Текст книги "Совершенствование наградной системы федеральных органов государственной власти Российской Федерации"

А.В. Щепотьев
Совершенствование наградной системы федеральных органов государственной власти Российской Федерации: монография

Рецензенты:

Турбанов А.В. – доктор юридических наук

Карпова Т.Е. – кандидат экономических наук, доцент, проректор по экономике и финансам Частной образовательной организации высшего образования – ассоциации «ТУЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ (ТИЭИ)»

Мосин В.И. – кандидат философских наук, доцент, генеральный директор Ассоциации «Тульский социологический центр»

Автор выражает глубокую признательность и благодарность за конструктивные замечания и предложения, осуществленные в процессе рецензирования монографии, доктору юридических наук, профессору Турбанову Александру Владимировичу.

A.V. Shchepotyev

Improvement of the award system of the federal bodies of state power of the Russian Federation

Monograph

Moscow

Yustitsinform

2017

Referees:

Turbanov A.V. – Doctor of Law

Karpova T.E. – PhD in Economics, Associate Professor, Vice-Rector for Economics and Finances of the Private educational organization of higher education – the association «TULA UNIVERSITY (TEI)»

Mosin V.l. – Candidate of Philosophy, Associate Professor, CEO of the Association «Tula sociological center»

The author expresses deep appreciation and gratitude to Professor Turbanov A.V. forthe constructive comments and suggestions made in the review process.

Improvement of the award system of federal bodies of state power of state power of the Russian Federation: monograph / A.V. Shchepotyev. – M.: Yustitsinform, 2017. – 80 p.

The monograph is devoted to the improvement of the award system of the federal government in Russia. The relevance of the study is determined by the existing regulatory framework and the established practice in awarding federal state power bodies of the Russian Federation, which does not fully provide for non-financial encouragement and incentive of natural and legal persons.

The study covers legal, economic and social aspects of relations in the society, as well as touches upon historical facts about the transformation of the award system in our country.

This monograph will be of interest to practicing lawyers, economists, government officials, historians, falerists, collectors, as well as teachers, postgraduates and legal, economic and historical students.

Keywords: non-financial incentives, awards of the federal bodies of state power, departmental awards, ministerial awards, state awards, award system, improvement of legislation.

© LLC «Yustitsinform», 2017

Введение

История награждения за особые заслуги имеет многовековую историю. Изначально награды выдавались за воинские заслуги. Позднее награды стали формой поощрения людей и организаций за достижения в науке, спорте, общественной деятельности, т. е. за «мирные» (невоенные) достижения.

Практика награждения граждан за выдающиеся способности, успехи в различных начинаниях и иные социальные, экономические политические и общественные достижения на государственном, региональном или муниципальном уровне во всем мире и в нашей стране применяется и сегодня. В зависимости от заслуг, достижений определяется и награда (статус, уровень и т. д.) для граждан и организаций.

Отметим, что граждане России, российские юридические лица могут быть награждены международными наградами, наградами других государств или поощрены иным образом.

Данное исследование направлено на рассмотрение и анализ наград федеральных органов государственной власти Российской Федерации.

Развитие наградной системы в России на общегосударственном, ведомственном (министерском) и региональном уровнях обусловлено нормами Конституции РФ и неразрывно связано с развитием российской государственности и необходимостью поощрения граждан, коллективов организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности за деятельность, направленную на обеспечение благополучия и процветания конкретного региона и Российской Федерации в целом.

Данное исследование опирается на исторические, фалеристические, правовые и экономические аспекты, однако основное внимание уделяется нормативно-правовой, юридической основе развития и совершенствования наградной системы федеральных органов государственной власти РФ.

Актуальность исследования. В современных условиях существует множество форм наград (государственные награды, награды органов государственной власти, награды органов власти субъектов РФ, общественные награды и т. д.). Некоторые награды имеют «смешанную» форму, т. е. обладают отдельными признаками разных по статусу наград, например: признаками наград органов государственной власти или органов власти субъектов РФ, однако к таковым не относятся. Отдельные же награды негосударственных организаций (в т. ч. и международных) могут быть приравнены по своему статусу к наградам органов государственной власти (подобная практика «приравнивания» наград к определенному статусу существовала и существует в нормативно-правовом поле и сложившейся практике).

