Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)"

Статья 8. Федеральные нормы и правила, регулирующие обращение с радиоактивными отходами

1. Федеральные нормы и правила, регулирующие обращение с радиоактивными отходами (далее также – федеральные нормы и правила), устанавливают требования к обеспечению безопасности при обращении с радиоактивными отходами, в том числе:

1) критерии приемлемости радиоактивных отходов для их захоронения;

2) требования к промежуточному хранению радиоактивных отходов;

3) требования к обеспечению безопасности при размещении, сооружении, эксплуатации, выводе из эксплуатации или закрытии пунктов хранения радиоактивных отходов;

4) требования к паспорту радиоактивных отходов;

5) требования к сбору, перевозке, хранению и захоронению отработавших закрытых источников ионизирующего излучения;

6) категории пунктов размещения особых радиоактивных отходов и пунктов консервации особых радиоактивных отходов;

7) требования к обеспечению безопасности пунктов размещения особых радиоактивных отходов и пунктов консервации особых радиоактивных отходов, в том числе с учетом особенностей отдельных пунктов хранения радиоактивных отходов;

8) порядок захоронения радиоактивных отходов;

9) требования к методам защиты населения и окружающей среды от рисков, связанных с радиационным воздействием радиоактивных отходов, на всех стадиях обращения с радиоактивными отходами;

10) требования к проектированию объектов, связанных с обращением с радиоактивными отходами, в части системной оценки их безопасности и оценки результатов такого проектирования;

11) требования к порядку предоставления организациями, осуществляющими обращение с радиоактивными отходами, сведений об инцидентах, связанных с обращением с радиоактивными отходами;

12) требования к содержанию и порядку предоставления планов вывода из эксплуатации объектов, связанных с обращением с радиоактивными отходами;

13) требования к содержанию и порядку предоставления планов закрытия пунктов захоронения радиоактивных отходов.

2. Федеральные нормы и правила, регулирующие обращение с радиоактивными отходами, разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие в порядке, установленном Федеральным законом от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» и положениями настоящего Федерального закона.

Невозможность принятия единого закона, устанавливающего унифицированный правовой режим, регламентирующий отношения, возникающие в области обращения с радиоактивными отходами, обусловлена, во-первых, многообразием видов деятельности в данной сфере; во-вторых, созданной сложной системой государственных органов по управлению и обеспечению безопасности в ней. Поэтому федеральные нормы и правила в области обращения с радиоактивными отходами содержатся как в специальных законах, регулирующих рассматриваемый круг общественных отношений (см. комментарий к ст. 2), так и в ведомственных и межведомственных нормативных правовых актах, которые составляют значительную часть всех правовых актов.

С целью упорядочения отношений по разработке и принятию ведомственных и межведомственных правовых актов в области использования атомной энергии Правительство Российской Федерации утверждает перечень федеральных норм и правил[8]8
  Перечень федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, а также изменения в указанный перечень и дополнения к нему утверждаются Правительством Российской Федерации, например постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1997 г. № 1511 «Об утверждении Положения о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии и Перечня федеральных норм и правил в области использования атомной энергии» (ред. от 5 декабря 2006 г.) (Российская газета. – 1997. – 10 декабря; СЗ РФ. – 2006. – 11 декабря).


[Закрыть], а также определяет порядок их разработки.[9]9
  Такой порядок также утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. № 1511 «Об утверждении Положения о разработке и утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии и Перечня федеральных норм и правил в области использования атомной энергии».


[Закрыть]

Разработка ведомственных и межведомственных правовых норм осуществляется как органами государственного регулирования безопасности, так и органами управления использованием атомной энергии в соответствии с их компетенцией.

К числу первых можно отнести: Министерство обороны Российской Федерации; Федеральное агентство по промышленности; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии; Федеральное агентство морского и речного транспорта; Федеральное агентство по науке и инновациям; Федеральное агентство по энергетике; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию; Федеральное агентство по недропользованию.

К органам управления использованием атомной энергии согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 июля 2006 г. № 412 «О федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление использованием атомной энергии и государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии»[10]10
  СЗ РФ. – 2006. – № 28. – Ст. 3079.


[Закрыть] (в ред. от 15 февраля 2011 г.) относятся: Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральное медико-биологическое агентство.

Порядок разработки федеральных норм и правил в области обращения с радиоактивными отходами дифференцируется в зависимости от того, какой орган государственной власти осуществляет принятие правового акта.

Так, при разработке ведомственных правовых актов органом управления использованием атомной энергии проекты федеральных норм и правил подлежат обязательной экспертизе, которую по общему правилу в течение 90 дней проводят органы государственного регулирования безопасности.

С целью обеспечения участия общественности в обсуждении проектов, разработанных органами государственной власти, проекты должны быть официально опубликованы (обнародованы). Как следствие, любые организации и граждане вправе представлять предложения и замечания по проектам федеральных норм и правил в течение трех месяцев со дня их опубликования. По результатам рассмотрения поступивших предложений и замечаний орган государственного регулирования безопасности готовит сводку отзывов с аргументированными заключениями на поступившие предложения и замечания. Впоследствии федеральные нормы и правила утверждаются постановлениями (приказами) органов государственного управления безопасности. Для того чтобы такие акты имели юридическую силу, они должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего они направляются в официальный печатный орган. По общему правилу рассматриваемые правовые акты вступают в силу со дня их официального опубликования. После введения в действие указанные нормы и правила являются обязательными для всех лиц, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и действуют на всей территории Российской Федерации.

К числу основных ведомственных актов в сфере обращения с радиоактивными отходами можно отнести Основные правила учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в организации (разработаны в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» и утверждены постановлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 декабря 2005 г. № 18). Данные Правила распространяются на организации, осуществляющие деятельность, связанную с производством, образованием, использованием, переработкой, хранением, захоронением и транспортированием отходов.

Как уже отмечалось, федеральные нормы и правила в области обращения с радиоактивными отходами формируются с учетом международных норм и стандартов, а также рекомендаций международных организаций, таких как Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная организация труда (МОТ), Международная комиссия по радиологической защите (МКРЗ), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).

Статья 9. Собственность на радиоактивные отходы и пункты хранения радиоактивных отходов

1. Радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, а также образовавшиеся до дня вступления в силу настоящего Федерального закона иные радиоактивные отходы находятся в федеральной собственности. Радиоактивные отходы, образовавшиеся со дня вступления в силу настоящего Федерального закона (за исключением радиоактивных отходов, содержащих ядерные материалы, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности), находятся в собственности организации, в результате деятельности которой они образовались.

2. Пункты захоронения радиоактивных отходов могут находиться в федеральной собственности или в собственности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

3. Пункты долговременного хранения радиоактивных отходов, пункты временного хранения радиоактивных отходов, пункты размещения особых радиоактивных отходов и пункты консервации особых радиоактивных отходов могут находиться в федеральной собственности или в собственности российских юридических лиц.

4. В состав имущества пункта хранения радиоактивных отходов как имущественного комплекса входит имущество, необходимое для обеспечения его безопасного функционирования, в том числе земельные участки, здания, сооружения, оборудование, права пользования участками недр, водными объектами и иными природными объектами.

5. Собственники радиоактивных отходов, собственники пунктов хранения радиоактивных отходов обязаны обеспечивать безопасное обращение с радиоактивными отходами, безопасные эксплуатацию, вывод из эксплуатации, закрытие пунктов хранения радиоактивных отходов.

Поиски оптимального правового регулирования отношений собственности в области обращения с радиоактивными отходами предполагают знание исторических аспектов проблемы. Как в России, так и в зарубежных странах долгое время устанавливалась исключительно государственная собственность на пункты хранения радиоактивных отходов.

Государственная собственность на указанные объекты, по мнению экспертов, служила весомой гарантией выполнения государством своей обязанности по обеспечению ядерной и радиационной безопасности, а также по соблюдению и защите прав граждан на благоприятную окружающую среду. Кроме того, государственная собственность на такие объекты создавала наилучшие юридические предпосылки для выполнения страной своих международных обязательств в рассматриваемой сфере.

Согласно комментируемой статье радиоактивные отходы, пункты захоронения и хранения радиоактивных отходов находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением ряда случаев. К таким случаям отнесена возможность на определенных условиях передачи радиоактивных отходов и пунктов их хранения в частную собственность российских юридических лиц. При этом юридические лица должны иметь лицензии, выданные Федеральным агентством по экологическому, технологическому и атомному надзору, на право ведения работ в области использования атомной энергии.

Содержание, порядок осуществления, а также основания возникновения и прекращения права собственности на указанные объекты определяются Гражданским кодексом РФ. Соответствующие нормы ГК РФ применяются с учетом положений комментируемого Федерального закона и иных актов специального законодательства.

Создание возможности нахождения радиоактивных отходов и пунктов их хранения как в федеральной собственности, так и в частной собственности – собственности российских юридических лиц с одновременным закреплением ограничений прав собственников указанного имущества – обусловлено особой экономической конъюнктурой на отечественном рынке.

Вместе с тем потенциальные угрозы, сопряженные с обращением радиоактивных отходов, предопределили ряд ограничений права частной собственности на радиоактивные отходы и пункты их хранения.

