Текст книги "Источники конституционного права Российской Федерации"

§ 4. Акты Президента Российской Федерации

Важным источником конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы акты, принимаемые Президентом РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 90) он издает указы и распоряжения. Какие-либо иные акты он издавать не вправе. На это обращалось внимание в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 29 декабря 1991 г. «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного постановления Президента РФ и Председателя Верховного Совета РФ от 3 января 1992 г. «Об административно-территориальном делении города Москвы», Указа Президента РФ от 12 января 1992 г. «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», ст. 10 Закона РФ от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[185]185
  Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 1–2.


[Закрыть]. В нем указывалось, что «совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречат также принципу разделения властей». Исходя из этого, совместное постановление было признано не соответствующим действовавшей в то время Конституции по форме.

Среди актов, принимаемых Президентом РФ, особое место занимают указы, имеющие нормативный характер. О праве Президента РФ принимать такие указы свидетельствуют ст. 115 и 125 Конституции РФ. Так, в ст. 115 (ч. 1) указывается, что Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. Согласно ст. 125 (п. «а» ч. 1) Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента РФ.

Нормативные указы Президента упоминаются также и в ряде федеральных законов.

Таким образом, нормативность указов Президента РФ получила закрепление в российском праве. Более того, как отмечается в литературе, «около 75 % всех изданных Президентом указов являются нормативными… Можно даже сказать, что в определенные периоды… право в основном развивается как право «указное»[186]186
  Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 28.


[Закрыть].

По мнению Л.A. Окунькова, главное назначение нормативных указов – «обеспечить непрерывность правового регулирования общественных отношений в переходный период. Начиная с осени 1993 г. это обстоятельство подчеркивалось в большинстве указов с ярко выраженным законодательным содержанием»[187]187
  Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996. С. 88.


[Закрыть].

Нормативные указы принимаются Президентом РФ в процессе осуществления им повседневного государственного руководства и регулируют вопросы, связанные с осуществлением его полномочий.

Так, в области организационно-политической деятельности Президентом РФ принят, например, Указ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»[188]188
  САГ1Г1 РФ. 1993. № 52. Ст. 5086.


[Закрыть], в котором перечислены указы, признанные утратившими силу, а также законодательные акты, признанные не действующими и не подлежащими применению органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами как противоречащие Конституции РФ. В указе содержится ряд поручений Министерству юстиции РФ, Государственно-правовому управлению Президента РФ и т. д.

В области внешних сношений и обороны принят, в частности, Указ от 25 июня 1999 г. «Об использовании воинских формирований Вооруженных Сил Российской Федерации в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия»[189]189
  СЗРФ. 1999. № 26. Ст. 3183.


[Закрыть]. На основании постановления Совета Федерации Президент РФ направил воинские формирования Вооруженных Сил РФ в Косово и возложил на них выполнение задач в соответствии с резолюцией Совета Безопасности ООН № 1244 от 10 июня 1999 г. Одновременно он возложил оперативное руководство российским воинским контингентом на Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ и поручил Правительству РФ:

а) осуществлять в установленном порядке финансирование расходов, связанных с использованием российского воинского контингента в международном присутствии по безопасности в Косово, Союзная Республика Югославия, предусмотрев материальное обеспечение военнослужащих состава российского воинского контингента и выплату им денежного довольствия, включая предоставление дополнительных гарантий и компенсаций, в том числе членам их семей, в соответствии с федеральным законодательством;

б) внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ до 1 июля 1999 г. проект федерального закона о выделении дополнительных средств, с указанием источников их изыскания, на финансирование участия воинских формирований Вооруженных Сил РФ в международном присутствии по безопасности в Косово;

в) разработать проект федерального закона о внесении дополнений и изменений в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» в части, касающейся предоставления права гражданам, пребывающим в запасе, и военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, заключать контракты на срок от шести месяцев до одного года для выполнения задач по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, а также снижения срока военной службы по призыву, необходимого для заключения контракта, с одного года до шести месяцев.

