Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)"

А. А. Кирилловых, А. Л. Благодир
Комментарий к Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (постатейный; издание третье, переработанное и дополненное)

(в ред. Федеральных законов от 24.07.1998 № 125-ФЗ, от 04.01.1999 № 5-ФЗ, от 17.07.1999 № 172-ФЗ, от 27.05.2000 № 78-ФЗ, от 09.06.2001 № 74-ФЗ, от 08.08.2001 № 123-ФЗ, от 29.12.2001 № 188-ФЗ, от 30.12.2001 № 196-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 23.10.2003 № 132-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 29.12.2004), от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, от 01.12.2007 № 309-ФЗ, от 01.03.2008 № 18-ФЗ, от 14.07.2008 № 110-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 22.12.2008 № 269-ФЗ, от 28.04.2009 № 72-ФЗ, от 24.07.2009 № 213-ФЗ, от 09.12.2010 № 351-ФЗ, от 01.07.2011 № 169-ФЗ, от 19.07.2011 № 248-ФЗ, от 06.11.2011 № 299-ФЗ, от 16.11.2011 № 318-ФЗ, от 30.11.2011 № 355-ФЗ, от 10.07.2012 № 110-ФЗ, от 20.07.2012 № 124-ФЗ, от 30.12.2012 № 296-ФЗ, от 23.02.2013 № 11-ФЗ, от 07.05.2013 № 104-ФЗ, от 02.07.2013 № 168-ФЗ, от 02.07.2013 № 183-ФЗ, от 02.07.2013 № 185-ФЗ, от 25.11.2013 № 312-ФЗ, от 28.12.2013 № 421-ФЗ, от 28.06.2014 № 200-ФЗ, от 21.07.2014 № 267-ФЗ, от 01.12.2014 № 419-ФЗ, от 29.06.2015 № 176-ФЗ, от 28.11.2015 № 358-ФЗ, от 29.12.2015 № 399-ФЗ, от 19.12.2016 № 444-ФЗ, от 19.12.2016 № 461-ФЗ, от 07.03.2017 № 30-ФЗ, от 01.06.2017 № 104-ФЗ, от 07.06.2017 № 116-ФЗ, от 30.10.2017 № 307-ФЗ, от 05.12.2017 № 392-ФЗ, от 29.12.2017 № 477-ФЗ, от 07.03.2018 № 47-ФЗ, от 07.03.2018 № 56-ФЗ, от 29.07.2018 № 272-ФЗ)

(постатейный)

Авторы

Благодир Алла Леонтьевна, д.ю.н., доцент, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», имеет большой опыт работы в системе социальной защиты населения. Лауреат премии «Юрист года – 2011» в номинации «Юридическое образование и наука» Кировского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». Автор более 100 трудов по проблемам права социального обеспечения.

Комментарии к преамбуле, ст. 1, 2, 3, 3.1 (в соавторстве с А.А. Кирилловых), 7, 8, 11.1 (в соавторстве с А.А. Кирилловых), 13, 17 (в соавторстве с А.А. Кирилловых), 21, 22, 23, 27, 28, 28.1, 28.2;

Кирилловых Андрей Александрович, к.ю.н., доцент кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы ФГБОУ ВО «Вятский государственный университет», кафедры трудового и предпринимательского права Волго-Вятского института (филиала) ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)». Лауреат премии «Юрист года – 2015» в номинации «Юридическое образование и наука» Кировского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», член РАЮН. Автор более 300 работ по праву, включая монографии, учебные и практические пособия, комментарии к российскому законодательству, статьи в периодических изданиях.

Комментарии к ст. 3.1 (в соавторстве с А.Л. Благодир), 4, 5, 5.1, 6, 8.1, 9, 10, 11, 11.1 (в соавторстве с А.Л. Благодир), 14, 14.1,15, 15.1, 16, 17 (в соавторстве с А.Л. Благодир), 19, 20, 24, 31, 32, 33, 35, 36.

