Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» (постатейный)"

Согласно ст. 76 ТК РФ работодатель помимо случаев, изложенных в ТК РФ, обязан отстранить работника в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Одним из таких актов является комментируемый Закон.

Работодатель отстраняет от работы (не допускает к работе) работника на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от работы или недопущения к работе. По общему правилу в период отстранения от работы (недопущения к работе) заработная плата работнику не начисляется.

При этом, если прививки от инфекционных заболеваний не проведены по вине работодателя, за работником за все время отстранения от работы сохраняется заработная плата.

Сомнение, тем не менее, возникает при отнесении к указанному перечню видов работ работы во всех видах и типах образовательных учреждений.

Закон РФ «Об образовании» указывает, что к педагогической деятельности в образовательных учреждениях не допускаются лица, которым она запрещена приговором суда; лица, которые имели судимость за определенные преступления; лица, имеющие медицинские противопоказания (ст. 53). Отсутствие профилактических прививок не входит в понятие «медицинские противопоказания». Поэтому указание в постановлении Правительства РФ всех типов и видов образовательных учреждений вступает в противоречие с положениями Закона.

3. Требования Закона к необходимости подтверждения в письменной форме отказа граждан от профилактических прививок продиктованы необходимостью фиксации объективной воли человека, связанной с внутренним убеждением отсутствия потребности в проведении иммунопрофилактики собственного организма. Кроме того, письменный факт отказа необходим для проведения статистического наблюдения в сфере иммунопрофилактики, в частности случаев отказа от проведения прививок.

При возникновении вреда здоровью человека, а также летальных исходов, связанных с отсутствием иммунитета (прививок) от определенных инфекционных заболеваний, которые гражданину предлагалось провести, факт отказа от проведения прививок служит основанием для исключения ответственности учреждений здравоохранения и их должностных лиц, обязанных проводить иммунопрофилактические мероприятия.

Глава III
Финансовое обеспечение иммунопрофилактики

Статья 6. Финансовое обеспечение иммунопрофилактики

1. Финансовое обеспечение противоэпидемических мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней, а также проведение профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок, является расходным обязательством Российской Федерации.

2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают расходные обязательства субъектов Российской Федерации по реализации мер в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней на территории субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий.

3. Органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения, осуществляют организацию проведения профилактических прививок, включенных в Национальный календарь профилактических прививок, в соответствии с объемом поставленных учреждениям муниципальной системы здравоохранения медицинских иммунобиологических препаратов.

Реализация социальных функций государства строится в контексте модернизации системы социального обеспечения граждан. В комментируемый Закон, один из многих, регулирующих вопросы социальной сферы, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ внесены изменения, связанные с корректировкой нормативной базы порядка и условий социального обеспечения. Корректировки коснулись наименования главы III Закона. В частности, название главы «Финансирование иммунопрофилактики» заменено на «Финансовое обеспечение иммунопрофилактики». Аналогичные изменения претерпела и ст. 6 Закона, где слово «финансирование» иммунопрофилактики заменено на слово «финансовое обеспечение».

Комментируемая статья в действующей ее редакции определяет условия и порядок обеспечения проведения иммунопрофилактики. Цель обеспечения соответствующих мероприятий – на каждом уровне власти определить ответственность за проведение предупреждения, ограничение распространения и ликвидации инфекционных болезней в рамках соответствующих территориальных образований. Мероприятия по иммунопрофилактике проводятся как бесплатно, так и платно. Бесплатные мероприятия по иммунопрофилактике производятся за счет бюджетных средств.

Кроме того, новая редакция комментируемой нормы в большей степени соответствуют положению о разграничении полномочий.

В соответствии с п. «ж» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится координация вопросов здравоохранения.

В статье определена организация порядка финансового обеспечения иммунопрофилактики, а также разграничена ответственность в установленной сфере за осуществление мероприятий по иммунопрофилактике.

В отличие от прежнего порядка финансирования иммунопрофилактики, определяющего финансовую нагрузку федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ, средств фондов обязательного медицинского страхования и других источников финансирования, обеспечение соответствующих мероприятий в настоящий период возложено на федеральный уровень (федеральный бюджет).

При этом к мероприятиям иммунопрофилактики, которые обеспечиваются на федеральном уровне, отнесены 1) противоэпидемические мероприятия (осуществляемые в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней); 2) профилактические мероприятия (профилактические прививки, включенные в национальный календарь профилактических прививок).

На органы государственной власти субъектов РФ возложены обязанности по определению расходных обязательств субъекта РФ в сфере иммунопрофилактики в пределах своих полномочий.