Предмет исследования – наградная система федеральных органов государственной власти РФ.

Объект исследования – награды федеральных органов государственной власти РФ (министерств, ведомств и т. д.).

Цель исследования – выработать предложения по совершенствованию наградной системы федеральных органов государственной власти РФ и обосновать необходимость и целесообразность создания единого общероссийского реестра наград федеральных органов государственной власти РФ и приравненных к ним наград.

Задачи исследования:

– предоставить на всеобщее обозрение обобщенный практический опыт и обычаи поощрения наградами федеральных органов государственной власти РФ с учетом анализа действующего законодательства и исследования правил поощрения наградами федеральных органов государственной власти РФ;

– проанализировать практику установления соответствия (приравнивания по статусу) наград общественно значимых субъектов к наградам федеральных органов государственной власти РФ;

– выработать комплекс мер и предложений по упорядочиванию и совершенствованию наградной системы в РФ;

– разработать рекомендации по созданию единого общероссийского реестра наград федеральных органов государственной власти Российской Федерации и приравненных к ним наград;

– выработать рекомендации и предложения по наделению полномочиями субъекта, ответственного за совершенствование наградной системы федеральных органов государственной власти РФ.

Методика исследования опирается на общенаучные методы: методы синтеза, моделирования, экспертных оценок, исследования документов по форме и содержанию и т. д.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения выработанных рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего наградную деятельность в РФ, в т. ч. и для отдельных федеральных органов государственной власти; результаты исследования могут быть использованы общественными и негосударственными организациями для обеспечения нематериального стимулирования сотрудников, в т. ч. при подготовке наградных документов на претендентов на поощрение, а также в образовательном процессе по правовым дисциплинам, экономике, истории и фалеристике.

Структурно работа состоит из введения, пяти логически выстроенных параграфов, заключения, перечня нормативно-правовых документов, списка использованных источников, а также двух приложений.

1. Награды как инструмент нематериального поощрения и стимулирования граждан

Исторически награды появились как инструмент поощрения воинов и военачальников за боевые заслуги и достижения. Причем награда в большей степени выступала как форма материального поощрения, некий экономический аналог премии. Отметим, что некоторые государственные награды чеканились из соответствующей пробы золота и серебра в соответствии с монетной стопой отдельных монет высокого достоинства (практика в России XVIII– начала XX вв.).

Однако с течением времени награда (государственного уровня) трансформировалась из материального стимула в инструмент государственного и общественного признания заслуг награжденного.

Вместе с тем необходимо понимать, что признание заслуг человека на уровне органов власти различных уровней (государственном, ведомственном, региональном уровне) или на общественном уровне помимо признания в форме наград может принести и материальные блага и государственную поддержку, к примеру: согласно ст. 22 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», «…Меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним… определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации», а согласно и. 11 Указа Президента РФ от 07.09.2010 № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации», «…Награжденным государственными наградами предоставляются меры социальной поддержки в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Для граждан, чьи доходы ниже среднестатистических, для малозащищенных слоев населения (пенсионеры, инвалиды и т. д.) государственная поддержка награжденных государственными наградами, наградами органов власти может быть значимой и существенной. Подобным примером может служить относительно массовое (в процентном отношении к населению страны) награждение медалью «Ветеран труда» (с присвоением звания «Ветеран труда») как на общегосударственном уровне, так и на уровне соответствующего субъекта РФ.

В императорской России существовала следующая практика: награжденный человек самостоятельно заказывал у ювелира (исходя из своего достатка и иных возможностей и потребностей, количества парадных мундиров) соответствующее количество наград (или их унифицированных сокращенных копий), предоставляя в мастерскую документы о награждении.

Развитие общества, экономики, законодательства приводило к изменениям, нововведениям и трансформациям в наградной системе России.

