Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (постатейный)"

Вторая категория долгов, содержащаяся в ст. 2 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», возникает из невозможности должника удовлетворить требования кредиторов по «денежным обязательствам». При этом под денежным обязательством понимается обязанность должника уплатить кредитору определенную денежную сумму по гражданско-правовой сделке и (или) иному предусмотренному Гражданским кодексом Российской Федерации, бюджетным законодательством Российской Федерации основанию. Следует иметь в виду, что на основании п. 2 ст. 307 ГК РФ обязательства возникают из договора, вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в ГК РФ. Что касается бюджетного законодательства, то в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ денежные обязательства – это обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Возникает вопрос о соотношении перечисленных понятий, определяющих состав долга, содержащихся в комментируемом Законе и в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)», и о возможности применить по аналогии нормы последнего к отношениям, регулируемым комментируемым Законом. Учитывая, что возникновение признаков банкротства вытекает из неспособности должника удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей (содержание которых определено в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)»), а целью комментируемого Закона является улучшение финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей до применения процедур банкротства, следовательно, логично было бы включить перечисленные в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» виды задолженности в понятие «долг», содержащееся в комментируемой статье.

Однако анализ других положений комментируемого Закона, а также принятых в соответствии с ними подзаконных актов свидетельствует о более узком содержании понятия «долг», нежели в Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)».

Так, статья 20 комментируемого Закона предусматривает полное списание сумм пеней и штрафов, предоставление отсрочек и рассрочек на сумму основного долга и начисленных процентов, а также списание сумм основного долга и начисленных процентов.

Если обратиться к Типовому соглашению о реструктуризации долгов, утвержденному постановлением Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», то можно увидеть, что Правительство РФ включило в состав долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей следующие составляющие (имеется в виду задолженность не только по основному долгу, но и по начисленным процентам):

перед бюджетами всех уровней по налогам и сборам, по уплате страховых взносов в государственные внебюджетные фонды,

по бюджетным кредитам,

перед юридическими лицами по различным основаниям.

Что же касается долгов по суммам пеней и штрафов, то задолженность по ним предполагается списывать на основании указанного выше постановления Правительства РФ, что будет соответствовать ст. 20 комментируемого Закона.

Кроме этого, Базовые условия реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей, утвержденные тем же постановлением Правительства РФ, также предусматривают, что реструктуризации не подлежит задолженность сельскохозяйственных товаропроизводителей по налогу на доходы физических лиц, по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, направляемым на выплату страховой и накопительной частей трудовой пенсии, а также по оплате труда.

В определении следующего понятия – «кредиторы» – перечислены лица, имеющие право на взыскание задолженности с сельскохозяйственных товаропроизводителей. Учитывая, что долги могут быть как по платежам в бюджеты бюджетной системы, так и связанные с исполнением обязательств по гражданско-правовым договорам, в числе кредиторов названы не только публично-правовые образования, но и юридические и физические лица. Очевидно, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации взыскание задолженности осуществляется соответствующими органами государственной власти, а интересы государственных внебюджетных фондов будут представлять органы государственных внебюджетных фондов. Органы местного самоуправления будут действовать от имени муниципальных образований, в бюджеты которых должна быть взыскана задолженность сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Из определения понятия «банк-агент» – следует, что участвовать в отношениях по реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей может не любая кредитная организация, а специально уполномоченный банк. При этом комментируемый Закон относит к компетенции Правительства РФ право утверждения банка, который будет осуществлять выполнение расчетных функций и контроль за своевременным исполнением должником обязательств по соглашению о реструктуризации долгов. Вместе с тем по сложившейся практике определение банка-агента ежегодно осуществляется федеральным законом о федеральном бюджете. Так, статья 83 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» установила, что в 2003 году открытое акционерное общество «Российский сельскохозяйственный банк» является банком-агентом Правительства Российской Федерации, обеспечивающим по поручению и в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, выполнение расчетных функций и осуществление контроля за своевременным исполнением должником обязательств по соглашению о реструктуризации долгов в соответствии с Федеральным законом «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей». В рамках исполнения данной нормы Правительство РФ в п. 16 постановления от 10 февраля 2003 г. № 85 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» установило, что открытое акционерное общество «Российский сельскохозяйственный банк» обеспечивает выполнение расчетных функций и контроль за своевременным исполнением должниками обязательств по соглашениям о реструктуризации долгов в соответствии с Федеральным законом «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» и порядком открытия в этом банке счета должника, предусматривающим особый режим проведения расчетов с кредиторами должника и его использования, утверждаемым Министерством финансов Российской Федерации совместно с Центральным банком Российской Федерации.

В статье 84 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» содержится аналогичная норма о наделении в 2004 году этого же банка статусом банка-агента Правительства РФ. Кроме этого было включено и новое положение, в соответствии с которым в субъектах Российской Федерации, в которых отсутствует региональная сеть филиалов открытого акционерного общества «Российский сельскохозяйственный банк», указанному банку было предоставлено право привлекать на основании отдельного соглашения Сберегательный банк РФ для выполнения функций банка-агента. Также ст. 85 данного Федерального закона установила, что открытое акционерное общество «Российский сельскохозяйственный банк» является агентом Правительства Российской Федерации, представляющим интересы Российской Федерации при проведении реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей по средствам специального фонда для кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях и средствам, предоставленным на формирование федерального продовольственного фонда, в соответствии с Федеральным законом «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей».

Аналогичные положения содержатся и в других федеральных законах, в том числе в ст. 74 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЭ «О федеральном бюджете на 2005 год», ст. 26 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на

2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», ст. 22 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» и других.

Следующее определение – «соглашение о реструктуризации долгов» – помимо сторон данного соглашения, которыми являются кредитор и должник, определяет, что данное соглашение должно содержать порядок и условия проведения реструктуризации долгов. Следует иметь в виду, что типовая форма соглашения о реструктуризации долгов утверждена постановлением Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей».

В Типовом соглашении о реструктуризации долгов приведен не только состав долгов (более подробно об этом сказано в комментарии к понятию «долг») организации (организацией именуется должник – как юридической лицо, так и физическое), но и содержится ряд условий о применении варианта реструктуризации, порядке осуществления платежей в счет погашения долгов, сроке внесения платы за отсрочку и рассрочку долгов, размере платы за отсроченную и (или) рассроченную задолженность и другие.

Следующий определяемый в комментируемой статье термин – «требования к участнику программы». В рассматриваемой норме содержатся фактически три основных элемента. Первые два – в отношении разработки и утверждения требований, а именно: требования к участнику программы разрабатываются федеральной комиссией (в отношении указанной комиссии см. комментарий к ст. 13), а утверждаются Правительством РФ. Третий элемент относится к применению требований, а именно: соответствие должника указанным требованиям является необходимым условием для участия должника в программе (также см. комментарий к ст. 13).

Требования к участнику программы финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей также были утверждены постановлением Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» и включают в себя требования в отношении документов, представленных должником, в отношении порядка принятия решения о подаче должником заявления о включении его в состав участников программы, в отношении плана улучшения финансового состояния должника и ряд других.

Следующее содержащееся в комментируемой статье понятие – «методика расчета показателей финансового состояния должника». Документ представляет собой методические указания по расчету показателей финансового состояния должника, учитываемых при определении условий реструктуризации долгов.

Механизм разработки и утверждения данного документа несколько отличается от того, который установлен для требований к участнику программы, а именно: его разрабатывает федеральная комиссия, но утверждает уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти. (Важно отметить, что в ранее действовавшей редакции методику должно было утверждать Правительство РФ, однако полномочия по утверждению данного документа были переданы уполномоченному органу Федеральным законом от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации», вступившим в силу с 1 января 2009 г.)

В настоящее время продолжает действовать Методика расчета финансового состояния должника, утвержденная постановлением Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей».

В указанной Методике устанавливается, какие именно документы используются при расчете показателей финансового состояния должника в зависимости от вида сельскохозяйственного товаропроизводителя, с помощью каких именно коэффициентов определяется финансовое состояние.

Значение каждого из коэффициентов оценивается в баллах, а общая сумма баллов является основанием для отнесения должника к одной из пяти групп финансовой устойчивости должника. В свою очередь, в зависимости от группы финансовой устойчивости должника территориальная комиссия по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей определяет для должника соответствующий вариант реструктуризации долгов (см. в комментарии к ст. 9).

Еще одно понятие, приведенное в комментируемой статье, – «базовые условия реструктуризации долгов» – разрабатываются и утверждаются в том же порядке, что и требования к участнику программы. Они наряду с предыдущими документами были утверждены постановлением Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей». Как отмечалось ранее, в основании расчета показателей финансового состояния должника и отнесения его к одной из пяти групп финансовой устойчивости должника территориальная комиссия по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей определяет для должника один из вариантов реструктуризации долгов.

Важно отметить, что базовые условия реструктуризации долгов не только определяют варианты реструктуризации, но и содержат общие положения в отношении того, какие именно виды задолженности подлежат реструктуризации, а какие не подлежат, по состоянию на какую дату определяются долги, подлежащие реструктуризации, при каких условиях принимается решение о включении сельскохозяйственного товаропроизводителя в состав участников программы финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также каким образом подтверждается исполнение условия в части уплаты текущих платежей в бюджеты всех уровней (см. комментарий к ст. 9).

Федеральным законом от 9 июня 2004 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» были введены два новых понятия – «федеральная комиссия» и «территориальные комиссии». Хотя данные комиссии предусматривались и в первоначальной редакции комментируемого Закона, в понятийном аппарате их определения отсутствовали. Указанные комиссии представляют собой межведомственные комиссии, создаваемые, соответственно, на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации для решения вопросов, связанных с финансовым оздоровлением сельскохозяйственных товаропроизводителей. При этом порядок их создания, состав, полномочия определяются в соответствующих положениях комментируемого Закона (см. комментарии к ст. 9—12 и другим).

Последнее из содержащихся в комментируемой статье понятий – «участник программы» было введено в понятийный аппарат Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей». Хотя сам термин и использовался в первоначальной редакции комментируемого Закона, его отсутствие в понятийном аппарате усложняло толкование и применение норм.

Участником, в соответствии с определением, является сельскохозяйственный товаропроизводитель, с которым заключены соглашение о реструктуризации долгов и соглашение о списании сумм пеней и штрафов. (В отношении лиц, относящихся к категории «сельскохозяйственный товаропроизводитель», см. комментарий к данному понятию).

При рассмотрении данного понятия важно обратить внимание на то, что через него фактически определяются особенности финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей, а именно: в рамках финансового оздоровления реструктуризации подлежат не все долги – суммы пеней и штрафов подлежат списанию.

Глава II Принципы проведения реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей

Реструктуризация долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей проводится на основе следующих принципов:

добровольности и равнодоступности;

обеспечения единых условий для ее проведения;

конфиденциальности;

однократности участия в программе.

Статья открывает гл. II комментируемого Закона, которая посвящена принципам поведения реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Комментируемая статья устанавливает перечень принципов проведения реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей, содержание которых раскрывается в последующих статьях Закона. Эти принципы образуют определенную систему, которая является неизмененной со дня принятия комментируемого Закона в первоначальной редакции в 2002 году.

Этих принципов четыре:

принцип добровольности и равнодоступности (ст. 4 Закона); принцип обеспечения единых условий для проведения реструктуризации долгов (ст. 5 Закона);

принцип конфиденциальности (ст. 6 Закона);

принцип однократности участия в программе (ст. 7 Закона).

Принцип добровольности и равнодоступности означает, что в программе имеет право участвовать любой сельскохозяйственный товаропроизводитель, отвечающий требованиям настоящего Федерального закона. Никто не может принудить должника к участию в программе против его воли.

В комментируемой статье раскрывается содержание первого из принципов проведения реструктуризации долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей – принципа добровольности и равнодоступности участия в программе.

Добровольность участия в программе финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей заключается в том, что должник имеет право, но не обязанность, стать участником указанной программы, при этом никто – ни орган государственной власти или орган местного самоуправления, ни должностное лицо или федеральная или территориальные комиссии, юридическое или физическое лицо – не имеют права принудить должника к участию в программе против его воли. Каким же образом выражается воля должника? Путем подачи в территориальную комиссию заявления о включении его в состав участников программы.

Равнодоступность участия в программе финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей расшифровывается в комментируемой статье как право любого сельскохозяйственного товаропроизводителя, отвечающего требованиям комментируемого Закона, участвовать в указанной программе. Равнодоступность участия в программе для всех сельскохозяйственных товаропроизводителей гарантируется, во-первых, доступностью всей информации, необходимой должнику для принятия решения об участии в программе и подачи заявления; во-вторых, – наличием территориальных комиссий, осуществляющих принятие и рассмотрение таких заявлений, в каждом субъекте Российской Федерации; в третьих, – единством подходов к принятию решения о включении должника в состав участников программы.

Вместе с тем из данного положения следует, что одного волеизъявления сельскохозяйственного товаропроизводителя для включения в состав участника программы недостаточно. Претендент должен отвечать требованиям комментируемого Закона. Во-первых, необходимо, чтобы должник относился к одной из категорий сельскохозяйственных товаропроизводителей (см. комментарий к ст. 2). Во-вторых, он должен соответствовать требованиям к участнику программы, утвержденным постановлением Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей». Так, например, должник, в отношении которого арбитражным судом возбуждено производство по делу о несостоятельности (банкротстве), уже не может претендовать на участие в программе, так как целью Закона является улучшение финансового состояния сельскохозяйственного товаропроизводителя до применения процедур банкротства. Претендент должен подать в территориальную комиссию все необходимые документы, перечень которых также утвержден постановлением Правительства РФ «О реализации Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей». Только после рассмотрения территориальной комиссией вопроса о соответствии должника всем установленным требованиям она принимает решение о включении должника в состав участников программы либо об отказе, либо другое решение (см. комментарий к ст. 13 Закона).