Текст книги "Экологическое право"

А. В. Сазыкин
Экологическое право

1. Понятие экологического права, история его развития и становления

Экологическое право является одной из отраслей российского права. Оно регулирует общественные отношения в сфере взаимодействия природы и общества в интересах человечества. Таким образом, под экологическим правом понимается совокупность норм, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения и рационального использования окружающей среды для настоящих и будущих поколений людей (экологические отношения).

С точки зрения истории система правового регулирования взаимодействия общества и природы делится на четыре этапа:

1) гражданско—правовой;

2) земельный;

3) земельно—ресурсный;

4) экологический.

Основная роль в системе регулирования «общество – природа» всегда принадлежала земельному праву. В русском дореволюционном законодательстве земельное право не являлось самостоятельной областью права. Первоначально оно входило в состав гражданского права. Это обуславливалось тем, что земля объявлялась недвижимостью, объектом купли—продажи, дарения, залога, аренды, наследования и других гражданско—правовых сделок.

Декрет 1917 г. и последующие декреты Советского государства отменили частную собственность на землю. Земля была изъята из гражданского оборота и передана в исключительную собственность государства. Таким образом, земельные отношения вышли из гражданских и стали самостоятельной правовой областью.

В дальнейшем земельное право развивалось по пути дифференциации земельных отношений. Однако процессы дифференциации, свойственные правовым системам XX в., не вышли за рамки дозволенного, т. е. только государство являлось собственником земли, недр, воды, лесов.

Исторический процесс, который проходил в рамках административного социализма, привел к тому, что экологическое право стало представлять собой совокупность природоохранительного и природно—ресурсового права.

При распаде системы административного социализма и переходе к рыночной экономике произошла денационализация природных ресурсов, в результате чего вместо единой исключительной государственной собственности установилось несколько форм собственности на природные ресурсы. К таким формам относятся: право государственной, частной и муниципальной собственности. Земля и другие природные ресурсы становятся объектами хозяйственного оборота. Постепенно из земельных отношений выделяются отношения, которые приобрели имущественный характер Метод правового регулирования становится гражданско—правовым, в основу которого положено равенство сторон.

В экологическом праве остались лишь те виды экологических отношений, которые направлены на обеспечение экологической функции природы.

2. Предмет и методы правового регулирования экологического права

В предмет правового регулирования могут входить такие общественные отношения, как:

1) отношения, имеющие волевой характер;

2) отношения, формирующиеся по поводу объектов природы и их экологических взаимодействий;

3) отношения, составляющие сферу действия эколого—правовых норм.

Предмет экологического права – это общественные отношения в области взаимодействия общества и природы.

Предмет экологического права отличается:

1) от природно—ресурсового права – более широким кругом общественных отношений, их иным качеством;

2) от гражданского права – отсутствием имущественного характера в использовании и охране природных объектов, отсутствием товарных отношений в сфере природопользования;

3) от аграрного права – отличием предмета права. Ведущим методом в экологическом праве является метод экологизации, который направлен на гармонизацию отношений общества и природы.

Основаниями возникновения экологических правоотношений являются юридические факты, которые в свою очередь подразделяются на события и действия. Событие возникает и порождает эколого—правовые отношения независимо от воли человека. Действие представляет собой наиболее распространенное основание возникновения экологических правоотношений. Институтом экологического права является совокупность эколого—правовых норм, которые регулируют узкий круг подобных общественных отношений.

Метод экологизации составляют следующие элементы:

I) закрепление в действующем законодательстве структуры органов, осуществляющих конкретное управление использованием природных объектов, контролирующих сохранность и воспроизводство экологической системы страны;

2) закрепление в действующем законодательстве круга природопользователей;

3) регламентацию правил природопользования, обусловленных, с одной стороны, спецификой объекта природопользования, а с другой – правовым статусом природопользователя;

4) установление юридической ответственности за нарушение правил природопользования.

Также эколого—правовой метод регулирования проявляется и в других отраслях российского права. Это осуществляется через императивный и диспозитивный подходы к установлению обязанностей и прав субъектов правоотношений.

Экологическое право проявляется в следующих формах:

1) правовые доктрины и идеи в экологическом праве, которые составляют правовую концепцию взаимодействия общества и природы;

2) нормы экологического права, которые устанавливают правила поведения человека по поводу использования и охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности;

3) правоотношения.

3. Система и принципы экологического права

Система экологического права – совокупность институтов экологического права, расположенных в определенной последовательности согласно экологическому законодательству.

Институтом экологического права является совокупность эколого—правовых норм, регулирующих узкий круг сходных общественных отношений.

В понятие «система экологического права» входят три смысловых значения: отрасль права, наука и учебная дисциплина.

Основные принципы экологического права определяются на базе концептуальных положений экологической доктрины о взаимодействии общества и природы. Данные принципы определены ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7–ФЗ «Об охране окружающей среды».

