Текст книги "Управление социальными проектами. Монография"

Государственная проектная поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций, оказывающих услуги социальной защиты, может наиболее эффективно осуществляться в рамках специально созданной системы. Причем такая система должна быть создана в каждом субъекте РФ.

Необходимо сформировать систему мер финансовой государственной поддержки некоммерческих организаций, оказывающих услуги социальной защиты через систему проектов. Сегодня в практике деятельности органов государственной власти, как правило, поддержка ограничивается разработкой нормативно-правовой базы, предоставлением финансов и имущества, что является недостаточным, так как не позволяет коррелировать деятельность организаций с выполнением социальных функций государства¹⁴.

3. Нормативно-правовые условия.

Среди проблем законодательно-нормативного регулирования социальной сферы выделяют:

– утверждение стандартов оценки деятельности субъектов социального предпринимательства;

– совершенствование бюджетного и налогового законодательства в сторону регулирования нормативов социального финансирования и создания условий для привлечения частных инвестиций;

– регулирование вопросов и утверждение стандартов в области социального проектирования;

– совершенствование законодательства в приоритетных секторах социальной сферы (здравоохранение, образование, оказание социальных услуг, культура).

Действительно, совершенствование законодательства в социальной сфере способно решить значительную часть проблем в жизни граждан России. Существующие законы не учитывают специфику этого сектора, а предприниматели не готовы заниматься социальными проектами из-за большого числа административных барьеров.

Другой проблемой является ограниченный доступ некоммерческих организаций к источникам финансирования. Необходимо законодательное установление налоговых льгот, утверждение нормативов субсидирования части процентных ставок по кредитам, направленным на финансирование социальных проектов. Требуется также откорректировать и отраслевые нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность участников проектного процесса в социальной сфере.

В целях расширения участия негосударственного сектора экономики в реализации социальных проектов необходимо внесение изменений в нормативно-правовые акты, затрагивающие приоритетные сектора социальной сферы – образование, здравоохранение, социальную защиту и социальное обслуживание граждан, а также сферу культуры, в частности, музейно-выставочную деятельность. Поправки в законодательстве будут способствовать формированию конкурентной среды между коммерческими и некоммерческими организациями в реализации услуг в социальной сфере.

4. Институционально-инфраструктурные условия.

В рамках институционально-инфраструктурных условий выделяются следующие факторы: консультационные центры, информационные центры, институт социального предпринимательства и государственно-частного партнерства, ресурсные центры некоммерческих организаций.

Ведущая роль в формировании и развитии институционально инфраструктурных условий принадлежит исполнительным органам государственной власти.

На региональном уровне социальная сфера выступает объектом управления для всех органов государственной власти, имеющих социальную направленность (министерств и государственных комитетов, ведающих вопросами социальной сферы защиты, образования, культуры, межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта), на местном – управления и отделы органов местного самоуправления.

Современное состояние социальной сферы как страны в целом, так и всех регионов в отдельности весьма сложное и не соответствует мировым стандартам развития человеческого потенциала. Непринятие экстренных кардинальных мер по развитию социальной сферы регионов в ближайшей исторической перспективе может привести к дальнейшему сокращению трудовых ресурсов, падению темпов роста отечественной экономики и утрате ею инновационного характера.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике на 2014–2016 гг. для повышения доступности и качества оказания государственных (муниципальных) услуг ставится задача расширения привлечения негосударственных организаций, снятия барьеров и ограничений, препятствующих доступу негосударственных организаций к оказанию государственных (муниципальных) услуг.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, одним из приоритетных направлений долгосрочной политики социальной поддержки населения обозначено повышение роли сектора негосударственных некоммерческих организаций в предоставлении услуг в социальной сфере.

Задача расширения предложения услуг в социальной сфере, предоставляемых негосударственными организациями, обусловлена недостаточным развитием сектора негосударственных некоммерческих организаций в Российской Федерации, а также организаций бизнеса, оказывающих услуги в социальной сфере.

