Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» (постатейный)"

Статья 11. Отказ в государственной регистрации акта гражданского состояния

1. Отказ в государственной регистрации акта гражданского состояния допускается в случаях, если:

государственная регистрация противоречит настоящему Федеральному закону;

документы, которые представлены в соответствии с настоящим Федеральным законом, не соответствуют требованиям, предъявляемым к ним настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами.

2. По требованию лица (его представителя), которому отказано в государственной регистрации акта гражданского состояния, руководитель органа записи актов гражданского состояния обязан сообщить данному лицу (его представителю) причины отказа в письменной форме.

3. Отказ в государственной регистрации акта гражданского состояния может быть обжалован заинтересованным лицом в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния, в территориальный орган уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния или в суд.

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет два вида оснований, при наличии любого из которых допускается отказ в государственной регистрации акта гражданского состояния, а, говоря иначе, – при наличии любого из которых орган ЗАГС обязан отказать в государственной регистрации акта гражданского состояния.

Первым таким основанием является противоречие государственной регистрации акта гражданского состояния комментируемому Закону. С учетом положений ст. 2 комментируемого Закона отказ в государственной регистрации акта гражданского состояния возможен в случае противоречия государственной регистрации акта гражданского состояния как непосредственно комментируемому Закону, так и положениям ГК РФ и СК РФ, на которых основывается данный Закон, положениям нормативных правовых актов РФ, составляющих законодательство об актах гражданского состояния, положениям законов субъектов РФ, принятых в соответствии с СК РФ.

Другим основанием отказа в государственной регистрации акта гражданского состояния является несоответствие документов, представленных для регистрации, предъявляемым к ним требованиям. При этом предусмотрено, что документы, представляемые для государственной регистрации акта гражданского состояния, должны соответствовать требованиям как комментируемого Закона, так и иным нормативным правовым актам. Под такими «иными» нормативными правовыми актами понимаются как акты, изданные во исполнение комментируемого Закона (в частности, Постановление Правительства РФ от 31 октября 1998 г. № 1274, которым утверждены формы бланков заявлений о государственной регистрации актов гражданского состояния, см. комментарий к ст. 6 Закона), так и акты других отраслей законодательства РФ, нежели законодательство об актах гражданского состояния (в частности, акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие требования к документам об уплате госпошлины, см. комментарий к ст. 10 Закона).

Как следует из п. 1 комментируемой статьи, в случае, если государственная регистрация не противоречит действующему законодательству, и представленные для регистрации документы соответствуют предъявляемым к ним требованиям отказ в государственной регистрации акта гражданского состояния не допускается. Соответственно, отказ органа ЗАГС в государственной регистрации акта гражданского состояния в этом случае будет являться неправомерным.

2. В целях обеспечения права лица, которое обратилось за государственной регистрацией акта гражданского состояния и которому в такой регистрации отказано, на защиту своих прав и законных интересов пункт 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность руководителя органа ЗАГС сообщить данному лицу по его требованию причины отказа в письменной форме. Необходимо иметь в виду, что в соответствии с п. 5 ст. 60 и п. 4 ст. 72 комментируемого Закона в случае отказа в государственной регистрации перемены имени и в случае отказа во внесении исправления или изменения в запись акта гражданского состояния руководитель органа ЗАГС обязан сообщить заявителю причину отказа в письменной форме в независимости от того, потребовал ли этого заявитель.

В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрено, что от имени лица, которому отказано в государственной регистрации акта гражданского состояния, может действовать его представитель. Полномочия представителя гражданина на действия в качестве такового подлежат удостоверению выдаваемой доверенностью. Необходимо обратить внимание на то, что в отличие от нормы п. 2 ст. 9 комментируемого Закона в п. 2 комментируемой статьи не говорится об обязательности нотариального удостоверения такой доверенности.

