Текст книги "Общественный контроль. Информационно-правовые проблемы теории и практики"

Рассматривая процедуру контроля, можно отметить, что контроль состоит в проведении определённых действий. Набор этих действий имеет некоторые отличительные особенности, вызванные спецификой целей субъекта и сущностью объекта, но при этом выделяется обязательный системный комплекс действий, тесно взаимосвязанных, повторяющихся и независящих ни от каких факторов, в том числе от целей субъекта, вида объекта, времени, места проведения и других объективных факторов: проведение наблюдения, измерения фактических показателей (фактов и характеристик) и сравнение их с установленными эталонами; определение отклонений фактически полученных данных от «эталонных»; документирование результатов об этом и доведение их до субъектов контроля[73]73
  Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и её модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 41.


[Закрыть]. Суть проведения этих действий состоит в получении контрольной информации об объекте в результате сопоставления выявляемого и зафиксированного состояния подконтрольного объекта, с предусмотренным заранее или определённым нормами состоянием (эталоном состояния объекта).

Таким образом, нам интересен контроль как процесс сбора, обработки и анализа информации. Направлен он на лиц – обладателей информации, которая интересует тех, кто осуществляет контрольные мероприятия. От степени доступности такой информации, от готовности ей обладателей идти на сотрудничество в её предоставлении, от чёткости нормативного правового закрепления контрольных процедур напрямую зависит эффективность любого контроля.

В литературе можно встретить утверждения о существовании информационного контроля. Например, Харитонов А. Н., отмечая информационную нагрузку контроля как процесса, которая присуща контролю по его природе, допускает мысль о существовании информационного контроля. Неверно сводить контроль лишь к получению соответствующей информации, однако в реальности может иметь место ситуация, когда именно отслеживание того или иного явления становится если не единственным, то, по крайней мере, определяющим предназначением контроля. В качестве примера можно упомянуть существующую российскую действительность, где обстановка изучается, анализируется, но соответствующее реагирование осуществляется вяло, с явным запозданием[74]74
  Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью: (Теоретические и правовые проблемы): Монография. – Омск: Юридический институт МВД России, 1997. – С. 8.


[Закрыть].

Данный термин также используется рядом авторов с негативной нагрузкой как обозначение незаконного ограничения права на информацию со стороны государства. Существует мнение, что всё большая информатизация мира ведёт к прямо пропорциональному усилению контроля над людьми, что чревато появлением тоталитарного общества, основанного на электронном (информационном) контроле. В основе информационного контроля лежит важный вопрос идентификации людей и предметов[75]75
  Самсонов А., Авченко В. Общество информационного контроля // Газета «Дуэль», № 21, 2002 г. [Электронный ресурс] – М.: 2012. – Режим доступа: http://www.patriotica.ru/actual/samsonov_oik.html, свободный – Загл. с экрана.


[Закрыть].

Информационный контроль ни в коей мере нельзя отождествлять с цензурой. Так, подобные опасения возникли, после того, как была обнародована концепция «Развитие информационного общества и использование информационных и коммуникационных технологий в Ульяновской области в 2009–2011 годах»[76]76
  Постановление Правительства Ульяновской области № 27-303-П от 03.08.2009 «Об утверждении областной целевой программы «Развитие информационного общества и использование информационных и коммуникационных технологий в Ульяновской области в 2009–2011 годах» // [Электронный ресурс] – М.: 2012. -Режим доступа: http://law.ulgov.ru/news/4180.html, свободный – Загл. с экрана.


[Закрыть]. Опасения заключались в том, что речь идет о тотальном контроле всех и вся, в том числе региональных СМИ. Как выяснилось, к тотальному контролю концепция имеет отношение, но контролю не за журналистами, а в первую очередь за документооборотом, и во вторую – за чиновниками[77]77
  Жарков И. Информационный контроль за электронным документооборотом // Аргументы и факты. Ульяновск, 17 (810) – [Электронный ресурс] – М.: 2012. – Режим доступа: http://gazeta.aif.ru/_/onlme/ul/810/02_06, свободный – Загл. с экрана.