Одной из причин, сдерживающих реализацию социальных проектов, является недостаточно развитая инфраструктура, обеспечивающая воплощение социальных инноваций в реальную жизнь.

Здесь имеется в виду:

– инфраструктура государственной поддержки социальных проектов, т. е. специализированные организации, способствующие их реализации;

– ресурсное обеспечение государственной поддержки проектов (банки, инвестиционные компании и т. д.);

– подсистема контроля, мониторинга и оценки процесса реализации и государственной поддержки проектов.

В этой связи необходимо реализовать такие меры, как совершенствование механизмов формирования и использования целевого капитала, формирование ресурсных центров поддержки социально ориентированных проектов, добровольческих и волонтерских центров и центров инноваций в социальной сфере.

Необходимо также поддерживать и развивать социальное предпринимательство. Социальное предпринимательство – это социально ответственная деятельность субъектов малого и среднего предпринимательства, направленная на решение социальных проблем.

По данным Агентства стратегических инициатив, сегодня в России социальным предпринимательством в том или ином виде занимается только около 1 % компаний. Для улучшения ситуации необходимо его увеличить хотя бы до 10 %.

Анализ существующих условий в реализации социальных проектов в России показал, что большинство из них нуждаются в значительных корректировках и реформировании. В каких направлениях необходимо совершенствовать государственное управление реализацией социальных проектов, рассмотрим в следующем разделе.

1.3. Цели и направления совершенствования методов и форм государственного управления социальными проектами

В целях усиления социальной ориентированности экономического развития страны и скорейшего разрешения многочисленных социальных проблем в обществе необходимо разработать конкретные предложения по усилению государственного регулирующего воздействия на социальную сферу через развитие и совершенствование управления социальными проектами.

Проектное управление как новая организационная культура и технология позволяет перейти от отдельных проектов и программ через проектно-ориентированные организации к проектно-ориентированному обществу в целом. Широкие возможности, определяемые как «универсальные свойства» проектной деятельности, позволяют признать социальное проектирование перспективным инструментом не только для решения актуальных социальных проблем, но и инструментом управления социальным развитием общества¹⁵.

Преимущества проектного управления социальным развитием регионов России и страны в целом, как подчеркивают многие эксперты, проявляются в следующем:

– достаточно четко и конкретно можно выразить стратегическую цель и задачи проекта;

– решение социальной проблемы можно разбить на ряд последовательных этапов, прохождение которых можно рассчитать по времени;

– проектная технология позволяет эффективно управлять процессом решения проблемы;

– открытость и прозрачность деятельности участников созидательного процесса делает его отзывчивым на любые изменения;

– планируемость и контролируемость развертывания деятельности;

– ограниченность во времени сроков реализации проекта;

– возможность точного расчета объемов необходимых ресурсов и предвидение возможных рисков и т. д.

Все эти преимущества проектного управления в полной мере проявляются в реализации социальных программ.

Однако в современной российской практике управления социальным развитием территорий проектные технологии используются недостаточно активно, что связано, в первую очередь, с отсутствием стандартов и наработанных механизмов. Активный запуск программно-проектного механизма требует немедленной разработки национальных стандартов управления социальными проектами и программами¹⁶.

Таким образом, необходимость теоретического обоснования разработки стандартов и технологий государственного управления социальными проектами определяется не только имеющимися социальными проблемами, но и внутренними, эволюционными процессами развития и совершенствования категории «проектное управление».

Проектное управление в социальном развитии государства предполагает, что прежде всего необходимо определить стратегические цели, реализуемые через проектное управление.

В целом, в России уже имеется накопленный опыт стратегического управления социальным развитием через проектный подход (это реализованные и действующие социальные проекты – «Здравоохранение», «Физкультура и спорт», «Образование», «Доступное жилье» и т. д.).

