Текст книги "Комментарий к Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»"

Статья 2. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие туристскую деятельность, не могут противоречить настоящему Федеральному закону и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.

Содержащиеся в других законах и нормативных правовых актах нормы, регулирующие туристскую деятельность, не должны противоречить настоящему Федеральному закону.

С начала 90-х гг. Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно становится частью международного. В связи с этим одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма становится разработка современного, всеобъемлющего законодательства с учетом норм международного права и законодательств наших ближайших соседей – стран СНГ и Европы.

Высказывается мнение, что с принятием Закона о туризме в 1996 г. образовалась самостоятельная отрасль – законодательство о туристской деятельности[19]19
  Писаревский E.Л. Законодательство в области туризма. Тенденции и перспективы //Туристские фирмы. 2002. Вып. 27. С. 95.


[Закрыть]. Здесь следует обратить внимание на различие понятий «отрасль законодательства» и «отрасль права». В теории государства и права соотношение системы права и системы законодательства – одна из трудных научных и практических проблем. В нашем случае под отраслью законодательства следует понимать упорядоченное множество нормативных актов, обусловленное потребностями социального управления, жизнедеятельности общества[20]20
  Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов. М.: Юриспруденция, 2000. С. 381.


[Закрыть]. Под предметом законодательного регулирования понимают процессы, явления и отношения, отличающиеся: а) высокой социальной значимостью их для общества, государства и гражданина; б) стабильностью;

в) первично-нормативным регулированием; г) предопределенностью конституцией; д) правомочностью субъекта законодательной деятельности (Ю.А. Тихомиров). Туристская деятельность удовлетворяет всем перечисленным требованиям с небольшими оговорками. А вот говорить о туристском праве как отрасли права, отличающейся единством предмета и метода правового регулирования, не представляется возможным.

К сожалению, на сегодняшний день нет единой системы законодательства о туризме. Отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере туристской деятельности, содержатся в разных нормативных правовых актах различных отраслей права. Отсутствие системности зачастую приводит к несогласованности, противоречиям требований в документах, к дублированию отдельных положений, их неопределенности.

Все многообразие нормативных правовых актов в сфере туризма автор комментария попытался представить в Сводной таблице туристского законодательства в Российской Федерации (приложение 1).

Актуальность проблемы создания современного и всеобъемлющего законодательства в соответствии с международными нормами не раз подчеркивалась на научно-практических конференциях и была отражена в Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 г., в Соглашении о сотрудничестве в области туризма, заключенном в рамках СНГ 23 декабря 1993 г.

Одним из требований предмета законодательного регулирования является предопределенность явлений, процессов и отношений Конституцией РФ как Основным законом государства, обладающим высшей юридической силой. Текст Конституции Российской Федерации не содержит слова «туризм». Однако нельзя сказать, что она не касается этих вопросов.

Конституция РФ формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства в области туризма[21]21
  Писаревский E.Л. Указ. соч. С. 96.


[Закрыть]. Его развитие было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 37). В то же время право на отдых посредством занятия туризмом не может быть реализовано без конституционных положений о свободе передвижения (ст. 27): каждый имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации, в том числе беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Вместе с тем право на туризм вытекает также из иных конституционных норм. При совершении туристской поездки граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также на доступ к культурным ценностям (ст. 44). Неотъемлемым условием туризма являются качество окружающей среды, а также достоверная информация о ее состоянии (ст. 42). Право на туризм не может быть обеспечено без гарантий. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ст. 61).

Туризм характеризуется значительным количеством субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым удовлетворяющих разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций и предпринимателей невозможно представить современный туристский рынок. Свободная экономическая деятельность данных субъектов обеспечивается ст. 8 и 34 Конституции РФ о праве на предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Таким образом, феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями законодательства. Специфика правового регулирования отношений в сфере туризма заключается в том, что норма права, регулирующая эти отношения, действует не непосредственно, а через нормы иных отраслей права (например: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и т. д.).

Именно поэтому следующим нормативно-правовым актом, составляющим законодательную основу туризма, стал Гражданский кодекс РФ, часть первая которого введена в действие с 1 января 1995 г., а часть вторая – с 1 марта 1996 г. Данный Кодекс определяет основные права и обязанности предпринимателей, обеспечивает и защищает экономические и личные права граждан, устанавливает правила об имущественном и рыночном обороте, регламентирует систему туристского предпринимательства, правоприменительных и договорных отношений в сфере туризма[22]22
  Зорин И.В., Квартальное В.А. Энциклопедия туризма: Справочник. М.: Финансы и статистика, 2003. С. 77.


[Закрыть].

