Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»"

6. Предусматриваются некоторые ограничения реализации принципа обеспечения непрерывности актуализации кадастровых сведений.

Несмотря на то что в основу ведения кадастрового учета положен принцип непрерывного обновления данных, не может являться основанием для признания сведений об объекте недвижимости неактуальными (т. е. не соответствующими действительности) или подлежащими уточнению (т. е. не содержащими полной точной информации):

истечение определенного периода со дня завершения кадастрового учета;

изменение требований к точности или способам определения кадастровых сведений;

изменение геодезической или картографической основы государственного кадастра недвижимости, в том числе системы координат.

7. При внесении изменений кадастровых сведений ранее внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения сохраняются, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

8. Принцип обеспечения общедоступности кадастровых сведений нашел отражение в комментируемой статье.

По общему правилу сведения являются общедоступными, это означает, что кадастровые сведения предоставляются органом кадастрового учета по запросам любых лиц.

Само понятие общедоступной информации содержится в ст. 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», где под ней понимаются общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. Общедоступная информация может использоваться любыми лицами по их усмотрению при соблюдении установленных федеральными законами ограничений в отношении распространения такой информации.

Доступ к кадастровым сведениям может быть ограничен федеральным законом. Так, ограничен доступ к персональным данным собственника объекта недвижимости или кадастрового инженера, выполнявшего кадастровые работы (любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация) в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»[16]16
  СЗ РФ. 2006. № 31 (ч.1.). Ст. 3451.


[Закрыть].

Доступ может быть ограничен и Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»[17]17
  СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 8220–8235.


[Закрыть], согласно которому под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ.

Помимо кадастровых сведений в государственном кадастре недвижимости могут содержаться сведения, носящие временный характер.

Сведения, носящие временный характер, вносятся в государственный кадастр недвижимости только в предусмотренных Федеральным законом случаях и используются только в целях, связанных с осуществлением государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. По истечении определенного времени временные сведения либо становятся кадастровыми, либо аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.

Так, согласно ст. 24 Федерального закона временные сведения вносятся при постановке на учет объекта недвижимости, образованного в результате преобразования объекта(ов) недвижимости. Внесенные сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрацией права на новый (образованный) объект.

Если по истечении одного года со дня постановки на учет этого объекта недвижимости (если объектом недвижимости является земельный участок – двух лет со дня постановки его на учет) не осуществлена государственная регистрация права на него, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.

Временный характер также носят сведения (ч. 11 ст. 25 Федерального закона) при учете части объекта недвижимости. Такие сведения утрачивают временный характер со дня государственной регистрации соответствующего ограничения (обременения) вещного права. Если по истечении 1 года со дня завершения учета этой части объекта недвижимости не осуществлена государственная регистрация соответствующего ограничения (обременения) вещного права, такие сведения аннулируются и исключаются из государственного кадастра недвижимости.

10. Согласно Положению о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости ФАКОН осуществляет создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости.

Правила ведения этого кадастра устанавливаются Министерством юстиции РФ, которому переданы функции по нормативному обеспечению ведения государственного кадастра объектов недвижимости в соответствии с Указом Президента от 24 сентября 2007 г. № 1274.

В соответствии с Порядком, утвержденным приказом Минюста России от 20 февраля 2008 г. № 35[18]18
  Российская газета. 2008. № 39.


[Закрыть] «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости» (зарегистрирован в Минюсте России 21 февраля 2008 г. № 11191), установлены структура, состав кадастровых сведений и правила внесения кадастровых сведений в Реестр объектов недвижимости, структура, состав и правила ведения кадастровых дел.

Указано, что Порядок не определяет правила воспроизведения кадастровых сведений на кадастровых картах, не применяется в отношении сооружений (линейных и тому подобных), расположенных на территории более чем одного кадастрового округа.

1. Каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер (далее – кадастровый номер). Кадастровые номера присваиваются объектам недвижимости органом кадастрового учета.

2. В целях присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории Российской Федерации на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы (далее также – единицы кадастрового деления). При установлении или изменении единиц кадастрового деления территории Российской Федерации соответствующие сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании правовых актов органа кадастрового учета.

3. Порядок кадастрового деления территории Российской Федерации, а также порядок присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров устанавливается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.

Комментируемая статья посвящена общим положениям о кадастровом делении территории Российской Федерации и присвоению каждому объекту недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, индивидуального кадастрового номера.

Необходимо заметить, что сейчас действует ст. 18 Федерального закона «О государственном земельном кадастре», которая так и называется «Кадастровое деление территории Российской Федерации». Проанализировав содержание этой статьи и ст. 5 комментируемого Федерального закона, необходимо отметить следующее.