[Закрыть]. Одной из целей Концепции обозначено повышение качества административно-управленческих процессов, совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результатами деятельности исполнительных органов государственной власти.

Однако подчеркнём, что понятие «информационный контроль» в отечественном законодательстве не используется.

Рассмотрим использование института контроля в сфере действия информационно-правовых норм.

В Федеральном законе «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»[78]78
  Федеральный закон от 10.01.2003 N 20-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // Собрание законодательства РФ, 13.01.2003, N 2, ст. 172.


[Закрыть] статья 23 посвящена контролю использования названной системы. При использовании ГАС «Выборы» в целом, отдельных её фрагментов, комплексов средств автоматизации при подготовке и проведении выборов и референдума избирательная комиссия, комиссия референдума образует группу для контроля за использованием ГАС «Выборы». В состав группы контроля входят члены соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса и члены соответствующей комиссии с правом совещательного голоса. Члены группы контроля избирают из своего состава руководителя группы контроля. Группа контроля осуществляет контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о выборах и референдуме, иных нормативных правовых актов, регулирующих использование ГАС «Выборы».

В соответствии со статьей 23 Федерального закона «О персональных данных»[79]79
  Федеральный закон от 27.07.2006 N 152-ФЗ (ред. от 25.07.2011) «О персональных данных» // Собрание законодательства РФ, 31.07.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3451.


[Закрыть] уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи. В настоящее время Уполномоченным органом по защите прав субъектов персональных данных является Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), а именно одно из её управлений – Управление по защите прав субъектов персональных данных. Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных[80]80
  Постановление Правительства РФ от 16.03.2009 N 228»О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций» // Собрание законодательства РФ, 23.03.2009, N 12, ст. 1431.


[Закрыть].

Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии со статьёй 24 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[81]81
  Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 16.02.2009, N 7, ст. 776.


[Закрыть] осуществляют руководители государственных органов и органов местного самоуправления. Надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации.

Статья 25 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[82]82
  Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6217.


[Закрыть] закрепляет положение о том, что контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности судов осуществляют в пределах своих полномочий председатели судов, Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, руководители органов Судебного департамента, уполномоченные на осуществление указанного контроля члены органов судейского сообщества.

Закон РФ «О средствах массовой информации»[83]83
  Закон РФ от 27.12.1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Российская газета, N 32, 08.02.1992.


[Закрыть] в статье 31.6. закрепляет понятие лицензионного контроля. Лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Контроль за доставкой обязательного экземпляра обозначен в статье 21 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов»[84]84
  Федеральный закон от 29.12.1994 N 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» // Собрание законодательства РФ, 02.01.1995, N 1, ст. 1.


[Закрыть]. Контроль за доставкой обязательного экземпляра получателям документов возлагается на организации, осуществляющие регистрацию и учёт соответствующих видов обязательного экземпляра. Сведения о недоставке, несвоевременной и неполной доставке обязательного федерального экземпляра, обязательного экземпляра субъекта Российской Федерации, обязательного экземпляра муниципального образования представляются соответственно в осуществляющие контроль за представлением обязательного экземпляра федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Порядок осуществления контроля за представлением обязательного экземпляра определяется Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»[85]85
  Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об архивном деле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 25.10.2004, N 43, ст. 4169.


[Закрыть] в статье 16 закрепляет контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации, который осуществляют федеральные органы государственной власти, в том числе специально уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, в пределах своей компетенции, определенной законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Порядок проведения контроля за формированием и использованием государственного банка данных о детях Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»[86]86
  Федеральный закон от 16.04.2001 N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ, 23.04.2001, N 17, ст. 1643.


[Закрыть] относит к ведению Правительства Российской Федерации.

Статья 5 Федерального закона «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами»[87]87
  Федеральный закон от 12.05.2009 N 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» // Собрание законодательства РФ, 18.05.2009, N 20, ст. 2392.