Социальное целеполагание представляет собой исходный, отправной пункт государственного управления экономикой, воплощаемый в виде определения, установления долго-, средне– и краткосрочных целевых социальных ориентиров, на достижение которых направлено управление. Это выраженные в качественном или в количественном виде измерители, целевые рубежи в форме показателей, характеризующих желаемое, намечаемое продвижение в области социального прогресса, либо курс действий, воплощающих такой прогресс. В стратегическом аспекте социальное целеполагание используется высшими органами государственной власти при разработке долгосрочных концепций социально-экономического развития. В принципе, формированию социальных концепций, стратегий должна предшествовать выработка государственной социальной доктрины, опирающейся на всеобщую национальную идею. Пока в России не удалось выработать и принять одобренную народом страны социальную доктрину. Остается неясным, будет ли Россия держать государственный курс на так называемую «шведскую модель», характеризуемую самой высокой социальной защищенностью граждан со стороны государства, «германскую модель» социально ориентированного рыночного хозяйства, модель «государства благосостояния», согласно которой целью государственной социальной политики является достижение высшего доступного уровня народного благосостояния, либо модель американской экономики, характеризуемую наличием государственных социальных гарантий. Не исключено, что в России будет принята собственная модель социальной экономики, опирающейся на определенный уровень социальных гарантий со стороны государства¹⁷.

В среднесрочной перспективе государственное социальное целеполагание опирается на установление целевых социальных нормативов дохода и потребления, таких как уровни оплаты труда, пенсий и пособий, среднедушевых доходов на члена семьи, прожиточного минимума, объемов потребления основных видов благ, услуг, обеспеченности жильем с учетом динамики этих показателей¹⁸.

В целом, не задаваясь целью выразить стратегические задачи государства в социальном развитии, в соответствии с поставленной целью исследования определим, какие в современных условиях существуют социальные проблемы, которые можно было бы решить через проектное управление?

На наш взгляд, к их числу можно отнести:

– снижение уровня бедности в стране;

– повышение минимальных размеров государственных пенсий;

– развитие социальной инфраструктуры в сельской местности;

– повышение экономической занятости сельского населения;

– увеличение внебюджетных источников финансирования учреждений здравоохранения, образования, культуры.

Это самый беглый пересчет социальных проблем, требующих незамедлительного государственного решения.

В данной работе не ставится задача их полной идентификации и учета. Здесь важно подчеркнуть, что современный, проектный подход к определению стратегических задач социальной сферы – открытость, конкурсность и использование рейтингового принципа выявления государственных задач в социальной сфере.

Результатом такого рассмотрения должно быть формирование портфеля проектов или инвестиционных программ (сбор заявок, ранжирование и отбор проектов), которые необходимо реализовывать в ближайшей перспективе.

Следует отметить еще одну очень острую социальную проблему России с ее обширными географическими территориями – низкий уровень социального развития местных городских и сельских поселений, неразвитость социальной инфраструктуры и отсутствие экономических основ для улучшения социальных условий жизни населения этих территорий.

В этой связи необходимо кардинально изменить и совершенствовать механизм управления социальным развитием мелких и средних сельских, городских поселений на основе активного использования технологий проектного управления.

Для этого необходимо реализовать несколько самостоятельных проектов:

1. Создать институциональную основу в виде системы Центров планирования территориального развития (городских, окружных и районных) с их непосредственным подчинением мэру города, которые станут коммуникационной площадкой для разработки прогнозно-проективных документов: концепций, стратегий, программ и бюджетов развития районов, округов и городов на основе сформированной новой информационно-аналитической базы, предполагающей четкое знание потребностей и экономического потенциала территории, бизнеса, населения¹⁹.

2. Для реализации проектного подхода к управлению социальным развитием территории необходимо подготовить соответствующих квалифицированных менеджеров, которые были бы способны к реализации таких проектов и владели бы методологией, технологией, инструментарием программно-целевого и проектного управления.

В России уже есть опыт внедрения проектного управления в больших регионах. Так, по результатам мониторинга использования проектного управления социально-экономическим развитием территорий отдельных отраслей и предприятий с государственным участием, проводимого Министерством экономического развития РФ осенью 2013 г., было выявлено, что методологические инструменты управления проектами используют 15,4 % федеральных органов исполнительной власти, 12,5 % органов исполнительной власти субъектов РФ и 81,5 % госкомпаний.

