Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный)"

1. Определение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти)субъекта Российской Федерации.

2. К полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относятся:

1) реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства Российской Федерации в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора);

3) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора);

4) организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

1. В комментируемой статье говорится о полномочиях органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор). Как говорилось в комментарии к предыдущей статье, подобное регулирование ранее содержалось в ст. 5 первоначальной редакции Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но в отношении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

Также уже говорилось, что ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля была признана утратившей силу с 1 января 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Тем самым, по мнению федерального законодателя, Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля был приведен в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, внесшим изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако вряд ли такие изменения можно считать содержанием согласования данных законодательных актов. По сути, положения ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля воспроизведены в комментируемой статье, и основным изменением является лишь то, что теперь говорится о региональном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом. Иначе говоря, не было необходимости признавать статью 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля полностью утратившей силу. Эта статья нуждалась лишь в изменениях, направленных на исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Такие изменения и прослеживаются в комментируемой статье.

Часть 1 комментируемой статьи указывает на то, что определение органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Тем самым практически в точности воспроизведена норма ч. 1 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. По сравнению с названным Законом лишь уточнено, что речь идет о федеральном государственном контроле (надзоре). Кроме того, в статью включено указание на то, что определение уполномоченных органов, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются именно в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Норма ч. 1 комментируемой статьи основана на норме п. 4 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[54]54
  СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.


[Закрыть]), которая основана, в свою очередь, на положении ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и согласно которой структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор). Данный перечень воспроизводит и расширяет определенный в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечь полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

В отношении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), необходимо отметить следующее.

Реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства РФ в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ (п. 1).

Практически такое же полномочие предусматривалось и в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В пункте 1 ч. 2 комментируемой статье лишь уточнено, что речь идет именно о региональном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом.

Следует подчеркнуть, что в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи указано только на реализацию единой государственной политики. Разработка единой государственной политики в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона относится к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Вместе с тем, между данными положениями видится некоторая несогласованность: в п. 1 ч. 2 ст. 4 Закона говорится о разработке единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора), в то время как в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи речь идет о реализации единой государственной политики в этой области при осуществлении регионального государственного контроля (надзора).

В основе взаимосвязанных положений п. 1 ч. 2 комментируемой статьи и п. 1 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона лежит норма ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой в пределах ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Данная конституционная норма продублирована в п. 3 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ (п. 2).

О таком же полномочии ранее говорилось в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но сформулировано оно было несколько иначе: организация государственного контроля (надзора) на территории субъекта РФ органами исполнительной власти субъекта РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора). Наряду с тем, что учтено исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (см. комментарий к ст. 2 Закона), в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отличие от названного Закона непосредственно указано не только на организацию, но и на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

То же самое говорилось в комментарии к предыдущей статье в отношении полномочия федеральных органов исполнительной власти на организацию и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 2 ч. 2 ст. 4 Закона).

В то же время в отношении положения п. 2 ч. 2 комментируемой статьи следует подчеркнуть нововведение, направленное на исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: региональный государственный контроль (надзор) организуется и осуществляется с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора). Тем самым реализуется такой определенный в п. 10 ст. 3 комментируемого Закона принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), как разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) (п. 3).

О данном полномочии не говорилось в положениях ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

Рассматриваемое полномочие введено по аналогии с положением п. 3 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, предусматривающим среди полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора).

Разумеется, при реализации рассматриваемого полномочия подлежит учету упоминаемое выше разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).

При издании административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), точнее говоря, при издании нормативных правовых актов субъектов РФ, утверждающих такие административные регламенты, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими региональный государственный контроль (надзор), в качестве ориентиров могут использоваться упоминаемые выше (см. комментарий к ст. 4 Закона) Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утв. постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (в ред. последующих изменений), и изданные в соответствии с названным порядком нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ (п. 4).

Данное полномочие не предусматривалось в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля среди полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

Введено рассматриваемое полномочие по аналогии с положением п. 4 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, относящим к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), организацию и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

Аналогично сказанному в комментарии к указанной статье следует отметить, что организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) подразумевает необходимость создания и функционирования комплексной системы наблюдения, анализа и оценки эффективности указанного контроля. Правительством РФ согласно п. 4 ч. 2 ст. 4 и п. 3 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона утверждаются также показатели и методика проведения мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. Соответственно, следует ожидать издания постановления Правительства РФ, утверждающего единые показатели и методику проведения мониторинга эффективности федерального, регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Разумеется, при реализации рассматриваемого полномочия (как и полномочия, рассмотренного выше) подлежит учету упоминаемое выше разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).

Осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий (п. 5).

В части 2 комментируемой статьи определен открытый перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), точно так же, как в предыдущей статье определен открытый перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Как открытый формулировался и предусмотренный в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), но на это указывали лишь слова «в том числе», предваряющие позиции данного перечня.

В соответствии с п. 5 ч. 2 комментируемой статьи органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие региональный государственный контроль (надзор), осуществляют и другие полномочия, кроме прямо перечисленных в данной статье. Но в отличие от аналогичного положения п. 5 ч. 2 предыдущей статьи предусмотрено, что такие полномочия могут быть закреплены не только федеральным законодательством, но и законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

1. Определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования.

2. К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории;

2) принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля;

3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.

1. Комментируемая статья посвящена полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль.

Как уже говорилось (см. комментарий к ст. 4 Закона), в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля содержалась самостоятельная статья 6 о полномочиях органов местного самоуправления в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Данная статья содержала единственное положение: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Иначе говоря, речь шла о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), но при этом не указывалось на порядок такого наделения. Соответственно, такое регулирование не согласовывалось с принятым Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и ст. 6 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля была признана утратившей силу с 1 января 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. В комментируемой статье содержится совершенно новое регулирование, учитывающее расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля.

В части 1 комментируемой статьи указано на то, что определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования. Данная норма согласуется с соответствующими положениями ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основанными на нормах Конституции РФ:

в соответствии с ч. 1 указанной статьи (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3[55]55
  СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. I. Ст. 3104.


[Закрыть]) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

в части 2 указанной статьи установлено, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования;

согласно ч. 3 указанной статьи порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Там же предусмотрено, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль. Эти положения не содержались в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля (как уже говорилось, комментируемая статья учитывает расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля) и закреплены по аналогии с положениями ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона о полномочиях соответственно федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор).

В отношении полномочий органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, необходимо отметить следующее.

Организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории (п. 1).

Это полномочие закреплено по аналогии с положениями п. 2 ч. 2 ст. 4 и п. 2 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, относящими к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), организацию и осуществление федерального и регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора)).

Следует отметить, что указаниям на данные полномочия государственных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), в указанных статьях предшествует указание на такое полномочие, как реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) (для федеральных органов – также разработка такой единой государственной политики). Об аналогичном полномочии органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, в ч. 2 комментируемой статьи не говорится, поскольку органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.

Принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля (п. 2).

Данное полномочие закреплено по аналогии с положениями п. 3 ч. 2 ст. 4 и п. 3 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, предусматривающими среди полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении соответственно федерального и регионального государственного контроля (надзора).

При издании административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля, точнее говоря, при издании муниципальных правовых актов, утверждающих такие административные регламенты, органами местного самоуправления, осуществляющими муниципальный контроль, в качестве ориентиров могут использоваться упоминаемые выше (см. комментарий к ст. 4 Закона) Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утв. постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (в ред. последующих изменений), и изданные в соответствии с названным Порядком нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ (п. 3).

Это полномочие закреплено по аналогии с положениями п. 4 ч. 2 ст. 4 и п. 4 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, относящими к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), организацию и проведение мониторинга эффективности федерального и регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.

Аналогично сказанному в комментариях к указанным статьям следует отметить, что организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля подразумевает необходимость создания и функционирования комплексной системы наблюдения, анализа и оценки эффективности указанного контроля.

Правительством РФ, согласно указанным нормам, утверждаются также показатели и методика проведения мониторинга эффективности федерального и регионального государственного контроля (надзора). Соответственно, следует ожидать издания постановления Правительства РФ, утверждающего единые показатели и методику проведения мониторинга эффективности федерального, регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий (п. 4).

В части 2 комментируемой статьи определен открытый перечень полномочий органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, точно так же, как в ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона определены открытые перечни полномочий соответственно федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор).

В соответствии с п. 4 ч. 2 комментируемой статьи органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль, осуществляют и другие полномочия, кроме прямо перечисленных в данной статье. Аналогично положению п. 5 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона при этом указано, что такие полномочия могут быть предусмотрены федеральным законодательством, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что речь не идет о возможности наделения полномочиями органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, муниципальными правовыми актами. При этом не вполне понятно, каким образом это согласуется с положением п. 4 ст. 2 комментируемого Закона, в соответствии с которым порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта РФ.