Гражданский кодекс РФ дал толчок для обновления и развития законодательства России, в том числе и в области туристской деятельности. Становилось очевидным, что туризм не может осуществляться вне правовых норм. Слабое правовое обеспечение туристской экономики порождало нецивилизованное развитие туристского рынка. Поэтому главной проблемой в российском туризме стала необходимость принятия федерального закона о туризме, проекты которого начали активно разрабатываться уже в начале 1990-х гг. Однако формирование правовой базы началось не с закона.

24 апреля 1994 г. был принят Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». Впервые было заявлено: «Признать одной из приоритетных задач государства – поддержку развития туризма в Российской Федерации».

Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В Концепции дан анализ состояния сферы туризма, намечен ряд мер по активизации государственной политики, по созданию нормативно-правовой базы, соответствующей мировой практике, а также правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.

С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации», которая положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране.

Программа определила сроки и этапы ее реализации. Первый этап (1995–1998 гг.) – формирование нормативно-правовой базы развития туризма, решение организационных вопросов, реклама и информация о туристском продукте, кадровое и научное обеспечение туризма. Второй этап (1998–2005 гг.) – завершение работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, проведение широкомасштабной рекламной кампании по продвижению российского туристского продукта на мировом рынке[23]23
  Волошин Н.И. Правовое регулирование туристской деятельности: Учеб. пособие. М.: Финансы и статистика, 1998. С. 6, 7.


[Закрыть].

В дальнейшем на основе этих актов 11 июля 2002 г. Распоряжением Правительства РФ была одобрена Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 г.

При реализации первого этапа Федеральной целевой программы был принят ряд важных нормативных правовых актов. Среди них основополагающую роль играет Закон о туризме 1996 г. Возвращаясь к истории создания этого Закона, следует отметить, что первый проект должен был рассматриваться 12 декабря 1993 г. Верховным Советом РФ. В его подготовке участвовали многие видные специалисты. Но законопроект рассмотрен не был в силу драматических событий 3 октября. В новом составе Государственной Думы 1995 г. был создан Комитет по туризму и спорту, который возглавил депутат А.И. Соколов. Из представителей туристской общественности была сформирована группа из 10 экспертов от туристской отрасли, которые и подготовили проект ныне действующего Закона, который стал крупной вехой в работе по развитию туристского законодательства в России[24]24
  Азар В.И., Акишин В.Н, Биржаков М.Б. и др. К вопросу изменений и дополнений основ законодательства о туризме //Туристские фирмы. 2000. Вып. 22. С. 38–41.


[Закрыть].

С момента принятия Закона изменились экономические условия, сформировались новые правовые принципы и положения, возникла необходимость принятия усовершенствованного закона. Несколько раз были предприняты попытки внесения поправок в Закон. Последние из них были приняты в 2007 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о туристской деятельности в Российской Федерации».

В Законе о туризме понятие «законодательство» используется в широком смысле, т. е. оно включает как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Закон о туризме рассматривает законодательство о туристской деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Отсутствие понятия «туризм» в ст. 71 и 72 Конституции РФ толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ).

Вместе с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации», как уже указывалось, относит туризм к социальной сфере, т. е. предмету совместного ведения Центра и регионов (подп. «е» ст. 72)[25]25
  Губенко Н., Писаревский Е. Туризм в России и за рубежом // Закон. Услуги: туризм. № 4. 2003. С. 3–8.


[Закрыть].

В то же время в законодательство РФ о туристской деятельности не включен Гражданский кодекс РФ. В отличие от российского закона Гражданский кодекс Казахстана, например, является составной частью законодательства Республики Казахстан о туристской деятельности (ст. 2). И это абсолютно правильно. Ведь помимо посещений памятников истории и культуры, туристских поездок туризм – это «торговля услугами», которая включает не только туробслуживание граждан-потребителей, но и связи турфирм между собой и с поставщиками услуг. Данные отношения опосредуются гражданско-правовыми договорами, а поскольку гражданское законодательство (в любом его значении) в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ есть сфера исключительного ведения Российской Федерации, регулирование «торговли туруслугами» законами субъектов недопустимо[26]26
  Парций Я.Е. Научно-практический комментарий Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». М., 1998. С. 12.


[Закрыть].

Поскольку турист является потребителем определенных услуг, его права, естественно, должны охраняться законодательством о защите прав потребителей. От наиболее существенных нарушений потребителей (в том числе и потребителей туристских услуг) защищают нормы административного и уголовного законодательства. В Уголовном кодексе РФ содержится специальная статья, которая устанавливает ответственность за обман потребителей. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение прав потребителей, содержатся и в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» в случаях когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом РФ «О защите прав потребителей» и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.

Таким образом, правоотношения между заказчиком и исполнителем туристских услуг регулируются также нормами Закона РФ «О защите прав потребителей», который состоит из преамбулы, где даются определения основных понятий, используемых в данном Законе, а также из четырех глав. Отношения, вытекающие из договора об оказании туристских услуг, регулируются гл. I «Общие положения» и гл. III «Защита прав потребителей при выполнении работ (оказании услуг)». Вопросов о механизмах защиты прав потребителей туристских услуг непосредственно касается также гл. IV «Государственная и общественная защита прав потребителей».

Согласно Закону РФ «О защите прав потребителей»: если стандартом предусмотрены обязательные требования к качеству услуги, исполнитель обязан передать потребителю услугу, соответствующую этим требованиям (ст. 4);

защита прав потребителей осуществляется судом. Порядок рассмотрения судами дел по спорам о защите прав потребителей установлен в Гражданском процессуальном кодексе РФ (п. 1 ст. 17).

В соответствии с п. 4 ст. 3 ГК РФ на основании и во исполнение Гражданского кодекса РФ, иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, в том числе и о защите прав потребителей. В частности, в соответствии со ст. 38 Закона РФ «О защите прав потребителей» Правительство РФ вправе утверждать правила бытового и иных видов обслуживания потребителей (правила выполнения отдельных видов работ и правила оказания отдельных видов услуг).

В настоящее время действуют три нормативных правовых акта, имеющих отношение к туризму: Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1025); Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490); Правила оказания услуг общественного питания (постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1036). Правила предоставления гостиничных услуг и услуг общественного питания применяются при оказании соответствующих услуг на территории Российской Федерации как в составе туристских услуг, так и самостоятельно.

Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации распространяются на отношения, вытекающие из двух видов договоров, предусмотренных Гражданским кодексом РФ: договора бытового подряда и договора возмездного оказания услуг. Таким образом, в соответствии со ст. 779 ГК РФ названные Правила бытового обслуживания населения распространяются на оказание туристских услуг.

Поскольку законодательные акты изменяются и дополняются не слишком часто и, кроме того, в принципе не могут урегулировать все возможные ситуации, возникающие на практике, некоторые государственные органы в Российской Федерации наделены правом давать официальные разъяснения по соответствующим вопросам, толковать нормы, вызывающие споры.

Согласно п. 2 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» федеральный антимонопольный орган дает официальные разъяснения по вопросам применения законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. На основании и во исполнение данной нормы Государственный антимонопольный комитет (ГАК РФ) приказом от 20 мая 1998 г. утвердил разъяснения «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей».

В названных разъяснениях ГАК РФ расшифровываются многие важные термины, содержащиеся в законодательстве, регулирующем защиту прав потребителей, даются комментарии в связи с несоответствием некоторых нормативных актов, действующих на территории Российской Федерации, Гражданскому кодексу РФ, фиксируется официальная позиция по вопросам исполнения сторонами договора своих обязательств и наступления ответственности за их нарушение.

Давать руководящие разъяснения для судебных органов имеет право Верховный Суд РФ. Большое значение для практики рассмотрения судами дел по вопросам защиты прав потребителей имеет Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей». В нем даются разъяснения по поводу сферы применения Закона РФ «О защите прав потребителей», соотношения его отдельных норм с нормами ГК РФ и других законодательных актов, раскрывается смысл некоторых положений данного Закона. При рассмотрении споров о компенсации морального вреда, причиненного нарушением прав потребителей, суд должен руководствоваться также Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. «О некоторых вопросах применения законодательства о компенсации морального вреда».

ГЛАВА II
Государственное регулирование туристской деятельности

Туризм в силу вовлеченности в него огромного количества людей и ресурсов не может оставаться без специальных правовых, организационных, экономических средств воздействия, в том числе с целью ограничения отрицательных сторон конкуренции, а также обеспечения основ социальной защиты населения. Поэтому государственное регулирование туризма связано с необходимыми и достаточными требованиями, отражающими интересы общества в целом.

Формирование рыночной экономики в России усилило интерес к формам и методам туристского обслуживания населения. Развитие данной отрасли ускоренными темпами и возрастание негативных последствий конкуренции и коммерциализации туристской деятельности привели к пониманию необходимости государственного регулирования туристского бизнеса.

Туризм высокодоходная отрасль экономики – но пока только теоретически. Феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями законодательства. И только там, где государство проводит в жизнь надлежащую государственную политику в отношении туризма, формирование экономико-правовых принципов регулирования этих видов деятельности и обеспечение устойчивого развития туризма, успех в туризме налицо, что подтверждается фантастическими доходами отдельных стран от туристской деятельности (США, Франция, Испания).

Таким образом, государственное регулирование туризма – важное звено в экономике страны, поэтому центральное место в Законе о туризме занимает глава «Государственное регулирование туристской деятельности».

Прежде чем перейти к рассмотрению отдельных статей, входящих в данную главу, следует остановиться на проблеме толкования процессов регулирования и управления. Это две различные функции. Управляющий позыв говорит, что делать, а регулирующий – как делать. Учитывая, что туризм является особой отраслью, преимущественно образованной предпринимателями и в незначительной мере государственными структурами, управляющая посылка «что делать» влечет меру ответственности за конечный результат, поскольку предприниматель по определению исполняет свои функции по достижению прибыли за свой счет и на свой риск. Поэтому автор акцентирует внимание на том, что глава посвящена государственному регулированию, а не управлению. Последнее иногда можно увидеть в некоторых национальных законах стран СНГ.

Статья 3
Принципы государственного регулирования туристской деятельности

Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации,

содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития;

определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности;

формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;

осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

Практически все национальные законы государств признают туризм отраслью экономики, придавая этой отрасли различные приоритеты. Закон РФ о туризме признает его одной из приоритетных отраслей экономики. Но некоторые государства относят туризм к сфере не только экономики, но и культуры. Например, Закон Грузии признает туризм и курорты единой и приоритетной отраслью национальной культуры и экономики. Закон Украины провозглашает туризм одним из приоритетных направлений развития экономики и культуры[27]27
  Сравнительный анализ законодательства государств – участников СНГ в сфере туризма. СПб., 2005. С. 23.


[Закрыть]. Культура и курортная деятельность тяготеют к туризму, который обеспечивает потребителя ресурсов и наследия. Что касается туристского законодательства России, то в связи с неопределенностью принадлежности отрасли к ведомству смежные отрасли не нашли отражения в Законе. Первоначально туризм относился к Министерству культуры, далее к Госкомспорту, далее к Минэкономики, далее вновь к Госкомспорту, и лишь в конце 2004 г. туризм был выделен в самостоятельную отрасль с прямым подчинением Федерального агентства по туризму Правительству РФ.

Переходя к отдельным принципам государственного регулирования, нужно отметить, что в теории права все принципы подразделяют на три группы: общеправовые, межотраслевые, отраслевые. В российском Законе упоминаются лишь отраслевые принципы, в то время как отсутствие общеправовых принципов, таких как: приоритет прав и охраняемых законом интересов граждан; единство систем и методов правового регулирования отношений в сфере туризма; разграничение полномочий в сфере туризма и туристской деятельности между органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; гласность и открытость в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования; справедливость; законность; добросовестность участников отношений в сфере туризма и туристской деятельности, – приводит к их нарушению и несоблюдению! Необходимость упоминания этих принципов продиктована сложившейся практикой и несовершенством туристского законодательства. Так, общеизвестный принцип законности приобретает особое значение в связи с абсолютным его игнорированием при принятии внутринационального законодательства. Ведь сущность принципа законности заключается в подчинении норме закона при осуществлении деятельности, соблюдении иерархии законов, соответствии подзаконных нормативных актов основным законам государств, принятии решений органами государственной власти, субъектами туристской деятельности только в соответствии с нормами права. А, как мы знаем, именно в туризме больше всего несоответствий во внутреннем законодательстве.

Принцип государственной поддержки туризма включает две составляющие: социальную и экономическую. Социальная составляющая заключается в развитии социального туризма в интересах менее обеспеченных граждан, а также молодежного туризма и туризма людей преклонного возраста. Экономическая составляющая предполагает развитие туризма и его индустрии как приоритетного направления государственной социально-экономической политики Российской Федерации, что напрямую влияет на состояние бюджетов субъектов РФ. В связи с этим приоритетными направлениями туризма государством признаются внутренний, въездной, социальный и самодеятельный туризм.

Принцип формирования представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма, прежде всего связан с укреплением связей между государствами и развитием национальных туристских ресурсов. Международное сотрудничество развивается в двух формах: на двусторонней и на многосторонней основе. Российская Федерация заключила двусторонние соглашения о сотрудничестве в области туризма со многими странами. Например, по Соглашению между Правительством РФ и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области туризма стороны поощряют обмен информацией в области статистики туризма, нормативно правового регулирования, туристских возможностей государств. Многостороннее сотрудничество предусматривает координацию совместных действий по развитию международного туризма между несколькими странами.

Принцип поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений заключается в разработке нормативных правовых актов, регулирующих туристскую деятельность, принятии мер по обеспечению безопасности туристов и туристских организаций, введении механизмов реализации прав и законных интересов субъектов туристской деятельности, установлении мер административной, гражданской и уголовной ответственности за нарушение прав и свобод туристов и туристских организаций.