация проекта ГЧП включает следующее:

отбор партнеров;

установление устойчивых взаимоотношений партнеров, основанных на полном доступе всех участников к информации обо всех аспектах проекта, о плане его реализации, структуре финансирования и т. п.;

четкое определение функций и обязанностей партнеров;

согласование управленческих процедур на стадии обоснования проекта и ведения переговоров с потенциальными участниками;

контроль со стороны государственных и муниципальных администраций;

определение лидера (головной организации) ГЧП.

Для инициаторов партнерства (государства или частного бизнеса) важным является отбор надежных партнеров, способных работать на достижение цели проекта. Тендер не всегда служит лучшим способом подбора партнеров. Зачастую хорошим партнером является организация, имеющая многолетний опыт работы в сфере развития города и хорошо понимающая цели проекта.

Принципиально значимым для успеха проекта является высокий уровень доверия между партнерами, достигаемый в том числе и благодаря информационной прозрачности проекта, хорошо организованными коммуникациями участников между собой.

В контракте должны быть четко прописаны функции, сферы ответственности, обязанности партнеров. Эта информация также должна быть доступна всем участникам для понимания своей роли в проекте. Не менее важно для обеспечения эффективности реализации проекта согласование на стадии формирования партнерства процедур управления, таких как принятие решений, разрешение проблемных ситуаций, управление конфликтами, оценка деятельности.

Проекты ГЧП должны контролироваться публичными органами в целях быстрого реагирования на меняющиеся условия и внешние обстоятельства. Для управления такими сложными проектами сотрудники публичных органов должны обладать широким спектром знаний и навыков в областях:

проведения переговоров;

посредничества и арбитража;

контрактного законодательства;

управления проектами;

аудита и контроля качества;

административного права и процедур;

финансов частного сектора;

управления рисками.

Кроме того, необходимо организационное оформление процесса ГЧП путем формирования структуры в органах власти, координирующей все вопросы, связанные с созданием ГЧП: одобрение проекта, процедуры согласования, лицензирование, получение необходимых разрешений. Без этого эффективность проекта будет низкой, возрастает вероятность неудачи проекта.

Еще одним ключевым организационным моментом успеха партнерства является наличие сильной лидирующей организации, обеспечивающей взаимодействие деятельности участников проекта.

1.7. Основные способы государственной финансовой поддержки ГЧП

Финансовое участие государства в проектах ГЧП обычно состоит в¹⁰:

финансировании части проектных видов деятельности;

субсидировании;

предоставлении гарантий.

С целью снижения общих затрат по финансированию проекта государство может предоставлять беспроцентные или с низкими ставками по процентам ссуды. Дополнительно к кредитам банков существуют государственные субординированные займы. Кроме того, государство использует инструментарий государственных гарантий по займам партнеров ГЧП.

Законодательство стран допускает применение некоторых налоговых льгот для участников ГЧП. В частности, используются:

освобождение от корпоративного налога на период реализации проекта ГЧП;

освобождение или снижение ставки налога на недвижимость;

освобождение или снижение ставки налога на импорт оборудования, сырья и строительных материалов, а также на эксплуатацию и техническое обслуживание проекта;

налоговые льготы на доходы от участия в проекте.

1.8. Внедрение модели ГЧП в жилищный и городской секторы

Использование модели ГЧП в сфере городского развития требует от государства проведения подготовительных работ и разработки правил и процедур реализации ГЧП.

На первом этапе должны быть разработаны нормативные документы, в которых определены департамент или агентство, отвечающие за обоснование проекта, проведение переговоров и др. Для повышения обоснованности принимаемых решений обычно создается группа из независимых консультантов в области права, финансирования, организации, экономики.

Организация работ по проекту и достижение его целей обеспечиваются детальным графиком, промежуточными и окончательными целями и затратами на каждой стадии реализации проекта.

Существуют два способа выбора проекта: конкурентные переговоры и предварительный квалификационный отбор. Выбор метода зависит от разных факторов, но в основном от уровня конкуренции и требований к целям проекта. Предлагаемый метод должен быть регламентирован документами, содержащими правила отбора проектов.

Конкурентные переговоры в большей степени фокусируются на стоимости проекта, а не на новых идеях и результатах. Проект отбирается с точки зрения снижения затрат на его реализацию. Это более дешевый подход по сравнению с предварительной квалификацией. В качестве недостатка можно отметить, что ориентация на затратную часть может оставить за бортом другие проектные решения и подходы к достижению поставленных целей.

Предварительный квалификационный отбор состоит из двух стадий:

оценка квалификации¹¹;

оценка предложений по проекту¹².

Для оценки квалификации требуется комплект документов, подтверждающих квалификацию компании, наличие знаний и навыков, необходимых для реализации проекта. После отбора претендентов на участие в партнерстве рассматриваются предложения по реализации проекта, на основе чего производится окончательный выбор партнеров.

При заключении контракта проводятся согласования между двумя сторонами. В контракте прописываются все аспекты участия в проекте ГЧП: цели, виды оказываемых услуг, финансирование, затраты, способы контроля, механизм ответственности и др.