Награды в современном обществе носят характер нематериального стимулирования деятельности граждан, организаций, однако целесообразно учитывать тот факт, что некоторые награды могут давать право на определенные социальные льготы, материальные дотации или иные материальные аспекты. Вместе с тем, несмотря на то, что награждение может привести к определенному улучшению материального благосостояния, награды все же в большей степени являются мерами нематериального стимулирования, показывая заслуги и достижения человека или организации.

Органы власти всех уровней в отношении сотрудников органов власти и подведомственных организаций, общественных и иных деятелей, хозяйствующие субъекты в отношении своих работников и т. д. могут выступать инициаторами (через определенные механизмы и инструментарии) в поощрении наградами различных статусов. Причем награжденными (отмеченными) наградами могут быть отдельные группы людей (команды, отделы, авторские или творческие коллективы), трудовые коллективы органов власти, хозяйствующих субъектов, юридические лица.

В сфере нематериального стимулирования использование наград может быть малобюджетным (низко затратным с точки зрения расходования финансовых или материальных ресурсов) инструментом поощрения или выделения отличившихся сотрудников. Инструментарий поощрения различными наградами может служить эффективным механизмом стимулирования в работе, будет направлять работников организации на достижение более высоких результатов. Отдельные крупные организации, в т. ч. некоммерческие, создают собственные негосударственные наградные системы поощрения.

Общественные, государственные награды, награды федеральных органов государственной власти, награды органов власти субъектов РФ, местного самоуправления могут быть эффективным механизмом признания заслуг человека по причине того, что такие меры стимулирования, как премия (в большей мере для обеспеченных людей), не в полной мере могут стать соизмеримой оценкой полученных результатов.

Именно поэтому роль и значимость применяемых систем награждения в обществе очень высока.

Как уже было отмечено, в общественных взаимоотношениях существует множество наград различных статусов. И каждая награда для поощренного человека или организации имеет свое значение. Значимость поощрения для награжденного может быть различной. Например, награждение общественной наградой профессионального сообщества может быть важнее для человека, чем государственная награда. Однако нередки факты, когда награжденные люди продавали за невысокую плату свои награды (наличие спроса на материальные носители наград (медали, ордена, грамоты, благодарственные письма и т. д.) обусловлено наличием рынка предметов коллекционирования, в т. ч. наград).

Множество различных наградных систем привело к формированию понимания различных статусов, форм и классификаций наград. В научной литературе приводятся разные варианты классификаций наград, выстраивается их ранжирование и т. д., однако единообразия в сфере награждения не существует. Поэтому остро встает вопрос о классификации наград, используемых в нашей стране.

Классификация наград может иметь различные критерии, инструменты определения значимости, различные подходы и т. д. Выработка единых критериев оценки при осуществлении классификации наград является достаточно сложной для решения задачей.

При анализе наградных систем могут быть введены различные классификационные признаки, например: форма награды (медаль, орден, бумажный носитель, ценный подарок и т. д.), применение (действующая награда или упраздненная) или иные признаки.

2. Классификация наград в России

Исходя из понимания того факта, что в соответствии с и. 1 Положения о государственных наградах Российской Федерации «Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан Российской Федерации за заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просвещения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за значительный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства, за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством», автор предлагает в качестве важнейшего критерия при осуществлении классификации наград принять влияние наличия анализируемой награды у физического лица на возможность получения (при наличии иных необходимых условий) высшей формы поощрения граждан Российской Федерации – государственной награды РФ.

Использование данного критерия позволит снизить (или полностью исключить) субъективизм при оценке социальной значимости награды, подведя основу предложенного классификационного признака под нормативно-правовую основу

Говоря о современных наградах России, отметим, что относительно упорядоченная наградная система (в т. ч. и на законодательном уровне) существует только по отношению к государственным наградам РФ. Перечень государственных наград строго регламентирован и является закрытым. В действующем законодательстве РФ прописаны статус государственных наград, порядок и принципы награждения, ответственность за нарушение законодательства в сфере государственного награждения и т. д.

Проведя исследования, опираясь на научные исследования отечественных и зарубежных ученых, автор осуществил анализ общественной значимости наград.