Форма № 37 извещения органа ЗАГС о причинах отказа в государственной регистрации акта гражданского состояния (формат 105 х 148 мм) утверждена Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1998 г. № 1274 (по такой же форме сообщается о причинах отказа во внесении исправления или изменения в запись акта гражданского состояния). Приказом Минюста России от 20 сентября 2017 г. № 173 утверждена форма извещения (форма № 14), которым заявитель извещается об отказе в государственной регистрации, во внесении изменений в запись акта гражданского состояния или в выдаче документа о государственной регистрации акта гражданского состояния О применении названных форм см. комментарий к ст. 6 Закона.

3. В пункте 3 комментируемой статьи говорится о праве обжалования заинтересованным лицом отказа в государственной регистрации акта гражданского состояния, что основано на нормах ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, и норме ст. 52 Конституции РФ, согласно которой права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Статья 12 части первой ГК РФ предусматривает такой способ защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. В статье 13 данного Кодекса предусмотрено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Там же установлено, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 ГК РФ.

Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает обжалование отказа в государственной регистрации акта гражданского состояния в административном порядке и в судебном порядке. В рамках административного порядка жалоба подается в орган исполнительной власти субъекта РФ, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния, или в территориальный орган уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния (т. е. в территориальный орган Минюста России, см. комментарий к ст. 4 Закона).

СК РФ содержит единственную норму, предусматривающую возможность обжалования отказа органа ЗАГС в государственной регистрации акта гражданского состояния: согласно п. 3 ст. 11 данного Кодекса отказ органа ЗАГС в регистрации брака может быть обжалован в суд лицами, желающими вступить в брак (одним из них). Однако, это вовсе не означает того, что, во-первых, отказ органа ЗАГС в регистрации брака не может быть обжалован в административном порядке, и, во-вторых, не может быть обжалован отказ органа ЗАГС в регистрации иного акта гражданского состояния.

Рассмотрение жалобы на отказ в государственной регистрации акта гражданского состояния в досудебном (внесудебном) порядке производится по правилам:

раздела V «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и (или) действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также его должностных лиц» Административного регламента предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации, утв. Приказом Минюста России от 29 декабря 2017 г. № 298;

раздела V «Досудебный (внесудебный) порядок обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственную услугу, а также их должностных лиц» Административного регламента Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния граждан Российской Федерации, проживающих за пределами территории Российской Федерации», утв. Приказом МИД России от 13 марта 2018 г. № 3507.

Согласно пункту 100 названного Административного регламента, утв. Приказом Минюста России от 29 декабря 2017 г. № 298, заявитель может обратиться с жалобой в т. ч. в следующих случаях:

нарушение срока регистрации заявления о предоставлении государственной услуги;

нарушение срока предоставления государственной услуги;

требование представления заявителем документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации для предоставления государственной услуги;

отказ в приеме документов, представление которых предусмотрено нормативными правовыми актами РФ для предоставления государственной услуги;

отказ в предоставлении государственной услуги, если основания отказа не предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ;

требование внесения заявителем при предоставлении государственной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами РФ;

отказ руководителя органа, предоставляющего государственную услугу, в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений.

Рассмотрение жалобы на отказ в государственной регистрации акта гражданского состояния в суде производится по правилам гл. 22 «Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» КАС РФ. Следует иметь в виду, что рассмотрение дел о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния проводится в рамках особого производства, по правилам гл. 36 ГПК РФ (см. комментарий к ст. 72 Закона).

В соответствии с п. 1 ст. 78 комментируемого Закона работники органов ЗАГС и работники МФЦ, по вине которых нарушены права граждан России, иностранных граждан или лиц без гражданства при государственной регистрации актов гражданского состояния, несут ответственность за причиненный своими незаконными решениями, действиями (бездействием) указанным лицам вред в порядке, установленном законодательством РФ.

