Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации» (постатейный)"

Статья 2. Основные понятия, применяемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:

1) национальное агентство развития квалификаций – автономная некоммерческая организация, созданная в целях обеспечения деятельности по развитию квалификаций в Российской Федерации, в состав учредителей которой входят общероссийские объединения работодателей, общероссийские объединения профессиональных союзов и Российская Федерация, от имени которой функции и полномочия учредителя осуществляют федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации;

2) национальный совет – национальный совет при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям, который является консультативным органом при Президенте Российской Федерации для рассмотрения вопросов, касающихся развития квалификаций в Российской Федерации;

3) независимая оценка квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности (далее – независимая оценка квалификации), – процедура подтверждения соответствия квалификации соискателя положениям профессионального стандарта или квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее – требования к квалификации), проведенная центром оценки квалификаций в соответствии с настоящим Федеральным законом;

4) оценочные средства для проведения независимой оценки квалификации – комплекс заданий, критериев оценки, используемых центрами оценки квалификаций при проведении профессионального экзамена;

5) реестр сведений о проведении независимой оценки квалификации – информационный ресурс для обеспечения проведения независимой оценки квалификации (далее – реестр);

6) совет по профессиональным квалификациям – орган управления, наделенный в соответствии с настоящим Федеральным законом полномочиями по организации проведения независимой оценки квалификации по определенному виду профессиональной деятельности;

7) соискатель – работник или претендующее на осуществление определенного вида трудовой деятельности лицо, обратившиеся, в том числе по направлению работодателя, в центр оценки квалификаций для подтверждения своей квалификации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом;

8) центр оценки квалификаций – юридическое лицо, осуществляющее в соответствии с настоящим Федеральным законом деятельность по проведению независимой оценки квалификации.

В комментируемой статье определен понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. По общему правилу юридической техники, определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. Непосредственно же в отношении данных в комментируемой статье определений необходимо отметить следующее.

Национальное агентство развития квалификаций (п. 1).

Понятием «национальное агентство развития квалификаций» (в настоящем комментарии обозначается также как НАРК, национальное агентство) обозначается автономная некоммерческая организация, в отношении которой обозначены цели ее создания – обеспечение деятельности по развитию квалификаций в России, а также определен состав учредителей – общероссийские объединения работодателей, общероссийские объединения профессиональных союзов и Россия.

Право объединений работодателей участвовать в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, в формировании системы независимой оценки квалификации работника предусмотрено в п. 11 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 27 ноября 2002 г. № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» (в ред. Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 358-ФЗ)[14]14
  СЗ РФ, 2002, № 48, ст. 4741; pravo.gov.ru, 2014, 25 ноября.


[Закрыть].

Автономная некоммерческая организация «Национальное агентство развития квалификаций» (в настоящем комментарии обозначается также как АНО «НАРК»), как указано на ее официальном сайте (адрес сайта: nark.ru), создано Общероссийским объединением работодателей «Российский союз промышленников и предпринимателей» (ООР РСПП) и Общероссийской общественной организацией «Российский союз промышленников и предпринимателей» (ООО РСПП) для формирования современных эффективных механизмов взаимодействия бизнеса и системы образования.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи от имени России функции и полномочия учредителя АНО «НАРК» осуществляют федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ. Данная норма согласуется с общими положениями ст. 125 части первой ГК РФ, определяющими порядок участия России, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. На основании рассматриваемой нормы издано распоряжение Правительства РФ от 3 ноября 2016 г. № 2348-р «Об осуществлении от имени Российской Федерации функций и полномочий учредителя автономной некоммерческой организации «Национальное агентство развития квалификаций»[15]15
  pravo.gov.ru, 2016, 8 ноября.


[Закрыть], которым определено, что функции и полномочия учредителя АНО «НАРК» от имени России осуществляют Минтруд России и Минобрнауки России.