При разработке Федерального закона законодатель оказался перед выбором: либо создавать принципиально новую систему учета объектов недвижимости, либо использовать систему учета земельных участков. А поскольку с момента принятия Закона «О государственном земельном кадастре» прошло 7 лет и за такой период была создана и отработана система кадастрового учета земельных участков, которая успешно применяется на практике, законодатель предпочел остановиться на втором варианте. На наш взгляд, это вполне оправданный шаг – использовать уже существующую систему, созданные для нее государственные структуры и распространить принципы построения системы земельного кадастра не только на земельные участки, но и на другие объекты недвижимого имущества, дополнив особенностями учета зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства.

Понятие «территория Российской Федерации» определяется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами «О Государственной границе», от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2004 г.), от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (в ред. от 4 ноября 2006 г.), от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (в ред. от 4 ноября 2006 г.), Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Согласно ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Кроме того, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

В соответствии со ст. 1, 2, 22 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»:

внутренние морские воды Российской Федерации – воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации;

территориальное море Российской Федерации – примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль;

прилежащая зона Российской Федерации – морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

Континентальный шельф Российской Федерации включает морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка (ст. 1 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации»).

Согласно ст. 1 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» исключительная экономическая зона Российской Федерации – морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным комментируемым Федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права.

Под «кадастровым делением» понимается административное деление территории Российской Федерации для целей присвоения кадастровых номеров земельным участкам и прочно связанным с ними объектам недвижимого имущества. Единицами кадастрового деления территории России являются кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы.

Поскольку принципы кадастрового деления для ведения земельного кадастра, скорее всего, будут сохранены и применительно к кадастру недвижимости, рассмотрим существующую систему кадастрового деления территории Российской Федерации.

Часть 4 ст. 18 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» предусматривает, что порядок кадастрового деления территории Российской Федерации устанавливается Правительством РФ. В развитие этих положений были приняты постановление Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660 «Об утверждении правил кадастрового деления территории Российской Федерации и правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам» и приказ Росземкадастра от 15 июня 2001 г. № П/117 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра (вместе с Требованиями к кадастровому делению)», которые закрепили понятие и порядок образования кадастровых округов, районов и кварталов.

Если предположить, что кадастровое деление будет сохранено, то кадастровым округом для осуществления кадастра недвижимости будет являться часть территории Российской Федерации, в границах которой будет вестись государственный кадастр недвижимости кадастрового округа.

Сейчас кадастровый округ включает, как правило, территорию субъекта РФ, а также акваторию внутренних вод и территориального моря, прилегающую к этой территории. Приказом Росземкадастра от 14 мая 2001 г. № П/89 «О кадастровом делении территории Российской Федерации» было образовано 89 кадастровых округов.

Территория кадастрового округа делится на кадастровые районы. Им, вероятно, будет часть территории кадастрового округа, в пределах которой будет осуществляться государственный кадастр недвижимости кадастрового района.

Согласно постановлению Правительства РФ № 314 кадастровый район включает, как правило, территорию административно-территориальной единицы субъекта РФ. Акватория внутренних вод и территориального моря может образовывать самостоятельные кадастровые районы.

Территория кадастрового района делится на кадастровые кварталы. Кадастровый квартал – это наименьшая единица кадастрового деления территории кадастрового района, на которую открывается самостоятельный раздел государственного кадастра недвижимости кадастрового района.

В кадастровый квартал, скорее всего, будут входить небольшие населенные пункты, кварталы городской или поселковой застройки и иные ограниченные природными и искусственными объектами территории.

Таким образом, исходя из преемственности принципов кадастрового деления территории Российской Федерации предполагаем, что такая система будет распространена и на ведение государственного кадастра недвижимости. Однако необходимо сразу же оговориться, что для целей ведения такого кадастра должны быть приняты соответствующие нормативные правовые акты, определяющие порядок кадастрового деления территории Российской Федерации, а также порядок присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров (ч. 3 комментируемой статьи) либо внесены изменения в указанные выше акты, устанавливающие ныне действующую систему кадастрового деления, которые будут предусматривать распространение данной системы и на осуществление государственного кадастра недвижимости.

Необходимость принятия дополнительных актов, в свою очередь, порождает вопрос о том, от какого государственного органа они должны исходить. В целом Федеральный закон разделяет понятия «орган кадастрового учета» и «орган нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений».

В отношении органа кадастрового учета в принципе есть достаточная определенность, так как Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» с 12 марта 2004 г. Федеральную службу земельного кадастра России заменило Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, к компетенции которого было отнесено создание и ведение государственного кадастра объектов недвижимости (п. 5.4.5 постановления Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 418 (вред, от 15 ноября 2006 г.), п. 1,4 постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 202 (в ред. от 17 июля 2006 г.)).

Главный вопрос состоит в определении именно органа нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Дело в том, что в силу Указа Президента РФ № 314 федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Кроме того, этим же Указом определено, что функции по принятию нормативных правовых актов, в том числе в сфере государственного кадастра недвижимости, переданы Министерству экономического развития и торговли РФ. Однако наиболее вероятно, что Правительство РФ отдельным постановлением наделит Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости правом самостоятельно определять вопросы кадастрового деления территории России и порядка присвоения кадастровых номеров объектам недвижимости.