[Закрыть] контроль за обеспечением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами осуществляется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации при участии парламентских партий, Общественной палаты Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, и общероссийской организации телерадиовещания, являющейся учредителем и распространителем государственных общедоступных телеканалов и радиоканалов.

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»[88]88
  Федеральный закон от 13.01.1995 N 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // Собрание законодательства РФ, 16.01.1995, N 3, ст. 170.


[Закрыть] в статье 14 закрепляет положение о том, что контроль за соблюдением органами государственной власти и государственными аудиовизуальными средствами массовой информации требований законодательства Российской Федерации о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации осуществляется Федеральной комиссией по телерадиовещанию в соответствии. Федеральная комиссия по телерадиовещанию осуществляет контрольные полномочия в отношении государственных аудиовизуальных средств массовой информации исключительно путем анализа записей теле– или радиопрограмм после их выхода в эфир.

На обеспечение защиты государственной тайны направлены процедуры как контроля, так и надзора. Закон РФ «О государственной тайне»[89]89
  Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ, 13.10.1997, N 41, с. 8220–8235.


[Закрыть] в статье 30 закрепляет контрольные полномочия в этой области за Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Федеральный государственный контроль за обеспечением защиты государственной тайны в соответствии со статьёй 30.1. осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Статья 31 закрепляет межведомственный и ведомственный контроль в органах государственной власти осуществляют федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обороны, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, и их территориальные органы, на которые эта функция возложена законодательством Российской Федерации. Контроль за обеспечением защиты государственной тайны в Администрации Президента Российской Федерации, в аппаратах палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации организуется их руководителями. Контроль за обеспечением защиты государственной тайны в судебных органах и органах прокуратуры организуется руководителями этих органов.

Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчинённые ему прокуроры.

Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»[90]90
  Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» // Собрание законодательства РФ, 03.01.2011, N 1, ст. 48.


[Закрыть] в статье 20 определяет, что государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, осуществляются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Также закрепляется общественный контроль в это сфере. Зарегистрированные в установленном федеральным законом порядке общественные объединения и иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане вправе осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации общественный контроль за соблюдением требований настоящего Федерального закона.

Таким образом, контроль можно рассматривать как процесс сбора информации об отклонениях контролируемого объекта от существующей нормы с возможностью воздействия на него в целях устранения выявленных отклонений и ограничения во избежание наступления негативных последствий.

Формирование гражданского общества и правового государства в условиях модернизации общества требует усиления контроля деятельности органов власти. Ни одно государство не может полноценно функционировать без развитой системы общественного контроля. Он проявляется в сложной системе сдержек и противовесов при реализации принципа разделения властей, в открытости и доступности государственных органов, в их подотчётности всему народу, в их взаимодействии со СМИ, институтами гражданского общества[91]91
  Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С. 23.


[Закрыть].

О важности контроля народа говорили великие мыслители прошлого. Аристотель считал, что контроль народа является одним из условий политической стабильности и процветания государства[92]92
  Аристотель. Политика // Сочинения: в 4 т. М.: Мысль, 1983. Т. 4. – С. 547–548.


[Закрыть]. Ш. Монтескье утверждал, что наличие законов даёт возможность подданым осуществлять контроль действий правительства[93]93
  Монтескье Ш. О духе законов // Избранные произведения. М.: Госполитиздат, 1955. – С. 167.


[Закрыть]. Также имея в виду контроль народа, Гегель подчёркивал, что пресечение злоупотреления властью должно обеспечиваться контролем сверху, который при его недостаточности, должен дополняться контролем снизу[94]94
  Гегель Г. В. Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. – С. 335.


[Закрыть].

Именно с развитием институтов гражданского общества, призванных уравновешивать власть государства, и вязано совершенствование природы контроля за деятельностью государственных органов. Только экономически и политически свободные граждане и их объединения способны обеспечить эффективный, независимый, реальный контроль в сфере государственного управления. Из чего делается вывод о рассмотрении общественного контроля через призму контрольной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан[95]95
  Общественный контроль за деятельностью государственных органов в условиях модернизации России: Монография / Колл. авторов; Отв. ред. д.ю.н. проф. С. М. Зубарев. М.: Финансовый университет, 2011. – С. 9.