Согласно пункту 1.1 Устава АНО «НАРК» данная организация является не имеющей членства унитарной социально ориентированной некоммерческой организацией, учрежденной на основе добровольных имущественных взносов учредителей в соответствии с целью, указанной в п. 2.1 данного Устава. В пункте 2.1 Устава АНО «НАРК», к которому сделана отсылка, определено, что целью АНО «НАРК» является предоставление услуг в области развития национальной системы квалификаций в России.

Национальный совет (п. 2).

Данное понятие определено как национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям, который является консультативным органом при Президенте РФ для рассмотрения вопросов, касающихся развития квалификаций в России. Как говорилось выше (см. ведение), НСПК образован Указом Президента РФ от 16 апреля 2014 г. № 249 «О Национальном совете при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям», в который в связи с принятием комментируемого Закона внесены изменения Указом Президента РФ от 18 декабря 2016 г. № 676.

НСПК посвящена статья 5 комментируемого Закона, в соответствии с ч. 1 которой национальный совет осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, объединений работодателей, профессиональных союзов (их объединений), ассоциаций (союзов) и иных организаций, представляющих и (или) объединяющих профессиональные сообщества, образовательных, научных и других организаций в сфере независимой оценки квалификации (см. коммент. к указанной статье).

Независимая оценка квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности (п. 3).

Понятие независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «независимая оценка квалификации») определено как процедура подтверждения соответствия квалификации соискателя положениям профессионального стандарта или квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «требования к квалификации»), проведенная ЦОК в соответствии с комментируемым Законом.

Понятие «профессиональный стандарт» определено в ч. 2 ст. 195¹ ТрК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 2 мая 2015 г. № 122-ФЗ[16]16
  pravo.gov.ru, 2015, 2 мая.


[Закрыть]) – это характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности, в т. ч. выполнения определенной трудовой функции. Правила разработки и утверждения профессиональных стандартов на основании данного Кодекса утверждены Постановлением Правительства РФ от 22 января 2013 г. № 23 (наименование Правил в ред. Постановления Правительства РФ от 13 мая 2016 г. № 406)[17]17
  СЗ РФ, 2013, № 4, ст. 293; pravo.gov.ru, 2016, 17 мая.


[Закрыть].

Порядок применения профессиональных стандартов определен статьей 195³ ТрК РФ, частями 1 и 2 предусмотрено следующее: если данным Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ установлены требования к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции, профессиональные стандарты в части указанных требований обязательны для применения работодателями (ч. 1); характеристики квалификации, которые содержатся в профессиональных стандартах и обязательность применения которых не установлена в соответствии с ч. 1 данной статьи, применяются работодателями в качестве основы для определения требований к квалификации работников с учетом особенностей выполняемых работниками трудовых функций, обусловленных применяемыми технологиями и принятой организацией производства и труда (ч. 2).

Оценочные средства для проведения независимой оценки квалификации (п. 4).

Данное понятие определено как комплекс заданий, критериев оценки, используемых ЦОК при проведении профессионального экзамена, т. е. профессионального экзамена на соответствие квалификации соискателя положениям профессионального стандарта или квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Понятие оценочных средств использовано лишь в двух нормах комментируемого Закона: в пункте 1 ч. 4 ст. 7 данного Закона, устанавливающем, что СПК по определенному виду профессиональной деятельности утверждает оценочные средства по соответствующим квалификациям, которые применяются ЦОК при проведении профессионального экзамена по соответствующей квалификации; в пункте 7 ч. 1 ст. 9 данного Закона, предусматривающем, что положение о разработке оценочных средств для проведения независимой оценки квалификации утверждает уполномоченный орган исполнительной власти. На основании второй из указанных норм Приказом Минтруда России от 1 ноября 2016 г. № 601н утверждено Положение о разработке оценочных средств для проведения независимой оценки квалификации» (см. коммент. к ст. 7 Закона).

Реестр сведений о проведении независимой оценки квалификации (п. 5).

