Текст книги "Административное право Российской Федерации"

Государственная служба является одним из важнейших институтов административного права. Правовые и организационные основы системы государственной службы РФ определяются Конституцией (п. «т» ст. 71) и Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон о системе государственной службы). Этот Закон регулирует весь комплекс основных вопросов государственной службы, в нем установлены базовые принципы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих.

Закон о системе государственной службы создает условия единой общефедеральной правовой базы государственной службы РФ, придания ей профессионального характера. Этот закон предусматривает создание единой системы государственной службы в Российской Федерации, включая гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу, и определяет для указанных видов службы общие институты и единые дефиниции. Согласно данному Закону государственная служба РФ – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации, т. е. деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов РФ;

органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Деятельность самих лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, указанным Законом к государственной службе не относится.

Законом о системе государственной службы определена система государственной службы РФ, которая включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Кроме того, государственная служба РФ подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ.

Федеральная государственная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ. Видами федеральной государственной службы являются федеральная государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба. Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в Закон о системе государственной службы.

Государственная служба субъектов РФ – это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. К государственной службе субъектов РФ относится только государственная гражданская служба субъекта РФ. Другие виды государственной службы, в том числе военная и правоохранительная служба, службой субъектов РФ быть не могут.

Государственная гражданская служба РФ (гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы РФ (должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственная гражданская служба РФ подразделяется на:

федеральную государственную гражданскую службу (федеральная гражданская служба);

государственную гражданскую службу субъектов РФ (гражданская служба субъектов РФ).

Принципами гражданской службы являются:

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;

равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

профессионализм и компетентность гражданских служащих;

стабильность гражданской службы;

доступность информации о гражданской службе;

взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется Конституцией, Законом о системе государственной службы, Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон о гражданской службе), другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами государственных органов.

В соответствии с законом гражданским служащим признается гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Одним из ключевых институтов гражданской службы, определенных Законом о гражданской службе, является институт должности гражданской службы. Прохождение гражданской службы возможно только на должности государственной службы. При освобождении от должности и не будучи назначенным на другую должность лицо увольняется с гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ – законами или иными нормативными правовыми актами субъектов РФ с учетом положений Закона о гражданской службе в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

В Законе о гражданской службе содержится классификация должностей гражданской службы, которые подразделяются на категории и группы.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

высшие должности гражданской службы;

главные должности гражданской службы;

ведущие должности гражданской службы;

старшие должности гражданской службы;

младшие должности гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента РФ (см. Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574). Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.

Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов РФ образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы РФ. Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы РФ утверждается указом Президента РФ.

К должностям гражданской службы устанавливаются квалификационные требования. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.

Для замещения должностей государственной гражданской службы формируются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв федерального государственного органа, кадровый резерв субъекта РФ и кадровый резерв государственного органа субъекта РФ. Включение гражданского служащего (гражданина) в кадровый резерв государственного органа для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса. Вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве. При отказе гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности вакантная должность замещается в общем порядке, предусмотренном Законом о гражданской службе.

В соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы гражданским служащим присваиваются классные чины гражданской службы. Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Классный чин гражданской службы – действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом РФ. В федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной гражданской службы – государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса присваивается Правительством РФ. Другие классные чины гражданской службы присваиваются руководителем государственного органа (лицом, замещающим государственную должность). Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы субъекта РФ высшей и главной групп, классные чины гражданской службы субъекта РФ присваиваются в соответствии с законом субъекта РФ.

Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы РФ федеральным государственным гражданским служащим утверждено Указом Президента РФ от 01.02.2005 № 113.

Ранее присвоенные федеральным государственным служащим квалификационные разряды считаются соответствующими классными чинами гражданской службы.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым руководителем государственного органа и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой.

Важным понятием является и стаж (общая продолжительность) гражданской службы. В стаж гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу включаются периоды замещения должностей гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы; государственных должностей; должностей муниципальной службы; выборных должностей в органах местного самоуправления; иных должностей в соответствии с федеральными законами. Порядок исчисления стажа государственной гражданской службы РФ и зачета в него иных периодов замещения должностей устанавливается указом Президента РФ.