Принятые сокращения

1. Нормативные правовые акты

Конституция РФ – Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ);

БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г., с изм. от 11.10.2018 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823;

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301;

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532;

ЖК РФ – Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 2005. № 1 (Часть1);

КАС – Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 19.07.2018 г.) // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12. 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 12.11.2018 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1;

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824;

СК РФ – Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 03.08.2018 г.) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16;

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12. 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 11.10.2018 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3;

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 12.11.2018 г.) // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

2. Официальные издания

Ведомости СНД и ВС (СССР, РСФСР, РФ) – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФР, РФ);

СААПРФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации;

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации.

3. Органы власти

Банк России – Центральный Банк Российской Федерации;

ГТК РФ – Государственный таможенный комитет Российской Федерации;

МВД – Министерство внутренних дел Российской Федерации;

Минздрав РФ – Министерство здравоохранения Российской Федерации;

Минздравсоцразвития РФ – Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

Минкомсвязи РФ – Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;

Минкультуры России – Министерство культуры Российской Федерации.

Минпромторг РФ – Министерство промышленности и торговли Российской Федерации;

Минобразования РФ – Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации;

Минобрнауки РФ – Министерство образования и науки Российской Федерации;

Минспорта РФ – Министерство спорта Российской Федерации;

Минстрой РФ – Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

Минтранс России – Министерство транспорта Российской Федерации;

Минтруда РФ – Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации;

Минюст РФ – Министерство юстиции Российской Федерации;

МОТ – Международная организация труда;

ООН – Организация объединенных наций;

Правительство РФ – Правительство Российской Федерации;

ПФ РФ – Пенсионный Фонд Российской Федерации;

ФСБ России – Федеральная служба безопасности Российской Федерации;

ФСКН России – Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков Российской Федерации;

ФСИН России – Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации;

ФСС РФ – Фонд социального страхования Российской Федерации;

Минрегион РФ – Министерство регионального развития Российской Федерации;

Центризбирком – Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.

4. Прочие сокращения

АЭС – атомная электростанция;

ВВК – военно-врачебная комиссия;

ВОГ – Всероссийское общество глухих;

ВОИ – Всероссийское общество инвалидов;

ВОС – Всероссийское общество слепых;

ДОСААФ – Добровольное общество содействия армии, авиации и флоту;

ЕАВИИАС – Единая автоматизированная вертикально-интегрированная информационно-аналитическая система по проведению медико-социальной экспертизы;

ЕГИССО – Единая государственная информационная система социального обеспечения;

ЕГЭ – единый государственный экзамен;

ЕТКС – единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих;

ЖКУ – жилищно-коммунальные услуги;

ЖКХ – жилищно-коммунальное хозяйство;

ЗО – Закон области;

ИПРА – Индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида;

МСЭ – медико-социальная экспертиза;

МФЦ – многофункциональный центр;

ПК – Пермский край;

п. – пункт (-ы);

подп. – подпункт (ы-);

ред. – редакция;

РЗ – Республиканский закон;

РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика;

РФ – Российская Федерация;

СНИЛС – страховой номер индивидуального лицевого счета;

СССР – Союз Советских Социалистических Республик;

ст. – статья;

ТСР – технические средства реабилитации;

ФГИС – Федеральная государственная информационная система;

ФЗ – Федеральный закон;

ФКЗ – Федеральный конституционный закон;

ФРИ – Федеральный реестр инвалидов;

ч. – часть (-и).

Комментарий к федеральному закону от 24 ноября 1995 года № 181-фз «О социальной защите инвалидов в российской федерации»

Настоящий Федеральный закон определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Предусмотренные настоящим Федеральным законом меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к преамбуле Закона

Глобализация, стирающая национальные границы государств, ведет к расширению числа факторов социального риска и их дифференциации. Все больше конкретных социальных событий, а также условий жизнедеятельности, находящихся вне сферы социального контроля, влияют на возникновение и развитие различных патологий, и в целом на здоровье человека, как при рождении, так и в процессе жизни[1]1
  Федорова М.Ю. Геополитические факторы социального риска и их влияние на национальные системы социального обеспечения: правовые аспекты // Российский юридический журнал. 2015. № 6. С. 161 – 169.


[Закрыть]. Нередко данные условия и обстоятельства приводят человека к инвалидности.