[Закрыть].

О месте и роли общественного контроля, а также о его важности для демократического развития правового государства говорит его закрепление в ряде нормативных правовых актов, а также многочисленные научные работы, написанные на этот счёт.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[96]96
  Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.


[Закрыть] в статье 28 впервые закрепил такую форму участия населения в осуществлении местного самоуправления как публичные слушания. Они проводятся не только с целью информирования населения об осуществляемой или планируемой деятельности либо выяснения мнения населения по обсуждаемым вопросам, но и с целью осуществления контроля за принятием и реализацией решений[97]97
  Комарова В. В. Институт публичных слушаний – форма народовластия (понятие, виды, правовые основы) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. -С. 18–21.


[Закрыть].

Акопов Л. В. говорит о демократическом контроле за органами государства как одном из способов реализации суверенитета народа там, где его субъектом является народ в целом[98]98
  Акопов Л. В. Демократический контроль – комплексный правовой институт в науке конституционного права // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 3 Ростов-на-Дону, 1998. -С. 145–146.


[Закрыть].

Неоднократно упоминается негосударственный контроль в формах независимого аудита и общественного контроля[99]99
  Бреславцева Н. А. Учёт, анализ и контроль: современное состояние и тенденции развития: монография / [отв. ред. проф. Н. А. Бреславцева]; Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса. – Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2008. – С. 146; Кришталева Т. И. Теория и методология взаимодействия контроля и налогообложения: Монография / Т. И. Кришталева. – М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2008. -С. 17.


[Закрыть].

Если иметь в виду субъекты контроля, Харитонов дифференцирует такие его виды, как государственный и общественный [100]100
  Харитонов А. Н. Государственный контроль над преступностью: (Теоретические и правовые проблемы): Монография. – Омск: Юридический институт МВД России, 1997. – С. 9.


[Закрыть].

Также достаточно широк спектр предлагаемых определений понятия «общественный контроль».

Общественный контроль – это контроль со стороны многонационального народа и гражданского общества РФ, политических партий и общественных объединений, профсоюзов, средств массовой информации, различных социальных групп и сообществ гражданского общества за деятельностью государственных и муниципальных органов власти[101]101
  Пылин В. В., Пылин С. В. Государственный и муниципальный контроль: Учеб. Пособие СПб.: Изд-во Политехн. Ун-та, 2006. – С. 13.


[Закрыть].

Гончаров А. А. определяет общественный (гражданский) контроль как деятельность, осуществляемую неправительственными объединениями и отдельными людьми, направленную на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов власти и их должностных лиц, на защиту людей, пострадавших от таких нарушений, а также на совершенствование государственного управления и обеспечения справедливости[102]102
  Гончаров А. А. Гражданский контроль над органами власти. – М.: Издательство «Весь мир», 2010. – С. 13.


[Закрыть].

Для устойчивого и сбалансированного функционирования аппарата государственной власти, сформированного при помощи демократических институтов, общество должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Несмотря на отсутствие в Конституции РФ прямого закрепления общественного контроля, конституционной базой для него являются части 1 и 2 статьи 3, часть 4 статьи 29, часть 1 статьи 32, статьи 33. Комплексное толкование этих статей позволяет сделать вывод, что право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства в вместе с правом на индивидуальные и коллективные обращения, правом на информацию и презумпцией того, что источником власти в РФ является народ, формирует представление о таком правовом явлении как общественный контроль.

Но для полноценной работы механизмов общественного контроля общество нуждается в нормативных правовых актах, непосредственно посвящённых регулированию общественных отношений в сфере общественного контроля. Существует острая необходимость в разработке и принятии на федеральном уровне пакета актов, которые позволили бы расширить рамки общественного контроля, об этом говорят и современные учёные[103]103
  Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С. 35.


[Закрыть].