Как правило, федеральный центр делегирует полномочия по осуществлению отдельных федеральных функций на более низкий уровень системы государственной власти. Делегирование полномочий (передача полномочий другому лицу) применяется обычно как средство децентрализации управления.

Бюджетные полномочия – установленные Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Федеральным законом от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ[47]47
  СЗ РФ. – 2007. – № 43. – Ст. 5084.


[Закрыть] в связи с процессами совершенствования разграничения полномочий комментируемая статья дополнена отдельным пунктом, связанным с определением обязанностей органов местного самоуправления в сфере здравоохранения. Обязательства уполномоченных органов здравоохранения на муниципальном уровне в сфере иммунопрофилактики соответствуют объему поставленных учреждениям муниципальной системы здравоохранения медицинских иммунобиологических препаратов. Таким образом, муниципальные учреждения здравоохранения непосредственно организуют проведение профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок.

Статья 7.

Утратила силу.

Статья 7 комментируемого Закона предусматривала поставки медицинских иммунобиологических препаратов для профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок за счет средств федерального бюджета, а по эпидемическим показаниям – за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[48]48
  СЗ РФ. – 1994. – № 34. – Ст. 3540.


[Закрыть] и законодательством субъектов РФ.

В связи с изменением принципов государственной политики определения расходных обязательств и разграничения ответственности за их осуществление, закрепленных Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, требования указанной статьи вступили в противоречие с порядком финансирования проведения иммунопрофилактики.

Поэтому нормы ст. 7 исключены из положений комментируемого Закона.

Глава IV
Организационные основы деятельности в области иммунопрофилактики

Статья 8. Организационные основы деятельности в области иммунопрофилактики

1. Осуществление иммунопрофилактики обеспечивают федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации.

2. Осуществление иммунопрофилактики в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, обеспечивают военно-медицинские учреждения.

Комментируемая статья устанавливает организационные основы деятельности в области иммунопрофилактики, определяет уполномоченные органы в сфере обеспечения мероприятий по иммунопрофилактике.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в число органов, призванных обеспечивать иммунопрофилактику, внесены изменения. Ранее эти функции были возложены на федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения, органы исполнительной власти в области здравоохранения субъектов РФ, органы и учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Законом № 122-ФЗ внесены технические новеллы, касающиеся как изменений в наименовании органов, так и статуса соответствующих структур.

В настоящий период соответствующими полномочиями обладают:

1) федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения,

2) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор,

3) органы управления здравоохранением субъектов РФ.

В соответствии с постановлением Правительства от 30 июня 2004 г. № 321[49]49
  СЗ РФ. – 2004. – № 28. – Ст. 2898.


[Закрыть] федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере здравоохранения, является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

1. Минздравсоцразвития России осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, включая оказание медицинской помощи (в том числе высокотехнологичной, включая трансплантацию органов и тканей человека), разработку и реализацию современных медицинских технологий, новых методов диагностики и организации оказания медицинской помощи, предоставление услуг в области курортного дела, организацию судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, социальное обслуживание населения, оказание протезно-ортопедической помощи, реабилитацию инвалидов, проведение медико-социальной экспертизы, профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации медицинских, фармацевтических и санитарно-эпидемиологических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569[50]50
  СЗ РФ. – 2005. – № 39. – Ст. 3953.


[Закрыть] федеральным органом исполнительной власти, уполномоченный осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор, являются Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и на транспорте.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утверждено постановлением Правительства РФ от 20 июня 2004 г. № 322)[51]51
  СЗ РФ. – 2004. – № 28. – Ст. 2899.


[Закрыть] указанная Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

На Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека возложен ряд полномочий. В рамках реализации норм комментируемого Закона Федеральная служба осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе:

государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства;

санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы.

Кроме того, Федеральная служба:

регистрирует впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств);

устанавливает причины и выявляет условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

информирует органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

готовит предложения о введении и об отмене на территории РФ, субъектов РФ ограничительных мероприятий (карантина) в порядке, установленном законодательством РФ;

организует в установленном порядке ведение социально-гигиенического мониторинга;

организует деятельность системы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации также включаются в систему органов, обеспечивающих организацию иммунопрофилактики.

Органы управления здравоохранением субъекта являются органами исполнительной власти регионального уровня в установленной сфере деятельности.

В соответствии с п. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Из этого принципа исходит организация системы исполнительной власти в субъектах РФ. Статус субъекта РФ имеют края, области, республики и города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Между тем, на практике структура таких органов неоднородна и образует различные элементы высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Такими органами выступают как региональные (республиканские) министерства, так и профильные департаменты (управления) при администрациях (правительствах) субъектов РФ.