Решение проблем инвалидности является одним из приоритетных направлений социальной политики государства. Это обусловлено увеличением доли лиц с ограниченными возможностями в структуре населения и трудностями интеграции данной категории граждан в различные сферы общественной жизни. Необходимость решения проблем инвалидности вызвана масштабностью, сложностью и многообразием проблем реабилитации инвалидов и интеграции их в общество, что предполагает:

разработку и осуществление комплекса программных мероприятий, взаимоувязанных по конкретным целям, ресурсам, срокам реализации и исполнителям;

потребность в координации усилий органов государственной власти различных уровней и негосударственных организаций, в том числе общественных объединений инвалидов.

Полноценная жизнедеятельность подавляющего большинства инвалидов невозможна без предоставления им различных видов помощи и услуг, соответствующих их социальным потребностям. Адекватное и своевременное удовлетворение индивидуальных потребностей инвалидов призвано обеспечить компенсацию имеющихся у них ограничений жизнедеятельности. Оно заключается в создании им равных с другими категориями населения возможностей в социально-бытовой, профессиональной, общественно-политической, культурной и иных сферах[2]2
  Макарова Т.А. Профессиональная подготовка социальных работников в вузе к культурно-досуговой деятельности с инвалидами // Автореф. дис…канд. пед. наук. Ульяновск, 2006.


[Закрыть]. Следует использовать весь комплекс мер, отвечающих интересам инвалидов, сделать их полноправными членами российского общества, создать необходимые условия для жизнедеятельности, исключить какую бы то ни было дискриминацию данной категории граждан по признаку наличия инвалидности, которая не должна являться ограничивающим фактором, ухудшающим положение данных лиц в обществе.

Нормативные правовые акты в области социального обеспечения и принимаемые решения должны отвечать самым высоким требованиям, соответствовать общемировым стандартам прав человека и международным нормам социального обеспечения[3]3
  Право социального обеспечения / под ред. К.Н.Гусова. М., 2009. С. 619.


[Закрыть]. Социально-экономические права, которые призваны обеспечить физические, материальные, духовные и другие, социально значимые потребности личности, получили всеобщее признание, в том числе на международном уровне. Они закреплены во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Европейской социальной хартии, а также в иных международных правовых актах, посвященных различным направлениям международного сотрудничества в области социально-экономических прав человека[4]4
  Миронова Т.К. Право и социальная защита. М., 2006. С. 74–75.


[Закрыть].

В основе международно-правового регулирования социального обеспечения находятся акты Организации Объединенных Наций (ООН), закрепившие основополагающие права человека. Права человека, получившие всеобщее признание, в настоящее время возведены в ранг основных прав и свобод в законодательствах развитых стран мира[5]5
  Право социального обеспечения / под ред. К.Н.Гусова. М., 2009. С.619.


[Закрыть].

Статью 23 можно считать одним из базовых положений Всеобщей декларации в сфере социально-экономических прав[6]6
  Миронова Т.К. Право и социальная защита. М., 2006. С.75.


[Закрыть]. В ней закреплено право каждого работающего на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное человека существование для него самого и его семьи, и дополняемое, при необходимости, средствами социального обеспечения[7]7
  Всеобщая декларация прав человека // http://www.un.org/russian/documen/declarat/declhr.htm (10.05.2010).


[Закрыть].

Положения Всеобщей декларации имеют принципиальное значение и, несмотря на необязательный характер, приняты международным сообществом, постоянно развиваются и дополняются в других международных актах и в национальном законодательстве.

Несомненно, для регламентации социального обеспечения имеет значение и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Пакт признает за каждым индивидом право на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9)[8]8
  Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах// http://www.un.org/russian/documen/convents/pactecon.htm (10.05.2010)


[Закрыть].

В Конвенции о защите прав инвалидов особо выделен принцип недискриминации. Он является производным от провозглашенного принципа уважения неотъемлемого достоинства, личной самостоятельности, независимости человека, включая свободу делать свой собственный выбор[9]9
  Парягина О.А. Инвалиды: дискриминация и занятость. // Трудовое право. 2007. № 4.


[Закрыть].

В сфере труда и занятости Конвенция о защите прав инвалидов признает право инвалидов на труд наравне с другими, включающее в себя возможность зарабатывать на жизнь трудом, который свободно выбран или принят на рынке труда[10]10
  Там же.


[Закрыть].