Вообще кадастровое деление территории Российской Федерации определяется только для целей присвоения каждому объекту недвижимости кадастрового номера, понятие которого Федеральным законом прямо не определено.

Понятие «кадастровый номер» применительно для целей государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним определяется Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»: кадастровый номер – уникальный, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации номер объекта недвижимости, который присваивается ему при осуществлении кадастрового и технического учета (инвентаризации) в соответствии с процедурой, установленной законодательством РФ, и сохраняется, пока данный объект недвижимости существует как единый объект зарегистрированного права. Кадастровый номер здания или сооружения состоит из кадастрового номера земельного участка, на котором находится здание или сооружение, и инвентарного номера здания или сооружения. Кадастровый номер помещения в здании или сооружении состоит из кадастрового номера здания или сооружения и инвентарного номера помещения.

Такое понятие кадастрового номера может вскоре измениться. Так, в проекте федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу Федерального закона «О государственном земельном кадастре» и отдельных положений законодательных актов Российской

Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» предусмотрено изложить абз. 2 ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в следующей редакции: «кадастровый номер – государственный учетный номер объекта недвижимости, сведения о котором содержатся в государственном кадастре недвижимости».

Теоретически сформулировать термин «кадастровый номер» для использования в смысле Федерального закона можно следующим образом: кадастровый номер – не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер объекта недвижимости, который присваивается ему при осуществлении государственного кадастрового учета объектов недвижимости, сведения о которых содержатся в системе государственного кадастра недвижимости.

В статье 18 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» было предусмотрено, что кадастровый номер земельного участка состоит из номера кадастрового округа, номера кадастрового района, номера кадастрового квартала, номера земельного участка в кадастровом квартале.

С принятием комментируемого Федерального закона эта формулировка исчезла. Однако, скорее всего, данный порядок формирования кадастрового номера будет установлен нормативным правовым актом уполномоченного органа.

1. Геодезической основой государственного кадастра недвижимости (далее – геодезическая основа кадастра) являются государственная геодезическая сеть и создаваемые в установленном Правительством Российской Федерации порядке геодезические сети специального назначения (далее – опорные межевые сети).

2. Картографической основой государственного кадастра недвижимости (далее – картографическая основа кадастра) являются карты, планы, создаваемые в определенных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений формах и масштабах.

3. Геодезическая и картографическая основы кадастра создаются и обновляются в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. № 209-ФЗ «О геодезии и картографии». При этом соответствующие сведения о геодезической и картографической основах кадастра, полученные в результате выполнения работ по созданию новых или по обновлению существующих геодезической и картографической основ кадастра, в том числе по созданию новых или по восстановлению утраченных пунктов опорных межевых сетей, вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании подготовленных в результате выполнения указанных работ документов.

4. Для ведения государственного кадастра недвижимости используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений случаях используется единая государственная система координат.

1. Геодезической основой кадастра являются государственные геодезические сети и геодезические сети специального назначения, которые устанавливаются Правительством РФ, так называемые опорные межевые сети.

2. Картографической основой кадастра являются карты, планы, создаваемые в определенных Министерством юстиции РФ формах и масштабах.

3. Геодезическая и картографическая основы кадастра создаются и обновляются путем внесения в государственный кадастр недвижимости на основании подготовленных в результате работ (например, по восстановлению утраченных пунктов опорных межевых сетей) документов.

4. Для ведения государственного кадастра недвижимости используются местные системы координат (установленные в отношении кадастровых округов) с элементами перехода к единой государственной системе координат.

Под местной системой координат понимается условная система координат, устанавливаемая в отношении ограниченной территории, не превышающей территорию субъекта РФ, начало отсчета координат и ориентировка осей координат которой смещены по отношению к началу отсчета координат и ориентировке осей координат единой государственной системы координат, используемой при осуществлении геодезических и картографических работ (далее – государственная система координат).

Местные системы координат устанавливаются для проведения геодезических и топографических работ при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров и при иных специальных работах.

Обязательным требованием при установлении местных систем координат является обеспечение возможности перехода от местной к государственной системе координат с использованием параметров перехода (ключей).

Инициаторами установления местных систем координат могут являться федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные субъекты отношений в области геодезической и картографической деятельности.

В целях унификации одной из основных задач является переход к единой системе координат. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 августа 2000 г. № 568[19]19
  СЗ РФ. 2000 № 33. Ст. 3389.


[Закрыть] установлена следующая единая государственная система координат – система геодезических координат 1995 г. (СК-95) – для использования при осуществлении геодезических и картографических работ начиная с 1 июля 2002 г.

Федеральной службе (на данный момент Федеральному агентству) геодезии и картографии России поручено осуществить организационно-технические мероприятия, необходимые для перехода к использованию системы геодезических координат 1995 г. (СК-95).