Текст книги "Проблемы социальной консолидации. Инвалиды в региональном сообществе"

Проблемы социальной консолидации. Инвалиды в региональном сообществе

Публикуется по решению Ученого совета Института социально-экономического развития территорий РАН

© Коллектив авторов, 2014

© ИСЭРТ РАН, 2014

Введение

Инвалидизация населения – многоаспектное явление, поскольку обладает не только социально-экономическим, но и морально-этическим содержанием и влечет соответствующие последствия. На первый взгляд она представляет собой угрозу экономических потерь, как прямых, так и косвенных, но в то же время определяет широкий спектр параметров социального здоровья и самочувствия, обеспечение прав и равенства возможностей граждан. По данным на 2013 год доля людей с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации составила 9 % от общей численности населения. За последние 13 лет рост численности инвалидов в стране превысил 20 %. К 2030 году возможно увеличение общероссийского показателя ещё на 10 % (приложение 1).

Масштабы инвалидизации населения в России и ее регионах требуют адекватной оценки, выявления проблем и путей снижения её распространенности, а также реабилитации и повышения уровня и качества жизни, экономической и социальной активности людей с ограниченными возможностями здоровья. В этой связи крайне важно определить содержание понятия «инвалидность», положенного в основу общественных норм и государственной политики в отношении людей с ограниченными возможностями здоровья.

Особое значение для преодоления дискриминации таких людей имеет изучение их социально-экономического положения, выявление ключевых потребностей и проблем. Поэтому необходимо комплексное исследование, сконцентрированное на экономических и социальных условиях жизни инвалидов, а также оценка эффективности существующих способов устранения препятствий и барьеров, стоящих на пути их социальной инклюзии и реабилитации. Важным дополнением к исследованиям в рассматриваемой области могут стать разработки, направленные на систематизацию и аналитическое описание новых механизмов и форм реабилитации инвалидов.

В Российской Федерации предпринимаются меры по изменению и улучшению социального и профессионального статуса инвалида, формирование равных с другими гражданами возможностей. Правительство страны использует программно-целевой подход к решению проблем людей с ограниченными возможностями здоровья, тем самым обеспечивая привлечение региональных ресурсов и активизируя деятельность органов управления субъектов РФ[1]1
  Худоренко Е. А. Лица с ограниченными возможностями организма. Проблемы образования и инклюзии [Электронный ресурс] // Экономика. Социология. Менеджмент. – Режим доступа: http://ecsocman.hse.ru/data/2011/02/13/1214888071/Hudorenko_08.pdf


[Закрыть]. Уже в 1995 г. была принята Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов» на 1995–1999 гг., в которую вошли пять подпрограмм. Программа была продолжена – в первый раз до 2005 г., во второй раз до 2010 года[2]2
  О Федеральной целевой программе «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 годы»: постановление Правительства РФ от 29.12.2005 г. № 832.


[Закрыть].

Приоритетной задачей государственной поддержки инвалидов является формирование доступной среды для их жизнедеятельности. Именно доступность среды, включая жилье, транспорт, образование, здравоохранение, работу, культуру, каналы коммуникации, служит условием независимой жизни людей с ограниченными возможностями здоровья и определяет степень включенности данной группы населения в жизнь общества.

В целях формирования условий для беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам и услугам, а также интеграции инвалидов в общество и повышения уровня их жизни Правительство Российской Федерации постановлением № 175 от 17.03.2011 г. утвердило государственную программу «Доступная среда» на 2011–2015 годы. Основным результатом данной программы должно стать «формирование к 2016 году условий для беспрепятственного доступа к основным объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения»[3]3
  О государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2015 годы: постановление Правительства РФ от 17.03.2011 г. № 175 // Сайт компании ГАРАНТ. – Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12084011/


[Закрыть].

На уровне регионов также ведется работа в данном направлении, например в Вологодской области реализуется долгосрочная целевая программа «Безбарьерная среда» на 2010–2014 годы. Её целями являются: создание условий для реабилитации и интеграции инвалидов в общество, повышение качества услуг в сфере медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов[4]4
  О долгосрочной целевой программе «Безбарьерная среда» на 2010–2014 годы: постановление Правительства Вологодской обл. от 26.03.2010 г. № 334 // Сайт Департамента образования Вологодской области. – Режим доступа: http://depobr.gov35.ru/index.php/documents/viewdownload/1/2383


[Закрыть].