«Проектный комитет» (коллегиальный орган по координации проектного управления в органах исполнительной власти) или хотя бы его аналог не созданы в 76,9 % федеральных органов исполнительной власти, 81,3 % органов исполнительной власти субъектов РФ и 27,3 % госкомпаний²⁰.

Так, в Белгородской области проектные офисы созданы не только на уровне субъекта, но и в муниципальных образованиях, проработана нормативная база, а госпрограммы рассматриваются как портфели проектов с четкими показателями эффективности²¹. В данном регионе также создана база данных по реализуемым проектам, и в режиме реального времени по контрольным точкам отслеживается ход реализации конкретного проекта. На данный момент в ней зарегистрировано 1233 проекта, реализуется 622 проекта, 204 реализовано, а остальные находятся на этапе разработки. Большинство проектов являются социальными, их свыше 465 единиц, далее следуют экономические – 304, затем технические – 238 и организационные – 187.

Как свидетельствуют многие исследователи, российская система государственного управления социальными проектами находится в переходном состоянии от первого уровня ко второму. Для такого уровня характерно наличие системы контроля по проектам и общей методологии управления проектами, также разрабатываются систематические учебные программы обучения управлению проектами для всех госслужащих²².

Всего, согласно исследованиям Д. А. Синявской, Н. В. Моргуновой, Т. Д. Омаровой²³, развитость проектного управления можно оценить по 5-уровневой шкале. Хотя предложенная методика не дает возможности оценивать содержательную сторону вопроса, но, тем не менее, можно согласиться с тем, что для повышения уровня зрелости системы государственного управления проектами необходимо решить достаточно много сложных задач:

• во-первых, создать систему обучения и подготовки сертифицированных специалистов в области управления проектами;

• во-вторых, создать организационную культуру, поддерживающую эффективное управление проектами;

• в-третьих, создать «проектные комитеты» и «проектные офисы», осуществляющие на систематической основе контроль, анализ и управление проектами на всех уровнях: от федерального до местного.

Проведенный анализ показал, что в России необходимо усилить распространение лучшего опыта управления проектами, особенно в социальной сфере, и дальше совершенствовать, развивать этот опыт, дополняя новыми научно-методическими рекомендациями.

Анализ существующего положения дел, обобщения передового опыта и научных публикаций позволяют наметить наиболее важные меры по развитию проектного управления социальной сферой на всех уровнях государственной власти:

– совершенствование и развитие законодательства в области управления социальными проектами и создания экономических основ их финансирования;

– формирование благоприятных налоговых условий (введение различных налоговых льгот и стимулов) для привлечения инвестиций в социальные проекты;

– развитие механизмов формирования и регулирования государственно-частного партнерства в социальной сфере;

– стимулирование создания и поддержки бизнес-структур, действующих в сфере социального предпринимательства и благотворительности;

– развитие социальной инфраструктуры поддержки деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций и добровольчества, формирование институциональных основ развития социальной сферы;

– развитие финансово-кредитного механизма государственной поддержки реализации социальных проектов;

– развитие информационных технологий и информационного обеспечения проектного управления социальной сферой.

Рассмотрим более подробно суть данных предложений.

Совершенствование и развитие законодательства.

В вопросах совершенствования и развития государственного управления социальными проектами важное место занимает законодательное регулирование социальных проблем и реализации социальных проектов.

В созданном при Правительстве РФ Агентстве социальных инициатив среди задач совершенствования социального законодательства на ближайшую перспективу рассматривают следующие инициативы:

– введение в федеральное законодательство понятия «социальное предпринимательство»;

– утверждение концепции развития публичной нефинансовой отчетности;

– направление рекомендаций компаниям с государственным участием по содержанию публикуемой нефинансовой отчетности;

– формирование предложений по созданию рейтинга компаний, публикующих нефинансовую отчетность;

– утверждение плана мероприятий, направленных на развитие корпоративной социальной ответственности и социального инвестирования;

– совершенствование механизмов формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций;

– принятие законодательства «О социальных проектах»;

– снижение уровня административных барьеров при доступе к оказанию услуг социальной защиты социальными предпринимателями на основе государственных контрактов;

– в сфере образования предлагается внесение изменений в федеральное и региональное законодательство, направленных на расширение участия негосударственных организаций в оказании социальных услуг.