Понятие названного реестра определено как информационный ресурс для обеспечения проведения независимой оценки квалификации (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «реестр»). Ведение названного реестра, используемого в целях обеспечения проведения независимой оценки квалификации, предусмотрено и регламентировано положениями ч. 1–3 ст. 10 комментируемого Закона. На основании нормы п. 8 ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона Приказом Минтруда России от 15 ноября 2016 г. № 649н утверждены Порядок формирования и ведения реестра сведений о проведении независимой оценки квалификации и доступа к ним, а также Перечень сведений, содержащихся в реестре сведений о проведении независимой оценки квалификации (см. коммент. к ст. 10 Закона).

Совет по профессиональным квалификациям (п. 6).

Понятие совета по профессиональным квалификациям советы по профессиональным квалификациям (в настоящем комментарии обозначается также как СПК) определено как орган управления, наделенный в соответствии с комментируемым Законом полномочиями по организации проведения независимой оценки квалификации по определенному виду профессиональной деятельности.

СПК посвящена статья 7 комментируемого Закона, в соответствии с ч. 1 которой совет создается по решению НСПК для проведения независимой оценки квалификации по определенному виду профессиональной деятельности в целях развития системы независимой оценки квалификации на общероссийском уровне. Приказом Минтруда России от 19 декабря 2016 г. № 758н утверждены Примерное положение о совете по профессиональным квалификациям и Порядок наделения совета по профессиональным квалификациям полномочиями по организации проведения независимой оценки квалификации по определенному виду профессиональной деятельности и прекращения этих полномочий (см. коммент. к ст. 7 Закона).

Соискатель (п. 7).

Данное понятие определено как работник или претендующее на осуществление определенного вида трудовой деятельности лицо, обратившиеся, в т. ч. по направлению работодателя, в ЦОК для подтверждения своей квалификации в порядке, установленном комментируемым Законом.

Понятие «работник» определено в ч. 2 ст. 20 ТрК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ[18]18
  СЗ РФ, 2006, № 27, ст. 2878.


[Закрыть]) – это физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Понятие «работодатель» определено в ч. 4 указанной статьи – это физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. Там же установлено, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры.

В соответствии с ч. 5 указанной статьи 20 ТрК РФ для целей данного Кодекса работодателями – физическими лицами признаются: физические лица, зарегистрированные в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также частные нотариусы, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты, и иные лица, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, вступившие в трудовые отношения с работниками в целях осуществления указанной деятельности (физические лица, осуществляющие в нарушение требований федеральных законов указанную деятельность без государственной регистрации и (или) лицензирования, вступившие в трудовые отношения с работниками в целях осуществления этой деятельности, не освобождаются от исполнения обязанностей, возложенных данным Кодексом на работодателей – индивидуальных предпринимателей); физические лица, вступающие в трудовые отношения с работниками в целях личного обслуживания и помощи по ведению домашнего хозяйства.

Центр оценки квалификаций (п. 8).

Понятие центра оценки квалификаций (в настоящем комментарии обозначается также как ЦОК) определено как юридическое лицо, осуществляющее в соответствии с комментируемым Законом деятельность по проведению независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности.

ЦОК посвящена статья 8 комментируемого Закона, согласно ч. 1 которой центр проводит независимую оценку квалификации. Там же предусмотрено, что перечень квалификаций определяется СПК для соответствующего ЦОК. В соответствии с ч. 2 указанной статьи ЦОК проводит профессиональные экзамены. Приказом Минтруда России от 19 декабря 2016 г. № 759н утверждены Требования к центрам оценки квалификаций и Порядок отбора организаций для наделения их полномочиями по проведению независимой оценки квалификации и прекращения этих полномочий (см. коммент. к ст. 8 Закона).

Статья 3. Участники системы независимой оценки квалификации

Участниками системы независимой оценки квалификации являются:

1) национальный совет;

2) национальное агентство развития квалификаций;

3) советы по профессиональным квалификациям;

4) центры оценки квалификаций;

5) работодатели;

6) соискатели;

7) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда (далее – уполномоченный орган исполнительной власти).