В области установления почетных званий Российской Федерации, учреждения орденов и медалей Российской Федерации[190]190
  Согласно п. «б» ст. 89 Конституции РФ Президент РФ осуществляет только награждение государственными наградами. Однако согласно Положению о государственных наградах Российской Федерации от 2 марта 1994 г. (в ред. от 9 января 1999 г.) он также издает указы об учреждении государственных наград, утверждает статуты орденов и их описание (см.: СЗ РФ. 1995. № 23. Ст. 2207; 1999. № 2. Ст. 269).


[Закрыть] издан, например, Указ Президента РФ от 6 января 1999 г. «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации»[191]191
  СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 269.


[Закрыть], в котором изложены в новой редакции Положение о государственных наградах Российской Федерации, а также статуты орденов, положения о медалях, знаках отличия Российской Федерации и их описания.

В области решения вопросов гражданства и предоставления политического убежища принят, в частности, Указ Президента РФ от 26 июля 1995 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации»[192]192
  СЗРФ. 1995. № 31. Ст. 3095.


[Закрыть]. Положение определяет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации и их статус.

В области установления воинских званий, дипломатических рангов и иных специальных званий Президентом РФ принят, в частности, Указ от 15 октября 1999 г. «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг»[193]193
  СЗРФ. 1999. № 42. Ст. 5012.


[Закрыть]. Им установлены дипломатические ранги, присваиваемые лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и государственные должности федеральной государственной службы в Министерстве иностранных дел РФ, дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, представительствах Министерства иностранных дел РФ на территории России, в должностные обязанности которых входит исполнение функций дипломатического характера, а также утверждено Положение о порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов дипломатическим работникам Министерства иностранных дел РФ, дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, представительств Министерства иностранных дел РФ на территории России. Установлено, что дипломатическому работнику со дня присвоения ему дипломатического ранга устанавливается ежемесячная надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг.

Для нормативных указов, издаваемых Президентом РФ, характерна прежде всего их направленность на детализацию и конкретизацию общих установлений и принципов закона. Указ детализирует закон в тех случаях, когда без такой конкретизации процесс его применения был бы затруднен или даже невозможен.

Указы, конкретизирующие законы, должны издаваться в строгом соответствии с этими законами. Они не могут расширять сферы общественных отношений, урегулированной законом, а должны служить лишь дополнительным средством правового воздействия на эти общественные отношения.

Указы, детализирующие закон, не могут содержать нормы, его изменяющие. Однако они на основе закона и в пределах урегулированных ими отношений могут устанавливать ряд новых норм права, способствующих успешной реализации закона.

Объектом осуществляемой указами детализации и конкретизации являются исключительно законы РФ, а также нормативные акты Президента РФ.

В качестве примера конкретизации закона можно привести Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г.[194]194
  СЗРФ. 1999. № 38. Ст. 4534.


[Закрыть]

Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»[195]195
  СЗРФ. 1998. № 13. Ст. 1475.


[Закрыть] включает разд. V «Поступление граждан на военную службу по конкурсу», в котором содержатся четыре статьи, посвященные таким вопросам, как контракт о прохождении военной службы (ст. 32); требования, предъявляемые к гражданам, поступающим на военную службу по контракту (ст. 33); заключение контракта о прохождении военной службы (ст. 34) и поступление граждан в военные образовательные учреждения профессионального образования, заключение контрактов о прохождении военной службы с гражданами, обучающимися в военных образовательных учреждениях профессионального образования (ст. 35).