Например, в Саратовской области таким органом является Министерство здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области, деятельность которого как органа отраслевого управления осуществляется на основе постановления правительства Саратовской области от 12 мая 2005 г. № 149-П, которым утверждено Положение о Министерстве здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области.[52]52
  См: Положение о Министерстве здравоохранения и социальной поддержки Саратовской области (утверждено постановлением Правительства Саратовской области от 12 мая 2005 г. № 149-П, г. Саратов) // Неделя области. – 2005. – № 32 (150). – 18 мая.


[Закрыть]

В свою очередь, в Кировской области соответствующие функции возложены на Департамент здравоохранения Кировской области. В соответствии с Положением о департаменте здравоохранения Кировской области (утверждено постановлением правительства Кировской области от 9 декабря 2008 г. № 155/488[53]53
  Вести. Киров. – 2008. – № 152 (1299). – 23 декабря.


[Закрыть]) Департамент здравоохранения является исполнительным органом государственной власти Кировской области отраслевой компетенции, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения.

2. Функции по обеспечению организации иммунопрофилактики в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба, обеспечивают военно-медицинские учреждения.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[54]54
  СЗ РФ. – 1996. – № 23. – Ст. 2750.


[Закрыть] Вооруженные Силы Российской Федерации – государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации. Вооруженные Силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.

Другие войска и воинские формирования создаются для решения специальных задач в сфере обороны государства. Задачи других войск, воинских формирований и органов в области обороны установлены комментируемым Законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ.

В настоящее время существует ряд законодательных актов, которыми возложены иные задачи на другие войска, воинские формирования и органы. Например, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[55]55
  СЗ РФ. – 1994. – № 35. – Ст. 3648.


[Закрыть] предусматривает привлечение специально подготовленных сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Порядок их привлечения определяется Президентом РФ в соответствии с законодательством РФ.

К органам, служба в которых приравнена к воинской службе, относятся внутренние войска Министерства внутренних дел (МВД) Российской Федерации. Для реализации отдельных функций в сфере иммунопрофилактики указанные органы наделены соответствующими полномочиями.

Военно-медицинские учреждения принимают на себя функции в сфере иммунопрофилактики, действуют в системе органов соответственно Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ.

Так, в соответствии с приказом МВД России от 22 октября 2008 г. № 901[56]56
  Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2009. – № 2. – 12 января.


[Закрыть] в единую федеральную централизованную систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора в системе МВД России входят:

Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора Медико-санитарного центра МВД России;

центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора медико-санитарных частей МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации;

Главный центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора внутренних войск МВД России;

центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора региональных командований внутренних войск МВД России и подвижные лаборатории государственного санитарно-эпидемиологического надзора соединений и военно-медицинских учреждений внутренних войск МВД России.

К перечню военно-медицинских учреждений, обеспечивающих проведение иммунопрофилактики, можно отнести:

туберкулезные (противотуберкулезные) учреждения и их филиалы, филиалы госпиталей для лечения туберкулезных больных. Структурные подразделения лечебно-профилактических учреждений для больных внелегочными формами туберкулеза;

инфекционные клиники, госпитали и их филиалы, отделения, палаты для инфекционных больных, кабинеты инфекционных заболеваний;

клиники, отделения, палаты, кабинеты для кожно-венерологических больных;

рентгеновские, радиологические и рентгенорадиологические центры, клиники, отделы, отделения, лаборатории, группы и кабинеты всех профилей, отделения рентгеноударноволнового дистанционного дробления камней; центры, отделения, кабинеты рентгено-хирургических методов диагностики и лечения;

противочумные учреждения;

лаборатории (отделения, группы) учреждений санитарно-эпидемиологического надзора;

туберкулезные (противотуберкулезные) учреждения, клиники, предназначенные для лечения легочных больных;

учреждения (подразделения), предназначенные для лечения и непосредственного обслуживания больных СПИД и ВИЧ-инфицированных;

учреждения (подразделения), осуществляющие проведение консультаций, осмотров, оказание медицинской помощи, судебно-медицинской экспертизы и проведение другой работы, обусловленной непосредственным контактом с больными СПИД и ВИЧ-инфицированными;

лаборатории, которые предназначены для обследования на ВИЧ-инфекцию, исследования крови и биологических жидкостей от больных СПИД– и ВИЧ-инфицированных;

научно-исследовательские подразделения, привлеченные к работе по выполнению научной тематики по проблеме СПИДа.