Текст книги "Финансовое право"

3) представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к ее компетенции;

4) осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности;

5) обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе своей деятельности информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи, и иной конфиденциальной информации;

6) в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Росфиннадзор вправе:

• проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях – получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

• проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

• направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

• осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

• запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к ее компетенции вопросам;

• заказывать проведение необходимых испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;

• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к ее компетенции.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное казначейство РФ создано в структуре Министерства финансов РФ Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556. Федеральное казначейство в своей деятельности руководствуется постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе».

Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов РФ.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное казначейство в соответствии с п. 5 Положения, утвержденного вышеназванным постановлением Правительства РФ, осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

• доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;

• ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;

• открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;

• открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

• ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

• ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

• составляет и представляет в Министерство финансов РФ оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета, отчетность об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

• получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

• осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

• осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;

• осуществляет в установленном порядке кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе;

• осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

• осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

• обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности и вносит в Министерство финансов РФ предложения по его совершенствованию;

• обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

• взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

• осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Федеральное казначейство в соответствии с п. 6 указанного Положения с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

• запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;

• давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности;

• организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований в установленной сфере деятельности;

• привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, а также ученых и специалистов;

• применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

• создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Федеральное казначейство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг.

Федеральное казначейство возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению министра финансов Российской Федерации. Руководитель Федерального казначейства несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Федеральное казначейство полномочий.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата и территориальных органов Федерального казначейства осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

Центральный банк РФ – один из специальных органов, участвующих в финансовой деятельности государства. Центральный банк РФ (Банк России) осуществляет руководство в области банковской деятельности. Полномочия Банка России определены в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Именно на Центральный банк РФ возложена функция эмиссии наличных денег. Во взаимодействии с Правительством РФ он разрабатывает и проводит единую денежно-кредитную политику (п. 1 ст. 4 указанного Закона). Центральный банк РФ контролирует и направляет деятельность коммерческих банков, в том числе выдает лицензии на их деятельность, устанавливает объем уставного капитала и резервного фонда, который, кстати, хранится на расчетных счетах Центрального банка РФ. Через Расчетно-кассовый центр (РКЦ) Банка России контролирует все расчеты коммерческих банков.

В бюджетной сфере Центральный банк РФ обладает следующими полномочиями:

• совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики;

• обслуживает счета бюджетов;

• осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации (ст. 155 БК РФ).

Раздел III
Финансовый контроль

Финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Он призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов.

Наличие финансового контроля обусловлено необходимостью практической реализации функций финансов: распределительной, регулирующей и контрольной. При этом распределительная и регулирующая функции непосредственно связаны с контрольной функцией, которая пронизывает всю деятельность государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию фондов, денежных средств, т. е. охватывает своим воздействием все общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности.

Финансовый контроль осуществляется от имени государства специально созданными органами государственного финансового контроля, деятельность которых определяется нормативными правовыми актами и другими документами (письмами, указаниями, аналитическими записками и т. д.).

Вопрос о понятии финансового контроля, его сущности и формах до настоящего времени остается дискуссионным в экономической и юридической литературе.

В словаре С.И. Ожегова выделяются три значения финансового контроля: 1) проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора; 2) система органов контроля; 3) лица, осуществляющие контроль, то есть контролеры[16]16
  См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. 23-е изд. М., 1990. С. 293.


[Закрыть].

Э.А. Вознесенский еще в 70-е годы прошлого столетия обратил внимание на взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности, указав на необходимость расширения внешних границ контрольной деятельности финансовых органов и других субъектов финансового контроля[17]17
  См.: Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 43.


[Закрыть]. Вывод о необходимости распространения действия финансового контроля не только на финансовые операции, но и на определенные виды хозяйственных отношений, по нашему мнению, соответствует реальной действительности. Для подтверждения правильности этого вывода достаточно обратиться к актам ревизий или комплексных проверок хозяйственной и финансовой деятельности любого хозяйствующего субъекта[18]18
  См.: Соколова Э.Д. Финансовое право Российской Федерации. М., 1996. С. 15; Грачева ЕЮ, Соколова Э.Д. Финансовое право России. М., 1997. С. 20.


[Закрыть].

Н.И. Химичева отмечала: «…объект финансового контроля не ограничивается проверкой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредствуется денежными отношениями»[19]19
  См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1995. С. 84, 85.


[Закрыть].

Фундаментальное исследование проблем правового регулирования финансового контроля, в том числе государственного финансового контроля, провела Е.Ю. Грачева. В своих работах она отмечает, что государственный финансовый контроль, являясь одним из видов государственного контроля, осуществляется в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, и в рыночных условиях он усложняется тем, что охватывает своим воздействием не только финансовую деятельность государственных и муниципальных организаций, но и финансовую деятельность организаций, функционирующих на праве частной собственности, физических лиц и граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов[20]20
  См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 111, 112.


[Закрыть]. Финансовый контроль, по мнению Е.Ю. Грачевой, необходимо рассматривать в двух аспектах как:

• строго регламентированную деятельность специально созданных контролирующих органов за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

• неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро-и микроуровнях с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Финансовый контроль — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительство, выявлять факты злоупотребления и хищений товарноматериальных ценностей и денежных средств.

Свое правовое начало данный вид контроля получил в Указе Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Этот документ был подготовлен для обеспечения надлежащего контроля формирования государственных доходов и их рационального использования. Еще одна немаловажная цель, которую он преследовал, – улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации.

Основные положения о государственном и муниципальном финансовом контроле содержатся в гл. 26 БК РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля».

В частности, в данной главе установлены:

• формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами (ст. 265);

• формы и порядок осуществления финансового контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, местными администрациями муниципальных образований (ст. 266);

• формы и порядок осуществления финансового контроля Федерального казначейства (ст. 267);

• формы и порядок осуществления финансового контроля со стороны Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 268);

• формы и порядок осуществления финансового контроля главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета (ст. 269);

• формы и порядок осуществления финансового контроля контрольными и финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 270).

При этом особый интерес представляет формирование органов муниципального финансового контроля.

Глава 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля» в разделе IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» БК РФ состоит из 7 статей, но ни в одной из них законодатель не дает определения финансового контроля.

Основные задачи финансового контроля заключаются в:

• проверке выполнения финансовых обязательств перед государством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

• проверке правильности использования государственными и муниципальными предприятиями денежных ресурсов, находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении;

• проверке соблюдения правил совершения финансовых операций, расчетов и хранения денежных средств;

• выявлении внутренних резервов производства;

• устранении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины.

В результате реализации задач финансового контроля укрепляется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности.

Роль финансового контроля в социально-экономических преобразованиях выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятельности государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства.

Предмет финансового контроля – финансовая деятельность объектов в различных аспектах.

Субъектами финансового контроля являются контролирующие органы, объектами – органы государственной власти, организации, физические лица.

Финансовому контролю присущи следующие принципы:

1) принцип законности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных актов о порядке формирования, распределения и использования фондов денежных средств может повлечь отрицательные последствия;

2) принцип гласности проявляется в процедуре доведения до сведения юридических и физических лиц, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.;

3) принцип федерализма проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ);

4) принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.

Основными финансово-плановыми актами являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, бюджеты Пенсионного фонда РФ и иных государственных внебюджетных фондов. Финансово-плановым актом бюджетной организации является смета, баланс доходов и расходов – финансово-плановый акт производственных организаций.