Таким образом, началом практического внедрения в России международных подходов к решению проблем инвалидности можно считать 1995–1996 годы. Однако непрерывные изменения, происходящие в политической и социально-экономической жизни страны, требуют периодического уточнения нормативно-правового обеспечения вопроса инвалидности.

Инвалидность можно рассматривать как состояние индивида, предполагающее необходимость специфических инвестиций в его человеческий капитал. На уровне социума инвалидность населения определяется как особое явление общественной жизни, способствующее накоплению специфического социального капитала. Специфическим социальный капитал будет с учётом культурных и психологических установок, лежащих в основе принятой в обществе модели поведения при взаимодействии с инвалидами.

Чтобы обеспечить интеграцию инвалидов, необходимо создать условия для их приобщения к наследию мировой культуры посредством разработки и внедрения образовательных программ (от дошкольного до вузовского уровня), учитывающих особенности каждого типа инвалидности. Данная стадия представляет стартовый этап накопления человеческого капитала.

Главная задача следующего этапа – обеспечение инвалидам возможности трудоустройства на постоянное место работы, оборудованное с учётом их особых потребностей. Для привлечения частного сектора к сотрудничеству с государством в сфере социальной защиты инвалидов целесообразно вернуть налоговые льготы для предприятий, реализующих или софинансирующих проекты, направленные на профессиональную реабилитацию инвалидов.

Третьим этапом накопления человеческого капитала становится приобретение специфического человеческого капитала, связанного с профессиональной деятельностью на предприятии. Задачей государственной власти на данном этапе является контроль выполнения работодателем обязательств перед инвалидами по организации рабочего места, режима работы, своевременной оплате труда, предоставлению дополнительного отдыха, необходимого для поддержания здоровья.

Финансирование политики в сфере социальной защиты инвалидов в рамках данной концепции предлагается воспринимать не как государственные затраты, а как инвестиции в человеческий капитал рассматриваемой категории граждан. Благодаря изменению позиции власти можно достичь лучшего контроля над расходованием бюджетных средств, т. к. инвестиции всегда предполагают отчёт о полученной от них экономической выгоде. С точки зрения экономики нецелевое расходование денежных средств приводит к альтернативным издержкам, связанным с защитой инвалидов, к предельным издержкам, растущим при каждом неправильном управленческом решении, т. к. возникает необходимость устранения их последствий. Сюда же добавляются косвенные издержки вследствие недоинвестирования в человеческий и социальный капитал, выражающиеся в недопроизводстве ВВП.

Данная монография представляет собой результаты исследования, выполненного сотрудниками ИСЭРТ РАН при поддержке Автономного учреждения Вологодской области в сфере средств массовой информации «Вологодский областной информационный центр» с целью анализа современного состояния проблемы интеграции инвалидов в социум и их социально-экономического положения. Авторы книги осознают, что не могли охватить всего многообразия проявлений рассматриваемой проблемы и сконцентрировались на таких вопросах, как: концепции социального статуса инвалидов; методологические основы изучения социально-экономических аспектов инвалидности; распространённость инвалидности в Российской Федерации, регионах СЗФО и Вологодской области; оценка экономических потерь вследствие инвалидности; отношение общества к инвалидам; основные проблемы, с которыми сталкиваются инвалиды.

Работа предназначена для работников социальной сферы, государственных и муниципальных служащих в сфере управления социальным развитием и всех интересующихся проблемой инвалидности.

Исследование выполнено коллективом отдела исследования уровня и образа жизни населения Института социально-экономического развития территорий РАН в составе:

Шабуновой А. А., д.э.н., доцента (концепция, общая редакция);

Морева М. В., к.э.н. (концепция, общая редакция);

Калачиковой О. Н., к.э.н. (концепция, общая редакция, введение, заключение);

Шматовой Ю. С., к.э.н. (§ 1.2, § 2.2);

Фахрадовой Л. Н., асп. (§ 1.1, § 2.1, § 3.2; гл. 4);

Кондаковой Н. А., м.н.с. (§ 1.2, § 3.1).

Авторский коллектив выражает глубокую признательность за содействие проводимым исследованиям сотрудникам Вологодской областной организации Всероссийского общества слепых – Поповой Евгении Павловне, Старыгиной Галине Александровне; Вологодской областной организации Всероссийского общества глухих – Корнилову Виктору Геннадьевичу; Комплексного центра социального обслуживания населения г. Вологды – Макаровой Татьяне Васильевне.

Авторы благодарят также всех, кто участвовал в проведении исследований, без чьей поддержки и помощи работа над книгой была бы невозможна.

Глава 1
Концептуально-методологические аспекты оценки инвалидности

1.1. Концептуальные основы формирования социального статуса инвалидов и проводимой в отношении их государственной политики

Концептуальное осмысление понятия инвалидности находит отражение в нескольких вариантах его формулировок, содержание которых определяется теми целями, которые преследует общество при реализации политики в отношении инвалидов.

Так, для традиционного подхода к инвалидности характерно акцентирование внимания на отличиях инвалидов от остальных людей. Следствие данной установки – различные формы изоляции и дискриминации. Степень участия государства в поддержке инвалидов варьируется в рамках отдельных моделей инвалидности, но концептуальное основание на данном уровне остаётся неизменным.

Традиционная концепция объединяет четыре модели инвалидности (табл. 1.1). На настоящий момент актуальными являются три из них: медицинская, административная и экономическая.

В большей степени отражает современные реалии социокультурная концепция инвалидности. Её коренное отличие от традиционной концепции заключается в идее о необходимости включения инвалидов в жизнь общества путём целенаправленного преобразования среды жизнедеятельности. В рамках этой концепции разработана социальная модель инвалидности. Но, хотя она носит прогрессивный характер, её слабой стороной является признание инвалидов людьми с ограничениями в способностях к социальному функционированию.

Таблица 1.1. Модели и концепции инвалидности*

Такое видение социальной роли инвалидов приводит к формированию патерналистской политики по отношению к ним, закрепляет их зависимость от воли большинства, препятствует включению в активную жизнь общества на равных условиях с другими его членами.

Концепция независимой жизни инвалидов ориентирована на формирование среды равных возможностей. Центральной идеей становится обеспечение прав и свобод инвалидов наравне с остальными гражданами государства. Инвалидность признаётся феноменом, имеющим социокультурное происхождение, обусловленное действием средовых и отношенческих барьеров. Их устранение создаёт возможность независимой жизни инвалидов. Две модели, разработанные в рамках данной концепции, отличаются подходом к обеспечению прав и свобод граждан с инвалидностью. Политико-правовая модель акцентирована на четком законодательном закреплении гарантий равенства и социальной поддержки таких людей. На базе этой модели реализуется политика в отношении инвалидов в Российской Федерации. Модель культурного плюрализма предполагает, что инвалидность характеризуется формированием особой субкультуры. Особенность людей с инвалидностью приравнивается к особенностям других культурных меньшинств без указания на исключительное положение инвалидов.

Средовые и отношенческие барьеры не существуют независимо друг от друга. Социальные барьеры порождают барьеры среды, и наоборот. Разорвать это взаимодействие возможно только путём осознанного преобразования каждого из компонентов жизненной среды в соответствии с требованиями обеспечения равного участия. Для реализации данного шага необходимо чётко представлять систему взаимодействий между инвалидом и средой.

Взаимоотношения инвалидов со средой можно отразить на схеме (рис. 1.1). Условно среда жизнедеятельности любого человека подразделяется на естественную (природные факторы, действие которых не зависит от человека), искусственную (инфраструктура, созданная человеком, сооружения, транспорт, элементы ландшафта антропогенного происхождения) и социальную среду. Последняя включает в себя разнообразные взаимоотношения людей (межличностное общение), их объединений (общественные организации) и институтов (государственные институты).

Рис. 1.1. Взаимодействие инвалидов с компонентами окружающей среды

Источник: составлено автором.

Факторы естественной среды формируют фон жизнедеятельности, параметры которого относительно стабильны. Компоненты искусственной среды накладываются на естественный фон, преобразуя условия жизнедеятельности таким образом, чтобы они были комфортны для существования человека и функционирования всех элементов социальной среды.

Основной функцией социальной среды является упорядочивание отношений между людьми, их объединениями и институтами. Компоненты социальной среды воздействуют на отдельного индивида в различной степени. Непосредственное влияние на поведение человека оказывает межличностное общение, опосредованное влияние (через межличностное общение) – общественные организации и государственные институты. Всё разнообразие взаимодействий перечисленных компонентов формирует социальную среду.

Нормальное взаимодействие человека с подсистемами среды жизнедеятельности предполагает бесперебойную работу прямых и обратных связей. Данное условие не всегда выполняется. Если рассматривать взаимоотношения инвалидов со средой жизнедеятельности, то можно выявить несколько типов барьеров, которые препятствуют нормальному социальному функционированию людей с ограниченными возможностями здоровья.

Первый тип барьеров включает препятствия, обусловленные несовершенством искусственной среды (не обеспечивает комфорт жизнедеятельности всех членов общества). Недостатки чаще всего связаны со сложностью компенсации негативного влияния естественных факторов, а также с игнорированием потребностей людей с ограниченными возможностями (проектирование объектов городской инфраструктуры, зданий и сооружений).

Ко второму типу барьеров можно отнести препятствия, возникающие на уровне межличностного общения. Причинами их возникновения служат психологические установки восприятия или несовершенство институтов общества. Если речь идёт о негативном восприятии инвалидов остальными людьми, то оно может быть связано с широким распространением в российском обществе предубеждения в отношении людей с ограниченными возможностями здоровья, что они якобы «неполноценны», являются обузой для остального общества, опасны и должны быть изолированы. Достаточно распространён также миф об агрессивности инвалидов, их негативном отношении к здоровым людям. Дополнительные препятствия создаются сложностями коммуникации с отдельными категориями инвалидов (с ограничениями в зрительном или слуховом восприятии).

Распознавание и преодоление барьеров во взаимоотношениях инвалидов со средой жизнедеятельности представляет одну из функций государства и общественных организаций. В Российской Федерации основные полномочия по преобразованию среды жизнедеятельности в соответствии с потребностями граждан принадлежат государственным институтам, которые могут воздействовать на все составляющие социальной и искусственной среды благодаря наличию механизмов управления и контроля. В политике государства, проводимой в отношении инвалидов, есть базовые гарантии и приоритетные направления, специфические для каждой страны.

Прямое регулирование возможно при воздействии государства на отношения инвалидов и искусственной среды (например, путём принятия и реализации целевых программ, направленных на создание доступной среды), на отношения инвалидов и институтов самого государства (например, путём создания бюро медико-социальной экспертизы – МСЭ, формирования и обеспечения функционирования системы социальной защиты). Государство способно регулировать и влияние естественной среды, поддерживая её системную целостность, компенсируя и минимизируя разрушающее действие антропогенных преобразований.

Универсальным механизмом государственного регулирования является законотворческая деятельность и функционирование системы контроля над исполнением законодательных предписаний. Опосредованное регулирование взаимодействия инвалидов с общественными организациями и отдельными людьми осуществляется путём информационного сопровождения законодательных инициатив и социально значимых проектов, а также путём размещения определённой информации в СМИ.

Исходя из общественного мнения по поводу возможности трудоустройства инвалидов, понимания природы инвалидности формируется концептуальная основа политики в сфере обеспечения прав данной категории граждан. Все варианты моделей социальной защиты инвалидов можно соотнести с одной из двух концепций: традиционной (патерналистской) и концепцией гражданских прав. В России делаются попытки объединения двух концептуальных подходов, однако базовой признаётся концепция гражданских прав. Положительный эффект данного сочетания заключается в возможности компенсации слабых сторон каждой из концепций путём разделения сфер их применения.

Реализация социальной политики в отношении инвалидов с опорой на патерналистскую концепцию осуществлялась ещё в советское время, причем основной акцент делался на медицинской природе инвалидности. Для людей с ограниченными возможностями здоровья была создана специальная, отдельная среда обитания, где они компактно проживали и трудились. Недостатками данной политики можно назвать отсутствие должного внимания к остальным аспектам феномена инвалидности и их понимания.

Принято рассматривать семь основных аспектов этого явления:

1) медицинский;

2) общественно-идеологический;

3) производственно-экономический;

4) правовой;

5) социально-средовой;

6) психолого-адаптивный;

7) социально-экономический[5]5
  Каспарьян Ж. Э. Развитие моделей инвалидности в контексте региональной социально-экономической политики // Север и рынок: формирование экономического порядка. – 2006. – № 16. – Т. 2. – С. 73–81.


[Закрыть].

Исторически происходило смещение акцентов социальной политики в отношении инвалидов с первых четырёх аспектов на последние три. Так, при трансформации российского общества в 1990-е гг. патерналистская концепция социальной защиты инвалидов заменялась социально-экономической моделью, опирающейся на концепцию гражданских прав. Преимущество нового подхода состояло в возможности сокращения расходов на содержание системы социального обеспечения инвалидов благодаря реализации адресной социальной помощи, а также включению инвалидов в общественно-трудовую деятельность.

Практика исполнения декларированных в федеральном и региональном законодательстве правил и порядка оказания помощи инвалидам показывает несовершенство созданной системы управления. Основной проблемой является отсутствие общепринятого механизма выполнения государственных гарантий. Большая часть полномочий по предоставлению инвалидам социальной помощи передана с федерального на региональный уровень. Финансовые потоки формируются по остаточному принципу, их величина недостаточна для комплексного решения проблем инвалидов. Кроме того, децентрализация финансирования в данном секторе государственной политики вызывает нежелательные последствия. Во-первых, неравенство финансовых возможностей регионов и разный масштаб инвалидизации населения обусловливают разный объём денежного обеспечения политики в сфере социальной защиты людей с ограниченными возможностями здоровья и создания безбарьерной среды. Во-вторых, из-за сокращения финансирования возникает риск формального выполнения государственных обязательств перед гражданами с инвалидностью.

Региональное законодательство практически полностью повторяет федеральное, что приводит к недостаточному учёту локальной специфики. Как следствие, долгосрочные программы регионов, разработанные с опорой на несовершенное законодательство, имеют невысокую эффективность.

Стартовыми условиями создания общества равных возможностей являются формирование доступной среды в населённых пунктах, а также стабильное функционирование системы социального обслуживания инвалидов. Политика государства в данном направлении осуществляется через механизм разработки и реализации долгосрочных целевых программ. С 2011 г. началась реализация федеральной долгосрочной целевой программы «Доступная среда» на 2011–2015 гг., целями которой выступают:

1) формирование к 2016 году условий для беспрепятственного доступа к приоритетным объектам и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других маломобильных групп населения;

2) совершенствование государственной системы медико-социальной экспертизы с целью интеграции инвалидов в социум и механизма предоставления услуг в сфере реабилитации[6]6
  О государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2015 годы: постановление Правительства РФ от 17.03.2011 г. № 175 // Сайт компании ГАРАНТ. – Режим доступа: http://base.garant.ru/12184011/


[Закрыть].

Прогнозируемый объём финансирования за весь период реализации Программы составит 46 252,33 млн. рублей. Из федерального бюджета планируется выделить 26 264 млн. рублей; средства бюджетов субъектов Российской Федерации составят 19 718,99 млн. рублей.

Затраты на создание среды равных возможностей будут оправданы лишь в том случае, если государство продолжит следовать концепции гражданских прав и активно вовлекать инвалидов в трудовую и другую общественную деятельность, обеспечивать защиту их законных интересов в сфере образования, здравоохранения и профессиональной само-реализации.