1. В частной собственности могут находиться только радиоактивные отходы, которые отвечают трем признакам: во-первых, отходы не должны содержать ядерных материалов; во-вторых, они должны быть образованы после вступления в силу комментируемого Закона; в-третьих, такие отходы должны находиться в собственности той организации, в результате деятельности которой они образовались. Все остальные отходы, которые не отвечают рассмотренным признакам, находятся в федеральной собственности.

2. Ограничен круг российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться радиоактивные отходы и пункты их хранения. Эксплуатацию пунктов хранения, а также иное обращение с радиоактивными отходами могут осуществлять только российские организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии). В свою очередь, в отличие от пунктов хранения пункты захоронения радиоактивных отходов относятся к объектам, находящимся в исключительной собственности государства.

3. Российские юридические лица обязаны соблюдать нормы и правила в области учета, контроля и физической защиты ядерных материалов, а также в области ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности.

4. Пунктом хранения признается такой имущественный комплекс, который включает и имущество, предназначенное для обеспечения безопасного его функционирования (например, земельный участок, здание, оборудование и т. п.).

Предусмотренные Законом рассмотренные ограничения позволяют не допустить несанкционированное и бесконтрольное увеличение в России радиоактивных отходов и пунктов их хранения.

Вопросы размещения радиоактивных отходов, как относящиеся к ведению Российской Федерации, решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года «Об использовании атомной энергии» устанавливает полномочия Российской Федерации в том числе в отношении радиоактивных отходов, а также определяет полномочия субъектов Российской Федерации в этой области, ограничивая их принятием решений о размещении на территории субъекта Российской Федерации пунктов хранения и захоронения лишь тех отходов, которые находятся в его собственности. Такое регулирование согласуется со ст. 71 (п. «д») Конституции Российской Федерации, которая относит федеральную государственную собственность и управление ею только к федеральному ведению.

Глава 2
Единая государственная система обращения с радиоактивными отходами

Статья 10. Цель создания, принципы функционирования и состав единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами

1. Единая государственная система обращения с радиоактивными отходами создается в целях организации и обеспечения безопасного и экономически эффективного обращения с радиоактивными отходами, в том числе их захоронения.

2. Единая государственная система обращения с радиоактивными отходами представляет собой совокупность субъектов, осуществляющих деятельность в области обращения с радиоактивными отходами, объектов инфраструктуры по обращению с радиоактивными отходами, а также установленных настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к обращению с радиоактивными отходами.

3. Основными принципами функционирования единой государственной системы обращения с радиоактивными отходами являются:

1) приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущих поколений, окружающей среды от негативного воздействия радиоактивных отходов;

2) запрет на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации радиоактивных отходов в целях их хранения, переработки и захоронения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 31 настоящего Федерального закона;

3) ответственность организаций, в результате осуществления деятельности которых образуются радиоактивные отходы, за обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными отходами вплоть до их передачи национальному оператору;

4) финансовое обеспечение деятельности по обращению с радиоактивными отходами, в том числе их захоронению, за счет средств организаций, в результате осуществления деятельности которых образуются такие радиоактивные отходы;

5) учет взаимозависимости стадии образования радиоактивных отходов и стадий обращения с ними;

6) доступность для граждан и общественных объединений информации, связанной с обеспечением безопасности и предотвращением аварий при обращении с радиоактивными отходами, а также иной информации об обращении с радиоактивными отходами, если эта информация не содержит сведений, составляющих государственную тайну.

Комментируемой статьей закреплен правовой механизм для формирования единой национальной системы обращения с радиоактивными отходами. В его основе лежит императивный метод правового регулирования, базирующийся на таких основных принципах, как:

1) принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущих поколений, окружающей среды от негативного воздействия радиоактивных отходов. Под безопасностью деятельности по сбору, сортировке, переработке, кондиционированию, перевозке, хранению и захоронению радиоактивных отходов понимаются условия, предотвращающие недопустимый риск, связанный с возможностью нанесения радиационного ущерба. Как известно, безопасность не может быть абсолютной. Риск негативных последствий от радиоактивного загрязнения существует всегда. Безусловно, необходимо, чтобы при осуществлении деятельности, связанной с обращением с радиоактивными отходами, приоритетными были жизнь и здоровье людей, а также окружающая среда. Следовательно, этот принцип представляет собой такое правило, согласно которому в случаях, если выясняется, что риски, связанные с деятельностью по обращению с радиоактивными отходами, превышают экономические выгоды, первоочередные действия должны быть направлены на защиту граждан и охрану окружающей среды. Таким образом, деятельность, которая создает опасность для человечества и окружающей среды, подлежит запрету. Так, комментируемым Законом установлен запрет на сооружение промышленных объектов и создание промышленных технологий, если это заведомо приводит к образованию особых радиоактивных отходов (ст. 24), а также установлен запрет на создание новых объектов захоронения жидких радиоактивных отходов в геологических формациях (ст. 30);