Согласно основаниям ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды» основными принципами охраны окружающей природной среды являются:

1) соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

2) научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов;

3) рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов;

4) ответственность за экологические правонарушения;

5) международное сотрудничество в сфере охраны окружающей природной среды.

Указанным принципам должны соответствовать все нормы, регулирующие экологические отношения охраны окружающей среды, которые закреплены в природоохранительном законе, приоритетными будут являться принципы, а не буква закона. Если же правоприменительный орган в регулировании экологических правоотношений встретил пробел и при этом отсутствует конкретная норма, то он имеет право руководствоваться общими принципами охраны окружающей природной среды, которые сформулированы в действующем законодательстве.

Таким образом, положение о соотношении нормы закона и принципа, закрепленного в законе, одинаково для всех отраслей российского права.

Выделяют следующие принципы экологического права:

1) принципы, присущие Общей части экологического права (использование и охрана земли и других природных ресурсов в качестве основ жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; общегосударственное управление природопользованием; целевое использование природных объектов; рациональное и эффективное использование природных объектов; приоритет охранных мероприятий);

2) принципы, присущие Особенной части экологического права (приоритетность земель сельскохозяйственного назначения; приоритет вод питьевого и бытового назначения; приоритет использования недр для разработки полезных ископаемых; приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы; приоритет лесов защитного значения).

4. Нормы экологического права и экологические правоотношения

Нормы экологического права представляют собой требования в области охраны окружающей среды, а экологические правонарушения – несоблюдение данных требований, закрепленных законодательством, нормами, правилами и пр. К таким требованиям относятся требования, предъявляемые при:

1) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;

2) размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов;

3) проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов;

4) строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов;

5) вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов;

6) эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов;

7) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики;

8) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники;

9) эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения;

10) мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию отдельно расположенных гидротехнических сооружений;

11) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений;

12) производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств;

13) размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки;

14) производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных и иных веществ и микроорганизмов;

15) использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов;

16) использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйствах;

17) обращении с отходами производства и потребления;

18) установлении защитных и охранных зон;

19) приватизации и национализации имущества;

20) охране окружающей среды от негативного биологического воздействия;

21) охране окружающей среды от негативного физического воздействия.

За нарушение природоохранных требований предусмотрены меры воздействия административного уголовного характера.

5. Специфические черты экологического права

Законодательство в области охраны окружающей среды определяет правовые основы государственной политики в этой области, обеспечивающие сбалансированное решение социально—экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Экологическое право регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории РФ, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

Каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:

1) земли, недра, почвы;

2) поверхностные и подземные воды;

3) леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

4) атмосферный воздух, озоновый слои атмосферы и околоземное космическое пространство.

Граждане имеют право:

1) создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

2) направлять обращения в органы государственной власти и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

3) принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборах подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных акциях;

4) выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

5) оказывать содействие органам государственной власти в решении вопросов охраны окружающей среды;

6) обращаться в органы государственной власти и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

7) предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

6. Источники экологического права

Источники экологического права – нормативные акты, принятые уполномоченными на то государственными органами и органами местного самоуправления в установленной форме и с соблюдением определенной процедуры, регулирующие общественные отношения в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Общественный источник экологического права – экологическое законодательство, которое условно подразделяется на три подсистемы.

1. Нормативные акты комплексного регулирования, создаваемые на основе и в соответствии с Конституцией РФ. Примером таких актов служит ФЗ «Об охране окружающей среды». Данный закон является основным комплексным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в сфере охраны природной среды.

2. Нормативные акты, которые регулируют использование природных ресурсов, например Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200–ФЗ (ЛК РФ).

3. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69–ФЗ «О пожарной безопасности» и Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3–ФЗ «О радиационной безопасности населения».

Источники экологического права обладают всеми признаками, которые свойственны источникам права, т. е. носят официальный характер и признаются государством. Это и определяет поддержку содержащихся в них норм, их государственную обеспеченность. Особенностью является то, что особое место отведено международно—правовым актам. К таким актам относятся:

Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.);

Протокол (1985 г.) о сокращении выбросов серы или ее трансграничных потоков по меньшей мере на 30 %;

Конвенция (1979 г.) о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния.

В экологическом законодательстве объединено примерно 4 тыс. нормативных актов различной юридической силы.

Особенность экологического законодательства состоит в том, что в общем объеме нормативных актов превалируют подзаконные акты, а среди подзаконных актов – ведомственные акты. Это означает, что большинство общественных отношений в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности регулируется не актами высшей юридической силы – законами, а подзаконными актами, чаще всего ведомственными.

Среди предписаний экологического законодательства имеется множество технических норм. Их роль в экологическом праве является одной из основных. Технические нормы включаются в нормативные акты и таким образом приобретают статус технико—юридических норм.