Положение о порядке прохождения военной службы содержит разд. II, посвященный порядку заключения контракта и прекращения его действия. В нем имеются статьи, касающиеся: заключения контракта и прекращения его действия (ст. 4); порядка отбора кандидатов из числа граждан на военную службу по контракту (ст. 5); порядка отбора кандидатов из числа военнослужащих (ст. 6); обязанностей должностных лиц в связи с приемом граждан (военнослужащих) на военную службу по контракту (ст. 7); порядка заключения первого контракта (ст. 8); порядка заключения нового контракта (ст. 9); порядка заключения нового контракта с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе (ст. 10). В соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» Положение о порядке прохождения военной службы в ряде новых норм подробно регламентирует начало, срок и окончание военной службы; порядок заключения контракта и прекращения его действия; порядок назначения на военные должности, возложения временного исполнения обязанностей по военной должности, зачисления в распоряжение командира (начальника), освобождения от воинских должностей; порядок перевода, прикомандирования военнослужащих и приостановления ими военной службы; порядок присвоения воинских званий и восстановления в воинском звании; порядок аттестации военнослужащих и ряд других вопросов.

Работа по детализации законов осуществляется Президентом РФ в тех случаях, когда необходимость в этом обусловлена возложенными на него конституционными обязанностями, иначе говоря, когда ее не вправе осуществить ни один другой орган государства. Поэтому указы конкретизируют законы обычно лишь в тех случаях, когда в них затрагиваются вопросы большой государственной важности, требуется акт высокоавторитетного органа государственной власти.

Особую группу составляют указы Президента РФ, имеющие цель урегулировать те общественные отношения, которые по той или иной причине не урегулированы законом, хотя в таком регулировании, с точки зрения Президента, нуждаются общество и государство. Примерами такого рода указов могут служить: Указ Президента РФ от 30 ноября 1993 г. «О Государственном гербе Российской Федерации»[196]196
  САГТП РФ. 1993. № 49. Ст. 4761; СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1418


[Закрыть]; Указ от 11 декабря 1993 г. «О Государственном флаге Российской Федерации»[197]197
  САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4928.


[Закрыть]; Указ от И декабря 1993 г. «О Государственном гимне Российской Федерации»[198]198
  САПП РФ. 1993. № 51. Ст. 4929.


[Закрыть]. Изданные до принятия действующей Конституции РФ, эти акты продолжали действовать и после ее принятия, пока Государственная Дума не приняла предусмотренные ч. 1 ст. 70 Конституции РФ федеральные конституционные законы, которыми установлены Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации и порядок их официального использования.

Хотя такого рода нормативные указы фактически являются актами законодательного значения, они не обладают юридической силой закона и действуют до вступления в силу соответствующего закона. Как и любые другие указы Президента РФ, они согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ не должны противоречить ей и федеральным законам и, следовательно, являются подзаконными правовыми актами[199]199
  См.: Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996. С. 22; Он же: Указ – источник права // Юридический мир. 1998. Январь. С. 36–38; Суворов В.Н. Глава российского государства (правовой статус, положение в системе власти). М., 2000. С. 26–72.


[Закрыть].

В этой связи вызывает возражение утверждение Л.А. Окунькова о том, что «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты. Они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента…»[200]200
  Окуньков Л.А. Указ. соч. С. 102.


[Закрыть]. Разумеется, постановления и распоряжения Правительства обладают менее высокой юридической силой, чем указы Президента. Однако это свидетельствует только о том, что среди подзаконных актов существует своя иерархия, в которой указы Президента стоят выше, чем акты Правительства.

Тот факт, что в соответствии со сложившейся практикой Президент РФ осуществляет своими указами первичное регулирование некоторых общественных отношений, не является случайностью. Он обусловлен тем, что в ряде случаев Государственная Дума в силу разного рода обстоятельств, в основном политических, не в состоянии оперативно решать различные вопросы, требующие этого. Последнее, разумеется, не означает, что Президент РФ может подменить Государственную Думу, издавая свои акты, однако способствовать своевременному решению наиболее злободневных вопросов в процессе осуществления повседневного верховного государственного руководства страной он не только может, но и обязан. По крайней мере, в этом отношении он не ограничен действующей Конституцией.

При оценке конституционности такого рода актов Президента РФ следует, на наш взгляд, руководствоваться позицией Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 30 апреля 1996 г. подчеркнул, что практика издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании вопросов, требующих законодательного решения, конституционна, если, во-первых, они не расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами, во-вторых, если их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законов[201]201
  См.: Конституционный Суд Российской Федерации: постановления, определения. 1992–1996. М., 1997. С. 639.


[Закрыть].

Тем не менее проблема соотношения закона и указа давно уже обсуждается в отечественной литературе. Называя указами общие правила, установленные в порядке управления, еще Н.М. Коркунов отмечал, что «установление юридических норм по общему принципу есть дело законодательной власти и потому для того, чтобы установить их могла и исполнительная власть своим односторонним актом, необходимо предоставление ей этого права конституцией или законом»[202]202
  Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. VI, 23–24.


[Закрыть]. При этом он подчеркивал, что на чем бы ни основывалось право издания указов – на общем полномочии управления государством или на специальной делегации закона, указ имеет обязательную силу лишь при условии непротиворечия его законам. В силу такого подчинения законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона (суспензация), ни освободить кого-либо от подчинения закону (диспензация). Если в конституции постановлено, что по определенному предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться уже не могут[203]203
  См. там же. С. 263.


[Закрыть].

Что касается указов, издаваемых монархическим главой государства, в руках которого сосредоточены законодательная и исполнительная власть, то Н.М. Коркунов отмечал, что их основное отличие от законов состоит в порядке издания. «Отличительным признаком закона служит у нас предварительное обсуждение предполагаемой меры в государственном совете»[204]204
  Там же. С. 327.


[Закрыть]. Кроме того, «высочайшие указы как выражение Высочайшей воли не в порядке законодательном, а в порядке управления не могут считаться отменяющими законы, хотя бы и раньше их изданные. Закон должен быть признан сохраняющим обязательную силу и после издания противоречащего ему указа и следовательно устраняющим действие указа и его обязательную силу во всем том, в чем указ может оказаться несогласным с законом»[205]205
  Там же.


[Закрыть].

Рассматривая вопрос об указах, устанавливающих обязанности населения, известный русский государствовед Н.И. Лазаревский писал: «Согласно теории разделения властей в ее первоначальной форме, издание каких-либо общих правил, обязательных для населения, составляло исключительное право законодательной власти, и полномочия власти «исполнительной» рисовались действительно в полном соответствии с этимологическим смыслом этого термина. С течением времени та точка зрения была оставлена. Практически повсюду обнаружилась необходимость издания органами управления и такого рода распоряжений, которые в пределах закона разрешали те или иные случаи, законом не предусмотренные, или же устанавливали известные общие правила, обязательные для обывателей. Необходимость этих общих правил, издаваемых администрацией, обыкновенно объясняется тем, что законодательная процедура слишком сложна и слишком медленна для того, чтобы поспевать за быстро меняющимися требованиями практической жизни, и что потому наряду с законами, которые бы устанавливали известные постоянные, основные правила, полезно предоставить и администрации издавать правила временные, приспособляющиеся к тем или другим изменчивым обстоятельствам. Довод этот сам по себе безусловно правилен, но он не исчерпывает тех оснований, по которым издание правил административными властями помимо законодательных учреждений является безусловной практической необходимостью. Существуют такого рода административные постановления, которые переживают многие и многие законы. В России много изменится законов, прежде чем откажутся от того правила, что при езде по улице надо держаться правой стороны. Между тем правило, какой стороны держаться, есть правило, во всех государствах устанавливаемое в административном, а не в законодательном порядке. Значит, тот или другой вопрос относится к области административной нормировки не в зависимости от того, какая долговечность предполагается у устанавливаемого правила. В действительности необходимость установления административных правил обусловливается прежде всего необходимостью освободить законодательные собрания, многолюдные, сложно и медленнодействующие, от массы мелочной работы, которая, не представляя никакого политического интереса, не может останавливать на себе внимания народного представительства и потому рискует тем, что будет произведена кое-как, и что принятые постановления будут весьма мало удовлетворительными. Кроме того, эта мелочная работа, заполняя время законодательных учреждений, отвлекает их от тех дел, которые составляют их основную задачу. Вместе с тем не следует упускать из виду и того соображения, что мелочные, непринципиальные постановления, будучи включенными в закон, понижают его важность, его авторитет, который вообще всемерно должен быть поддерживаем в умах населения. Наконец, существует целый ряд вопросов, в которых устанавливаемые правила должны сообразоваться с требованиями чисто технического характера, в которых законодательные учреждения по самому существу своему, по самому своему составу компетентными быть не могут. Таковы, например, постановления санитарные, строительные и т. п. Администрация же имеет в своем составе специальные технические установления, при помощи которых легко могут быть выработаны правила действительно целесообразные.

Таким образом, элементарные соображения экономического распределения работы – соображения невозможности возложения на парламенты работы, не представляющей для них ни малейшего политического интереса, или работы, для которой у них нет надлежащей технической подготовки, при том условии, что с подобного рода работою гораздо лучше может справиться администрация, приводят в настоящее время к тому, что за администрацией и прежде всего королем, как за главою ее, признается право издания распоряжений, обязательных для всех граждан. Административные учреждения с этой работой могут прекрасно справиться; и в этом случае, если они будут поставлены законом в известные рамки, если их власти будут поставлены известные пределы, и если вместе с тем для издаваемых ими правил в законе будут установлены известные требования, гарантирующие права и интересы обывателей, предоставление администрации права издания самостоятельных распоряжений, – самостоятельных в том смысле, что они не являются простыми требованиями об исполнении того, что уже предписано законом, – никакой опасности представлять не может.

Практическая целесообразность и юридическая возможность издания в административном порядке тех или иных правил, обязательных для населения, в современной науке и в конституционной практике сомнений не вызывают. Сомнения в этом вопросе возникают по другому поводу: на каком основании король может издавать правила и постановления, обязательные для населения. В эпоху неограниченной монархии короли в силу принадлежащей им власти, конечно, могли издавать любые постановления, и эти постановления были обязательны для населения. Сохранилось ли за королями это право и в конституционное время?»[206]206
  Лазаревский Н.И, Русское государственное право. 3-е изд. СПб., 1913. Т. 1. С. 338


[Закрыть]

Интересные соображения высказывал Н.И. Лазаревский и по поводу издания так называемых чрезвычайных постановлений, которые Н.М. Коркунов предлагал назвать «чрезвычайными указами». Рассуждая о праве главы государства на издание таких актов, Н.И. Лазаревский писал: «Существо этого права главы государства сводится к тому, что в чрезвычайных ситуациях, когда имеется настоятельная государственная потребность в издании такого рода меры, которая может быть издана только в законодательном порядке, но которая в этом порядке не может быть издана ввиду того, что палаты не в сборе, глава государства может издать эту меру своею властью. Подобного рода распоряжения монарха не подчиняются тому основному правилу, что они должны быть согласны с законами и ни в чем не должны нарушать их: в этом и заключается смысл этого права монарха, что по нужде он издает постановления, которые могут отступать от действующих законов… В целом ряде государств принцип верховенства закона проведен настолько последовательно, что ни за одним органом государства не признается права на издание постановлений, которые бы нарушили закон или имели силу, равную закону…

Практической необходимости в существовании подобных административных актов с силою закона нет[207]207
  Иной точки зрения придерживался Н.М. Коркунов. См.: Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 270–288.


[Закрыть]; и те государства, в которых таких мер не существует, обходятся без них, не чувствуя от того никакого вреда. Это право монарха вызывается не какой-либо реальной потребностью государства, но пережитками представлений самодержавной эпохи, не могущими примириться с тем принципом конституционного права, что во всех случаях, когда требуется издание закона, монарх должен действовать в единении с народным представительством. Эти чрезвычайные постановления вместе с тем задерживают развитие конституционных начал, существенно подрывая политическую силу народного представительства, ибо отнимают у него характер необходимого фактора законодательства»[208]208
  Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 343–345.