Статья 12. Утратила силу

Положениями ст. 12 комментируемого Закона в прежней редакции регламентировалась конфиденциальность сведений, ставших известных работникам органов ЗАГС, и определялся порядок передачи сведений о государственной регистрации актов гражданского состояния. Данная статья признана с 1 октября 2018 г. утратившей силу Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ, принятым в рамках создания ЕГР ЗАГС (см. комментарий к ст. 13¹ Закона). Ряд положений статьи перенесен в пункты 8 и 9 ст. 6 комментируемого Закона, введенные тем же Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 219-ФЗ. Предоставление сведений, содержащихся в ЕГР ЗАГС, регламентировано положениями ст. 13² комментируемого Закона.

Статья 13. Признание действительными документов о государственной регистрации актов гражданского состояния и удостоверение таких документов

1. Документы, выданные компетентными органами иностранных государств в удостоверение актов гражданского состояния, совершенных вне пределов территории Российской Федерации по законам соответствующих иностранных государств в отношении граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, признаются действительными в Российской Федерации при наличии их легализации, если иное не установлено международным договором Российской Федерации.

2. В случаях, установленных международными договорами Российской Федерации, официальные документы, выданные компетентными органами Российской Федерации в подтверждение фактов государственной регистрации актов гражданского состояния или их отсутствия, удостоверяются путем проставления на таких документах апостиля органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния.

1. По общему правилу, установленному в п. 1 комментируемой статьи, документы, выданные компетентными органами иностранных государств в удостоверение актов гражданского состояния, совершенных вне пределов территории России по законам соответствующих иностранных государств в отношении граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, признаются действительными в России только при наличии их легализации.

Консульская легализация иностранных официальных документов регламентирована положениями ст. 27 Федерального закона «Консульский устав Российской Федерации»:

консульской легализацией иностранных официальных документов является процедура, предусматривающая удостоверение подлинности подписи, полномочия лица, подписавшего документ, подлинности печати или штампа, которыми скреплен представленный на легализацию документ, и соответствия данного документа законодательству государства пребывания (ч. 1);

консульское должностное лицо легализует составленные с участием должностных лиц компетентных органов государства пребывания или от них исходящие официальные документы, которые предназначены для представления на территории России, если иное не предусмотрено международными договорами, участниками которых являются Россия и государство пребывания (ч. 2);

консульской легализации не подлежат иностранные официальные документы, которые противоречат законодательству РФ или содержание которых может нанести вред интересам России (ч. 3);

консульское должностное лицо для совершения легализации иностранного официального документа вправе требовать представления его нотариально заверенного перевода на русский язык (ч. 4).

Приказом МИД России от 18 июня 2012 г. № 9470 утвержден Административный регламент Министерства иностранных дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по консульской легализации документов[159]159
  БНА ФОИВ, 2013, № 2.


[Закрыть].

Международными договорами России, являющимися в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы, предусмотрен ряд изъятий из общего правила о необходимости легализации документов, указанных в комментируемой статье.

Так, не требуют легализации официальные документы и акты, исходящие от организаций и учреждений иностранных государств – участников Гаагской конвенции об отмене требований легализации иностранных официальных документов, заключенной в г. Гааге 5 октября 1961 г.[160]160
  «Бюллетень международных договоров», 1993, № 6.


[Закрыть] (Конвенция вступила в силу для России 31 мая 1992 г. в соответствии с постановлением Верховного Совета СССР от 17 апреля 1991 г. № 2119-1 «О присоединении СССР к Гаагской конвенции 1961 года, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов»[161]161
  СПС.


[Закрыть]), в случаях, предусмотренных данной Конвенцией. В соответствии с Конвенцией на таких документах проставляется специальный штамп апостиль (свидетельство), который удостоверяет подлинность подписи, качество, в котором действовало лицо, подписавшее документ, и подлинность печати или штемпеля, которым снабжен этот документ. Соответственно, не требуют легализации официальные документы из Австралии, Австрии, Антигуа и Барбуды, Аргентины, Армении, Багамских Островов, Белиза, Бельгии, Белоруссии, Боснии и Герцеговины, Ботсваны, Брунея, Великобритании, Венгрии, Германии, Греции, Израиля, Испании, Италии, Кипра, Латвии, Лесото, Лихтенштейна, Люксембурга, Маврикия, Македонии, Малави, Мальты, Мавритании, Маршалловых Островов, Мексики, Нидерландов, Норвегии, Панамы, Португалии, Сан-Марино, Сейшельских Островов, Словении, США, Суринама, Тонги, Турции, Фиджи, Финляндии, Франции, Хорватии, Швейцарии, Югославии, Южно-Африканской Республики, Японии (список стран подлежит уточнению).