В регионах реализуются проекты поддержки инвалидов, отвечающие целям федеральной политики. Как мы уже отмечали, в Вологодской области принята и действует долгосрочная целевая программа «Безбарьерная среда» на 2010–2014 гг., на её реализацию выделено порядка 29 млн. руб., из которых в 2013 г. израсходовано 9,1 млн. руб. Причём наибольшие затраты (1,8 млн. руб.) были связаны с переоборудованием объектов жилого фонда в соответствии с потребностями инвалидов.

Значительный объём денежных средств был направлен на приобретение транспорта для обслуживания инвалидов на дому (1,4 млн. руб.): в семи муниципальных образованиях области (Белозерский, Вашкинский, Вожегодский, Вытегорский, Грязовецкий, Кирилловский, Междуреченский районы) приобретены 112 велосипедов на общую сумму 495,0 тыс. рублей; в Вологодском и Нюксенском муниципальных районах – два автомобиля на общую сумму 880 тыс. рублей.

В рамках Программы ведётся работа по созданию технической и методологической базы для дистанционного обучения детей-инвалидов. Общий объём финансирования направления в 2013 г. составил 1,38 млн. руб. Средства израсходованы на приобретение оборудования, методических пособий, организацию доступа к сети Интернет.

Очень значимым для инвалидов является содействие в получении технических средств реабилитации. Программой предусмотрено приобретение индивидуальных технических средств реабилитации, не входящих в Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, непосредственно для инвалидов, а также для пунктов выдачи технических средств реабилитации, комплексных центров социального обслуживания населения области. В 2013 году данное направление профинансировано в размере 1,9 млн. руб. Масштабная работа была проведена в сфере укрепления материально-технической базы учреждений социального обслуживания инвалидов, социокультурной и спортивно-оздоровительной реабилитации[7]7
  Отчет о выполнении основных мероприятий долгосрочной целевой программы Вологодской области «Безбарьерная среда» на 2010–2014 годы за 2013 год [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.socium35.ru/bank/otchet/OTCHET%20ZA%20%202013%20GOD.doc


[Закрыть].

Таким образом, в основу российской системы социальной защиты инвалидов положена концепция гражданских прав, а в качестве базы для определения социального статуса людей с ограниченными возможностями здоровья используется концепция независимой жизни инвалидов. На современном этапе усилия государства направлены преимущественно на устранение или снижение воздействия барьеров, существующих в искусственной среде (долгосрочные программы по формированию доступной среды). Успешное выполнение задач, сформулированных в рамках федеральных и региональных целевых программ, служит условием перехода к выявлению и преодолению барьеров, существующих в социальной среде.

Основными проблемами при реализации мероприятий данных программ являются недостаточное финансирование направления, неравенство финансовых возможностей регионов, неполнота информации, необходимой для принятия управленческих решений, несовершенство взаимодействия между отдельными государственными службами. На региональном уровне может иметь место недостаточный учёт локальной специфики социально-экономического положения инвалидов и их потребностей.

В Вологодской области политика в сфере социальной защиты инвалидов достаточно последовательна и направлена на комплексное решение их проблем. Основные препятствия для создания среды равных возможностей – большой объём необходимой работы и ограниченные финансовые возможности региона. Разработанная на областном уровне долгосрочная программа «Безбарьерная среда» на 2010–2014 гг. направлена на решение актуальных задач обеспечения инвалидам свободного доступа к объектам и услугам основных сфер жизнедеятельности. Данной программой предусматривается формирование такой среды, которая максимально учитывает потребности инвалидов. Однако следует принимать во внимание, что для обеспечения интеграции инвалидов недостаточно преобразовать материальную среду. Необходимо также направить значительные усилия на преодоление барьеров, существующих в социуме. Основными задачами в данном контексте становятся обеспечение равенства инвалидов в трудоустройстве и образовании. В частности, система образования должна стать инклюзивной, что предполагает не только переоборудование помещений образовательных учреждений, но и разработку новых программ обучения, учитывающих потребности детей с ограниченными возможностями здоровья. Создание подобной образовательной системы будет способствовать более полной социализации инвалидов, снятию психологических барьеров при межличностных взаимодействиях. Итогом государственной политики должна стать гармонизация всех рассмотренных взаимодействий инвалидов со средой жизнедеятельности и, как следствие, инклюзия данной категории в общество.