Текст книги "Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации"

1.5. Формирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации

В России инвестиционные проекты на принципах ГЧП реализуются во многих регионах.

Принципы партнерства государства и предпринимательских структур в России[15]15
  См.: Уфа: предприниматели определили принципы частно-государственного партнерства. – www.Tradeunion.Ru/newsAM


[Закрыть]:

• принцип социального партнерства, предполагающий доверие, сотрудничество и взаимную поддержку государства и частного бизнеса;

• конкурентности, позволяющий государству оценить и поддержать наиболее достойные и эффективные предприятия любого сектора экономики;

• патриотизма, позволяющий государству помимо всего прочего проводить политику здорового протекционизма по отношению к отечественному бизнесу;

• гражданственности, предполагающий строительство гражданского общества, защищающего права любого его члена;

• инновационности, т.е. развитие наиболее перспективных отраслей экономики, применение самых передовых методов и технологий;

• открытости, т.е. обеспечение двустороннего информационного сотрудничества государства и предпринимательства;

• инвестиционной привлекательности; он должен позволить предпринимателям пользоваться в том числе и ресурсами внешних источников финансирования.

При этом следует учитывать особенности национального законодательства и ограничения Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) при предоставлении гарантий, формировании инвестиционных ресурсов в виде заимствований, включаемых в региональный долг, и т.п.

Происходящий на современном этапе мировой финансовый кризис заметно влияет на реализацию инвестиционных проектов на условиях ГЧП в регионах России. Из-за кризиса схема ГЧП может стать уникальным механизмом стимулирования экономического роста в стратегических секторах региональной экономики за счет привлечения частного капитала, находящегося в поисках проектов с приемлемым уровнем инвестиционного риска. В условиях дефицита бюджетного финансирования критерии отбора региональных инвестиционных проектов должны быть ужесточены. Роль ОГМУ в условиях мирового экономического кризиса может меняться – от финансового инвестора ГЧП проектов к координатору и гаранту их реализации.

Интерес к инвестиционной составляющей такого рода проектов вызван многими причинами: недостатком государственных, муниципальных или частных ресурсов для решения социально значимых и иных приоритетных задач, необходимостью поддержки конкурентоспособности региональной экономики и т.д.

Учитывая задачи реализации инфраструктурных проектов, трудно представить многолетний капиталоемкий проект территориального, городского или промышленного развития, который не инициировался бы властью. Спрос на проекты, которые можно финансировать на условиях ГЧП, во многом порождается за счет деятельности органов государственного и муниципального управления. Если раньше такие проекты, как правило, финансировались за счет средств региональных бюджетов, то теперь, в условиях кризисных явлений, государство пытается перейти к модели привлечения дополнительных ресурсов посредством разделения рисков, а также повысить эффективность своей деятельности по развитию территорий, городов и отраслей.

Капиталоемкость инфраструктурных проектов можно сопоставить с годовыми бюджетами муниципалитетов и даже субъектов РФ. Но, как известно, долговые обязательства по привлечению займов, например муниципальных образований, в рамках действующего БК РФ не осуществляются более чем на 10 лет. Поэтому ГЧП, позволяющее выводить финансирование инфраструктуры за баланс и ограничивать участие органов государственного и муниципального управления в проектных рисках, становится экономически неизбежным инструментом.

В связи с этим проблемам формирования и развития ГЧП в регионах РФ уделяется в настоящее время достаточно много внимания. Это связано в первую очередь с тем, что реализация региональных инвестиционных проектов на условиях ГЧП, как правило, дает мультипликативный эффект.

Перечислим основные способы повышения эффективности участия региона в осуществлении инвестиционных проектов с применением подходов ГЧП (по сравнению с бюджетным финансированием):

• повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств в рамках контрактов;

• передача ответственности за своевременный ввод объектов в рамках заранее определенной сметы частным инвесторам;

• использование средств бюджета только по направлениям проекта, которые определяют необходимость софинансирования;

• перенос расходов регионального бюджета по финансированию результатов капитальных вложений на будущие периоды путем оплаты выкупа готового объекта (эксплуатируемого в интересах государственных нужд) в рассрочку;

• отказ от использования средств регионального бюджета для финансирования капитальных вложений путем передачи инвестору прав на коммерческое использование объекта до момента его окупаемости (механизмы ГЧП концессионного типа);

• формирование внебюджетных механизмов обеспечения обязательств государственного заказчика перед инвесторами в рамках договора (контракта) ГЧП.

Инвестиционная деятельность может активизироваться посредством функционирования разнообразных государственных институтов развития, в частности банков развития. Такие банки реализуют механизм долгосрочного инвестирования в основные фонды реального сектора экономики, мобилизации долгосрочных ресурсов для обеспечения инвестиционной деятельности в различных сферах экономики, а также используют механизм краткосрочного кредитования, который предотвращает утечку кредитных ресурсов в нелегитимные финансовые операции, и т.д.

Контрольные вопросы

1. Кто является основным участником ГЧП?

2. Когда формировались основы ГЧП в мировой практике?

3. Когда возникла концепция ГЧП?

4. В какой стране сформировалась концепция ГЧП?

5. В чем выражается экономическое содержание ГЧП?

6. Привлекается ли в зарубежных странах частный бизнес для управления общественной инфраструктурой?

Литература

Варнавский В. Г. Процессы институциональной адаптации частно-государственного партнерства к реальной экономике очень сложны // Экономическая политика. 2004 г. 4 авг.

Варнавский В. Г. Частно-государственное партнерство. – http://www.opec.ru/article_doc.asp?d_no=50578.

Вилисов М. В. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования // Logistic. Ru. 2004. 19 окт.

Возможности федеральных инвестиций через ГЧП: сборник нормативных актов по ГЧП в Российской Федерации. М.: Альпина Бизнес Букс, 2009.

Ивантер В. В. Не бывает слишком много денег. – lib.molodinfonews.By/ruseconomics/molodinfonewsreadme/php?subaction.

Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство в России // Право и экономика. 2006. № 8.

Кабашкин В. А. Партнерство в государстве – залог успеха. М.: Дрофа, 2007.

Кабашкин В. А. Роль государственно-частного партнерства в реализации региональных инвестиционных проектов // Сб. докладов второй региональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования управления региональными финансами». 2008. Окт. М.: Финансы, 2009.

Кабашкин В. А., Левченко А. Л., Сидоров В. А. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации. Белгород: Политера, 2008.

Сильвестров С. Партнерство государства и частного сектора // Экономика России. XXI век. 2005. № 18.

Хуснутдинова С. Р. Частно-общественное партнерство: основные понятия, возможности использования для реализации стратегических проектов // Современные методы и инструменты развития города: Материалы всероссийской научно-практической конференции. Екатеринбург: АМБ, 2004.

Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. – http://www.leontief.ru/publ/strat/

Глава 2
Современные формы и типы партнерских отношений государства и бизнеса

2.1. Основные направления регулирующей деятельности государства при формировании государственно-частного партнерства

Государственное управление предполагает прямое и непосредственное вмешательство органов государства в экономику с использованием административных методов.

Государственное регулирование позволяет применять более широкий спектр средств и инструментов, в том числе методы и возможности косвенного регулирования рыночных отношений. Косвенные методы (например, прогнозирование, контроль и т.п.), бесспорно, являются основными в современной экономике, учитывая, что рынок представляет собой саморегулирующуюся систему. Однако это не предполагает отказа от непосредственно административных, прямых методов воздействия (например, утверждение правил, инструкций, типовых документов и т.п.), свойственных государственному управлению.

На современном этапе развития отечественной экономики более целесообразно говорить о государственном воздействии на экономику, включающем как понятие государственного управления со свойственными ему прямыми, директивными методами воздействия, так и государственное регулирование, использующее косвенные методы воздействия. В связи с этим отметим в первую очередь, что ГЧП позволяет избежать, с одной стороны, недостатков административного (прямого) государственного регулирования, а с другой – «провалов рынка».

В качестве публичной стороны партнерских отношений с частным бизнесом государство[16]16
  См.: Кабашкин В. А. Партнерство в государстве – залог успеха. М.: Дрофа, 2007./ http://www.ppp-russia.com/media/ebbd58d4-74b2-4db8-98f1-d0e326d3bd6d.doc и другие публикации.