В первую очередь это относится к нормативам предельно допустимых сбросов и выбросов загрязняющих веществ, размерам санитарно—защитных зон, правилам сооружения и эксплуатации очистных сооружений и др.

Основополагающие экологические нормы закреплены в Конституции РФ 1993 г.

7. Понятие экологического правоотношения, основания его возникновения и прекращения

Экологические правоотношения – это общественные отношения, которые возникают в сфере взаимодействия общества и природы и регулируются нормами экологического права. Основаниями возникновения юридических правоотношений являются юридические факты, которые подразделяются на события и действия. Событие возникает и порождает эколого—правовые отношения независимо от воли человека, например стихийные бедствия, извержения вулканов, лесные пожары, наводнения и т. п. Однако события не всегда выступают как чисто природные явления. Довольно часто они являются следствиями непродуманной человеческой деятельности.

Наиболее распространенным основанием возникновения экологических правоотношений является действие. Это обусловлено тем, что на современном этапе основным источником причинения вреда природной среде и, соответственно, через нее человеку является антропогенная деятельность. Проявление действий осуществляется через поступки людей. Выделяют следующие виды поступков: позитивные; негативные.

Позитивное поведение человека в качестве участника экологических правоотношений – выполнение им в процессе природопользования экологических предписаний закона.

Согласно двум формам взаимодействия общества и природы такие действия подразделяются на:

1) использование природных ресурсов – экономические действия, которые оказывают влияние на природную среду;

2) охрана окружающей среды – экологические действия, которые нейтрализуют вредные последствия вышеуказанной деятельности.

Основания для прекращения экологических правоотношений условно можно подразделить на две группы. Первую группу составляют основания, происходящие по воле природопользователя; к ним относятся: отказ от использования природного ресурса, ликвидация предприятия, смерть природопользователя. Вторую группу составляют такие основания, которые совершаются по воле органов государства, уполномоченных на охрану природной среды: изъятие природного ресурса; лишение права пользования в связи с нарушением закона, нерациональным использованием природного ресурса, неосвоением его в течение установленного срока, уклонением от уплаты налогов и других законных платежей, нарушением договорных обязательств.

Основаниями прекращения экологического правоотношения или его изменения являются:

1) решение органа, выполняющего функции государственного экологического контроля над охраной природной среды;

2) решение суда, арбитражного суда;

3) представление органов санитарного, горного надзора и других специально уполномоченных органов;

4) представление или протест органов прокуратуры в связи с нарушением действующего законодательства о порядке использования и охраны окружающей среды.

В случае несогласия компетентного органа выполнять предписания органов прокуратуры прокурор имеет право обратиться с иском в арбитражный суд по существу состоявшегося нарушения. Решение арбитражного суда является окончательным.

8. Субъекты и объекты экологических правоотношений

Субъекты экологического права – это лица, которые обладают правами и обязанностями, предусмотренными экологическим законодательством.

Конституцией РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов. Государство гарантирует защиту экологических прав человека и гражданина. Из этого следует, что государство как субъект в лице своего компетентного органа является участником экологических правоотношений. Государство является субъектом экологических правоотношений и в том случае, если природные ресурсы на законных основаниях переходят в собственность юридических или физических лиц или передаются им во владение, постоянное или временное пользование (аренду).

Юридическое или физическое лицо, которое воздействует на природную среду с целью ее использования, воспроизводства или охраны также выступает в качестве субъекта экологических отношений. К таким субъектам относятся также граждане, иностранные и хозяйствующие субъекты.

Хозяйствующие субъекты – предприятия, учреждения, организации, которые воздействуют на природную среду, в том числе граждане, которые занимаются предпринимательской деятельностью, а также граждане, которые осуществляют общее или специальное природопользование.

Носителями полномочий по управлению и контролю в области охраны окружающей природной среды являются государственные органы.

Объекты экологических правоотношений – природные объекты. В их качестве могут выступать как отдельные природные объекты, так и естественная среда обитания в целом.

Законом предусмотрено, что в определенных условиях объектами экологических правоотношений могут быть природные комплексы – заповедники, заказники, памятники природы, лечебно—оздоровительные районы и т. д.

Особенности содержания экологических правоотношений находятся в зависимости от природного объекта, в отношении которого они возникают. Исходя из того различают права и обязанности в земельном, водном, лесном и недренном правоотношениях, которые связаны с использованием и охраной земель, вод, лесов, недр. При этом особо выделены отраслевые права и обязанности, которые направлены на защиту отдельных природных объектов. Однако наряду с отраслевыми существуют и комплексные полномочия. Они устанавливают права и обязанности относительно охраны всей природной среды. Такими полномочиями наделены специальные органы государства по охране природной среды и хозяйствующие субъекты – природопользователи, которые используют природу для выполнения своих практических задач.