Комментируемая статья, как следует из ее названия, определяет перечень участников системы независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности. По сути же, положения данной статьи определяют структуру названной системы. Иных норм, посвященных системе независимой оценки квалификации, комментируемый Закон не содержит, в его положениях (причем лишь в двух – в п. 5 ст. 6 и ч. 1 ст. 7) лишь используется понятие данной системы.

В соответствии с комментируемой статьей участниками системы независимой оценки квалификации являются:

1) национальный совет (в настоящем комментарии обозначается также как НСПК). Понятием «национальный совет» согласно п. 2 ст. 2 комментируемого Закона обозначается национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям, который является консультативным органом при Президенте РФ для рассмотрения вопросов, касающихся развития квалификаций в России. НСПК образован Указом Президента РФ от 16 апреля 2014 г. № 249 «О Национальном совете при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям», в который в связи с принятием комментируемого Закона внесены изменения Указом Президента РФ от 18 декабря 2016 г. № 676 (см. комментарий к ст. 2 Закона).

НСПК посвящена статья 5 комментируемого Закона, в соответствии с ч. 1 которой национальный совет осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, объединений работодателей, профессиональных союзов (их объединений), ассоциаций (союзов) и иных организаций, представляющих и (или) объединяющих профессиональные сообщества, образовательных, научных и других организаций в сфере независимой оценки квалификации (см. комментарий к указанной статье);

2) национальное агентство развития квалификаций (в настоящем комментарии обозначается также как АНО «НАРК», НАРК). Понятием «национальное агентство развития квалификаций» согласно п. 1 ст. 2 комментируемого Закона обозначается автономная некоммерческая организация, созданная в целях обеспечения деятельности по развитию квалификаций в Росси, в состав учредителей которой входят общероссийские объединения работодателей, общероссийские объединения профессиональных союзов и Россия, от имени которой функции и полномочия учредителя осуществляют федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ. АНО «НАРК», как указано на ее официальном сайте (адрес сайта: nark.ru), создано Общероссийским объединением работодателей «Российский союз промышленников и предпринимателей» (ООР РСПП) и Общероссийской общественной организацией «Российский союз промышленников и предпринимателей» (ООО РСПП) для формирования современных эффективных механизмов взаимодействия бизнеса и системы образования. В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 3 ноября 2016 г. № 2348-р «Об осуществлении от имени Российской Федерации функций и полномочий учредителя автономной некоммерческой организации «Национальное агентство развития квалификаций» функции и полномочия учредителя АНО «НАРК» от имени России осуществляют Минтруд России и Минобрнауки России (см. комментарий к ст. 2 Закона).

Функции НАРК предусмотрены статьей 6 комментируемого Закона. В качестве первой и наиболее важной из таких функций пункт 1 указанной статьи определяет обеспечение национальным агентством организационной, методической, экспертно-аналитической поддержки деятельности НСПК, СПК и ЦОК (см. комментарий к указанной статье);

3) советы по профессиональным квалификациям (в настоящем комментарии обозначается также как СПК). Понятием «совет по профессиональным квалификациям» согласно п. 6 ст. 2 комментируемого Закона обозначается орган управления, наделенный в соответствии с данным Законом полномочиями по организации проведения независимой оценки квалификации по определенному виду профессиональной деятельности (см. коммент. к указанной статье).

СПК посвящена статья 7 комментируемого Закона, в соответствии с ч. 1 которой совет создается по решению НСПК для проведения независимой оценки квалификации по определенному виду профессиональной деятельности в целях развития системы независимой оценки квалификации на общероссийском уровне. Приказом Минтруда России от 19 декабря 2016 г. № 758н утверждены Примерное положение о совете по профессиональным квалификациям и Порядок наделения совета по профессиональным квалификациям полномочиями по организации проведения независимой оценки квалификации по определенному виду профессиональной деятельности и прекращения этих полномочий (см. комментарий к ст. 7 Закона);

4) центры оценки квалификаций (в настоящем комментарии обозначается также как ЦОК). Понятием «центр оценки квалификаций» согласно п. 8 ст. 2 комментируемого Закона обозначается юридическое лицо, осуществляющее в соответствии с данным Законом деятельность по проведению независимой оценки квалификации (см. комментарий к указанной статье).