[Закрыть]:

• решает задачи стратегического развития ГЧП на национальном и региональном уровнях;

• анализа необходимости партнерских соглашений с частными бизнес-структурами в конкретных сферах экономики;

• планирования и определения политики развития ГЧП в ближайшей перспективе;

• выработки предложений и рекомендаций по проектам ГЧП (инвестиционным программам, социальным проектам с привлечением частного инвестора и т.п.);

• рассмотрения предложений по реализации проектов ГЧП, определения источников финансирования отобранных проектов;

• разработки ключевых характеристик проектов с позиций публичных интересов, подготовки и организации процедур отбора частных партнеров;

• определения сроков реализации проектов, возможных рисков и условий распределения доходов;

• разработки пакета документации для проектов, проведения переговоров и заключения соглашений (контрактов) с частными партнерами;

• контроля над исполнением соглашений, подготовкой аудиторских заключений, отслеживанием и обеспечением реализации публичных интересов в рамках партнерства;

• оценки выполнения частным партнером условий соглашения;

• выработки рекомендаций о продолжении или прекращении договорных отношений с частным партнером.

Значительный потенциал повышения эффективности проектов ГЧП (в частности, концессий и государственных контрактов) заложен в конкурсном принципе отбора участников. Процедура отбора претендентов связана для государства с решением многих непростых проблем. Так, государство обязано провести всесторонний экономический анализ всех заявок, особенно в случае проведения торгов на концессию. Для оценки содержащейся в заявках информации необходимо привлекать независимых компетентных консультантов и экспертов. Конкурсы и торги должны быть открытыми, с возможно большим количеством участников. При этом государство обязано исключать монопольное, а нередко и коррупционное влияние на результаты конкурсов со стороны крупных компаний-претендентов.

Выделяются следующие основные направления формирования и развития партнерских отношений государства и предпринимательских структур:

• создание совместными усилиями базы для ускорения роста реального сектора экономики (последовательное снижение уровня инфляции; поддержание при участии налогоплательщиков сбалансированности бюджетов всех уровней; снижение государством налоговой и долговой нагрузки на экономику; привлечение предпринимательских структур для проведения взвешенной денежно-кредитной политики; совершенствование и дальнейшее развитие законодательно-нормативной базы, соблюдение государственными и предпринимательскими структурами действующих нормативно-правовых актов федерального, субфедерального и муниципального уровней, договорных и иных отношений, а также формальных и неформальных правил ведения бизнеса);

• укрепление обществом, государством и органами местного самоуправления базы экономического роста субъектов хозяйствования, устранение структурных ограничений и диспропорций в их деятельности (развитие на основе совместных ресурсов технологической базы экономики; совместное создание общественных благ и благоустройство; развитие транспортной инфраструктуры, в том числе в нефтегазовом секторе; продолжение структурных преобразований в промышленном и агропромышленном комплексах; рассмотрение вопросов по возможному восстановлению государством (для обеспечения равноправного партнерства) финансовых ресурсов субъектов хозяйствования путем индексации и пополнения оборотных активов, оказание (с учетом мирового опыта) постприватизационной поддержки субъектам хозяйствования, создание условий для включения целевых долговых обязательств (сбережений граждан) в экономику предпринимательских структур, реализующих социальные проекты; предоставление участникам партнерств преференций, налоговых и иных льгот);

• привлечение предпринимательских структур для более полного удовлетворения потребностей общества и повышения уровня жизни населения (обеспечение граждан доступным жильем; развитие городской инфраструктуры и ЖКХ; оказание общественных услуг; формирование эффективного рынка образовательных и медицинских услуг; обеспечение условий для создания новых рабочих мест и развитие новых форм партнерства в социальной сфере, а также решение других социально значимых задач);

• повышение конкурентоспособности и усиление позиций отечественного товаропроизводителя на внутреннем и внешнем рынках (улучшение качества выпускаемой продукции; развитие финансовых рынков; создание среды для добросовестной конкуренции; содействие развитию малого предпринимательства);