Значение Конвенции состоит в необходимости защиты инвалидов, а это означает, что государства-участники принимают на себя конкретные обязательства по устранению препятствий в жизнедеятельности инвалидов. С принятием данной Конвенции защита и поощрение прав лиц с ограниченными возможностями были подняты на надлежащий международно-правовой уровень.

Важное значение в регулировании социального обеспечения инвалидов имеет Конвенция ООН о правах инвалидов[11]11
  Конвенция ООН о правах инвалидов – одобрена Резолюцией 61/106 Генеральной Ассамблеей ООН 13.12.2006 г. // http://fondzasova.ucoz.ru/news/2009-07-20-18 (10.05.2010 г.)


[Закрыть]. Ее роль сложно переоценить, она стала первым международным договором в области прав человека, принятым в новом столетии, историческим шагом в направлении содействия обеспечению прав инвалидов на международном договорном уровне[12]12
  Овсюк А.М. Конвенция ООН о правах инвалидов – важный договор для защиты уязвимых групп населения // Юрист-международник. 2007. № 3.


[Закрыть].

Конвенция переносит акцент с доступности материальных благ на более широкую проблему равенства и определения социальных барьеров, препятствующих участию инвалидов в общественной жизни, а также пользования ими ресурсами здравоохранения, образования, трудоустройства и духовного развития[13]13
  Государственная политика в отношении трудовой занятости людей с инвалидностью: международный опыт и российская практика. Пособие для специалистов, работающих в сфере трудоустройства людей с инвалидностью. М., 2008. С. 82.


[Закрыть].

Российская Федерация подписала данную Конвенцию, что является свидетельством согласия нашего государства с теми основополагающими принципами, на которых строится современная политика государства в отношении инвалидов, о готовности страны к соблюдению международных стандартов прав инвалидов[14]14
  Жаворонков Р.Н. Сравнительно-правовой анализ федерального законодательства РФ в области реабилитации и социальной защиты инвалидов и Конвенции ООН о правах инвалидов. Научно-практическое пособие. М., 2009. С.6.


[Закрыть].

Конвенция о правах инвалидов содержит положения, направленные на защиту и поощрение их прав, ликвидацию дискриминации, обеспечение права на работу, здравоохранение, образование и полное участие в жизни общества[15]15
  Понятовская О. Уважение прав и достоинства // Социономия. Приложение журналу «Социальная защита». 2008. № 9. С.18.


[Закрыть]. Большинство норм направлены на применение позитивных мер для поощрения и защиты прав инвалидов. Они придают особый характер Конвенции и в значительной степени содействуют тому, что инвалиды стали субъектами прав, способными их отстаивать в качестве полноправных членов общества[16]16
  Овсюк А.М. Конвенция ООН о правах инвалидов – важный договор для защиты уязвимых групп населения // Юрист-международник. 2007. № 3.


[Закрыть].

В рамках ООН были приняты и другие документы, касающиеся прав инвалидов, такие как: Декларация о правах умственно отсталых лиц (1971 г.), Декларация о правах инвалидов (1975 г.), Принципы защиты психически больных лиц и улучшения психиатрической помощи (1991 г.), Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов (1993 г).

Декларация о правах умственно отсталых лиц (1971 г.)[17]17
  См.: Декларация о правах умственно отсталых лиц // http:// www.un.org/russian/documen/declarat/retarded.htm (10.01.2010).


[Закрыть] устанавливает равенство прав данных лиц с иными гражданами, в том числе в области медицинской помощи и лечения, образования, обучения, занятости. Важным является то, что в п. 4 Декларации закреплено положение, согласно которому в тех случаях, когда это возможно, умственно отсталое лицо должно жить в кругу своей семьи или с приемными родителями и участвовать в различных формах жизни общества. Семьи таких лиц должны получать помощь. В случае необходимости помещения такого человека в специальное заведение необходимо сделать так, чтобы новая среда и условия жизни как можно меньше отличались от условий обычной жизни. Этот аспект должен учитываться государством при проведении политики в области социального обеспечения инвалидов, в том числе и с психическими заболеваниями.

Декларация ООН «О правах инвалидов» (1975 г.)[18]18
  Декларация о правах инвалидов // http://www.un.org/russian/documen/declarat/disabled.htm (10.05.2010)


[Закрыть], как и многие другие международно-правовые акты, говорит о недопустимости дискриминации инвалидов, о необходимости обеспечения их всеми правами, гарантированными каждому, вне зависимости от состояния здоровья.

Другим актом, имеющим не менее важное значение, являются «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов» (1993 г.)[19]19
  См.: Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов, утверждены Резолюцией 48/96 Генеральной Ассамблеи ООН от 20.12.1993 г. // http://www.un.org/russian/documen/convents/disabled.htm (10.05.2010).


[Закрыть], которые носят рекомендательный характер, но они могут стать нормами международного обычного права, если будут применяться большим числом государств, выразивших желание соблюдать международное право.

Данные Правила предполагают взятие государствами серьезных моральных и политических обязательств в отношении обеспечения равенства возможностей для инвалидов; закрепляют принципы, касающиеся ответственности, принятия мер и обеспечения сотрудничества; определяют области, имеющие решающее значение для обеспечения качества жизни, всестороннего участия в жизни общества и равенства; являются основой, на которой инвалиды и их организации могут вырабатывать свою политику и строить свою деятельность; затрагивают вопросы социального обеспечения инвалидов в области занятости, образования, культуры, спорта, реабилитации.

Важное значение в правовом регулировании социального обеспечения инвалидов имеет деятельность Международной организации труда (далее – МОТ). МОТ рекомендует меры по созданию возможностей трудоустройства инвалидов на свободном рынке труда, в том числе по финансовому стимулированию предпринимателей для поощрения их деятельности по организации профессионального обучения и последующей занятости инвалидов, разумному приспособлению рабочих мест, трудовых операций, инструментов, оборудования и организации труда, а также по оказанию правительством помощи в создании специализированных предприятий для инвалидов, которые не имеют реальной возможности получить работу в неспециализированных организациях[20]20
  Парягина О.А. Инвалиды: дискриминация и занятость // Трудовое право. 2007. № 4.


[Закрыть].

Конвенция МОТ № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» (1967 г.)[21]21
  Конвенция МОТ № 128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» // http://www.uraltradeunion.ru/acts/mezdunarod/inalid.html (10.05.2010).


[Закрыть] устанавливает обязанность участвующих в Конвенции государств обеспечить инвалидам предоставление пособия по инвалидности; определяет период выплаты данного пособия – пока лицо не приобретет право на получение пенсии по старости; закрепляет положение, согласно которому размеры периодических денежных выплат пересматриваются в случае существенных изменений в общем уровне заработной платы или в стоимости жизни.

В Рекомендации МОТ № 131 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» (1967 г.) в части вопросов, касающихся уровня обеспечения, важными являются следующие положения: национальным законодательством должны устанавливаться минимальные размеры пособий по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца, с тем чтобы гарантировать уровень жизни; размеры этих пособий должны периодически регулироваться с учетом изменений в общем уровне заработной платы или стоимости жизни. Таким образом, появляется необходимость учета инфляционных процессов, так как они снижают реальные размеры пособий[22]22
  Миронова Т.К. Право и социальная защита. М., 2006. С. 80.


[Закрыть].

Ряд документов МОТ регулируют вопросы профессиональной реабилитации и обеспечения занятости инвалидов. К таковым относятся: Конвенция № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов», Рекомендация № 99 «О переквалификации инвалидов».

В Конвенции № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1983 г.)[23]23
  Конвенция МОТ № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» // http://www.zaki.ru/pagesnew.php?id=1270 (10.05.2010).


[Закрыть] определено, что политика в области трудоустройства инвалидов направлена на то, чтобы соответствующие меры по профессиональной реабилитации распространялись на все категории инвалидов, а также на содействие возможностям занятости инвалидов на свободном рынке труда (ст. 3). Деятельность в области содействия в трудоустройстве основана на принципе равенства возможностей инвалидов и трудящихся в целом. Соблюдается равенство обращения и возможностей для трудящихся мужчин и женщин, являющихся инвалидами. Специальные позитивные меры, направленные на обеспечение подлинного равенства обращения и возможностей для инвалидов и других трудящихся, не считаются дискриминационными в отношении других трудящихся (ст. 4).