Термин «социальное предпринимательство» использован в приказе Минэкономразвития России от 1 июля 2014 г. № 411 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2014 г. предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации», однако в законодательных актах данный термин не определен.

Для обеспечения полноценного законодательного регулирования социального предпринимательства и благотворительной деятельности целесообразно рассмотреть вопросы введения в федеральное законодательство понятия «социальное предпринимательство» и провести разработку соответствующих подзаконных актов.

Необходимо масштабировать складывающуюся практику отнесения социального предпринимательства к приоритетным направлениям предпринимательской деятельности, поддерживаемым государством²⁴.

Среди актуальных законов, которые необходимо принять в ближайшее время для развития социальной сферы в России, закон «Об основах государственно-частного партнерства (ГЧП)».

Современная мировая практика демонстрирует значительные возможности в использовании механизмов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) по привлечению ресурсов в социальную сферу, в частности в здравоохранение и образование. Существующее федеральное законодательство²⁵ допускает реализацию проектов в социальной сфере в рамках концессионных соглашений, однако не регулирует возможность реализации проектов ГЧП в рамках иных возможных форм, используемых в мировой практике, что снижает возможности привлечения внебюджетных средств в целях инвестиций в социальную сферу.

Данные ограничения предполагается снять в результате принятия федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» и необходимых подзаконных актов. В целях обеспечения формирования эффективной правоприменительной практики реализации данного закона предполагается разработка рекомендаций органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по их тиражированию²⁶.

Развитие механизмов регулирования и формирования государственно-частного партнерства.

В последние годы в России появилось много положительных примеров сотрудничества государства и бизнеса на основе заключения договоров и создания совместного государственно-частного партнерства. Форма ГЧП очень удобна для управления социальными проектами, инициируемыми государственными органами. Особенно для финансирования таких проектов во всех отраслях социальной сферы: в образовании, здравоохранении, культуре, спорте, оказании бытовых услуг и жилищно-коммунального хозяйства. Существуют различные формы ГЧП:

– соглашение об аренде имущества;

– соглашение об управлении предприятием, организацией на основе аутсорсинга;

– договор о совместной деятельности;

– договор о простом товариществе (партнерстве);

– договор о создании совместного предприятия на основе объединения капитала в акционерное общество, товарищество, холдинг;

– концессионное соглашение;

– соглашение о разделе продукции и другие формы.

В реализации социальных проектов государства особенно отчетливо проявляются особенности данной формы привлечения частного бизнеса к решению социальных задач:

– разделение расходов по реализации проекта между частными капиталом и государственным бюджетом;

– разделение рисков в проекте между двумя заинтересованными сторонами по доле в общем капитале проекта или в соответствии с договором о передаче полномочий частному бизнесу;

– длительный характер сотрудничества;

– передача государственной собственности на объекты инфраструктуры частному бизнесу (частично, в оперативное управление, в аренду, аутсорсинг и т. д.);

– использование результатов реализации социальных проектов (доходов, услуг, товаров, на основе заключенного договора о ГЧП).

Формирование благоприятных налоговых условий.

Одной из наиболее эффективных мер государственного регулирования вопросов социальной сферы являются налоговые стимулы и льготы для частных лиц и организаций, осуществляющих инвестиционные социальные проекты.

В настоящее время российское налоговое законодательство не имеет таких льгот и стимулов. В результате отсутствия налоговых стимулов благотворительность в России не пользуется популярностью. По объемам благотворительности Россия находится только на 130-м месте (рейтинг организации «Чаритиз Эйд Фаундейшн»)²⁷.