Стаж государственной гражданской службы РФ для назначения пенсии за выслугу лет гражданским служащим устанавливается в соответствии с федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.

На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком РФ и соответствующие квалификационным требованиям, установленным Законом о гражданской службе. Предельный возраст пребывания на гражданской службе – 65 лет. Замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении им возраста 65 лет – предельного возраста пребывания на гражданской службе не допускается.

Поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется, как правило, по результатам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Вместе с тем указанный Закон о гражданской службе прямо устанавливает случаи, когда конкурс не проводится:

при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)»;

при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ;

при заключении срочного служебного контракта;

при назначении гражданского служащего на иную должность гражданской службы при переводе, в том числе в связи с организационно-штатными основаниями;

при назначении на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе.

В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания.

В период испытания на гражданского служащего распространяются положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года. Вместе с тем гражданским служащим, назначенным на должность гражданской службы в порядке перевода из другого государственного органа, может устанавливаться срок испытания продолжительностью от трех до шести месяцев. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности гражданского служащего и другие периоды, когда он фактически не исполнял должностные обязанности. Если срок испытания истек, а гражданский служащий продолжает замещать должность гражданской службы, то он считается выдержавшим испытание.

До истечения срока испытания гражданский служащий вправе расторгнуть служебный контракт по собственному желанию, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме не позднее чем за три дня.

По окончании установленного срока испытания при отсутствии у гражданского служащего соответствующего замещаемой должности гражданской службы классного чина проводится квалификационный экзамен, по результатам которого гражданскому служащему присваивается классный чин.

При неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право:

предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы;

до истечения срока испытания расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, предупредив его об этом в письменной форме не позднее чем за три дня с указанием причин, послуживших основанием для признания этого гражданского служащего не выдержавшим испытание.

Решение представителя нанимателя гражданский служащий вправе обжаловать в суд.

Законом о гражданской службе прямо определяются случаи, когда испытание не устанавливается:

для беременных женщин – гражданских служащих;

для граждан, окончивших обучение в образовательных учреждениях профессионального образования и впервые поступающих на гражданскую службу в соответствии с договором на обучение с обязательством последующего прохождения гражданской службы;

для граждан и гражданских служащих при замещении должностей гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», которые замещаются на определенный срок полномочий;

для государственных служащих, назначенных на должности гражданской службы в порядке перевода в связи с реорганизацией или ликвидацией государственного органа либо сокращением должностей гражданской службы.

При поступлении на государственную службу с гражданином заключается служебный контракт. Служебный контракт – соглашение между представителем нанимателя[21]21
  Представитель нанимателя – руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанного руководителя или лица, осуществляющего полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ.


[Закрыть] и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы. Служебный контракт вступает в силу со дня его подписания сторонами, если иное не установлено федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ или служебным контрактом.

В служебном контракте устанавливаются, прежде всего, права и обязанности сторон.

Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину, поступающему на гражданскую службу, возможность прохождения гражданской службы, а также предоставить указанному гражданину или гражданскому служащему возможность замещения определенной должности гражданской службы, обеспечить им прохождение гражданской службы и замещение должности гражданской службы в соответствии с Законом о гражданской службе, другими законами и иными нормативными правовыми актами о гражданской службе, своевременно и в полном объеме выплачивать гражданскому служащему денежное содержание и предоставить ему государственные социальные гарантии.

Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Законом о гражданской службе определяется содержание и форма служебного контракта. В служебном контракте указываются фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя). В служебный контракт также включаются вышеуказанные права и обязанности сторон.

Служебный контракт должен иметь ряд существенных условий. Согласно Закону о гражданской службе существенными условиями служебного контракта являются:

1) наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа;

2) дата начала исполнения должностных обязанностей;

3) права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент;

4) виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования;

5) права и обязанности представителя нанимателя;

6) условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях;

7) режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа);

8) условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;

9) виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.

В служебном контракте могут предусматриваться следующие условия:

испытание при поступлении на гражданскую службу;

неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений;

обязанность лица проходить гражданскую службу после окончания обучения в образовательном учреждении профессионального образования не менее установленного договором на обучение срока, если обучение осуществлялось за счет средств соответствующего бюджета;

показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условия оплаты его труда;

иные условия, не ухудшающие положения гражданского служащего по сравнению с положением, установленным Законом о гражданской службе, другими законами и иными нормативными правовыми актами.

Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме.

Служебный контракт не может ухудшать условия прохождения гражданской службы и ущемлять права гражданского служащего, установленные Законом о гражданской службе, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

В служебном контракте также предусматривается ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств в соответствии с законодательством РФ. Запрещается требовать от гражданского служащего исполнения должностных обязанностей, не установленных служебным контрактом и должностным регламентом.

Служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле. Примерная форма служебного контракта устанавливается Президентом РФ.

Срок действия служебного контракта определяется условиями гражданской службы. Так, для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим следующие виды контрактов:

1) служебный контракт на неопределенный срок;

2) срочный служебный контракт (как правило, на срок от одного года до пяти лет, если иной срок не установлен Законом о гражданской службе).

Срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы. В случае заключения срочного служебного контракта в нем указываются срок его действия и обстоятельства (причины), послужившие основанием для заключения срочного служебного контракта в соответствии с Законом о гражданской службе и другими федеральными законами.

С гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет. По достижении гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе и по окончании действия срочного служебного контракта по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина с ним заключается срочный трудовой договор на замещение должности, не являющейся должностью гражданской службы, с учетом квалификации (профессионального уровня), результатов профессиональной служебной деятельности при прохождении гражданской службы, состояния здоровья и должности гражданской службы, которую замещал указанный гражданин.

Порядок заключения служебного контракта включает в себя следующее. Служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы. Гражданин, поступающий на гражданскую службу, при заключении служебного контракта предъявляет представителю нанимателя:

заявление с просьбой о поступлении на гражданскую службу и замещении должности гражданской службы;

собственноручно заполненную и подписанную анкету установленной формы;

паспорт;

трудовую книжку, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;

страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования, за исключением случаев, когда служебная (трудовая) деятельность осуществляется впервые;

свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории РФ;

документы воинского учета – для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

документ об образовании;

сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В отдельных случаях с учетом условий прохождения гражданской службы, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, при заключении служебного контракта может предусматриваться необходимость предъявления иных документов.

При заключении служебного контракта представитель нанимателя обязан ознакомить гражданского служащего со служебным распорядком государственного органа, с иными нормативными актами, имеющими отношение к исполнению гражданским служащим должностных обязанностей. После назначения на должность гражданской службы гражданскому служащему вручается служебное удостоверение установленной формы.

Под прохождением гражданской службы понимается изменение служебно-правового положения гражданских служащих в связи с такими юридическими фактами, которые согласно действующему законодательству порождают, изменяют или прекращают служебные отношения. Прохождение гражданской службы включает в себя перевод и перемещение гражданского служащего, присвоение нового классного чина, аттестацию, квалификационный экзамен, увольнение с гражданской службы, а также другие обстоятельства (события), которыми в соответствии с Законом о гражданской службе, другими законодательными и иными нормативными правовыми актами определяется служебно-правовое положение гражданских служащих.

Перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в том же государственном органе, либо перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе, либо перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается с письменного согласия гражданского служащего. Гражданскому служащему, который по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением не может исполнять должностные обязанности по замещаемой должности гражданской службы, предоставляется соответствующая его квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы. В случае отказа гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы либо отсутствия такой должности в том же государственном органе служебный контракт прекращается, гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы.

Не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом.

Также необходимо отметить, что в случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже установленного ранее размера оплаты труда. Такой перевод допускается для предотвращения катастрофы, производственной аварии или устранения последствий катастрофы, производственной аварии или стихийного бедствия, для предотвращения несчастных случаев, временной приостановки профессиональной служебной деятельности по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера, уничтожения или порчи имущества, а также для замещения временно отсутствующего гражданского служащего. При этом гражданский служащий не может быть переведен на иную должность гражданской службы, противопоказанную ему по состоянию здоровья. Продолжительность перевода для замещения временно отсутствующего гражданского служащего не может превышать один месяц в течение календарного года.

Законом о гражданской службе также регулируются вопросы, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы.