Текст книги "Управление лесохозяйственной деятельностью"

1.2. Теоретические основы организационно-экономических отношений в лесном хозяйстве

Известный ученый-лесовод, основоположник отечественной науки о лесном хозяйстве, М. М. Орлов выделил три организационные формы ведения лесохозяйственной деятельности [95, 98]:

1) государство сосредотачивает в своих руках не только распоряжение всеми лесами, но и непосредственное ведение в них хозяйства так, что лесоуправление становится одной из отраслей государственного управления;

2) государство отказывается от непосредственного ведения лесохозяйственной деятельности и оставляет за собой только надзор за лесом; в этом случае лесоуправление будет представлено общинными или частными организациями, а за государственными органами останутся только функции надзора;

3) государство ведет непосредственно лесное хозяйство на некоторой части лесной территории страны, а на остальной территории осуществляет надзор за ведением лесохозяйственной деятельности в общинных и частных лесах.

При сравнении этих трех форм лесоуправления М. М. Орлов отдал предпочтение государственному лесному управлению, полагая, что оно, являясь одним из видов государственной организации, наделено определенностью, системностью и устойчивостью в отличие от частного лесоуправления, которое изменчиво [95, с. 43].

Вопросы лесоуправления (управления лесами, лесным хозяйством) рассматривали А. С. Алексеев [2], Н. П. Анучин [5], Р. В. Бобров [8], Л. И. Богомолов [9], П. В. Васильев [58], П. Т. Воронков [21], В. И. Вохминцев [22], М. Д. Гиряев [25], А. П. Петров [27, 105, 106, 107, 108], В. П. Тарасенко [43], М. Л. Карпачевский [102], Н. А. Моисеев [76, 79, 80, 81, 83, 99], М. М. Орлов [95, 96, 97, 98], С. В. Починков [112], Л. М. Чернякевич [138–143], А. З. Швиденко [146], А. С. Шейнгауз [148] и др.

Научную основу лесоуправления составляет единство биолого-лесоводственных принципов и социально-экономических закономерностей. В практике лесоуправления применение этих принципов, в сочетании с конкретными условиями развития страны и отдельных, резко отличающихся друг от друга, регионов, отражается на комбинации форм и методов управления.

Важным вкладом в развитие теории лесоуправления, внесенным М. М. Орловым, стала формулировка основ государственного лесного хозяйства, направленного на то, чтобы «сберечь и улучшить русские леса, развить лесное хозяйство и деревообрабатывающую промышленность» [98]:

– государственная собственность на леса;

– организация управления лесами на основе создания казенных лесохозяйственных структур, управление которыми «должно контролироваться всем народом, т. е. парламентом», а возглавлять их должны лесничие, которым предоставляются широкие полномочия, но подлежащие контролю и ответственности;

– получение «наибольшей постоянной пользы»: «государство в своих лесах должно вести хозяйство сообразно частно-хозяйственной точке зрения… Собственник и должен получать от этих лесов наибольшую постоянную пользу, не только с сохранением, но и с улучшением лесов» [98, с. 121].

Мы полагаем, что сформулированные М. М. Орловым теоретические положения о лесоуправлении актуальны в мировой практике в настоящее время и стали концептуальной основой для развития системы управления лесным хозяйством в трансформационной России.

По определению А. П. Петрова [27, с. 71], система государственного управления лесным хозяйством представляет собой «совокупность условий и форм реализации функций государственного управления». Классифицируя системы управления лесами и хозяйством в них, ученый рассматривает следующие виды систем: управление лесами и ведение лесного хозяйства при централизованно планируемой экономике; управление государственными лесами и ведение лесного хозяйства в условиях рыночной экономики; частное лесовладение; управление лесами и ведение лесного хозяйства в условиях экономики переходного периода [27, с. 113]. При этом ученый выделяет следующие элементы системы управления лесным хозяйством: формы и права собственности на лесной фонд; субъекты лесных отношений и их компетенция в государственном управлении лесным хозяйством; отношения органов управления лесным хозяйством с лесопользователем, организация финансирования воспроизводства, охраны и защиты лесов.

П. В. Васильев [14, с. 106] подчеркивает, что «управление лесами нельзя отождествлять с управлением хозяйственной деятельностью в лесах… Управление лесами по своей сути является управлением лесной собственностью». Это право «государство сосредотачивает исключительно в своих руках» через систему органов власти и специальных лесных органов. Другим организациям леса могут передаваться в пользование с правом управления хозяйственной деятельностью в них. Основываясь на заключении П. В. Васильева, можно отметить, что к управлению хозяйственной деятельностью в лесах относится управление пользованием и воспроизводством, т. е. лесоводством и лесозаготовкой.

Как следует из определения Л. М. Чернякевич [140], государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства леса (государственное лесоуправление, государственное управление лесами) – это целенаправленное воздействие государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, которая связана с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов и в которой реализуются их потребности и интересы в неразрывной связи с сохранением окружающей природной среды.

Рассматривая термин «управление лесным хозяйством» с позиции методологии системного анализа, Л. М. Чернякевич представляет его как системную экономическую категорию через цель, элементы и свойства и формирует «концептуальную модель системы лесоуправления» (рис. 2).

Рисунок 2. Концептуальная модель системы лесоуправления по Л. М. Чернякевич

Структура системы лесоуправления определяется ролью и значением каждого элемента системы. Форма организации и взаимосвязи между элементами системы определяют ее содержание. При изменении организационных форм и экономических отношений происходит качественное преобразование системы лесоуправления, что подтверждается отечественной и зарубежной практикой в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

На каждом этапе использования и воспроизводства лесных ресурсов формируется определенная система экономических отношений, складывающихся между субъектами лесных отношений в процессе использования и воспроизводства продуктов и услуг леса.

Структура системы лесоуправления включает следующие подсистемы: государственное управление лесами; управление собственностью на леса; управление лесохозяйственной деятельностью как видом экономической деятельности, выделенным в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) [95].

В подсистеме «государственное управление лесами» рассматриваются лесная политика, нормативно-правовая база, государственный надзор и контроль.

Проблемы лесной политики России на современном этапе рассматривают отечественные ученые: В. В. Грачев [37], Ю. Гурдин [39], А. И. Исаев [47], Н. А. Моисеев [83, 89], А. И. Писаренко и В. В. Страхов [111], А. П. Петров [27, 107], В. Н. Петров [108] и др.

А. П. Петров [107] считает, что лесная политика является тем правовым полем, где устанавливаются правила взаимодействия государства и лесного бизнеса. Лесная политика определяет цель, магистральное направление развития лесного сектора экономики. Лесоуправление – это система действий или программ, направленных на достижение в рамках действующего законодательства целей, сформулированных в лесной политике.

Н. А. Моисеев рассматривает важность разработки государственной лесной политики для определения целей, задач, приоритетов и основных путей и этапов их достижения как в целом по стране (на федеральном уровне), так и в отдельных ее частях (макрорегионах или федеральных округах). При этом они могут резко отличаться по характеру и роли лесов, условиям их использования, формирования региональных лесных рынков и сотрудничества с зарубежными странами [81].

В. Н. Петров приводит следующее определение: «Под лесной политикой можно понимать стратегию воздействия государственных органов на основные производственные факторы лесных предприятий и лесхозов через систему экономических, экологических и социальных предписаний и законов для достижения определенных целей» [108].

Л. М. Чернякевич дает следующую трактовку: «Лесная политика – это политика государства в области лесных отношений, закрепленная в законодательных и нормативных актах, реализуемая через систему государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов [140].

Основываясь на анализе вышеприведенных трактовок, следует сделать вывод о том, что лесная политика государства – это главный документ, определяющий стратегические направления развития, приоритеты и цели лесного хозяйства, на его основе должны разрабатываться соответствующие федеральные и региональные лесные программы, в которых увязываются интересы всех субъектов, связанных с лесом.

На основе предварительно разработанной государственной лесной политики, согласованной и принятой на федеральном и региональном уровнях, строится лесное законодательство. Лесное законодательство регулирует экономические отношения между различными пользователями ресурсов и услуг леса, с одной стороны, и собственниками лесов, с другой стороны. Лесная политика проводится в жизнь через Лесной кодекс РФ, который реализуется в соответствующих положениях, правилах, указаниях, инструкциях, регламентирующих особенности использования лесов и ведение лесного хозяйства с учетом назначения лесов, природных и климатических условий.

Таким образом, правовое обеспечение лесного хозяйства находится в системе сложных взаимодействий на разных уровнях управления (рис. 3).

Важность лесной политики состоит в том, что она принимается на длительный временной период и носит директивный характер для всех участников лесных отношений.

Рисунок 3. Система связей лесного законодательства в общей системе правового обеспечения

В подсистеме «управление собственностью на леса» рассматриваются формы и права собственности, экономическая реализация прав собственности, права пользования лесными участками. Государственное управление точно так же, как общественное и частное, должно основываться на экономических предпосылках и технических особенностях лесного хозяйства, дополняя свое содержание задачами соответственно целям государства по отношению к лесам страны, и руководствоваться нормами закона и административного права. Государство, оставаясь собственником лесов, может передать управление лесами на региональный уровень.

Организация структуры органов исполнительной власти государственного лесоуправления на уровне субъекта РФ и муниципальном уровне основана на выполнении отдельных функций и полномочий государственного управления лесами.

Эффективность государственного управления лесами определяется соблюдением следующих экономических принципов, обеспечивающих достижение стратегической цели – устойчивого управления лесами [81, 83, 95, 102,140,141,149]:

– равновесие экологических, экономических и социальных целей;

– экономическая ответственность субъектов лесных отношений в соответствии с предоставленными им полномочиями и правами;

– экономическая заинтересованность всех субъектов лесных отношений в реализации стратегии устойчивого управления лесами;

– платность лесопользования, а именно право собственника лесного фонда получать платежи за пользование лесными ресурсами в соответствии с их экономической оценкой;

– доходность (экономичность);

– соответствие полномочий по уровням субъектов финансовым возможностям их реализации.

Подсистема «управление лесохозяйственной деятельностью» в концепции лесоуправления, по нашему мнению, должна включать следующие элементы:

– виды экономической деятельности (лесоводство, лесозаготовки);

– организационно-экономический механизм управления лесохозяйственной деятельностью, обеспечивающий воспроизводство лесов;

– организационные формы ведения лесохозяйственной деятельности.

В соответствии с постановлением Госстандарта России от 06.11.2001

№ 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД» экономическая деятельность имеет место тогда, когда ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье, материалы, энергия, информационные ресурсы) объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции (оказание услуг). Экономическая деятельность характеризуется затратами на производство, процессом производства и выпуском продукции (оказанием услуг).

Как в мировой практике, так и в России ОКВЭД относит к виду экономической деятельности «лесное хозяйство, лесозаготовки и предоставление услуг в этой области», лесоводство и лесозаготовки.

Согласно ОКВЭД, лесоводство – это отрасль растениеводства по выращиванию леса для получения древесины, других продуктов леса и использования его с защитными, водорегулирующими, целебно-оздоровительными, эстетическими целями.

Лесоводство включает функции по выращиванию леса: выращивание, посадку, пересаживание саженцев и сеянцев, прореживание; охрану лесов и лесосек; выращивание молодого порослевого леса и деловой древесины, новогодних елок; растительных материалов, используемых для плетения; выращивание деревьев и кустарников. Лесозаготовки – это процесс по заготовке и первичной обработке лесоматериалов хвойных и лиственных пород: валка леса, раскряжёвка хлыстов на сортименты, заготовка сортиментов, заготовка деревьев с кроной, производство топливной древесины.

Таким образом, лесное хозяйство, как вид экономической деятельности, объединяет все виды хозяйственной деятельности по использованию и воспроизводству лесов и лесных ресурсов.

Учитывая, что воспроизводство лесов включает всю систему мероприятий по заготовке и возобновлению, ученые твердо поддерживают позицию, что лесопользование и выращивание леса есть две стороны единого процесса воспроизводства лесных ресурсов [9, 25, 29, 39, 45, 46, 135, 136].

Ведение лесохозяйственной деятельности, как по использованию, так и по воспроизводству лесов должно стать правом и обязанностью хозяйствующих субъектов, а не государства.

Таким образом, управление лесохозяйственной деятельностью – это организация и обеспечение деятельности по использованию (рубке) лесов, их охране, защите, лесоустройству и воспроизводству.

Государственные решения могут быть реализованы в том случае, когда связаны с экономическими интересами лесопользователей, а также учитывают социальные и экологические интересы общества. Поэтому управление приобретает экономический характер при воздействии государства на интересы и мотивы лесопользователей посредством различных рычагов – инструментов. Методы использования инструментов называются методами управления. В Энциклопедическом словаре [152, с. 336] под «совокупностью средств и методов управления, определяющих возможность целенаправленного движения, функционирования и развития системы», понимается «механизм управления».

По мнению Н. Н. Моисеева [84], проблема формирования механизма управления является центральной проблемой в теории управления. Он пишет: «Когда мы употребляем термин «механизм», имеется в виду система процедур, формирующих решение или правила его принятия. Мы можем говорить о механизмах планирования, формирования программ, постановки целей и т. д.».

Применительно к лесным ресурсам [135, с. 52] «механизм управления представляет собой определенную совокупность и последовательность действий по регулированию функций объекта управления (древесные ресурсы) путем использования комплекса административно-правовых, экономических и социально-психологических инструментов для достижения целей, поставленных субъектом управления (государством в лице региональных органов власти)». По нашему мнению, данное определение справедливо в целом и для лесохозяйственной деятельности.

С учетом отличий объекта управления оно может быть представлено в следующей трактовке: механизм управления лесохозяйственной деятельностью – это совокупность и последовательность действий по регулированию функций объекта управления путем использования комплекса инструментов (административно-правовых, экономических и социально-психологических) для достижения целей, поставленных субъектом управления (государством в лице региональных органов власти).

В рыночных условиях целью функционирования механизма управления лесохозяйственной деятельностью является косвенное регулирование взаимосвязанных процессов заготовки лесных ресурсов и их воспроизводства, охраны и защиты лесов.

В качестве единого объекта управления выступают: лесной фонд и в составе его лес как единое средство производства; пользование ресурсами и услугами леса; комплекс мер по воспроизводству ресурсов и услуг леса, составляющий хозяйственную деятельность в лесу. А в качестве субъектов – собственник лесов (государство) и лесопользователи (организации, занимающиеся заготовкой и воспроизводством лесных ресурсов) [81]. Взаимосвязь между ними осуществляется на основе законов рыночной экономики с соблюдением принципов и правил имущественно-правовых отношений, ответственного ведения лесного хозяйства, максимизации доходов от использования лесов.

Внешней средой по отношению к единому объекту управления являются: рынки, в сфере влияния которых находятся конкретные леса; функционирующие на базе этих лесов хозяйствующие субъекты; окружающая среда; действующие меры регулирования лесных отношений. Внешняя среда извне задает главную функцию системы управления лесохозяйственной деятельностью.

Функция системы – это смысл существования, назначение и необходимость системы [135]. Исходя из этого главной функцией системы управления лесохозяйственной деятельностью является осуществление комплекса мер по регулированию состояния лесов, породно-качественной структуры лесных ресурсов (в целях сохранения для будущих поколений) и направлений их использования для удовлетворения потребностей хозяйствующих субъектов и населения, воспроизводства, охраны и защиты, лесоустройства.

В рыночных условиях, по мнению большинства ученых, независимо от формы собственности на леса, в конкретных организационных формах управления присутствуют методы государственного регулирования [3•37; 67; 69; 81, с. 380; 102, с. 40; 130, с. 5; 135, с. 62; 140; 149, с. 82].

Основными методами государственного регулирования экономического развития в рыночных условиях хозяйствования являются институциональные (правовые), индикативные и административные.

Институциональные (правовые) методы включают спецификацию прав собственности, формирование рынка прав пользования и конкуренции, налогообложение, кредитование, сертификацию, аудит, страхование, формирование общественного мнения и ответственного экологического поведения [45,140]. Под институтом понимается относительно устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, установок, определяющих особенности экономических отношений, поведения и взаимодействия экономических субъектов.

Индикативные методы государственного регулирования: индикативное планирование, социальные стандарты и нормативы, разработка и утверждение критериев и индикаторов устойчивого управления лесами и хозяйственной деятельностью в них и их пороговых значений для анализа и оценки функционирования и развития объекта управления, установление нормативов лесопользования, формирование государственного заказа. Методом индикативного управления органы исполнительной власти формируют цели, критерии оценки эффективности управления и механизмов взаимодействия [35, 36, 103, 130].

Административные методы государственного регулирования в управлении лесами и лесохозяйственной деятельностью в них включают стандартизацию, штрафы за нарушение норм и правил лесного законодательства, рассмотрение дел в судах, распоряжения, запреты, ограничения, выдачу разрешительных документов и др. [70,102,148, 150].

Экономический механизм государственного управления лесным хозяйством включает: учет лесного фонда и лесных ресурсов, их экономическую оценку, виды пользования, платежи за пользование, формирование доходов от лесопользования и расходов на воспроизводство, охрану и защиту (рис. 4).

Государству – собственнику лесов, как экономически заинтересованному субъекту лесных отношений, необходимо вести учет государственного имущества, чтобы повысить его стоимость и доходность, определять ценовую политику, создавать условия для формирования рынка прав лесопользования, соблюдать баланс доходов и расходов в лесном хозяйстве в рамках консолидированного бюджета.

Рисунок 4. Схема экономического механизма государственного управления лесами РФ и хозяйством в них в законодательном поле Лесного кодекса 2006 г.

На основе проведенного анализа научно-теоретических основ управления лесным хозяйством мы полагаем, что формирование институциональных условий для эффективного развития лесохозяйственной деятельности в условиях государственной собственности на леса является важнейшей задачей государственного регулирования в управлении лесами и хозяйством в них.

Организация лесохозяйственной деятельности состоит в координации действий и взаимной увязке функционирования трех отдельных элементов [81, 102,140], таких как:

1) леса как средство производства;

2) пользование ресурсами и услугами леса;

3) меры по воспроизводству ресурсов и услуг леса, составляющие комплекс лесохозяйственных мероприятий.

Все эти блоки единого объекта управления должны быть организационно соединены между собой и с внешней средой. Внешней средой в отношении единого объекта управления являются: рынки, в сфере влияния которых находятся конкретные леса; функционирующие на базе этих лесов хозяйствующие субъекты; окружающая среда; действующие меры государственного регулирования лесных отношений.

Организация как функция лесоуправления включает: организацию лесов (лесного фонда); организацию лесопользования; организацию лесного хозяйства; организацию экономических отношений между пользователями и органами управления лесами, организацию системы планирования, отчетности и информации (статистики) с соответствующей системой показателей, обеспечивающих слежение (мониторинг) за объектом управления, его состоянием, эффективностью использования ресурсов [81, с. 99]. Названный перечень составляющих свидетельствует о том, что объект управления в лесном хозяйстве в организационном отношении имеет очень сложную структуру.

Таким образом, организация, как функция лесоуправления, определяет структуру отрасли, взаимосвязь и соподчиненность отдельных составляющих её производств, а также систему критериев и индикаторов оценки эффективности взаимодействующих частей и всей отрасли.

Цикл лесохозяйственной деятельности завершается достижением определенного результата. Наличие измеримого результата (без которого управление невозможно) позволяет оценивать степень достижения цели как предвосхищаемого, ожидаемого результата деятельности [90].

Эффективность деятельности – степень соответствия ее результата целям субъекта, осуществляющего деятельность. Воздействуя на компоненты деятельности – управляя ими, можно влиять на результат деятельности и, следовательно, на её эффективность в целом [91]. Оценка эффективности управления – необходимый элемент управленческой деятельности, который показывает, отвечает ли полученный результат намеченным целям и выполняются ли управленческие функции должным образом [92].

Определение эффективности управления организацией не является самоцелью, оно необходимо для постоянного совершенствования управленческого процесса, позволяющего с приемлемыми затратами достигать главной цели организации.

Наряду с этим следует отметить, что на текущий момент времени остается малоисследованной проблема организации эффективного управления лесохозяйственной деятельностью, в основу которой заложено расширенное воспроизводство лесов на основе инновационных технологий в лесоводстве и лесозаготовках, строительство лесной инфраструктуры, лесоустройство. В то же время отсутствует и научное обоснование подходов к оценке эффективности управления лесохозяйственной деятельностью.