В части совершенствования налогового законодательства в области государственного управления социальными проектами важно заинтересовать бизнес-структуры и отдельных частных инвесторов в реализации таких проектов. Это может быть:

– освобождение от налогов средств, направленных на финансирование социальных проектов;

– высвобождение из-под налогообложения доходов, полученных в рамках реализации социального проекта, если они направлены на дальнейшую реализацию проекта;

– освобождение от налогов некоммерческих организаций, если они участвуют в социальных проектах.

Развитие инфраструктуры реализации социальных проектов.

Для эффективного управления социальными проектами необходимо наличие соответствующих институтов и объектов социальной инфраструктуры. Известно, что к социальной инфраструктуре относятся:

– фирмы, организации, предприятия, обеспечивающие жилищно-коммунальное обслуживание населения;

– объекты и организации, работающие в системе образования, культуры, здравоохранения, спорта, отдыха и досуга;

– предприятия и организации, обеспечивающие бытовыми и социальными услугами, и другие.

В рамках данного исследования рассматриваются проблемы развития институтов социальной инфраструктуры, обеспечивающих эффективное управление государственными социальными проектами.

Прежде всего речь идет о формировании в регионах и муниципальных образованиях центров социальных инноваций, ресурсных центров поддержки социальных проектов, групп управления проектами, центров волонтерства и добровольничества, фондов местного сообщества, в которых средства из местного бюджета и внебюджетных источников аккумулируются и распределяются на конкурсной основе для решения задач социального развития территории.

Развитие информационных технологий и информационного обеспечения.

Современное проектное управление трудно представить себе без использования информационных инструментов реализации проектов.

Совершенствование информационных технологий и информационного обеспечения проектного управления в социальной сфере может осуществляться в следующих направлениях:

– внедрение автоматизированной системы государственного управления проектами в социальной сфере. Например, ОАО «Сбербанк России» демонстрирует опыт информатизации управленческих решений для проектного управления на платформе HPPPMC. Единая автоматизированная система управления проектами, внедренная в ОАО «Сбербанк России» – «АС Центр Управления Проектами», обеспечивает координированное управление всем объемом проектных работ и позволяет решать задачи²⁸;

– распространение лучшей практики деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций и организаций социального предпринимательства, а также механизмов их государственной поддержки в субъектах Российской Федерации, в том числе в рамках деятельности специализированных интернет-ресурсов освещение форм, видов, условий и порядка взаимодействия социально ориентированных некоммерческих организаций с органами власти и получения государственной поддержки;

– информационная поддержка реализации мероприятий осуществляемых социальных проектов;

– освещение деятельности некоммерческих организаций, пропаганда и популяризация благотворительной деятельности, волонтерства и т. д.

– информационное обеспечение проведения конкурсов социальных проектов;

– создание базы знаний по проектному управлению для повышения в дальнейшем квалификации проектных менеджеров;

– создание консультационных центров по социальным инновациям;

– подготовка и распространение методических материалов по вопросам деятельности и государственной поддержки социальных проектов.

Развитие финансово-кредитного механизма.

В рамках управления социальными проектами требуется многоканальная схема финансирования и ресурсообеспечения программ как за счет дополнительных средств и новых источников финансирования, так и со стороны государства. В этих условиях совершенствование финансово-кредитного механизма поддержки реализации социальных проектов возможно по следующим направлениям:

– предоставление бюджетных субсидий на условиях софинансирования на реализацию значимых социальных проектов по примеру субъектов малого предпринимательства;

– субсидирование процентных ставок или возмещение части процентов при реализации наиболее важных государственных социальных проектов, как это характерно для предприятий малого и среднего бизнеса;

– создание условий для привлечения частных инвесторов для реализации государственных социальных проектов;

– применение программно-целевого подхода в рамках осуществления финансирования социальных проектов;

– внедрение механизмов отложенных налоговых платежей в рамках финансирования проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства;

– финансирование социальных проектов через эмиссию инфраструктурных облигаций.