• создание предпосылок для рациональной интеграции в мировую экономику (обеспечение свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы; создание эффективной платежно-расчетной, таможенной и транзитной систем; развитие и закрепление традиционных товарных потоков и рынков сбыта; присоединение к ВТО с учетом обеспечения национальных интересов и приоритетов; содействие привлечению иностранных инвестиций);

• обеспечение на базе объединения имеющихся ресурсов стабильного инвестиционного и инновационного климата (инициирование реализации взаимовыгодных проектов; формирование партнерства в сфере инвестиционной и научно-исследовательской деятельности на основе широкого использования долговых инструментов и привлечения внебюджетных средств; создание научно-производственных и технико-внедренческих зон, интегрированных научно-образовательных структур; создание дополнительных механизмов вовлечения в хозяйственный оборот научно-технологических разработок (включая разработки, не завершенные из-за недостатка финансовых ресурсов) и финансирование инвестиционной и инновационной сферы на долгосрочной основе);

• развитие с учетом накопленного опыта новых форм партнерства с предпринимательскими структурами на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях (сосредоточение усилий в социальной сфере для повышения уровня жизни и социальной защиты населения; внедрение прогрессивных форм государственного, муниципального и внутрифирменного контроля; решение задач развития региональной дорожной инфраструктуры и ЖКХ; реализация региональных целевых программ и проектов; передача имущества в аренду или для эксплуатации; моделирование партнерских отношений для достижения федеральных, субфедеральных и муниципальных целей, выполнения задач, нормативных требований или решений);

• предоставление предпринимательскими структурами разнообразных услуг обществу и населению в целях поддержки государственных и муниципальных полномочий или провозглашенных преобразований в условиях необходимости повышения социальной ответственности бизнеса (делегирование полномочий по расширению сферы услуг по социальной защите населения; оказание услуг, свидетельствующих о демократизации общества; более мобильное внедрение разнообразных предложений (преобразований) и ускоренная реализация общественно необходимых проектов; достижение общественно-социальных целей, например, путем развития коммерциализированных спортивно-зрелищных центров (клубов) или проведения культурных мероприятий (национальных празднеств).

В связи с этим целесообразно разработать систему критериев формирования пакета проектов ГЧП. Если цель партнерства состоит в сокращении государственных расходов, то на первый план выдвигаются финансовые критерии (например, самая высокая цена за концессию или, напротив, самый низкий уровень необходимых субсидий). Если главным требованием к проекту партнерства становится улучшение обслуживания населения, то в качестве основных показателей могут выступать критерии качества производимых работ и, возможно, более низкие тарифы за услуги. В качестве самостоятельной группы критериев следует выделить показатели риска для государства и бизнеса. В число важных для государства критериев отбора могут включаться показатели национальной безопасности, охраны окружающей среды и другие параметры.

Анализ опыта развитых стран в области реализации проектов ГЧП позволяет выделить следующие направления регулирующей деятельности государства в отношениях с частными участниками партнерств[17]17
  http://www.ppp-russia.com/media/ebbd58d4-74b2-4db8-98f1-d0e326d3bd6d.doc


[Закрыть]:

• организация и осуществление постоянного контроля и надзора за исполнением участниками партнерских соглашений всех своих обязательств, а также за своевременным устранением допущенных нарушений условий договоров;

• выработка предложений по корректировке условий договоров, в частности тарифов и цен на производимые товары и услуги;

• прием и рассмотрение жалоб и предложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдельных государственных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий соглашений;

• прием и рассмотрение претензий пользователей товаров и услуг, производимых партнерством;

• принятие мер по восстановлению нарушенных прав участников партнерств и пользователей.

Партнерские отношения государства и частного бизнеса органично включаются в сферу производства общественных благ на основе более масштабного использования системы контрактных отношений, существенно дополняющих, а иногда и заменяющих прямые властные механизмы организации и управления в экономике. Вместе с тем государство вынуждено целенаправленно поддерживать и содействовать развитию этой важной формы организации хозяйствования в общественно востребованных отраслях экономики.

Существует обширная практика государственной поддержки ГЧП и в рамках международных организаций. Так, в странах ЕС проблемами содействия, финансирования и мониторинга ГЧП занимается ряд генеральных дирекций под эгидой ЕС. Широко практикуется содействие в финансировании проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Например, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) активно использует в этих целях два инструмента – так называемые глобальные ссуды, выдаваемые через уполномоченные банки на цели регионального и инфраструктурного развития, поддержки малого и среднего бизнеса, и «структурированные программы финансирования», предназначенные для поддержки конкретных инвестиционных проектов. Поддержкой проектов ГЧП занимаются также структуры Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и европейская группа Всемирного банка (в том числе известная Международная финансовая корпорация (IFC), специализирующаяся на поддержке частных инициатив).

В отдельных странах также действуют системы поддержки инициативных совместных проектов государства и частного бизнеса. Так, в Германии участники проектов могут рассчитывать на следующие инструменты поддержки со стороны федеральной власти: вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации (гранты), механизмы переуступки требований и освобождения от ответственности.

В России постепенно осознается необходимость перехода от прямого управления, часто основанного на административном принуждении, к регулированию[18]18
  См.: Ходов Л. Г. Государственное регулирование национальной экономики. М.: Экономистъ, 2005. С. 37.


[Закрыть].

Какими задачами можно оправдать дальнейшее расширение масштабов присутствия государства на рынке инвестиций? По мнению специалистов Института международных экономических и политических исследований Российской академии наук, главным приоритетом выступает господдержка проектов с высоким мультипликативным потенциалом[19]19
  См.: Материалы круглого стола: «Государственные инвестиции в рыночной экономике: пределы и возможности». М.: ЭПИКОН, 2006.


[Закрыть]. Это реальный путь не только снижения инфляционного давления на экономику нарастающих государственных инвестиционных расходов, но и диверсификации реального сектора. Однако для этого нужен точный и выверенный механизм отбора инвестиционных проектов с экономически обоснованными расчетами их эффективности и потенциала мультипликации деловой активности в экономике.

Ключевым требованием к указанному отбору выступает реализация проектов совместно с частным капиталом на принципах разделения рисков преимущественно за счет механизмов предоставления гарантий от некоммерческих рисков для инвесторов, а не за счет долевого софинансирования.

Несмотря на текущую ситуацию, очевидно, что российская экономика обладает определенным потенциалом ускорения экономического роста в первую очередь на основе накопленных финансовых ресурсов и более эффективного использования научно-технического, интеллектуального, кадрового и природного потенциала. Это дает уверенность в том, что государство сможет наиболее полно удовлетворять потребности населения, в том числе и делегированные им предпринимательским структурам (услуги ЖКХ, разнообразные дополнительные медицинские и образовательные услуги, инфраструктурные и иные услуги и производства).

Однако предпринимательские структуры не всегда осознают свою социальную ответственность перед обществом. Частный сектор не всегда (даже при наличии желания сотрудничать с государством) обладает достаточными финансовыми ресурсами для реализации современных услуг или инвестиционных проектов (и в первую очередь для участия в крупных общенациональных (общерегиональных) проектах).

Упомянутыми ресурсами могут располагать государство на федеральном уровне или крупный бизнес, а реализация социально значимых проектов или проектов по развитию городской инфраструктуры, как правило, осуществляется непосредственно на субфедеральном и местном уровнях. Именно на этих уровнях, наиболее тесно связанных с удовлетворением потребностей населения, из-за недостаточного объема бюджетных источников финансирования в первую очередь прибегают к привлечению средств негосударственного сектора для реализации значимых для регионов или городов инвестиционных проектов или поддержания на приемлемом уровне транспортной, городской или иной инфраструктуры.

В основном из-за необходимости решения социально значимых проблем или более полного развития инфраструктуры (городской, дорожной) при отсутствии достаточного объема финансовых ресурсов, необходимых производственных площадей и кадрового потенциала формируется тесная взаимосвязь между государством и предпринимательскими структурами. Таким образом, эффективность деятельности государства в определенной мере зависит от четкого осознания необходимости привлечения негосударственных структур к реализации совместных проектов.