Рекомендация № 99 «О переквалификации инвалидов» (1955 г.)[24]24
  Рекомендация МОТ № 99 «О переквалификации инвалидов»// http://www.nashepravo.org/index.php?name=Pages&op=page&pid=79 (26.05.2010).


[Закрыть] определяет принципы и методы профессионального ориентирования, профессионального обучения и трудоустройства инвалидов; закрепляет необходимость создания и развития специализированных служб профессионального ориентирования для инвалидов, нуждающихся в помощи при выборе или изменении профессии.

В конвенциях и рекомендациях МОТ сформулированы основные положения, которые адаптированы для применения их в любых экономических условиях. Для успешного развития России изучение и учет международного опыта представляется очень значимым.

В настоящее время все большее значение для России приобретают и нормативные правовые акты Совета Европы. Так, первым важным документом Совета Европы явились Европейское временное соглашение о социальном обеспечении по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца и Европейская Конвенция «О социальной и медицинской помощи».

В вопросах социального обеспечении лиц с ограниченными возможностями Европейская социальная хартия[25]25
  Европейская социальная хартия// http://www.memo.ru/prawo/euro/eusoc.htm (10.05.2010).


[Закрыть] имеет принципиальное значение. Согласно ст. 15 Хартии стороны обязуются принимать надлежащие меры по организации учебных заведений, в том числе, в случае необходимости, государственных или частных специализированных учреждений; принимать надлежащие меры по трудоустройству нетрудоспособных лиц, такие как создание специализированных служб по трудоустройству, учреждений со специальными условиями труда, а также меры по поощрению работодателей принимать инвалидов на работу. Кроме того, Европейская социальная хартия предусматривает соответствующие обязательства договаривающихся государств в области права на социальную и медицинскую помощь, пользования услугами социального обеспечения, права на охрану здоровья.

Другой не менее важный правовой акт Европы – Европейский кодекс социального обеспечения. Он закрепляет права граждан на предоставление им помощи в связи с состоянием здоровья, которое требует медицинской помощи профилактического или лечебного характера; на предоставление выплат по болезни; на предоставление помощи инвалидам[26]26
  Европейский кодекс социального обеспечения // http://www.kadis.ru/newstext.phtml?id=20084 (26.05.2010).


[Закрыть].

В рамках Совета Европы разрабатываются и документы, направленные на защиту прав инвалидов. Так, в апреле 2006 г. Совет Европы принял «План действия по содействию правам и полному участию людей с ограниченными возможностями в обществе: улучшение качества жизни людей с ограниченными возможностями в Европе, рассчитанный на 2006–2015 годы»[27]27
  План мероприятий Совета Европы по содействию правам людей с ограниченными возможностями здоровья // http://www.coe.int/t/dc/files/themes/handicap/default_RU.asp (24.05.2010 г.)


[Закрыть]. Он направлен на то, чтобы воплотить цели Совета Европы в отношении прав человека, запрета на дискриминацию, равных возможностей, полного участия людей с ограниченными возможностями как граждан и вовлечения их в жизнь общества (п. 1.1.2)[28]28
  План мероприятий Совета Европы по содействию правам людей с ограниченными возможностями здоровья //http://www.coe.int/t/dc/files/themes/handicap/default_RU.asp (24.05.2010 г.)


[Закрыть].

Россия принимает участие в реализации мероприятий, предусмотренных данным Планом, что можно рассматривать как приоритетное направление современной социальной политики Российского государства[29]29
  Гришин В. Управление нуждается в совершенствовании // Социономия. Приложение к журналу «Социальная защита». 2009. № 5. С.15.


[Закрыть].

Многие международные правовые акты имеют декларативный характер, но их роль в регулировании социального обеспечения лиц с ограниченными возможностями достаточно велика, поэтому при разработке своей политики, принятии обязательных нормативно-правовых актов государства берут их положения за основу для развития национального законодательства.

Право на социальное обеспечение, в том числе и право на обеспечение инвалидов, признается одной из общечеловеческих ценностей в цивилизованном обществе, и в силу норм международного права соответствующие обязанности возлагаются на Российское государство[30]30
  Гусева Т.С. Конституционное право на социальное обеспечение и роль государства в его реализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 18.