Достаточно широкий спектр нормативных правовых актов, принимаемых на самых различных уровнях в отсутствие структурообразующего закона, который регулировал систему общественного контроля, приводит к тому, что принципы общественного контроля, имплицитно воплощенные в федеральном конституционном законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях. Вот почему так важно принятие на федеральном уровне руководящего закона, который бы включил в себя единый понятийный аппарат для законодательства об общественном контроле, единый комплекс принципов, единую конструкцию законодательства об общественном контроле, включающую в себя федеральный, региональный и муниципальный уровни.

Как отмечалось в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[104]104
  Утв. Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) <О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года> // Собрание законодательства РФ, 24.11.2008, N 47, ст. 5489.


[Закрыть], переход к инновационному социально ориентированному типу развития невозможен без формирования институциональной среды, способствующей росту предпринимательской и инновационной активности на основе свободы творчества, самореализации каждого человека. Такая институциональная среда характеризуется, в том числе и общественным контролем за деятельностью государства и бизнеса.

На сегодняшний день уже сформировалась правовая база, свидетельствующая о необходимости и неизбежности общественного контроля в большинстве сфер правового регулирования.

Ряд нормативных актов посвящён непосредственно регламентации деятельности субъектов общественного контроля: ФЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», где отмечена не только его роль как прямого участника общественного контроля, но и принципы его взаимодействия с другими субъектами[105]105
  ст. 36.1, Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 03.03.1997, N 9, ст. 1011.


[Закрыть]; ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»[106]106
  ст. 1, Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 03.05.2011) «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 11.04.2005, N 15, ст. 1277.


[Закрыть]; Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека»[107]107
  Указ Президента РФ от 01.02.2011 N 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека» // Собрание законодательства РФ, 07.02.2011, N 6, ст. 852.


[Закрыть], в основные задачи которого входит содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Виды общественного контроля можно классифицировать по сферам его осуществления.

В сфере защиты окружающей среды ряд нормативных правовых актов свидетельствует о существовании общественного экологического контроля. Здесь можно говорить как о собственно общественном экологическом контроле[108]108
  ст. 68, Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, N 2, ст. 133.


[Закрыть], так и о его подвидах. Существует общественный контроль в области обращения с отходами[109]109
  ст. 27, Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «Об отходах производства и потребления» // Собрание законодательства РФ, N 26, 29.06.1998, ст. 3009.


[Закрыть], общественный контроль за охраной атмосферного воздуха[110]110
  ст. 26, Федеральный закон от 04.05.1999 N 96-ФЗ (ред. от 27.12.2009) «Об охране атмосферного воздуха» // Собрание законодательства РФ, 03.05.1999, N 18, ст. 2222.


[Закрыть], общественный контроль за обеспечением радиационной безопасности[111]111
  ст. 12, Федеральный закон от 09.01.1996 N 3-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О радиационной безопасности населения» // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 141.


[Закрыть].

Здесь же отмечен и общественный земельный контроль, осуществляемый органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель[112]112
  ст. 72, «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Собрание законодательства рФ, 29.10.2001, N 44, ст. 4147.


[Закрыть].

В целях предупреждения и ликвидации загрязнения поверхностных и подземных вод, почвы и атмосферного воздуха бытовыми отходами и сточными водами, соблюдения санитарных и иных правил содержания земельных участков, относящихся к имуществу общего пользования, садовых, огородных и дачных земельных участков и прилегающих к ним территорий, обеспечения выполнения правил пожарной безопасности при эксплуатации печей, электросетей, электроустановок, средств пожаротушения, а также в целях охраны памятников и объектов природы, истории и культуры на общем собрании членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения (собрании уполномоченных) может избираться комиссия такого объединения по контролю за соблюдением законодательства, которая работает под руководством правления такого объединения. Комиссия садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения по контролю за соблюдением законодательства оказывает консультативную помощь членам такого объединения, обеспечивает выполнение садоводами, огородниками и дачниками земельного, природоохранного, лесного, водного законодательства, законодательства о градостроительстве, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о пожарной безопасности, составляет акты о нарушениях законодательства и передает такие акты для принятия мер на рассмотрение правления такого объединения, которое вправе представлять их в государственные органы, осуществляющие контроль за соблюдением законодательства[113]113
  ст. 26, Федеральный закон от 15.04.1998 N 66-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // Собрание законодательства РФ, 20.04.1998, N 16, ст. 1801.