В соответствии с Конвенцией о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам[162]162
  СЗ РФ, 1995, № 17, ст. 1472.


[Закрыть], заключенной в г. Минске 22 января 1993 г. (ратифицирована Федеральным законом от 4 августа 1994 г. № 16-ФЗ[163]163
  СЗ РФ, 1994, № 15, ст. 1684.


[Закрыть]) и Протоколом к указанной Конвенции, подписанном в г. Москве 28 марта 1997 г.[164]164
  «Содружество», 1997, № 2.


[Закрыть] (ратифицирован Федеральным законом от 8 октября 2000 г. № 124-ФЗ[165]165
  СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4036.


[Закрыть]), не требуют консульской легализации официальные документы, исходящие из стран СНГ, если такие документы изготовлены и засвидетельствованы учреждением или специально на то уполномоченным лицом в пределах их компетенции и по установленной форме и скреплены гербовой печатью (указанные Конвенция и Протокол к ней утратят для России силу со вступлением для России в силу Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам[166]166
  «Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ», № 2(41).


[Закрыть], заключенной в г. Кишиневе 7 октября 2002 г.).

В силу порядка, установленного указанными Конвенциями, а также рядом двусторонних международных договоров России о правовой помощи, не требуют консульской легализации иностранные официальные документы из Азербайджана, Армении, Албании, Алжира, Белоруссии, Болгарии, Венгрии, Вьетнама, Греции, Грузии, Ирака, Испании, Италии, Йемена, Казахстана, Кипра, Китая, КНДР, Кубы, Киргизии, Латвии, Литвы, Молдавии, Монголии, Польши, Румынии, Таджикистана, Туниса, Туркменистана, Украины, Узбекистана, Финляндии, Чехии и Словакии, Эстонии, Югославии (список стран подлежит уточнению).

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что в случаях, установленных международными договорами России, официальные документы, выданные компетентными органами России в подтверждение фактов государственной регистрации актов гражданского состояния или их отсутствия, удостоверяются путем проставления на таких документах апостиля органом исполнительной власти субъекта РФ, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния.

Данный пункт введен Федеральным законом от 12 ноября 2012 г. № 183-ФЗ, разработчиками проекта которого в обоснование необходимости такого дополнения отмечалось следующее:

вопрос о компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ (далее – органы ЗАГС исполнительной власти субъектов РФ), уполномоченных на проставление апостиля на документах о государственной регистрации актов гражданского состояния, требует законодательного урегулирования. Начиная с 1992 г., органы ЗАГС исполнительной власти субъектов РФ проставляют апостиль на документах о государственной регистрации актов гражданского состояния, выданных подведомственными органами, на основании письма Минюста РСФСР от 17 марта 1992 г. № 7–2/26. Государства – участники Гаагской конвенции от 5 октября 1961 г., отменяющей требование легализации иностранных официальных документов, уведомлены о компетенции органов ЗАГС исполнительной власти субъектов РФ нотой МИДа России от 7 июля 2005 г. № 4091/1 едн;

законодательное закрепление за органами ЗАГС исполнительной власти субъектов РФ данных полномочий не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета. С 2005 г. финансирование федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, осуществляемых субъектами РФ, производится за счет субвенций из федерального бюджета. При распределении субвенций, ежегодно выделяемых субъекту РФ из федерального бюджета, учитывается количество документов о государственной регистрации актов гражданского состояния, на которых органом ЗАГС исполнительной власти субъекта РФ проставлен апостиль.