1.9. Примеры реализации проектов жилищного строительства и развития городов с использованием модели ГЧП

Жилищное строительство

Модель ГЧП с успехом используется для строительства и эксплуатации жилья для домохозяйств с низким уровнем доходов в таких экономически развитых странах, как США, Австралия, Ирландия, Великобритания. В этих странах в основном применяется такой подход к ГЧП, в соответствии с которым создается совместное предприятие, где частный и публичный секторы совместно финансируют жилищный проект, владеют и управляют им, а риск делится в зависимости от условий контракта. Следует подчеркнуть, что при такой модели ГЧП публичный сектор обычно вносит в проект значительные средства, что позволяет органам власти контролировать все стадии реализации проекта, проводить экспертизу проектной и строительной стадий. В некоторых странах применяются различные механизмы финансовой помощи, позволяющие снижать затраты для частных партнеров. Все это играет существенную роль в удешевлении построенного жилья и расширении сектора доступного жилищного фонда. Именно государственные субсидии играют определяющую роль в ограничении цен на доступном для низкодоходных домохозяйств уровне.

В ряде развивающихся стран Азии и Африки также начали использовать ГЧП в реализации жилищной политики. Наиболее успешный опыт продемонстрировали Индия и Нигерия. Однако ГЧП для жилищного строительства в развивающихся странах применяется редко. Это можно объяснить тем, что программы доступного жилья не могут быть реализованы без значительных по объему государственных субсидий, позволяющих снизить стоимость строительства. Недостаток финансовых средств у городов в развивающихся странах не позволяет им реализовывать такие проекты. Несмотря на это, программы ГЧП для создания доступного жилья распространяются и в бедных странах.

Городской транспорт

В сфере транспорта модель ГЧП показала свою эффективность при расширении, строительстве и эксплуатации новых дорог, железнодорожных путей, аэропортов, морских портов и др. ГЧП в транспортных проектах применяется как в развитых, так и в развивающихся странах. Так, в течение 2000–2008 гг. было реализовано всего 580 проектов¹³, в том числе в странах Восточной Азии и Тихоокеанского бассейна было реализовано 137 проектов, в Европе и Центральной Азии – 43, в Латинской Америке и странах Карибского бассейна – 164, в странах Ближнего Востока и Северной Африки – 27, в Южной Азии – 154, в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, – 55.

Транспортные проекты ГЧП широко распространены в Австралии, Испании, Италии, США. Основной моделью таких проектов является концессия, которая позволяет государству оставаться собственником актива после окончания срока концессии. Обычно при такой модели частный партнер предоставляет доступ потребителям к транспортным активам на платной основе, гарантирует денежные поступления, обеспечивает покрытие затрат. Это очень привлекательные для бизнеса проекты ГЧП, о чем свидетельствует и их количество.

Городское водоснабжение, санитарно-техническое обеспечение

Это еще одно быстро развивающееся направление для ГЧП в мире. Общее количество таких проектов в мире за 2000–2008 гг. составило 484¹⁴, в том числе в странах Восточной Азии и Тихоокеанского бассейна – 302 проекта, в Европе и Центральной Азии – 43, Латинской Америки и странах Карибского бассейна – 99, в странах Ближнего Востока и Северной Африки – 14, в Южной Азии – 11, в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, – 15. В развитых странах стоит задача реконструкции старых систем водоснабжения и водоотведения, а в развивающихся – обеспечения растущего городского населения качественными системами водоснабжения и водоотведения. В ряде стран правительство уходит от традиционного управления этой сферой и привлекает частный бизнес.

Однако стремительное распространение ГЧП на системы водоснабжения и санитарной охраны имеет и негативные последствия, особенно в развивающихся экономиках. Значительная финансовая роль частного сектора в таких проектах приводит к недостаточному контролю за деятельностью со стороны местных органов, к установлению высоких тарифов на услуги, недоступных для бедного населения. К числу неудачных проектов в системе водоснабжения относят проекты в Боливии, Индонезии и некоторых странах Африки. Это показало, что включение частного сектора в проекты развития городов не является панацеей и должно быть тщательно обосновано и проработано.

Социальная инфраструктура: школы и больницы

ГЧП в сфере образования и здравоохранения является принятой формой во многих странах. В Австралии, Индии, Малайзии, Нидерландах, Великобритании и Канаде, где образование и здравоохранение являются наиболее активными сферами приложения модели ГЧП, активность правительств в этом направлении вызвана необходимостью привлечения ресурсов частного сектора для покрытия растущих затрат в этих сферах. Эта проблема начинает обостряться и в развивающихся странах, где у правительств нет достаточных ресурсов (финансовых, технических, организационных и др.) для развития системы образования и здравоохранения в условиях растущей численности населения.

В этих проектах частный сектор обычно помогает в строительстве, проектировании и эксплуатации объектов на основе долгосрочных концессионных контрактов с правительством. Правительство оставляет за собой функции по оказанию основных услуг, таких как обучение, предоставление медицинских услуг. Частный сектор предоставляет сопутствующие неосновные услуги: обеспечение питания, услуги по уборке и транспортные услуги. Как правило, ГЧП в сфере образования и здравоохранения весьма успешны. Однако скромные размеры большинства школ и больниц приводят к тому, что увеличиваются трансакционные затраты на проработку этих проектов и повышается риск недостаточной окупаемости проекта с точки зрения бизнеса. Эту проблему пытаются решать путем объединения в одно партнерство нескольких проектов, что позволяет распределить затраты и повысить привлекательность проектов для частного инвестора.