[Закрыть].

Кроме того, граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, участвуют в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания и могут в связи с этим осуществлять общественный контроль[114]114
  ст. 10, Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О животном мире» // Собрание законодательства РФ, 24.04.1995, N 17, ст. 1462.


[Закрыть].

Кроме того, отмечается право граждан и юридических лиц на получение информации в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия[115]115
  ст. 20, Федеральный закон от 02.05.1997 N 76-ФЗ (ред. от 21.04.2011) «Об уничтожении химического оружия» // Собрание законодательства РФ, 05.05.1997, N 18, ст. 2105.


[Закрыть] и право доступа на объекты по хранению химического оружия и объекты по уничтожению химического оружия[116]116
  ст. 21, Там же.


[Закрыть].

В сфере здравоохранения и социального развития граждане имеют право осуществлять общественный контроль за выполнением санитарных правил[117]117
  ст. 8, Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства РФ, 05.04.1999, N 14, ст. 1650.


[Закрыть]. Предусмотрен контроль общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи[118]118
  ст. 46, Закон РФ от 02.07.1992 N 3185-1 (ред. от 06.04.2011) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ, 20.08.1992, N 33, ст. 1913.


[Закрыть]. Кроме того, существует общественный контроль за соблюдением федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». В рамках подобного контроля могут создаваться консультативно-экспертные советы при федеральных органах законодательной и исполнительной власти, органах законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации[119]119
  ст. 24, Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» // Собрание законодательства РФ, 27.11.1995, N 48, ст. 4553.


[Закрыть]. Но в пункте 3 указанной статьи из-за подконтрольности консультативно-экспертных советов государственным органам власти общественный характер контроля утрачивается. Целесообразно было бы исключить данный пункт, либо перенести его за рамки статьи об общественном контроле.

Так же существует общественный контроль в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, в рамках которого граждане и некоммерческие общественные организации обращаться в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, для проведения экспертизы информационной продукции.

Общественный контроль за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений[120]120
  Федеральный закон от 24.07.2002 N 111-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 29.07.2002, N 30, ст. 3028.


[Закрыть].

Для обеспечения общественного контроля за инвестированием накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих создан Совет по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения [121]121
  ст. 8, Федеральный закон от 20.08.2004 N 117-ФЗ (ред. от 28.06.2011) «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» // Собрание законодательства РФ, 23.08.2004, N 34, ст. 3532.


[Закрыть], который является независимым от государственных и муниципальных органов.

Также создан общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений для обеспечения общественного контроля за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений[122]122
  Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 827 «Об Общественном совете по инвестированию средств пенсионных накоплений» // Собрание законодательства РФ, 28.07.2003, N 30, ст. 3047.


[Закрыть].

В области регулирования трудовых правоотношений положения об общественном контроле появляются непосредственно в Трудовом кодексе РФ. Среди основных направлений государственной политики в области охраны труда отмечается содействие общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда[123]123
  ст. 210, «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 01.07.2011) // Собрание законодательства рФ, 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 3.


[Закрыть]. В связи с этим работодатель обязан обеспечить беспрепятственный допуск представителей органов общественного контроля в целях проведения проверок условий и охраны труда и расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний[124]124
  ст. 212, там же.


[Закрыть].

Помимо этого положения об общественном контроле нашли своё отражение в законодательстве об обязательном социальном страховании. Так, в число основных принципов осуществления обязательного социального страхования входит обеспечение надзора и общественного контроля[125]125
  ст. 4, Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ (ред. от 29.11.2010) «Об основах обязательного социального страхования» // Собрание законодательства РФ, 19.07.1999, N 29, ст. 3686.