В научной литературе и нормативных документах в нашей стране отсутствует единая классификация наград (по всем основным критериям), хотя ученые и предлагали определенные системы классификации наград по отдельным признакам.

Как уже указывалось, автор предлагает в качестве важнейшего критерия при осуществлении классификации наград принять влияние наличия анализируемой награды у физического лица на возможность получения (при наличии иных необходимых условий) высшей формы поощрения граждан Российской Федерации – государственной награды РФ.

С учетом предлагаемого критерия «влияние наличия анализируемой награды у физического лица на возможность получения (при наличии иных необходимых условий) высшей формы поощрения граждан Российской Федерации – государственной награды РФ» все существующие награды можно классифицировать.

С точки зрения классификации награды можно разделить на следующие статусы:

1) государственные награды;

2) награды федеральных органов государственной власти РФ (награды министерств, ведомств, комитетов, агентств общероссийского уровня);

3) награды органов власти субъектов РФ (региональных органов власти);

4) иные награды.

Необходимо понимать, что в аспекте рассмотрения возможности награждения физического лица учитываются (при наличии иных необходимых условий) только государственные награды, награды федеральных органов государственной власти РФ и награды органов власти субъектов РФ. По этой причине все остальные награды (награды органов власти местного самоуправления, общественные награды) отнесены в данной классификации к иным наградам.

Однако приравнивать иные, отличные от государственных наград, наград федеральных органов государственной власти РФ и наград органов власти субъектов РФ, по своему статусу к одной группе было бы не совсем верно. Для получения физическим лицом наград федеральных органов государственной власти РФ и наград органов власти субъектов РФ иные награды (в понимании терминологии данной классификации) могут служить основой для получения соответствующего поощрения.

К иным наградам относятся все остальные награды, не указанные выше:

– награды муниципальных органов власти и местного самоуправления;

– награды региональных отделений федеральных органов власти;

– награды федеральных фондов, государственных корпораций, государственных компаний и общероссийских общественно-государственных организаций;

– награды общероссийских некоммерческих и крупных социально значимых коммерческих организаций;

– награды негосударственных некоммерческих и коммерческих организаций и пр.

Многие ученые, авторы и исследователи при изучении и описании данной темы приводят схожие, и в то же время несколько отличные классификации, иногда обобщая некоторые уровни, иногда делая более мелкую и тонкую градацию. Автор данного исследования высказывает мнение, что предложенная классификация наград по соответствующим уровням является правильной и обоснованной с точки зрения предложенного классификационного признака. Возможны и иные варианты классификаций, предлагаемые различными исследователями.

Сложность выработки единого методологического подхода в определении классификации наград обусловлена множеством причин, основной из которых является отсутствие четкого и однозначного законодательства, регулирующего статус наград федеральных органов государственной власти РФ (награды министерств, ведомств, комитетов, агентств общероссийского уровня), наград субъектов РФ (региональных органов власти), наград муниципальных органов власти и местного самоуправления, наград федеральных фондов, государственных корпораций, государственных компаний и общероссийских общественно-государственных организаций и т. д.

Все приведенные в квалификации уровни наград (за исключением государственных) в отдельных случаях имеют смешанные признаки различных видов наград, некоторые награды «могут быть приравнены» к тому или иному уровню наград, в отдельных случаях награды могут обладать некоторыми признаками наград соответствующего уровня, не являясь таковыми. Несомненно, отдельные награды можно четко и однозначно отнести к тому или иному уровню, однако это невозможно осуществить по отношению ко всем наградам.

Рассмотрим существующие награды по каждому уровню, указанному выше.

2.1 Государственные награды

Согласно п. 1 Указа Президента РФ от 07.09.2010 № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» «Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан Российской Федерации за заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просвещения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за значительный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства, за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством».

Государственные награды (утверждены Указом Президента РФ от 07.09.2010 № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» (вместе с «Положением о государственных наградах Российской Федерации», «Статутами орденов Российской Федерации, положениями о знаках отличия Российской Федерации, медалях Российской Федерации, почетных званиях Российской Федерации, описаниями названных государственных наград Российской Федерации и нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации»)) имеют четкий закрытый перечень.