[Закрыть].

Вопрос о роли и месте указа, о его соотношении с законом и другими актами органов государства относился к числу наиболее сложных при дифференциации источников права и в советский период, после возрождения Конституцией СССР 1936 г. и соответственно конституциями союзных и автономных республик указов в качестве актов Президиумов Верховных Советов.

Уже в первом учебнике по советскому государственному праву указы трактовались как акты высшего управления, детализирующие законы и обеспечивающие распространение законов на все случаи, охватываемые их смыслом и содержанием. «Законодательство не в состоянии предусмотреть детали развития общественных отношений. Законодательство не может дать норм даже в общей форме для всех конкретных случаев. Оно дает общие принципы. Детализация принципиальных положений закона проводится в форме указов. Указ является подзаконным актом высшего управления. Указ облегчает проведение и осуществление законов, их применение к конкретным случаям. Посредством указов обеспечивается применение закона в соответствии с изменяющимися условиями жизни. Закон посредством указов распространяется на все охватываемые смыслом и содержанием закона случаи»[209]209
  Советское государственное право. М., 1938. С. 320.


[Закрыть].

Критикуя эту позицию, Г.И. Петров писал: «Характеристика указа в учебнике государственного права объективно ведет к затушевыванию различий между законом и указом, к игнорированию подзаконное™ последнего.

Из сессионного порядка работы Верховных Советов вытекает необходимость в органе власти, который в период между сессиями возглавлял бы всю систему центральных государственных органов. Таким органом являются Президиумы Верховных Советов, наши «коллегиальные президенты». В этом состоит особая роль и назначение Президиумов Верховных Советов.

По своему содержанию и характеру деятельность Президиумов Верховных Советов связана с необходимостью установления норм права, путем издания указов. Указ является одним из источников социалистического права. Указы не являются законами, актами управления, правосудия или надзора. Они подзаконны, но стоят над актами управления, правосудия и надзора… Среди источников права указы занимают второе после законов место и подчиненное им положение в то же время господствующее над актами государственного управления.

Различие между законами и указами заключается, во-первых, в том, что законы не ограничены в своем содержании, в то время как содержание указов ограничено рамками компетенции Президиумов Верховных Советов, и во-вторых, в том, что по отношению к указам (так же как и к актам управления) законы обладают господствующей юридической силой. Различия между законами и указами однотипны с различиями между законами и актами управления. Некоторые особенности этих различий не устраняют их однотипности, определяемой в конечном счете господствующей силой закона по отношению ко всем актам государственной власти, в том числе к указам и актам управления»[210]210
  Петров Г.И. Юридическая природа советского закона // Уч. записки Ленинградского юрид. ин-та. Вып. IV. Л., 1947. С. 100–102.


[Закрыть].

Г.И. Петров также полагал, что указы «не призваны к детализации принципиальных положений закона, потому что такая детализация означала бы расширение содержания закона, т. е. его изменение, а это составляет прерогативу законодательного органа, каковым Президиум Верховного Совета не является»[211]211
  Петров Г.И. Указ. соч. С. 99.


[Закрыть].

Однако большинство исследователей выдвигало на первый план ту сторону нормотворческой деятельности Президиума Верховного Совета, которая связана с изменением и восполнением законодательства. Так, Е.И. Носов указывал: «…Из того, что указ по… Конституции есть форма для волеизъявления Президиума Верховного Совета СССР, проистекает его прямое, непосредственное предназначение прежде всего для обеспечения того, что исходит от Верховного Совета, т. е. закона». По его мнению, указ – «вспомогательное средство», лишь подсобная норма по отношению к закону, не идущая в сравнение с законом, применяемая для изменения и восполнения закона только при исключительных обстоятельствах. Н.И. Носов полагал, что «указ для того и вводился в круг наших источников права, чтобы в случае надобности развивать, изменять и восполнять закон…»[212]212
  Носов Е.И. Юридическая природа указа в Советском государстве // Уч. записки Ленинградского юрид. ин-та. Вып. IV. Л., 1947. С. 105–109.