[Закрыть]. В рамках контроль за осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний общественный контроль за соблюдением законных прав и интересов застрахованных осуществляют профессиональные союзы или иные уполномоченные застрахованными представительные органы[126]126
  ст. 26, Федеральный закон от 24.07.1998 N 125-ФЗ (ред. от 09.12.2010) «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3803.


[Закрыть]. Здесь профсоюзы представлены как основные субъекты общественного контроля в сфере трудовых правоотношений.

Одним из принципов размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений отмечен принцип прозрачности процесса размещения средств пенсионных резервов и инвестирования средств пенсионных накоплений для органов государственного, общественного надзора и контроля [127]127
  ст. 24, Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О негосударственных пенсионных фондах» // Собрание законодательства РФ, N 19, 11.05.1998, ст. 2071.


[Закрыть]. Уставом негосударственного пенсионного фонда должно предусматриваться обязательное формирование попечительского совета – коллегиального органа, выполняющего надзорные функции и обеспечивающего общественный контроль за деятельностью фонда[128]128
  ст. 28, там же.


[Закрыть]. Попечительский совет как обязательный для фонда орган управления здесь представлен в качестве субъекта общественного контроля.

В сфере образования и науки существует общественный контроль за соблюдением законодательства в области изобретательства и осуществляет его Всесоюзное общество изобретателей и рационализаторов[129]129
  ст. 46, Закон СССР от 31.05.1991 N 2213-1 «Об изобретениях в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 19.06.1991, N 25, ст. 703.


[Закрыть]. Здесь можно наблюдать пример создания специального органа общественного контроля в конкретной сфере.

В Законе РФ «Об образовании»[130]130
  ст. 15, Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 (ред. от 01.07.2011) «Об образовании» // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 150.


[Закрыть] механизм общественного контроля предусмотрен в целях обеспечения соблюдения порядка проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся. Гражданам предоставляется право присутствовать в качестве общественных наблюдателей при ее проведении.

Президент отмечал необходимость создания в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях попечительских советов, имея в виду установление общественного контроля за использованием целевых взносов и добровольных пожертвований юридических и физических лиц на нужды общеобразовательных учреждений[131]131
  Указ Президента РФ от 31.08.1999 N 1134 «О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.09.1999, N 36, ст. 4376.


[Закрыть]. Следует отметить, что сам по себе институт попечительских советов требует дополнительного правового регулирования и как субъект общественного контроля, и как социальный заказчик образовательных услуг. Кроме того, роль попечительских советов в осуществлении общественного контроля предусмотрена и в других областях. Так для осуществления общественного контроля за деятельностью в сфере похоронного дела при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления могут создаваться попечительские (наблюдательные) советы по вопросам похоронного дела. Порядок их формирования и полномочия определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [132]132
  ст. 27, Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ (ред. от 25.11.2009) «О погребении и похоронном деле» // Собрание законодательства РФ, 15.01.1996, N 3, ст. 146.


[Закрыть]. Здесь также на лицо противоречие принципу независимости общественного контроля от государственных и муниципальных органов.

В сфере правоохранительной деятельности и исполнения наказаний существует общественный контроль за деятельностью полиции. Граждане Российской Федерации, общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом «О полиции»[133]133
  ст. 50, Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О полиции» // Собрание законодательства РФ, 14.02.2011, N 7, ст. 900.


[Закрыть]. Необходимо дополнить этот пункт положением «и законодательством об общественном контроле», чтобы максимально полно очертить полномочия субъектов общественного контроля. Также общественный контроль здесь осуществляет Общественная палата Российской Федерации.

Общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль за обеспечением прав граждан в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, в соответствии с Федеральным законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [134]134
  содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства РФ, 16.06.2008, N 24, ст. 2789.


[Закрыть].

Кроме того, без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля имеют право члены общественных наблюдательных комиссий, образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации, при осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека в пределах соответствующих территорий[135]135
  ст. 38, Закон РФ от 21.07.1993 N 5473-1 (ред. от 07.02.2011) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ, 19.08.1993, N 33, ст. 1316.


[Закрыть].