2) принцип запрета на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации радиоактивных отходов в целях их хранения, переработки и захоронения. По оценкам специалистов, в настоящее время на территории России накоплено от 500 до 600 млн т радиоактивных отходов, большая часть из которых относится к так называемым особым радиоактивным отходам, создающим огромную потенциальную опасность радиоактивного загрязнения окружающей среды. В целях предотвращения накопления радиоактивных отходов на территории нашей страны комментируемым Законом установлен запрет на ввоз радиоактивных отходов в Российскую Федерацию из иностранных государств на основании договоров хранения, в том числе в целях захоронения, а также на затопление, отправку в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов. В то же время ст. 31 Закона об обращении с радиоактивными отходами введены два изъятия из этого общего правила. Во-первых, разрешается вывоз из Российской Федерации радиоактивных отходов, образовавшихся при переработке ввезенного в Российскую Федерацию отработавшего ядерного топлива. Во-вторых, разрешается ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации отработавших свой ресурс закрытых источников ионизирующего излучения при соблюдении определенных условий;

3) принцип ответственности организаций, в результате осуществления деятельности которых образуются радиоактивные отходы, за обеспечение безопасности при обращении с радиоактивными отходами вплоть до их передачи национальному оператору. Данный принцип означает, что производители радиоактивных отходов обязаны возместить ущерб, если он причинен вследствие несоблюдения требований радиационной безопасности. Возмещение ущерба регулируется положениями гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» ГК РФ, в ст. 1064 которой установлено, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. В то же время необходимо учитывать, что осуществление деятельности в области обращения с радиоактивными отходами создает повышенную вероятность причинения вреда из-за невозможности полного контроля за ней со стороны человека, и, соответственно, такая деятельность может быть отнесена к числу представляющих повышенную экологическую опасность, т. е. к источникам повышенной опасности. Ответственность за убытки, причиненные юридическим и физическим лицам радиационным воздействием при осуществлении деятельности в области обращения с радиоактивными отходами, несет собственник источника повышенной опасности в порядке, установленном ст. 1079—1083 Гражданского кодекса РФ;

4) принцип финансового обеспечения деятельности по обращению с радиоактивными отходами, в том числе их захоронению, за счет средств организаций, в результате осуществления деятельности которых образуются такие радиоактивные отходы. Целью установления данного принципа на законодательном уровне является предотвращения образования огромного количества радиоактивных отходов на территории Российской Федерации. Суть этого принципа заключается в том, что производители радиоактивных отходов оплачивают расходы, связанные с временным их хранением и захоронением, в том числе расходы по строительству пунктов захоронения и контролю за ними;

5) принцип учета взаимозависимости стадии образования радиоактивных отходов и стадий обращения с ними. По мнению экспертов, существует устойчивая взаимосвязь между процессами образования отходов и последующей их переработкой и кондиционированием, а также выбором способа их хранения, перевозки и технологии захоронения. Это вызывает необходимость учитывать все стадии при оценке и выборе системы обращения с ними;

6) принцип доступности для граждан и общественных объединений информации, связанной с обеспечением безопасности и предотвращением аварий при обращении с радиоактивными отходами, а также иной информации об обращении с радиоактивными отходами, если эта информация не содержит сведений, составляющих государственную тайну. Для повышения уровня информированности об экологических проблемах и содействия эффективному участию общественности необходимо гарантировать доступ к информации, связанной с обращением радиоактивных отходов. Данный принцип означает, что любому физическому или юридическому лицу должен предоставляться, по его просьбе, свободный доступ к информации, связанной со сбором, сортировкой, переработкой, кондиционированием, перевозкой, хранением и захоронением радиоактивных отходов. В просьбе о предоставлении информации может быть отказано только тогда, когда она затрагивает государственную тайну. Более того, общепризнано и закреплено в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии населения, поскольку участие общественности способствует усилиям органов государственной власти по охране окружающей среды. Применительно к отношениям, возникающим при обращении с радиоактивными отходами, данный принцип отражается в том, что политика в этой сфере и процесс принятия решений не должны ограничиваться кругом вопросов, которыми занимаются уполномоченные на то органы. Как следствие, для содействия эффективному участию общественности ей следует предоставлять информацию о средствах и методах участия в процессе принятия решений в области обращения с радиоактивными отходами и решении проблем радиационной безопасности.