ЦОК посвящена статья 8 комментируемого Закона, согласно ч. 1 которой центр проводит независимую оценку квалификации. Там же предусмотрено, что перечень квалификаций определяется СПК для соответствующего ЦОК. В соответствии с ч. 2 указанной статьи ЦОК проводит профессиональные экзамены. Приказом Минтруда России от 19 декабря 2016 г. № 759н утверждены Требования к центрам оценки квалификаций и Порядок отбора организаций для наделения их полномочиями по проведению независимой оценки квалификации и прекращения этих полномочий (см. комментарий к ст. 8 Закона);

5) работодатели. Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 2 Закона) понятие «работодатель» определено в ч. 4 ст. 20 ТрК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ) – это физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. Там же установлено, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры. В части 5 указанной статьи перечислены лица, которые признаются для целей данного Кодекса работодателями – физическими лицами.

Как предусмотрено в ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, профессиональный экзамен проводится по инициативе соискателя за счет средств соискателя, иных физических и (или) юридических лиц либо по направлению работодателя за счет средств работодателя в порядке, установленном трудовым законодательством (см. комментарий к указанной статье);

6) соискатели. Понятием «соискатель» согласно п. 7 ст. 2 комментируемого Закона обозначается работник или претендующее на осуществление определенного вида трудовой деятельности лицо, обратившиеся, в т. ч. по направлению работодателя, в ЦОК для подтверждения своей квалификации в порядке, установленном данным Законом (см. комментарий к указанной статье);

7) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «уполномоченный орган исполнительной власти»).

Указанным федеральным органом исполнительной власти согласно п. 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610[19]19
  СЗ РФ, 2012, № 26, ст. 3528.


[Закрыть], является Министерство труда и социальной защиты РФ (Минтруд России). Постановлением Правительства РФ от 18 октября 2016 г. № 1060[20]20
  pravo.gov.ru, 2016, 20 октября.


[Закрыть] в связи с принятием комментируемого Закона в названное Положение внесены изменения (см. комментарий к ст. 9 Закона).

Полномочия уполномоченного органа исполнительной власти определены в ст. 9 комментируемого Закона, в т. ч. в ч. 1 статьи предусмотрен перечень нормативных правовых актов, полномочия по изданию которых делегированы федеральным законодателем уполномоченному органу исполнительной власти, а в ч. 2 статьи установлено, что уполномоченный орган исполнительной власти осуществляет мониторинг и контроль в сфере независимой оценки квалификации (см. комментарий к указанной статье).

Представляется уместным отметить, что при работе над законопроектом, принятым в качестве комментируемого Закона, высказывались замечания по поводу того, как формулировалась структура системы независимой оценки квалификации.

Так, Счетной палатой РФ высказывалось мнение о том, что предлагаемая законопроектом сложная, четырехзвенная структура системы оценки квалификаций, состоящая из НСПК, НАРК, СПК и ЦОК является необоснованно громоздкой. При этом указывалось, что пояснительная записка к законопроекту не содержит обоснования целесообразности построения такой структуры и эффективности ее работы (см. Заключение от 5 мая 2016 г. № ЗСП-88/11-01 «На проект федерального закона № 1029618-6 «О независимой оценке квалификации»[21]21
  СПС.


[Закрыть]). Но этом замечание при работе над проектом комментируемого Закона учтено не было.

Комитетом Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов отмечалось, что работодатели и соискатели, очевидно, не могут являться участниками «системы оценки квалификации», поскольку они лишь пользуются ее услугами (см. Решение от 10 мая 2016 г. № 3.2-161 «О проекте федерального закона № 1029618-6 «О независимой оценке квалификации» внесен Правительством Российской Федерации»). Как видно, это замечание также не было учтено при работе над проектом комментируемого Закона.