[Закрыть].

Рассматривая проблемы, связанные с юридической природой указа и его соотношением с законом, И.Н. Кузнецов исходил из необходимости дифференцированного подхода к анализу указов Президиума, исходя из положения и роли этого органа в советском государственном аппарате. Касаясь характеристики указов, издаваемых Президиумом Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета по отдельным вопросам его компетенции, он полагал, что было бы ошибочно рассматривать все их в качестве актов, детализирующих закон, ибо такой подход правомерен лишь по отношению к определенной части нормативных указов, в которых, как правило, реализуется компетенция самого Президиума. Что же касается ряда других указов Президиума, то они могут в период между сессиями Верховного Совета вносить необходимые частичные изменения и восполнения в действующие законы.

Подобную практику И.Н. Кузнецов обосновывал тем, что Верховный Совет СССР не является постоянно действующим органом, он сам не всегда бывает в состоянии своевременно удовлетворить потребность в срочном изменении, дополнении или восполнении действующих законов, ибо такая потребность может возникнуть и в период между сессиями. Основание для принятия Президиумом Верховного Совета такого рода указов И.Н. Кузнецов видел в его конституционном статусе постоянно действующего органа Верховного Совета[213]213
  См.: Кузнецов И.Н. К вопросу о юридической природе Указа Президиума Верховного Совета СССР и его соотношении с законом // Вопросы советского государственного права. М., 1959. С. 227–274.


[Закрыть].

Ф.И. Калинычев в ряде своих работ проводил идею о том, что Верховный Совет СССР, являясь единственным законодательным органом, осуществляет законотворчество двуединым порядком: путем непосредственного обсуждения, рассмотрения и принятия законов и путем утверждения нормативных указов Президиума Верховного Совета по различным вопросам[214]214
  См.: Калинычев Ф.И. Советское законодательство в период строительства коммунизма. М., 1966. С. 24–25.


[Закрыть]. А.В. Мицкевич считал, что Президиум как постоянно действующий высший орган государственной власти обладает правом принимать законодательные акты[215]215
  См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 100.


[Закрыть].

По мнению Е.А. Лукьяновой, указы, принимаемые по вопросам, прямо отнесенным к ведению Президиума, в том числе направленные на конкретизацию и детализацию законов, принадлежат к числу подзаконных актов, ибо не выходят за рамки закона и издаются в целях организации его исполнения; указы же, вносящие изменения в законы, являются актами законодательного значения, обладающими в период между сессиями Верховного Совета юридической силой закона[216]216
  См.: Лукьянова Е.А. Закон как источник советского государственного права. С. 39.


[Закрыть].

В постсоветский период обсуждение в юридической литературе вопроса о соотношении закона и указа было продолжено[217]217
  См., напр.: Лучин В.О. «Указное право» в России; Колесников Е.В. Указ Президента


[Закрыть]. Этому в значительной мере способствовала складывающаяся практика издания президентских указов.

После введения в России поста Президента он в соответствии со ст. 121[218]218
  1994. 20 янв.; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М., 2000.


[Закрыть] действовавшей тогда Конституции РСФСР мог издавать указы и распоряжения и проверять их исполнение. Указы не могли противоречить Конституции и законам. В случае возникновения такого противоречия действовали Конституция и законы.

V Съезд народных депутатов России (октябрь 1991 г.) предоставил Президенту право издавать в течение года указы в сфере экономики, даже не соответствующие закону, которые подлежали утверждению на сессии Верховного Совета. Реализуя свое право, Президент начал издавать многочисленные указы.

Апофеозом этой деятельности явился Указ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[219]219
  САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.


[Закрыть], которым, «принимая во внимание, что безопасность России и ее народов – более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти», было решено прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов РФ и Верховным Советом РФ и до начала работы нового парламента Российской Федерации руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ. В Указе устанавливалось, что Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей Указу.