[Закрыть].

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ правовое регулирование отношений в сфере социального обеспечения отнесено к совместной компетенции Федерации и субъектов. Реализация данного конституционного положения осуществляется путем принятия законов, подзаконных и иных нормативных правовых актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Такой прием правового регулирования общественных отношений в теории права социального обеспечения раскрывается как сочетание централизованного регулирования с региональным.

Федеральным законом от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ[31]31
  См.: Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.


[Закрыть] (далее – Федеральный закон № 122-ФЗ) существенно расширен объем компетенции субъектов в данной сфере, поскольку им переданы полномочия по самостоятельному правовому регулированию целого ряда общественных отношений по социальному обеспечению, которые до 1.01. 2005 г. находились в ведении федерального законодателя. Реализация этих полномочий дает мощный импульс для правотворчества субъекта Федерации в сфере социального обеспечения, в связи с чем региональный компонент приобретает все большее значение в программах социальной защиты населения.

Задача государства состоит в том, чтобы гарантировать каждому минимальный уровень социальной защиты, а значит, и минимальный уровень предоставления социального обеспечения, в том числе и инвалидам. Государство пытается идти по пути установления минимальных государственных стандартов, которые для регионов должны быть «отправной точкой», на которую они могли бы опираться при предоставлении социального обеспечения гражданам, проживающим на их территории.

Существует прямая взаимосвязь между уровнем финансирования и результатами реализации областных Программ, которая определяется стабильностью и полнотой финансирования. Для проведения ряда мероприятий, предусмотренных Программами, возможно привлечение внебюджетных источников – средств общественных объединений.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следовательно, Российская Федерация и ее субъекты несут ответственность за решение вопросов в сфере социальной защиты населения, в том числе в сфере социальной защиты инвалидов.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы. Заключенные в них положения получают затем развитие в законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Отсутствие федерального закона не может служить препятствием для выработки необходимого правового акта субъектом Федерации. Конституция не запрещает опережающего правового регулирования в субъекте Федерации и не устанавливает жесткой последовательности в регулировании отношений по вопросам совместного ведения, т. е. не требует, чтобы вначале принимался закон или иной нормативный правовой акт субъекта Федерации. Она требует только одного: чтобы законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации принимались в соответствии с федеральными законами.

Субъекты Федерации в соответствии с федеральным законодательством принимают свои нормативные правовые акты, улучшающие, по сравнению с федеральным, положение социально незащищенных граждан, в том числе и инвалидов. Примерами такой законотворческой деятельности могут служить Законы: Республики Татарстан от 24.07.2006 г. № 60-ЗРТ «О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите»[32]32
  Ведомости Государственного Совета Татарстана, 2006, № 7 (часть 1), Ст.1622.


[Закрыть], Пермского края от 04.04.2016 г. № 627-ПК «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к информации, объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур Пермского края»[33]33
  Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края, № 14, 11.04.2016.


[Закрыть] и других субъектов РФ.

Кардинальные преобразования в механизмах социальной защиты населения регионов России произошли в связи с упомянутым Федеральным законом № 122-ФЗ. В федеральные законы и другие нормативные правовые акты внесены принципиально важные изменения, которые направлены на упорядочение системы предоставляемых гражданам РФ и иным лицам, проживающим на территории государства, гарантий, мер социальной защиты и социальной поддержки.

В соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ правовое регулирование ряда ранее предоставлявшихся на федеральном уровне льгот и гарантий в настоящее время осуществляют субъекты РФ. При переходе к системе социального обеспечения граждан, основанного на положениях данного Закона, субъекты РФ должны:

при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;

реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений;

не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

Основная цель данного Закона заключается в том, что субъекты РФ не только обязаны предоставлять гарантированные на федеральном уровне отдельные виды социального обеспечения (натуральные льготы, денежные пособия и др.), но и вправе устанавливать иные виды социального обеспечения за счет средств своих бюджетов.

Тем не менее за прошедшее время с момента принятия Федерального закона № 122-ФЗ стало очевидно, что закон своих целей по обеспечению конституционных гарантий прав граждан в сфере социального обеспечения в полной мере не достиг.